（教育学原理专业论文）县级教育督导问题与对策研究——以贵州省织金县教育督导为个案分析.pdf

摘要 教育督导就是对教育工作进行监督、检查、评估和指导。它与教 育决策、教育执行构成了一个教育管理系统，是现代教育科学管理体 系不可缺少的组成部分。县级教育督导作为教育督导系统的基层组 织，直接与教育教学一线接触，对一线教育教学工作进行直接督导， 县级教育督导工作质量在一定程度上体现了整个教育督导水平。然 而，随着我国基础教育管理制度的进一步改革和完善，我国县级教育 督导土壤和督导内容发生了很大变化，这要求我国当前县级教育督导 工作的重点由督导乡( 镇) 政府及学校的教育教学工作转为督导同级 政府相关部门及县域内学校的教育教学工作。但由于传统惯性和制度 建设滞后等原因，县级教育督导工作难获实效，而学术界对此关注又 比较少。因此，本文将研究的视角聚焦县级教育督导，并以织金县教 育督导为个案进行研究。 首先从教育督导的含义和构成要素两个维度界定县级教育督导 的内涵，考察我国县级教育督导建立以及各个发展阶段的基本状况， 并分析县级教育督导的主要职能。在此基础上，以织金教育督导为个 案，从教育督导职能的定位、督导机构的设置、督学队伍的建设、督 导工作实践等方面深入考察织金县教育督导状况。在考察中发现织金 县教育督导机构性质不清、职责不明、依附性较强，教育督导队建设 滞后，教育督导实践存在无力督政、督学无功、信息反馈无效等问题， 并就这些问题进行理论归因。然后，分析织金县教育督导问题的普适 性，并在此基础上提出县级教育督导改革和发展的建议与对策：通过 理顺关系，建立名至实归的人民政府教育督导室；建立和完各项制度， 促进督学专业发展，构建高水平的专业督学队伍；加强教育督导运作 科学化。 关键词：教育督导县级教育督导督导职能 a b s t r a c t e d u c a t i o ns u p e r v i s i o ni st os u p e r v i s e ，e x a m i n e ，e v a l u a t ea n dg u i d e t h ew o r ko fe d u c a t i o n w i t ht h ee d u c a t i o nd e c i s i o n m a k i n ga n d e x e c u t i o n ， “c o n s t i t u t e st h ee d u c a t i o n a lm a n a g e m e n t ，w h i c h i st h ei n d i s p e n s a b l ep a r t o fm em o d e me d u c a t i o n s c i e n t i f i cm a n a g e m e n ts y s t e m e d u c a t i o n s u p e r v i s i o na tt h ec o u n t yl e v e li st h eb a s i co r g a n i z a t i o no f t h ee d u c a t i o n s u p e r v i s i o ns y s t e m , w h i c ht o u c h e so nt h et r a i n i n ga n dt e a c h i n gd i r e c t l y , s u p e r v i s i n gd i r e c t l yt h ew o r ko ft r a i n i n ga n dt e a c h i n g t h e r e f o r e ，t h e q u a l i t yo fe d u c a t i o ns u p e r v i s i o n a tt h ec o u n t yl e v e le m b o d i e st h ew h o l e e d u c a t i o ns u p e r v i s i o nl e v e lt oac e r t a i ne x t e n t h o w e v e r , w i t ht h ef u r t h e r r e f o r m i n ga n dp e r f e c t i o no f t h em a n a g e m e n ts y s t e mo fp r i m a r ye d u c a t i o n ， 0 1 1 1 c o u n t r y se d u c a t i o ns u p e r v i s i o na tt h ec o u n t yl e v e lh a sc h a n g e d al o t n o to n l yi ns o i l ，b u ta l s oi nc o n t e n t , w h i c hc a l l sf o rt h ec o u n t y se d u c a t i o n s u p e r v i s i o nf o c u s i n g o n s u p e r v i s i n g t h es a m eg r a d eo fr e l a t i v e