（会计学专业论文）我国地方政府负债风险测评研究.pdf

a dissertation submitted to shijiazhuang university of economics for the academic degree of master t the he r research on esearch on the risk the risk of chinaof chinas local s local government liabilitiesgovernment liabilities candidate：guojingjing supervisor：bushuduan academic degree applied for：master specialty：accounting school/department：shijiazhuang university of economics shijiazhuang university of economics june， 2010 iii 独独 创创 性性 声声 明明 本人郑重声明： 所呈交的论文是我在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果， 也不包含为获得石家庄经济 学院或其他教育机构的学位或证书所使用过的材料。 与我一同工作的同志 对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名： 日期： 关于论文使用授权的说明关于论文使用授权的说明 本人完全了解石家庄经济学院有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留送交论文的复印件， 允许论文被查阅和借阅； 学校可以公布 论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 （保密的论文在解密后应遵守此规定） 签名： 导师签名： 日期： vii 目录 摘要 . vii abstract . 1 第一章 绪论 . 1 1.1 研究背景 . 1 1.2 研究的目的 . 1 1.3 文献综述 . 2 1.3.1 国外文献综述 . 2 1.3.2 国内文献综述 . 4 1.4 本文研究内容及方法 . 6 1.4.1 研究方法 . 6 1.4.2 研究内容 . 7 1.5 本文创新点 . 7 第二章 地方政府负债的理论基础 . - 9 - 2.1 地方政府负债的内涵 . - 9 - 2.1.1 国际组织对地方政府负债的界定 . - 9 - 2.1.2 国内部分学者对地方政府负债的界定 .- 9 - 2.2 地方政府负债的种类 . - 10 - 2.2.1 财政学角度的分类. - 10 - 2.2.2 会计学角度的分类. - 10 - 2.3 地方政府负债的理论分析 . - 11 - 2.3.1 地方政府负债的委托代理理论分析 . - 11 - 2.3.2 西方“企业化政府”理论分析 . - 13 - 2.4 地方政府负债的现状及特点 . - 14 - 2.5 地方政府负债的成因分析 . - 17 - 2.5.1 国家角度地方政府负债的成因分析 . - 17 - 2.5.2 地方政府角度地方政府负债的成因分析 . - 19 - 2.5.3 银行角度地方政府负债的成因分析 . - 20 - 第三章 我国地方政府负债偿还风险识别 . - 22 - 3.1 国家或上级政府风险 . - 22 - 3.1.1 法律障碍风险 . - 22 - 3.1.2 通货膨胀风险 . - 23 - v 3.1.3 国债的转嫁风险. - 23 - 3.2 地方政府自身方面 . - 24 - 3.2.1 违约风险 . - 24 - 3.2.2 债务结构性风险和流动性风险 . - 25 - 3.2.3 民生风险 . - 26 - 3.3 人大等监督部门的监督风险 . - 27 - 3.3.1 监督能力风险 . - 27 - 3.3.2 监督效率风险 . - 27 - 3.4 银行带来的风险. - 28 - 3.4.1 利率风险 . - 28 - 3.4.2 银行不良贷款转嫁风险 . - 28 - 第四章 我国地方政府负债风险测评体系的构建 . - 30 - 4.1 我国地方政府负债风险影响因素模型构建 . - 30 - 4.1.1 理论假设 . - 30 - 4.1.2 样本与数据来源及变量定义 . - 31 - 4.1.2.1 样本与数据来源 . - 31 - 4.1.2.2 变量定义 . - 31 - 4.1.2.3 地方政府负债风险影响因素模型的构建 . - 33 - 4.1.3 描述性统计分析 . - 33 - 4.1.4 相关性分析 . - 35 - 4.1.5 回归分析 . - 38 - 4.1.6 稳健性检验 . - 40 - 4.2 测评地方债务风险指标设定 . - 41 - 4.2.1 地方政府偿债风险定性分析 . - 41 - 4.2.2 地方政府偿债风险定量分析 . - 42 - 第五章 石家庄市政府负债风险案例分析 . - 48 - 5.1 石家庄市政府融资环境的 