（行政管理专业论文）政府治理视野下的当代中国公民社会发展研究.pdf

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关键词：政府治理公民社会发展路径 t h er e s e a r c ho fc h i n e s ec o n t e m p o r a r yc i v i ls o c i e t y s d e v e l o p m e n t i nt h ev i e wo fg o v e r n a n c e a b s t r a c t a st h et h i r df i e l do ft h eg o v e r n m e n ta n dt h em a n e t ，t h ec i v i ls o c i e t yc a n c o m p l e m e n tt h em a r k e ta n dg o v e r n m e n te f f e c t i v e l y , i tn o to n l yc a np r o v i d e e f f e c t i v es u p e r v i s o r yc o n t r o lt ot h eg o v e r n m e n tp o w e r , p r e v e n te x c e s s i v e c o n c e n t r a t i o na n da b u s eo fg o v e r n m e n tp o w e r , p r o m o t ep r i v a t ep h e n o m e n o no f d e m o c r a t i cp o l i t i c s ，b u ta l s oc a nc o m p e n s a t et h eb e n i g nd e v e l o p m e n to ft h e m a r l ( e t si n h e r e n td e f e c t ss u c ha st h eb l i n d ，a n dp r o m o t et h ed e v e l o p m e n to ft h e m a r k e te c o n o m y a tt h es a m et i m e ，t h es e l f - g o v e m m e n to fc i v i ls o c i e t yc a n m a k em o r ec i t i z e n se f f e c t i v e l yp a r t i c i p a t ei np u b l i cm a n a g e m e n t ，m a i n t e n a n c e a n dr e a l i z et h e i ro w ni n t e r e s t s i tc a nb es a yt h ec i v i ls o c i e t yh a sb e e nh e l d d e c i s i v ep o s i t i o ni nt o d a y sp o l i t i c a la n de c o n o m i cl i f e c h i n e s ec i v i ls o c i e t yh a sal o n gh i s t o r y , b u tb e c a u s eo ft h el o n g t e r mf e u d a l a u t o c r a t i cr u l e ，t h ed e v e l o p m e n ts p a c eo fc h i n e s ec i v i ls o c i e t yi sv e r yn a r r o w u n t i lt h er e f o r ma n do p e np o l i c y , c h i n e s ec i v i ls o c i e t yh a sg o t t e na t t e n t i o na n d v i g o r o u sd e v e l o p m e n t i nt h i sa r t i c l ew ec a l li nt h ep e r i o do fs i n c er e f o r ma n d o p e n i n gu pa sc o n t e m p o r a r yc i v i ls o c i e t y , i no r d e r t od i s c r i