d e p a r t m e n t so fg o v e r n m e n ta n d s c h o o l st r a i n i n ga n dt e a c h i n gw i t h i nt h e c o u n t y , i n s t e a do fs u p e r v i s i n gt o w n s h i p sa n ds c h o o l sw o r ko ft r a i n i n g a n dt e a c h i n g d u et ot r a d i t i o n a li n e r t i a la n ds y s t e mc o n s t r u c t i n gs t a g n a n t ， c o u n t y ，se d u c a t i o ns u p e r v i s i o na c h i e v e dl i t t l e b e s i d e s ，a c a d e m i c f i e l d p a y sl i t t l ea t t e n t i o nt ot h i s t h e r e f o r e ，i nt h i st h e s i s ，t h e a u t h o rp u t st h e f o c u so ne d u c a t i o ns u p e r v i s i o na tc o u n t yl e v e la n d d o e st h ec a s ea n a l y s i s o fz h i j i nc o u n t y se d u c a t i o ns u p e r v i s i o n f i r s t l y , t h i st h e s i s d e f i n e st h ec o n n o t a t i o no fc o u n t y se d u c a t i o n s u p e r v i s i o nf r o mt w od i m e n s i o n s ，w h i c ha r et h em e a n i n go f e d u c a t i o n s u p e r v i s i o na n d i t sd e m e n t s t h e ni ts u s p e c t st h ef u n d a m e n t a ls i t u a t i o n s o fc o u n t y se d u c a t i o ns u p e r v i s i o na n de a c hd e v e l o p i n gs t a g e ，a n a l y z i n g m a i nf u n c t i o n so fc o u n t y se d u c a t i o ns u p e r v i s i o n b a s eo nt h e s e ，t h i s t h e s i su s e st h ee d u c a t i o ns u p e r v i s i o ni nz h i j i na sac a s e ，f r o mt h ea s p e c t s o fp o s i t i o n i n ge d u c a t i o ns u p e r v i s i o nf u n c t i o n , t h es e t t i n go fs u p e r v i s i o n i 1 1 s t i t u t i o l l s ，m ec o n s t r u c t i n go fs u p e r i n t e n d e n t s ，a n ds u p e r v i s i o nw o r k , i n v e s t i g a t i n gt h o r o u g h l y s i t u a t i o n si n z h i j i nc o u n t y d u r i n g t h e i n v e s t i g a t i o n ，t h ea u t h o rh a sf o u n dt h a tt h e r ea r es o m ep r o b l e m si nz h i j i n c o u n t y se d u c a t i o ns u p e r v i s i o ns u c ha st h ei n s t i t u t i o nn a t u r en o tb e i n g c l e a r , u n k n o w no ft h ef i g h t s a n dr e s p o n s i b i l i t i e s ，s t r o n gd e p e n d e n c e ， e d u c a t i o n s u p e r v i s i o n s t e a mc o n s t r u c t i o n s s t a g n a n t ， e d u c a t i o n s u