pest 分析 . - 48 - 5.2 石家庄市地方债务问题的特点 . - 51 - 5.3 石家庄市地方债风险测算结果 . - 52 - 5.4 石家庄市债务风险综合评价结果 . - 54 - 第六章 地方政府债务风险的防范对策 . - 57 - 6.1 国家完善地方负债信息披露体系 . - 57 - 6.2 银行完善信贷管理体系 . - 58 - 6.3 人大、银监会等监督部门加强监督力度 . - 58 - vi 6.4 财政部深化财税体制改革 . - 59 - 6.5 地方关注民生、完善政绩考核体系 . - 60 - 第七章 本文的不足与展望 . - 61 - 6.1 研究不足 . - 61 - 6.2 研究展望 . - 61 - 参考文献 . - 62 - 致 谢 . - 65 - vii 摘要 地方政府举债在解决了资金瓶颈问题的同时，也给地方政府、银行乃至国家带来 不可估量的财政风险、金融风险和信用风险等多重风险。国外方面迪拜债务危机尚未 解决，随后西班牙、葡萄牙、日本、爱尔兰等国家也相继出现了债务危机端倪，2011 年日本债务/gdp 高达 204.2%，而此数据希腊为 136.8%，爱尔兰为 98.6%、葡萄牙为 85.8%，均超国际警戒线，同是亚洲国家的日本在之前一系列的经济刺激计划造成巨 大的预算赤字之后，震后债务危机使其债务等级急剧上升，依靠发债缓解预算压力又 进一步加大政府债务规模， 灾后重建与累计负债风险都影响着其偿债能力。 国内方面， 地方政府显性债务和隐性债务总量数字惊人，银行放贷冲动和地方投资冲动相互叠加 致使地方政府负债风险已成为银行最大的“潜在威胁者” 。如果任其负债的无度蔓延， 将导致地方政府信用体系崩溃，迫使地方政府无奈走上破产，进而引发金融危机和政 局动荡，从而影响中国财政安全、经济安全和金融安全。可见及时建立一套行之有效 的政府负债财务风险测评体系就显得尤其重要。 本文就是从从财务角度出发，分析了地方政府负债的定义、种类、形成的机理以 及风险点，运用委托代理理论以及西方企业化政府思想，从国家、地方、银行和人大 四个角度分析其巨额债务的成因，再从这四个角度出发将地方政府偿债风险细分为法 律障碍风险、通货膨胀风险、国债的转嫁风险、违约风险等，利用 spss 建立地方政 府偿债风险影响因素模型，找出重点影响地方偿债能力的相关指标，进一步构建我国 地方政府负债风险测评指标体系，鉴于我国大部分地方执行“土地财政”的做法，在 实在无法举借新债偿还旧债的情况下，最终以土地出让金收入来偿还到期债务，作者 在测算适合我国地方政府负债风险指标里，设计了土地保障率指标；并将人大监督能 力考虑进影响地方偿债能力范畴之内，然后以石家庄市为例验证其适用度，最后提出 相应的对策，为提高防控财政风险提供参考依据，也为银行等金融机构防控金融风险 提供警示和启迪。 关键词关键词：地方政府负债 财务风险 风险识别 风险预警 委托代理 ix abstract when the local government try to borrow money to solve the bottlenecks problems,it also takes incalculable financial risk, financial risk and credit risk to local governments, banks and even the country. dubais foreign debt crisis unresolved aspects, followed by spain, portugal, japan, ireland and other countries have also appeared in the debt crisis of the clues, in 2011 the japanese debt / gdp as high as 204.2%, greece,136.8% ireland, 98.6%, portugal 85.8 %, all have surpassed the international warning line, the same to the asian countries, japan, the debt crisis level rose sharply after earthquake, relying on bonds to ease the budgetary pressure, and increase the size of government debt, post-disaster reconstruction is a threat to national solvency. domestic aspects of local government debt and the implicit debt explicit total number of striking, impulsive and local investment bank lending impulse superimposed on each