m i n a t et h et r a d i t i o n a l c i v i ls o c i e t y t h ea r t i c l ei sd i v i d e di n t of i v ep a r t s t h ei n t r o d u c t i o nf i r s tl i t e r a t u r e st h e b a c k g r o u n d t h ef i r s tc h a p t e ri sb a s i c a l l yo v e r v i e wt h ed e v e l o p m e n tt h e o r y i l s t a g eo ft h ec i v i ls o c i e t ya n dt h ec o n c e p t s ，i n c l u d i n gc i v i ls o c i e t y sc o n c e p t ， c l a s s i f i c a t i o n ，c h a r a c t e r i s t i c s t h es e c o n dc h a p t e ri st oa n a l y s i st h er e l a t i o n s h i p o fc i v i ls o c i e t ya n dt h eg o v e r n m e n c e i nt h i sc h a p t e r , t h ea u t h o rf i r s tl i t e r a t u r e s t h ec o n c e p to fg o v e r n m e n c ea n di t sp a t h ，b a s e do nt h i s ，t h e nd e s c r i b e sw h a ti s t h eg o v e m m e n tm a n a g e m e n t ，a tl a s tp u t sf o r w a r dt h ec i v i ls o c i e t yi nt h e g o v e r n m e n t sf u n c t i o n t h et h i r dp a r tm a i n l yi n t r o d u c e st h ed e v e l o p m e n th i s t o r y o fc h i n e s ec i v i l s o c i e t y a n dt h ed i f f i c u l t i e sa n dp r o b l e m so fc h i n e s e c o n t e m p o r a r yc i v i ls o c i e t yf a c i n g t h ef o u r t hc h a p t e rd e s c r i b e st h ed e v e l o p m e n t d i r e c t i o na n dp a t ho fc h i n e s ec o n t e m p o r a r yc i v i ls o c i e t yi nt h ev i e wo f g o v e r n m e n c e ，w eh o p et h eg o v e r n m e n t ，m a r k e tt h r o u g hj o i n tm a n a g e m e n tt o a c h i e v et h eg o v e r n m e n t ，m a r k e ta n dc i v i ls o c i e t yc o e x i s t e n c ea n dc o p r o s p e r i t y k e yw o r d s ：t h eg o v e r n m e n tm a n a g e m e n t ；c i v i ls o c i e t y ；d e v e l o p m e n tp a t h i i i 目录 摘要i a b s t m i i 导论1 0 1 研究的缘由及意义1 0 2 研究综述2 o 3 研究思路2 0 4 研究方法3 0 5 创新与不足4 第一章公民社会的基本理论探析5 1 1 公民社会概念的发展简述5 1 1 1 古典意义上的公民社会5 1 1 2 现代意义上的公民社会6 1 2 公民社会的定义、类型及特征7 1 2 1 公民社会的定义7 1 2 2 公民社会组织的分类8 1 2 3 公民社会的特征9 第二章政府治理与公民社会的契合1 0 2 1 治理。