p e r v i s i o n si n c o m p e t e n c ea n di n f o r m a t i o nf e e d b a c k si n e f f i c i e n c y t h e t h e s i sa l s op r o p o s e st h et h e o r e t i c a lr e a s o n sf o rt h e s ep r o b l e m s a tl a s t ， t h i st h e s i sa n a l y z e st h eu n i v e r s a l i t yo fz h i j i n se d u c a t i o ns u p e r v i s i o n p r o b l e m s ，p u t t i n gf o r w a r ds u g g e s t i o n s a n ds t r a t e g i e sf o re d u c a t i o n s u p e r v i s i o n sr e f o r m i n ga n dd e v e l o p m e n ta t t h e c o u n t yl e v e l ：b y s m o o t h i n gt h er e l a t i o n ，i t i s n e c e s s a r yt os e tu pd e s e r v e dp e o p l e s g o v e r n m e n te d u c a t i o ns u p e r v i s i o nd e p a r t m e n t ；i ta l s on e e d st oe s t a b l i s h p e r f e c t a l lr u l e si no r d e rt o p r o m o t e t h e s u p e r v i s i o nd e v e l o p i n g p r o f e s s i o n a l l ya n dh a v eh i g h l e v e lp r o f e s s i o n a ls u p e r v i s i o nt e a m ；t o e n h a n c ee d u c a t i o ns u p e r v i s i o n so p e r a t i o ns c i e n t i f i c a l l y k e yw o r d s ：e d u c a t i o ns u p e r v i s i o n , e d u c a t i o n s u p e r v i s i o na t t h e c o u n t yl e v e l ，s u p e r v i s o r yf u n c t i o n i i i 学位论文原创性声明和关于学位论文使用授权的声明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 所取得的成果。除文中已经注明引用和致谢的地方外，本论文不包含任何其他个 人或集体己经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究做出重要贡献的个人或集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名： 关于学位论文使用授权的声明 沈戡 2 0 0 9 年6 月5 日 本人完全了解贵州师范大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留 或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅； 本人授权贵州师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文和汇编学位论文。同时 授权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库， 并通过网络向社会公众提供信息服务。 ( 保密论文在解密后适用本授权声明) 论文作者签名： 燧轹哺 2 0 0 9 年6 月剖日 第1 章：引言 1 1 问题的提出 教育督导制度是我国现代教育制度中不可缺少的重要组成部分，中华人民 共和国教育法第二十四条规定：国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构 教育评估制度。教育督导是对教育工作进行监督、检查、评估、指导的活动。 建立和完善教育督导制度，不仅是全面贯彻教育方针、实施素质教育的需要，也 是实现依法治教、科教兴国、加强政府对教育宏观调控的需要，更是保证教育优 先发展战略地位落实的需要。它与教育决策、教育执行构成了一个教育管理系统， 是现代教育科学管理体系不可缺少的组成部分。县级教育督导作为教育督导系统 的基层组织，直接与教育教学一线接触，他们对一线教育教学工作进行直接监督 和指导。因此，县级教育督导工作质量在一定程度上体现了整个教育督导水平。 