other resulting in the local government debt risk has become the biggest bank potential menace. if any of the liabilities of the excessive spread of the credit system will lead to the collapse of local government, forcing local governments to no choice but go bankrupt, triggering a financial crisis and political instability, thus affecting chinas financial security, economic security and financial security. it can be seen in a timely manner to establish an effective financial risk evaluation system for government debt is particularly important. this article is from a financial point to see the view of the definition of local government debt, types, formation mechanism and risk points, running the agent theory and the corporate government of western thought, from national, local, banks and point of view of the national peoples congress four huge debt causes, and then from the perspective of four local government debt will be divided into legal obstacles to risk the risk, inflation risk, government bonds shifted risk, default risk, using the spss to establish the local government debt risk factors of the model, finding a key indicator of local solvency and further build the risk assessment of local government debt indicators, in view of the implementation of most of our local land finance in the case of it borrowing new debt to repay old debts can not be the case, and ultimately to land transfer income to repay 1 the debt due to the practice of local government in the estimated liabilities for our country risk index, the design of the land protection rate index; and ability to take into account the impact of npcs supervision within the context of the local solvent, and then shijiazhuang city degree of validation for the model, and finally proposes countermeasures to improve the prevention and control of financial risks provide a reference, but also for prevention and control of banks and other financial institutions to provide warning of financial risks and enlightenment. keywords: local government debt financial risk risk identification risk warning agent commission 第 1 章 绪论 1 第一章 绪论 1.1 研究背景 地方政府之间的不良竞争、金融机构贷款倾向转变和地方领导政绩等因素的推 动，迫使地方正常支出和非正常支出需求不断增大，捉襟见肘的地方可用财力使地方 政府债务规模暴涨。