1 0 2 2 治理理论及其研究途径1 1 2 2 1 政府管理的途径1 2 2 2 2 公民社会的途径1 3 2 2 3 合作网络的途径1 3 2 3 政府治理的内涵1 4 2 3 1 服务取代统治1 4 2 3 2 国家与社会的多元治理1 4 2 3 3 法治取代人治15 2 4 公民社会的发展在政府治理中的作用1 5 2 4 1 有利于制约政府权力1 6 2 4 2 有利于服务型政府的建构1 7 2 4 3 有利于民主政治的设计1 7 第三章中国公民社会发展的历史沿革及现实困境1 8 3 1 中国公民社会发展的历史沿革1 8 3 1 1 传统的官府民间社会1 8 3 1 2 全能国家的形成l8 3 1 3 改革开放以来的中国公民社会的发育与成长1 9 3 2 当代中国公民社会发展的现实困境2 0 3 2 1 传统政治文化的排斥2 0 3 2 2 经济体制不完善2 0 3 2 3 传统法律文化的消极影响2 2 3 2 4 公民社会组织自身面临的困境2 3 第四章政府治理视野下当代中国公民社会发展的路径分析2 8 4 1 转变政府职能，创造宽松政治法律环境2 8 4 1 1 政府转变职能，打造“小而强 政府2 8 4 1 2 建立健全相应政策法规2 9 4 2 加快推进和完善社会主义市场经济步伐3 0 4 3 积极培育公民社会组织，增强公民社会自治能力3 1 4 4 积极构建公民文化3 2 4 4 1 培养公民自身强烈的主体意识3 2 4 4 2 加强公民良好的参与意识3 3 4 4 3 加强公民契约观念和诚信道德建构3 3 4 4 4 培养公民政治认同感3 4 参考文献3 5 致谢3 7 攻读硕士学位期间发表论文情况3 8 v 政府治理视野下的当代中国公民社会发展研究 o 1 研究的缘由及意义 导论 公民社会的研究在西方历史悠久，主要经历了古典公民社会理论到现代公民社会理 论两个阶段。1 8 世纪以前是古典公民社会理论发展阶段，在这一时期的研究中，主要以 柏拉图为代表，这一时期，人们习惯于把公民社会概括为人类所处于的文明状态，是相 对于野蛮社会而言的。1 8 世纪到1 9 世纪，学术界开始对公民社会进行系统的研究，出 现了一些著名的思想家，如托马斯潘恩、约翰密尔以及黑格尔等。2 0 世纪8 0 年代 以来，随着福利国家政策的失败，特别是苏联解体、东欧剧变，公民社会理论又以新的 形态重新走上历史舞台。 新中国成立初期，政府在社会事务管理中处于主导地位，国家和社会的界限比较模 糊，公民社会的大部分职能由大而全的政治国家所替代，这种政权组织形式严重妨碍了 民主政治的发展。改革开放以来，中国的政治体制发生了翻天覆地的变化，国家开始有 针对性的调整地方和中央之间的关系，适度权力下放，增加地方的自治空间，但同时也 出现了一些新情况、新问题，随着地方政府权力的扩大化，出现了权力的滥用和私有， 对公民的权利造成了极大的伤害。造成这种问题的根本原因在于国家和社会、中央和地 方之间没有形成一个和谐共存的良性结构，确切的说，在于社会没有形成独立的领域， 没有形成一个真正的公民社会。公民社会作为国家与市场的中介，对推进国家的民主政 治发展，弥补市场缺陷具有举足轻重的作用。 因此，笔者选择了我国公民社会这个研究题目，同时用政府治理的视角来研究公民 社会，可以帮助我们更好的把握国家与社会之间的关系，对于我们认识和理解我国公民 社会发展情况具有一定的理论和现实意义。 公民社会的兴起与发展给政府治理带来了极大影响。作为公共管理新兴主体的公民 社会不仅丰富了政府治理理论，同时也对政府治理提出了新的要求。可以说，公民社会 为政府治理理论和实践的进一步发展带来了契机，从政府治理这个视角探索公民社会的 发展能够帮助我们很好的分清公民社会与政府间的关系，同时也为公民社会的研究与发 展提供了新的理论分析工具。 我国正处在社会转型的关键时期，经济社会问题颇多。面对这些问题，政府有时候 广西大学硕士学位论文 政府治理视野下的当代中国i 公民载会发展研究 会显得力不从心，不能够做到面面俱到，这就需要一个新的力量来辅助政府管理公共领 域，弥补政府在某些领域失灵的缺陷，而公民社会由于其自身的一些优势，能够有效地 化解社会矛盾，维护社会稳定。另外，公民社会的发展对政府也提出了新要求，能够更 好的监督政府，防止政府滥用权力，促进社会公平正义，有利于社会事业和谐健康地发 展。 0 2 研究综述 国外对公民社会的研究主要集中在公民社会与国家之间的关系上，主要有四种观 点，具体为：公民社会与国家之间是制衡的关系，公民社会与国家是共生的关系，公民 社会与国家互补的关系，公民社会与国家对抗关系。