然而，在本文的研究过程中，发现目前我国县级教育督导机构不统一，权力 来源和隶属关系不明确，教育督导人员素质较低，人数不足，大多数督学没有接 受过系统的督导训练，工作能力较弱，督导评估方式落后，督导结果乏力，教育 督导没有得到应有的重视，很多地方的教育督导机构仅仅是教育行政部门安排闲 置人员的场所，教育督导形同虚设，不能发挥其应有的功能，这与教育现代化发 展对教育督导的要求相差甚远。因此，加强我国教育督导研究需要学术界关注。 特别是对县级教育督导的研究更是迫在眉睫。本文教育将研究的视角聚焦教育督 导的底层组织县级教育督导，基于以下考虑：首先，随着我国基础教育管理 制度的进一步改革和完善，我国县级教育督导土壤和督导内容发生了很多变化， 当前教育管理体制是以县为主，县政府及教育局对县域内学校建设经费实施统一 管理，教师工资收归县管，纳入县财政统一综合预算，统一发放，中学校长和教 师队伍由县统一任用、统一管理、统一调配。这要求我国当前县级教育督导的督 政重点由督导乡镇政府的教育工作转向为督导同级政府相关部门的教育工作。但 由于传统惯性和相关政策滞后等原因，县级教育督导的督政工作难获实效，因此， 必须加大对县级教育督导的研究；其次，之所以选择县级教育督导为本课题的研 究对象，还因为县级教育督导直接与教育教学一线进行面对面的接触，搞好县级 教育督导能够充分发挥教育督导的“指导 功能，并为教育督导理论的完善提供 。郭齐家，雷铣中华人民共和国教育法全书【m 】北京：北京广播学院出版社，1 9 9 5 ：2 1 2 1 丰富的感性材料；再次，由于本人的研究趣旨在于县级教育，对县级教育的关注 较多，并能收集到县级教育督导的一手资料，所以本文选择县级教育督导，而非 其它级别的教育督导作为本文的研究对象。综上，所以笔者选择县级教育督导为 研究对象，采用个案研究，力图通过本研究去发现县级教育督导存在的问题，在 此基础上提出理论上解决该问题的思路。之所以采用织金县教育督导为个案，基 于以下原因：1 织金位于贵州省的中西部地区，经济发展处于全省的中等水平， 由于经济发展对教育发展具有决定性作用，因此选择织金教育督导作为个案具有 代表性；2 织金县教育督导室对本研究大力支持，他们可以向笔者提供真实而可 靠的一手资料，还允许笔者亲自全程考察其督导工作，这对深入研究县级教育督 导具有至关重要的作用。 1 2 研究目的、方法与过程 1 2 1 研究目的 本文以我国县级教育督导问题作为研究对象，用贵州省织金县教育督导为个 案研究，深入探讨我国县级教育督导存在的问题，并对问题进行学理分析，提出 我国县级教育督导改革和发展的建议，为教育督导部门和教育督导人员改进自身 的工作提供思路与方法，促进教育督导效能的提高。 1 2 2 研究方法 ( 1 ) 访谈法： 本文以织金教育督导为个案，事先拟定访谈提纲，按照访谈提纲进行访谈， 访谈对象为织金县三届共1 0 位督学，在访谈过程中根据实际情况稍做调整，访谈 后立即整理访谈信息，在此基础上分析当前县级教育督导存在的问题，并对问题 进行学理分析，提出对策与建议。 ( 2 ) 文献研究法： 本文参阅了大量的文献资料，包括与之相关的国内外专著、期刊杂志、优秀 硕士论文、报纸和互联网资料。依托教育学、教育社会学等学科的有关理论，通 过学习与研究，深入了解国内外县级教育督导发展历程、动态及其实现模式。 ( 3 ) 实地观察： 通过考察督导室，参与督导评估工作，全面了解督导室的工作环境、工作条 2 件、工作内容和工作流程，对督导工作情况进行记录，并整理分析。 1 2 3 研究过程 本研究采用多种方式收集资料，以求各种资料能相互印证，相互支持。本研 究的理论部分主要应用文献研究法，而实践部分主要应用访谈法与实地观察法等 方法进行研究。具体研究阶段为： 第一阶段( 2 0 0 8 年7 月_ 2 0 0 8 年8 月) ：主要运用文献法，查阅教育督导相关 文献，通过文献研究我国县级教育督导制度的发展历程及当前存在的主要问题， 撰写文献综述，在此基础上制定研究计划，设计访谈提纲，并拟订本研究的研究 框架。 第二阶段( 2 0 0 8 年9 月一2 0 0 8 年1 1 月) ：随织金县教育督导室督学团督导织 金一中、织金县八步中学和织金县龙场镇政府教育工作，还随团检查织金县县城 各中小学的开学工作，收集了有关织金教育督导现状的一手资料。同时，对织金 县三届共1 0 位督学进行访谈，深入认识织金教育督导状况。 第三阶段( 2 0 0 8 年1 2 月一2 0 0 9 年2 月) ：整理分析第二阶段所收集的资料， 并以此为基础，归纳织金县教育督导存在的主要问题，并分析问题的原因，提出 织金教育督导制度改革和发展的对策建议，撰写研究初稿。 第四阶段( 2 0 0 9 年3 月一2 0 0 9 年4 月) ：修改初稿，完成论文。 1 3 文献综述 关于教育督导的研究是当前国内外教育研究的一个关注点，国外发达国家非 常重视教育督导建设，为了保证教育督导取得实效，他们特别重视教育督导的立 法。如英国制定了内容详尽的督导大纲，具体规定了督导的标准、内容、方法、 程序等；在督导机构设置方面，西方国家非常强调督导机构的独立性，英国成立 了专门的教育督导部门教育标准局。美国、德国、法国、日本等国家的各级 督导机构具有相对独立性。