目前世界各国都在不同程度上存在着地方政府债务问题。 国外方面西方迪拜危机尚未解决，欧洲拥有世界文明发祥地制之称的希腊迅速因 为其巨额债务问题登上债务危机舞台，迪拜世界的债务问题说明以政府信用做担保的 债务也没想象中那么可靠。 随后西班牙、 葡萄牙等国家也相继出现了债务危机的端倪， 欧明经济锐减，整个欧元区受到重创。据统计 2009 年度希腊政府、爱尔兰和西班牙 的财政赤字占 gdp 比重分别高达 12.7、10.75%以及 10%，远超欧盟稳定与增长 公约所规定的 3，预计 2010 年西方债务问题更加严重，全球负债将超 360000 亿 美元。 国内方面政府债务问题也越演越烈，我国地方举债经历了计划经济时期和我国正 式确定社会主义市场经济体制时期两个阶段的转变，特别是 1994 年分税制改革以来， 地方财政收入锐减，地方政府仅占全国 32%的财政收入却承担着全国 60%的支出任 务。一方面是国家下放的经济任务，另一面是人民迫切发展的要求，加之国家较为宽 松的宏观经济政策，致使地方负债规模由 2003 年约 10000 亿之多到 2010 年地方负债 将超 50000 亿美元，地方政府负债风险是当今威胁中国乃至世界经济的头号杀手，可 见对政府债务风险测评研究很有研究意义。 1.2 研究的目的 通过前面了解到地方政府的财务风险是客观存在的，本文从分析我国地方政府债 务风险的定义、种类以及原因着手来分析影响地方政府债务偿还风险有哪些，再从影 响地方政府偿还风险的内部因素和外部因素角度考虑设计对地方政府债务风险进行 相关测评，为提高我国地方政府负债风险测控提供决策依据，提高监管者的监控风险 石家庄经济学院硕士学位论文 2 能力等等，具体表现在以下几个方面： （1）了解我国地方政府负债所产生的偿还风险的种类，并从国家、地方政府自 身、银行以及人大监督四个角度进行分析，找到影响我国地方政府负债财务风险的主 要因素，相应的在对策部分和地方风险测控指标中作为改善地方政府负债风险管理的 依据，提高政府社会经济效益的突破口，从而进一步完善我国地方政府负债风险测评 指标体系的构建； （2）了解地方政府负债风险发展现状，改善以收付实现制为核算基础的现行政 府会计制度无法完整反应政府受托业绩和隐性债务规模的缺点，推动政府负债信息披 露体系的发展； （3）分析和构建影响地方政府负债的财务风险模型和测评体系，大致测算出地 方正常支出偿还压力有多少，为测算地方事权大小做铺垫，从而合理的实行按照事权 下放财权的制度来解决地方财权事权不匹配的问题； （4）通过测评地方政府负债风险大小，建立有效的监督约束机制，提高人大和 银监会等监督部门的监督力度，探索在市场经济体制下，地方政府负债风险测控避险 的对策，防范我国地方政府破产，摆脱以 gdp 为主导的政绩考核方式，从而倒逼出 一个“廉价政府”建树诚信阳光政府形象。 1.3 文献综述 1.3.1 国外文献综述 西方学者对政府或有负债遵循着三条并行路径，一是围绕政府行为对财政成本或 者政府未来支出责任的影响进行分析；二是围绕对传统赤字方法的质疑，批判或者改 良进行分析；三是围绕财政调整的总量的维度与质量维度来展开分析。 1994 年马斯特里赫特条约及 1997 年稳定与增长公约提出的加入欧盟的 有关财政标准确定赤字率控制字 3%以内，政府债务占 gdp 的比例为 60%视作“警戒 线” 。 brock（1992）以智利和美国德克萨斯州为例阐述了政府因外部冲击而对外债提 第 1 章 绪论 3 供担保所造成的后果。他认为政府提供担保一方面会鼓励外商对危难中的银行及企业 进行贷款，另一方面也会通过推迟清算过程而延误宏观经济的调整，增加未来支出的 不确定性。 alberto alesina 等人（1992）对加拿大，法国，爱尔兰，意大利，日本，西班牙， 英国和美国等 12 个 oecd 国家 1974 年1989 年的经验数据进行实证分析，用政府 融资利率与私人部门融资利率的比率作为衡量政府债务违约风险的重要指标。研究发 现市场对高负债国家的政府风险非常担心，政府融资利率与私人部门融资利率的比率 与该国政府的负债规模及负债的增长率呈正相关 （除债务/gdp 占比稳定的国家以外） wiliam easterly(1999)论述了政府的财政机会主义特征， 认为政府通过财政调整以减少 账面债务，直接显性债务减少的同时往往是等量的隐性债务的增加。 kryzanowski 和 roberts（1993）考察了加拿大“大萧条”时期的经济状况，提出 加拿大在 20 世纪 30 年代的大危机时之所以没有出现像美国那样的大规模银行破产与 倒闭，是因为政府为它们提供了隐性担保：一方面加大了对银行的借款力度；另一方 面将处境困难的银行和流动性比较高的银行进行横向合并。政府的这一行为有效地降 低了银行的潜在债务风险，使得加拿大金融业没有被“大萧条”完全击垮。 world-bank（1996）的政策报告中国经济；治理通胀；深化改革认为在中国 的财政赤字和政府债务的估量问题上，不能仅仅局限在财政部门内部讨论，应当把政 府的债务问题放大到整个公共部门。 