围绕这几种关系，主要学者及著作 主要有：美国公共管理方面的研究人员萨拉蒙的全球公民社会一非营利部门视界， 该书是对公民社会研究的开山之作，作者从非营利部门的角度对全球公民社会发展状况 进行分析；英国学者安东尼吉登斯的第三条道路，在该书中作者提出了在以国家为 基础的社会民主主义思想与以市场为基础的新自由主义思想之问建立第三条道路的设 想，认为既要考虑到国家利益又要兼顾市场经济。 目前，国内关于公民社会与治理理论的文献较多，但大多数都是对国外文章的直接 翻译，具有中国特色的代表作主要有：俞可平的中国公民社会的兴起与治理的变迁、 该书讲到中国公民社会大范围兴起并对中国当代治理做出了深刻的阐述；俞可平的治 理与善治，该书对国内外治理理论进行详细的归纳总结，首次提出了善治的理念；何 增科主编的公民社会与第三部门，该书主要分析了公民社会与第三部门之间的联系 和区别；邓正来的国家与市民社会、市民社会理论的研究、建构中国的市民社会， 这一系列书主要解释了市民社会在我国发展的理论和现实；张勤的中国公民社会组织 发展研究等。 总的说来，在研究公民社会时，国外学者大多关注于近代中国公民社会的考察，对 当代中国公民社会的研究很少涉及，国内学者则过于注重理论研究和对外国文献的翻译 和研究，对中国公民社会发展的实际，应该通过什么途径来实现中国公民社会的建构和 发展，研究很少。 o 3 研究思路 2 政府治理视野下的当代中国公民社会发展研究 导论部分主要介绍选题的缘由及意义、国内外研究综述、本文研究的思路和方法以 及研究中的一些创新和不足。 第一章，对公民社会相关概念及理论进行阐述。主要介绍了公民社会理论发展的历 史演变，在此基础上对公民社会的概念、分类及特征进行了简单阐述。 第二章，阐述公民社会的发展与政府治理的契合。首先对治理的概念进行分析，然 后分析了治理理论及其研究路径，在此基础上，引出政府治理这个研究视角，最后论述 了公民社会在政府治理中的作用，即：限制政府权力，有利于建构服务型政府，为实现 民主政治设计了制度框架。 第三章，对中国公民社会发展的历史沿革及现实困境进行分析。主要是把我国公民 社会发展历程划为三个阶段：传统的官府一民间社会、全能国家的形成和改革开放以来 的中国公民社会形成。通过对中国公民社会发展历史的梳理，指出当代我国公民社会发 展中遇到的一些问题和困境，主要表现为：社会主义市场经济体制的不完善、中国传统 政治文化的排斥、中国传统法律文化的消极因素影响以及国民社会组织发展固有的困 难。 第四章，重点分析了在政府治理这个框架下我国当代公民社会如何更好的发展，这 需要政府与社会一起努力，政府要积极转变职能，为公民社会的发展提供政治法律环境， 还需要积极培育社会团体，提高社团自治能力，最后需要积极推进公民文化建设，提高 公民的主体意识、参与意识、契约观和政治认同感。 0 4 研究方法 1 文献分析法。本文中的研究方法主要是以文献法为基本研究方法。以查阅文献， 特别是当前学术前沿的、最新的，有关国内、国外的公民社会理论、政府治理理论，以 这些理论文献作为理论指导。主要的研究资料来源：国内外的相关学术著作、期刊、博 硕士论文、网络和官方公文( 包括法律法规) 等。 2 比较研究法。公民社会在我国形成并发展经历了一个相当漫长的过程，经历了 不同的阶段，每个阶段、每个过程都有各自的特点，通过把我国公民社会放到历史的长 河中去比较研究，可以使我们更清楚的了解它的发展特点，便于更好的为将来的发展指 明方向，为此，本文将采用比较研究的方法对不同历史阶段的公民社会加以比较研究。 广西大掌硕士学位论文政府治理视野下的当代中国公民社会发展研究 0 5 创新与不足 本文在研究视角的选择上，运用政府治理理论来分析我国当代公民社会发展状况， 对公民社会发展与政府治理的关系进行了系统的梳理。在研究方法上，综合运用比较研 究等方法，归纳吸收了政治学，经济学、管理学等学科的理论来分析问题，避免了研究 上的单一和枯燥。当然，本文也存在一些不完善的地方，一是在资料的搜集上由于条件 限制，本文对国外最前沿的理论未能很好掌握，另外，由于自身理论功底及文字表达能 力的欠缺，本文在行文中存在些表达上的错误，同时，本文在实证研究等方面也有欠缺 的地方，这些也是笔者日后需要努力的方向。 4 古希腊的哲学名家柏拉图曾在国家一书中对公民做了最初的定义，即那些征服 了其他的城邦并以此为基础建立了自己统治的征服者，他们的后代就先天的具有了公民 权，即城邦公民。在当时公民是个特权阶层，城邦的政治生活是公民的专利。这种公民 的资格具有“普遍性 又具有“有限性”。