同时这些国家对督导人员的选拔、录用也有相当严格 的要求，一般都采取公开招聘的形式，英国的督学由皇家督学、注册督学和督学 三级构成，其中督学候选人必须具有4 年以上教学经验或学校管理经验，对申请 做督学的人要由注册督学进行培训，培训后由教育标准局进行考察，合格后方可 获得督学资格。法国的所有督学都要经过法律规定的程序选拔，有相当的学历和 3 资历，有丰富的管理经验，有较强的实际工作能力，而且督学在上任前，必须接 受为期两年的专门培训，使其具备从事督导的专业知识和技能。此外，美国、德 国、日本等国对督学的录用和任职资格也有较严格的要求。当然，这些发达国家 的各级督学在教育领域中占有很重要的位置，具有一定的权威性，级别、待遇也 较高。 从国内对教育督导研究状况来看，自新中国建立到1 9 8 6 年我国教育督导制 度恢复重建以前，专门研究教育督导制度的成果很少。2 0 世纪9 0 年代以后，学 术界开始着手教育督导制度的改革研究，出了不少成果，但关于县级教育督导制 度的研究很零散、不系统、不深入。我国关于教育督导制度的著作有2 0 多部， 这些著作基本能根据我国实际，围绕教育督导的演变、性质、功能、体制、对象、 内容、方法与技术等方面进行探讨，但没有关于中国县级教育督导制度的专著。 通过中国期刊全文数据库的搜索，以教育督导为篇名精确搜索1 9 9 7 2 0 0 8 年的 学术期刊论文一共有2 7 4 篇文章，以教育督导为篇名模糊搜索一共有3 9 7 篇文章。 以教育督导为关键词搜索一共有6 4 0 篇文章。但这些文章主要集中探讨我国教育 督导的职能、重要性以及督导实施过程等等，也有一些是政府关于教育督导的规 章制度，而对我国地方教育督导现状研究较少，对县级教育督导现状的考察分析 更少。另外，通过中国学位论文全文数据库中查询，冠名教育督导的论文有1 5 篇，其中与地方教育督导制度有关的优秀硕士论文有9 篇，这9 篇硕士论文分别 从不同地区详细论述当地教育督导存在的问题和解决对策。笔者通过文献研究发 现，当前国内对教育督导的研究所涉及的主要内容有： 1 3 1 关于教育督导的职能的探讨 教育督导暂行规定第二条规定：“教育督导的任务是：对下级人民政府 的教育工作、下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估、指导，保 证国家有关教育方针、政策、法规的贯彻执行和教育目的的实现。 可见，教育 督导的基本职能就是监督、检查、评估和指导。当前我国学者对此没有存在多大 歧义，有关教育督导职能认识的分歧主要是教育督导职能的重心是“监督”还是 “指导问题。如：沈阳师范大学的孙玉洁对认为，行政监督是教育督导的本体 。何东昌中华人民共和国重要教育文献( 1 9 9 1 - 1 9 9 7 ) m 海南：海南出版社。1 9 9 8 ：3 1 5 0 - - 3 1 5 1 4 职能，行政监督包含“指导”，或者说“指导”是“监督 的直接派生物。但绝 大部分学者更加强调教育督导的“指导 功能，如吴振利在我国教育督导机构 的性质及其职能的定位矛盾和归因分析一文中指出：教育督导机构的职能应由 重“督 转为重“导”；安徽皖西学院教育系曹大宏认为：在我国教育督导实践 中，督导工作的注意力大多集中于监察督促上，发挥的主要是“监督”职能，“指 导”职能则被严重扭曲、缩小甚至被局限为监督职能的一个组成部分，结果失去 其应有的独立地位与作用。这种现象的出现，看起来好像是督导实践走了样，是 个实践问题，其实这种现象的出现，折射出我国教育督导制度在起步阶段人们对 其职能认识不足和行为偏差问题，把本来具有发展意义的“指导职能在认识上 和行动上让位于“监督”职能的“执法性指导”。借鉴国外教育督导的经验，结 合我国教育督导实践，笔者认为，我国当前教育督导工作应该以监督和指导并重， 但县级教育督导应该以指导为主。 1 3 2 关于教育督导机构设置的研究 教育督导机构设置是督导职能发挥的前提，我国的教育督导最早可以追溯到 先秦时期的“天子视学 ，而建立统一的教育督导机构体系则始于1 9 1 2 年民国建 立的部视学、省视学和县视学三级视学网络的诞生，由于各种原因，教育督导没 有真正的发挥其应有的功能，甚至还曾被废止，直到2 0 世纪8 0 年代末才恢复 教育督导制度，1 9 9 1 年4 月2 6 日原国家教委颁布的教育督导暂行规定规 定：“地方县以上均设教育督导机构。地方县以上教育督导的组织形式及其机构 的职责，由各省、自治区、直辖市人民政府确定。 因此，我国地方县级教育 督导设置有三种形式：1 隶属于同级政府，与同级教育行政部门平行：2 由同级 政府授权、委托同级教育行政部门主管；3 隶属于同级教育行政部门，成为它的 一个科室。当前，绝大多数学者和实践者认为：我国教育督导机构的独立性方面 存在不少问题，主要表现为：虽然大多数教育督导机构名义上隶属于政府，实质 上仍隶属于教育行政部门，或者由教育行政部门代管，教育督导部门人、财、物 的支配权实质上还是控制在同级教育行政部门手中，也就是说，人民政府教育督 孙玉洁5 , 1 , 1 3 1 教育督导职能的历史演变及其启示【j 】沈阳师范大学学报( 社会科学版) 2 0 0 3 ，( 4 ) ：3 5 。曹大宏关于进一步改革与完善我国教育督导制度的思考【j 】教育评论，2 0 0 4 ，( 2 ) ：2 9 何东昌中华人民共和国重要教育文献( 1 9 9 1 - 1 9 9 7 ) m 海南：海南出版社，1 9 9 8 ：3 1 5 1 5 导部门还没有真正到位。