corsetti, pesenti and roubini（1998）和 burnside, eichenbaumand rebelo（1999） 也认为财政赤字不但包括公共部门赤字和政府净增贷款，而且还要包括政府的“准财 政赤字” ，即政府对私人部门贷款提供的隐性担保等，这是政府的一种隐性债务,，也 应考虑进去。相关分析还可见 selowsky（1998）及其 jun ma（2002）等。 hana polackova （1998） 从负债的法律强制性角度和债务发生的条件这两个维度， 将地方政府负债进行划分为直接显性负债、直接隐性负债、或有显性负债、或有隐性 负债四大种类，按照四大类债务又有对应的四大风险，最后作者指出要重点关注财政 预期支出风险。 芝加哥著名教授 robert townwnson，提出一个“限承诺”理论，认为应该分辨不 石家庄经济学院硕士学位论文 4 同的项目，找出什么领域政府对隐性负债作出承诺。erly 论述了许多国家政府具有财 政机会主义特征，认为当政府进行财政调整以减少账面债务余额时候，往往只是一种 虚幻的现象，直接显性债务减少的同时，往往是等量隐形债务的增加。 2000 年，allen schick 再次，并且找出最合理的承诺限度。 chalk ，hemming（2000）分析认为关注财政的可持续性的长期财政风险，主要 是关注财政收支是否既需要满足短期的静态预算约束，又需要满足长期的跨期预算约 束。 lane 认为， 目前在多数发达国家都很难实现通过市场约束机制成为有效的地方政 府债务管理方式，而广大的发展中国家和转轨国家就更不可能具备。因此，对世界上 的多数国家来说，实行有选择的分权，并联合使用市场约束机制、政府直接的行政控 制手段，以及相关规则制度的限制来监督和约束地方政府债务，成为现实的选择。 1.3.2 国内文献综述 国内学者关于地方政府债务问题研究起步较晚，成果较少： 国务院发行 2000 亿元 2009 年地方政府债券后，财政部先后制定下发了关于做 好发行 2009 年地方政府债券有关工作的通知 、 财政部代理发行地方政府债券发行 兑付办法 、 2009 年地方政府债券预算管理办法 、 财政部代理发行地方政府债券财 政总预算会计核算办法等制度文件，对债券的发行、使用、监督等工作做出了明确 具体规定。 地方政府或有负债研究课题组（2003）认为，地方资本生成能力低下与地方经济 和社会发展对资金的巨大需求之间的矛盾是地方财政或有负债产生和不断累积的结 果。 许忠达（2005）在“地方政府债务的形成原因及风险防范”一文中提出在影响地 方负债的指标中有一个非常敏感的指标“限” ，确认一个地方政府的负债是否适度， 关键在于如何确定政府性负债的数量指标，通常用来衡量地方性负债的指标有：债务 负担率，负债率等等。 裴育（2007）描述了从债务风险矩阵划分的四类债务，认为由于采集数据的难易 第 1 章 绪论 5 程度不同，花费成本的大小，需要关注的程度各不相同，在现阶段要建立覆盖地方政 府全面债务风险的预警机制是不现实的， 而应该遵循循序渐进的原则，不妨可以先 依靠现有的直接显性债务和或有显性债务建立债务风险预警机制，运行并完善它对于 其他两种债务风险来说，应该在预算中列出，作为潜在的风险参考（若能准确统计直 接隐性负债，并能够在中长期预算中列出，则所建立的债务风险预警系统应该涵盖这 部分风险） 。 徐晟（2008）在地方政府债务风险预警机制研究一文中借鉴了国外的地方债务风 险预警组织体系的三种模式，即垂直组织体系、横向组织体系和交叉组织体系，认为 我国省级以下（含省本级）政府应尽量选择交叉组织体系预警方法来防范地方政府债 务风险，因为这种选择有利于快速有效地监测各类债务风险，做到既能保证监测的及 时和快捷，又能保证债务风险监测的广泛性和完整性。 吴存谷、杨海曼（2009）在“地方政府负债风险分析-以浙江省瑞安市为例”一文 中认为：尽管政府负债风险可以分为直接显性风险、直接隐性风险、或有显性风险和 或有隐性风险四类，但归根到底不论哪一种政府负债风险发展到一定程度都将反映在 财政收支缺口及其弥补能力上。 邢俊英（2006）在对政府负债风险控制的探讨中，研究发现政府负债风险控制对 收付实现制存在巨大挑战，以其为基础的报表不满足七大质量特征的要求，相反权责 发生制能所有满足定义和确认标准的负债都予以确认，不符合确认标准的或有负债也 会在报表中附注中披露，消除了现金收付时间性引起的较大变动时可比性的削弱，对 于政府隐性和或有负债进行确认和报告，使政府不会低估负债，并能够更加合理地估 计各种潜在负债风险。 唐云锋（2006）年撰文“我国地方政府债务的扩张机制研究基于委托代理理论 框架下的分析”指出我国地方政府债务扩张原因很多，但是背后的关键原因在于：在 地方政府与上级政府及本地公众的双重委托代理关系中，作为最终委托人的地方公众 没有得到选择代理人和代理合约的权利，正是这种对标准委托代理关系的偏离导致了 作为代理人的地方政府按其自身利益最大化行事的条件下不能实现公众利益最大化， 进而导致地方债务的扩张。 石家庄经济学院硕士学位论文 6 刘利刚、陈少强（2007）年在地方政府举债探析中通过分析我国地方政府的 债务困境，以及美国州政府