学者们主张建立较为独立的教育督导机构，但对于如何 建立独立的教育机构，怎样处理教育督导机构与其他相关机构之间的关系等问题 的研究没有得到应有的重视。 1 3 3 关于教育督导人员队伍建设 教育督导人员是教育督导体系的一个重要组成部分，研究其队伍建设同样十 分重要。但是，从现有的研究成果来看，把教育督导队伍建设作为一个整体性的 专门对象来进行研讨的还不多见，目前只查阅到一小部分相关资料。就当前教育 督导队伍建设的研究状况看，涉及教育督导队伍建设的研讨包括以下两个方面： 1 关于发达国家教育督导队伍建设的研讨。这些研讨从不同角度介绍了一些发 达国家和地区教育督导队伍建设的先进经验，分析发达国家教育督导队伍建设中 存在的问题及解决对策，探讨这些对策对我国教育督导队伍建设的借鉴意义。 2 关于我国教育督导队伍建设的研讨，包括教育督导机构对自身教育督导队伍发 展和建设的经验总结。在经验总结的基础上，借鉴其他国家和地区教育督导队伍 建设的经验制定发展规划。3 针对某个地区的教育督导队伍建设所进行的学术性 探讨。这些研究都强调教育督导人员专业发展，都主张建立一支高水平、专业化 督导队伍。 1 3 4 关于教育督导评估方式 关于教育督导评估方式的论述相对较多，其关注点主要集中评估方式专业化 方面：l - 建立专业化的教育评估机构，曹大宏在基础教育呼唤专业化教育评估 建立面向基础教育专业化教育评估机构的思考中介绍了如何建立独立的教 育督导评估机构，李亚东在完善教育评估制度促进政府职能转变关于构建 省级教育评估专业机构的几点建议中主张建立专业化的教育评价机构，曹大宏 的教育评估亟待专业化教育评估亟待专业化，杨晓江、蔡国春的新概念： 教育评估中介机构等著作中都提出教育督导需要建立专业的教育督导评价机 构。2 建构专业的教育督导评价方式。于爱军等的对高校教学督导工作的思考， 江华勋的 对强化我国教育督导权威的思考，王化洁的改革教育督导评价的 尝试，任国权的改革评价方法、实行分层评价、刘任同的构建素质教育督 导评价制度的实践与研究等学术期刊论文都论及如何建构专业的教育督导评价 6 方式。可见，教育督导评估方式专业化是今后教育督导评估发展的必然趋势，但 如何实现这种专业化还需要进一步的研究。 以上是当前学者对教育督导研究的主要研究成果和趋势，笔者通文献研究发 现，当前有关教育督导的研究不够深入和系统，对教育督导的研究主要侧重于宏 观分析，很少有人关注教育督导各个层次的差异性。研究模式主要是：先论述我 国当前教育督导存在的问题，然后论述西方国家的教育督导经验，在此基础上提 出完善教育督导的建议，很少进行田野研究。在对督导问题成因分析的时候，大 多数学者往往是泛泛而谈，理论深度不够，缺乏高水平的学理分析，研究方法主 要是调查法，研究成果的可操作性不强。因此，今后对教育督导的研究应该扎根 于督导实践，对督导问题的分析应该更加深入和系统，对教育督导中诸如督导职 能定位、督导机构设置等基本问题应进行深入研究；同时还要注重研究如何建立 一支高水平的专业队伍、如何进行专业化的督导评估等等。对此，笔者在前人研 究的基础上，以织金教育督导为个案，从教育督导职能的定位，督导机构的设置、 督学队伍的建设、督导评估方式的使用等方面深入考察县级教育督导状况。进而 提出促进县级教育督导改革和发展的对策建议。 7 第2 章：县级教育督导概述 2 1 县级教育督导含义界定 2 1 1 教育督导的含义 县级教育督导作为教育督导系统的一个组成部分，要弄清楚教育督导的内 涵，必须先搞清楚其上位概念教育督导。我们知道，教育督导是现代教育管 理的重要组成部分，它与教育决策、教育执行构成了一个科学教育管理系统。那 么，何谓教育督导呢? 关于这个问题，不同的研究者给与不同的回答。尽管大部 分学者对教育督导的定义大同小异，但到目前为止还没有一个公认的定义。当前 国外普遍将教育督导理解为“e d u c a t i o ns u p e r v i s i o n ”，即认为教育督导就是教育 视导，强调教育督导的指导功能。而我国学术界对教育督导的理解很相似。其中 最具代表性的就是洪煌亮在其主编的教育督导及教育督导评估( 北京师范学 院出版社，1 9 9 3 年1 月版) 中给教育督导下的定义。他认为：“教育督导实质上是 指县以上各级人民政府授权给所属的教育督导机构和人员代表本级政府及教育 行政部门对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门和学校的工作，依据国 家的有关方针、政策、法规，按照督导的原则和要求，运用科学的方法，进行监 督、检查、评估和指导，并向本级和上级人民政府及其教育行政部门报告教育工 作的情况，提出建议，为政府的教育决策提供依据。 其实，该定义仅仅对我国 教育督导暂行规定第二条有关教育督导职能的一种解释，而不是对教育督导 概念的科学界定。 关于“督导 一词，我国辞源里并没有提及过，但我们可以从词义分析 的视角将督导理解为监督和指导，从这个意义上讲，督导就是指对某事或某人的 监督和指导。因此，笔者在本文中采用黄崴先生关于教育督导的概念。黄崴先生 将教育督导定义为：教育督导是由教育督导组织及其成员根据教育的科学理论和 国家的教育法规政策，运用科学的方法和手段，对教育工作进行监督、检查、评 估和指导，以期促进教育效率和教育质量提高的过程。圆 2 1 2 教育督导的构成要素 教育督导本质上是一种活动过程，本文在所有论述中都将教育督导视为一种 。洪煌亮教育督导及教育督导评估 m 】北京：北京师范学院出版社，1 9 9 3 ：l 。黄崴现代教育督导引论【m 】广东：广东高等教育出版社，1 9 9 8 ：5 8 活动，下面是从活动的主体、活动的对象、活动的目的、活动的方式等构成要素 来进一步理解教育督导的基本内涵。 ( 1 ) 教育督导活动的主体政府 政府作为教育督导的主体，委托教育督导机构和督导人员具体实施。尽管不 同国家和地区的教育督导机构和人员名称不同，但他们都充当了教育督导的执行 者，当前国外很多国家都设立了专门的教育督导机构和专业的督导人员，英国建 立完全独立的教育督导机构教育标准局，法国建立国家教育总督学、国家教 育行政总督学、地区一学区督学和国民教育督学，日本建立了独立的中央级( 文 部省) 、省级( 都道府县) 、县级( 市n t + , - j ) - - 级教育督导机构。我国也专门设立了教 育督导组织机构和督导人员，现已形成中央、省、地、县四级教育督导机构网络。 ( 2 ) 教育督导活动的对象教育教学工作 教育督导活动的对象即教育督导活动的物质承担者。在我国，教育督导活动 包括“督学 和“督政，因此督导对象包括：下级政府的教育工作和下级教育 行政部门的工作，中等及中等以下学校和其他教育机构及其举办者的工作。 ( 3 ) 教育督导活动的目的提高教育效率和效益 活动目的是任何活动的一个重要构成要素，教育是人类最宏伟的事业，是当 今世界各国竞争的战略制高点，人们对教育的期望值也越来越大，将大量的人力 物力投入教育，同时也要求教育资源得到充分合理的使用。而教育督导的目的就 是要保证教育质量和教育效益的提高。在我国，教育督导工作的目的是向同级人 民政府和上级教育行政部门报告教育工作的情况，提出建议，为政府的教育决策 提供依据，同时也对学校的教育教学工作进行具体指导，进而提高教育效益和教 育质量。 ( 4 ) 教育督导活动的方式 教育督导活动的依据教育的科学理论和国家的教育法规和教育政策， 教育督导既是一种行政监督，但它更是一种专业指导，因此，作为一种政府行为， 教育督导必须以国家的教育法规和教育政策为其活动的准绳，督导机构和督导人 员必须依法行事，保证教育教学活动按照国家的法律法规进行：同时，教育督导 又是一种教育指导行为，目的是促成教育管理和教学活动能保存主动、健康、和 谐的发展，它需要科学的理论指导。总之，教育督导机构或人员应该在教育科学 理论的指导下根据国家的教育法规、政策进行督导，使教育督导活动既具有法律 9 性，又具有科学性，实现教育督导科学与法律的统一。 教育督导活动的程序监督、检查、评估和指导，教育督导机构和督学代 表国家或政府对教育管理和教育活动进行监督，防止教育活动的离轨行为，同时 也要对教育教学活动进行检查和评估，了解教育教育中存在的问题，进而为教育 发展提供指导，最终促进教育质量的提高。 2 1 3 县级教育督导的含义及其构成要素 通过对教育督导含义的考察与界定，我们可以得到，县级教育督导就是县级 政府( 包括区政府和县级市政府) 授权给同级教育督导室及其成员，由教育督导 室及其成员根据教育的科学理论和国家的教育法规政策，运用科学的方法和手 段，对教育工作进行监督、检查、评估和指导，以期促进教育效率和教育质量提 高的过程。本文是将教育督导作为一个活动过程进行考察，因此，同样可以从活 动的主体、活动的对象、活动的目的、活动的方式等构成要素来进一步分析县级 教育督导。 ( 1 ) 县级教育督导活动的主体县级教育督导室和督导人员o ：目前，我 国几乎所有的县( 区、县级市) 都设有教育督导室，尽管它们的名称以及隶属关 系不一致，但它们都作为教育督导主体，承担本级政府的教育督导工作。 ( 2 ) 县级教育督导活动的对象教育教学工作。在我国，县级教育督导 活动包括监督和指导乡镇级政府的教育工作和同级教育行政部门的工作，以及县 辖区内各中小学的教育教学工作。 ( 3 ) 县级教育督导活动的目的提高教育效率和效益。在我国，县级教 育督导工作的目的是向县人民政府和上级教育行政部门报告被督导单位的教育 工作情况，提出建议，为县政府的教育决策提供依据，同时也对学校的教育教育 工作进行具体指导，进而提高教育效益和教育质量。 ( 4 ) 县级教育督导活动的方式依据教育科学理论和国家的教育法规以 及教育政策，对本辖区内的教育教学进行监督、检查、评估和指导。 1 0 2 2 我国县级教育督导建立和发展历程 2 2 1 我国县级教育督导的初创 我国教育督导最早可以追溯到先秦时期的“天子视学”，实际上这是对中央 官学的一种监督。后来又把“天子视学”扩展到“学官视学，以督察士子的学 业和德行。真正建立教育视学制度的是宋代。宋代，各路设置提举学事司，负责 一路所属的州、县教育。但宋、元以后直到清中叶，国家对地方官学的监督是与 地方教育行政合二为一的。地方教育行政长官身兼视学官。而中国现代意义上 的教育督导制度主要是仿照日本建立起来的，1 9 0 5 年，学部成立以后，从中央 到省、县开始建立了多级近代视学制度和机构，并有一套法规章程，初步形成体 系。但教育督导活动真正开展得较少，而且所作的各项规定比较笼统，由于戊戌 变法的失败，教育视导活动就停止了圆。然而，尽管清末的视学活动，因为时间 较短，没有产生全局性的影响，但它对民国时期教育督导制度的建立以及后来的 教育督导制度的完善具有一定的促进作用，特别是1 9 0 9 年1 2 月1 1 日，学部奏 请颁布视学官章程，这是中国近代关于教育督导的第一个文件，该章程分7 章，包括视学区域、视学职责、视学权限、视学日期、视学经费、视学考成等内 容，共3 3 条。它将全国分为1 2 个视学区，这标志着近代视导制度在中国确立。 然而，这个时期并没有出现县级教育督导，直到辛亥革命以后，国体改制，改学 部为教育部，民国政府教育部公布了视学规程、视学办事细则、省视学规 程、县视学规程，同时，还建立统一的部视学临时差委、县视学劝学所长。 民国后期( 本文指1 9 3 旺1 9 4 9 年) ，民国政府在省市教育厅、局建立了教育督导 室，在县设教育督导组，同时还颁布了新的督导规则，这标志着中国县级教育督 导正式诞生。 2 2 2 新中国成立到文革时期的县级教育督导 新中国成立以后，中央人民政府教育部设视导司，教育部各业务职能司、局 的一些干部兼任视导员。同时，各级教育行政机构设置督导室或视导室。1 9 5 5 年4 月，教育部发出关于加强视导工作的通知，强调视导工作的重要性，要 求各省教育厅除专职视导外，处、科级干部一般要兼任视导员，明确提出视导工 。吴畏中国教育管理精览 m 】| 匕京：警官教育出版社，1 9 9 7 ：2 3 7 。黄崴现代教育督导引论【阑广东：广东高等教育出版社，1 9 9 8 ：8 作要依靠当地党委的领导，并对视导提出了具体要求。这个时期的教育督导具有 较强的依附性，甚至教育督导业务被其他的教育行政部门所代替，失去了它应有 的效能，文革期间，视导工作停顿下来。 2 2 3 二十世纪八十年代末至今的县级教育督导制度建设 二十世纪八十年代末教育督导制度才得以恢复，1 9 8 6 年9 月，经国务院批 准，国家教委设置督导司，1 9 8 7 年3 月3 日，原国家教委发出的关于转发 的通知规定，先在中央和省( 直辖市、自治区) 、 地( 州、市) 的教育行政部门中设置督导机构，县一级如何建立机构，应经过一段 实践后再确定。同时，对教育督导人员也做了规定，要求省、自治区、直辖市督 导室配备专职督学1 0 人左右，省以下督导机构的人员配备由各省、自治区、直 辖市根据实际情况核定。配备督导人员应以专职为主，根据需要可以聘任适量兼 职督导人员和督导工作人员。并从思想水平、政策水平、学历、资历等方面对督 学提出了较为严格的条件。1 9 9 1 年4 月2 6 日原国家教委颁布的教育督导暂行 规定规定：“地方县以上均设教育督导机构。地方县以上教育督导的组织形式 及其机构的职责，由各省、自治区、直辖市人民政府确定。”到1 9 9 9 年底，全国 已经形成中央、省、地、县四级教育督导机构网络。为了提高教育督导的地位， 大多数教育督导机构都冠名为政府教育督导室。截止到2 0 0 5 年底，全国3 1 个省 ( 自治区、直辖市) 全部成立了人民政府教育督导团( 室) 。9 8 5 的地( 市) 级建立了 教育督导机构，其中9 1 1 是人民政府教育督导机构。全国共有2 7 1 6 个县建立 督导室，其中人民政府称谓的占8 2 7 9 6 。 为了进一步加强教育督导工作的规范化、制度化，原国家教委颁布了教育 督导暂行规定，它分总则、机构、督学、督导、罚则和附则，共6 章2 3 条。教 育督导暂行规定是我国教育督导制度恢复重建以来的第一部部门规章，也是至 今为止有关教育督导的最高规章，它大致勾画了我国教育督导制度的基本框架， 把我国教育督导工作纳入了制度化、规范化的轨道，并有助于国家加强对教育工 作的行政监督。中华人民共和国教育法作为我国的教育母法，是制定其他教 育法律法规的依据。它第2 章第2 4 条规定：“国家实行教育督导制度和学校及其 他教育机构教育评估制度。一从此，教育督导与评估制度成为我国教育一项法定 的基本制度，这为建立和完善具有中国特色的教育督导制度提供了法律依据，也 1 2 为省、地、县三级教育督导行政规章的颁布奠定了法律依据。在此基础上，各地 十分重视教育督导法规建设，推进教育督导制度建设做了大量的工作。 2 3 县级教育督导的主要职能 职能，从深层次上理解，就是人和事物以及机构所能发挥的作用与功能。它 解决的是“做什么或管什么 的问题，也就是我们通常所理解的职责和功能。职 责主要是指职务和责任，它强调的是有关法律规定处于某一职位的人或机构必须 做的事情，是一种正式的工作或任务，比较具体和有可操作性，是功能发挥的必 要条件。而功能是指人或机构因承担的职责所应发挥的作用，比较抽象。教育督 导的职能其实就是指教育督导是“干什么? 及“发挥什么作用? 。要弄清楚 这个问题，首先得追溯一下教育督导产生的历史背景。教育督导产生于1 9 世纪， 当时，一些资本主义国家开始对教育进行控制，为此对教育进行投资，为了确保 教育投资分配和使用的合理性，特指派部分人或团体对学校投资的分配和使用情 况进行调查，这就产生了最初的教育督导，可见，教育督导是以监督教育的使命 而诞生。后来，随着资本主义国家教育的进一步发展和国家对