“普遍性”是指在公民范围内，每个人都是平 等的，这是现代公民概念的源头；“有限性 指在一个国家或社会中并非所有自然人都 是公民，柏拉图把在政治上组织起来的群体成员按劳动分工不同分为三个等级，即执政 者一哲学家、卫士一军人和生产者一手工业者和庄稼人，柏拉图在分出各阶级时，似乎 分出这样一个领域，这个领域在1 3 1 9 世纪开始作为不同于“政治国家”的“公民社 会 而显现出来。 霍布斯假想人类最早处于这样一种自然状态，在这种状态下，人与人之间处于紧张 的剑拔弩张状态，每个人都将一切事物和其他人的一切都置身于自己的绝对权力之下， 人们长时期生存在恶劣的自然条件和暴力、死亡的威胁下，缺乏生命的安全保障。他认 为，只有通过契约建立公民自己的社会，才能弥补这些缺陷，他所设想的公民社会是建 立在人们把自己的主权通过契约让渡给国家，即政府来行使，他认为这样才能保障所有 人的安全与秩序。但事实上回过头来我们发现霍布斯所描述的公民社会其实就是政治国 家，并非真正意义上现在我们所研究的公民社会，他所提出的理论也并没有把公民社会 和国家区分开，而只是为了防止当时的文明社会退回到自然状态所采取的极端维护统治 阶级的办法，其实质还是站在庇护统治阶级的立场，以政治权威和对政治权威的绝对服 从来维持文明社会，在这里公民社会理论成为维护绝对主权的武器。 洛克认为，国家产生之前，社会是处于一个和睦的状态，在这种状态下，一切人的 权力都是平等，没有人拥有超越别人的权力。每个人都拥有对自身生命、财产和自由的 权力。每个人都有权惩罚触犯自己利益的个体，有权充当自然法的主人。但是这样的自 然状态也是有缺陷的。当各个利益主体有冲突的时候，缺少一个来裁判一切争端的公允 的裁判者。为了克服这些缺陷以及其所带来的不便与不正义，于是，人们之间便协议让 5 广西大学硕士掌位论文政府治理视野下的当代中国公民社会发展研究 渡出一部分自然权利给国家，这样便产生了国家。从洛克的论述中，我们可以看出，洛 克认为，社会先于国家，国家履行社会赋予它的一定职责，国家作为一种手段原则上是 不能渗透于社会的，即国家不能超越社会赋予其的权力，这就是洛克所谓的社会契约论。 洛克的社会契约论就是指国家是在社会之后产生的，是社会中的人们为了达到某种目的 而形成契约的结果。虽然洛克没有完整的提出现代意义上的国家与社会相分离的概念， 但是他所提出的社会先于或外在于国家的观点在当时已经是很进步的，并且其中隐含了 公民社会是与国家相区别的认识，因此可以把洛克的学说看作是现代意义上的公民社会 概念的理论来源。 总之，古典公民社会理论侧重于国家和公民社会的重合，两者之间没有明显的界限， 他们往往在政治社会的意义上使用公民社会的概念。而政治社会又是一种公民社会，是 建立在共和政体基础上的一种社会。 1 1 2 现代意义上的公民社会 黑格尔是西方历史上将政治国家与公民社会明确区分的第一人，他认为公民社会是 伴随着西欧商业经济的发展而出现的，只存在于现代世界的市场经济中，没有市场经济 的充分发展，就没有公民社会。因此将公民社会的研究重点转移到了经济领域，公民社 会是以各个人的物质利益联系起来的，属于物质生活条件的领域，是自然必要性的产物 在公民社会中，每个人都以他自身为目的，其他一切在他看来都是虚无的，公民社会是 一切人反对一切人的战场，同样，公民社会也是私人利益跟特殊公共事务冲突的舞台， 并且是他们二者共同跟国家的最高观点和制度冲突的舞台。单个社会成员之间是由于经 济利益上的相互需要而产生的联合体，通过建立契约关系来保障其成员的私人权益所建 立起来的外部秩序，这种联合体体现个人意志和个人利益，完全否决了自然条件形成的 以血缘关系为纽带而结成的联合体。由于缺乏内在的自然的关联，导致外部秩序的混乱。 因此，公民社会不可避免的具有自我削弱的趋势。他坚持认为要想维持公民社会的持续 发展，就必须诉诸一个外在的但却是最高的强有力的机构，这便是国家。他认为国家是 绝对理性的东西，是伦理理念的现实，它代表着普遍利益。从这里我们可见，黑格尔崇 尚国家的至高无上性，体现“国家高于公民社会”的原则。黑格尔同时也抓住了市场经 济社会中人与人的本质性关系，完成了对公民社会和一般意义上的“社会”的区分。 柯亨和阿拉托认为政治国家和公民社会的二分法已经过时，主张采用社会一经济一 6 、广西大掌硕士学位论文政府治理视野下的当代中国公民社会发展研究 国家的三分法，把经济领域从公民社会中分离出来，主张以社会为中心的研究模式。柯 亨和阿拉托认为公民社会是介于经济和国家之间的社会相互作用的一个领域，由私人的 领域、团体的领域、社会运动以及大众的沟通形式组成。 1 2 公民社会的定义、类型及特征 1 2 1 公民社会的定义 国内的公民社会是由西方的市民社会衍生而来，市民社会具有西方政治学的概念， 不同的传统文化赋予这个词语不同的政治涵义，但这一术语在传统语境中或多或少带有 一定的贬义，许多人把它等同于资本主义社会，被认为是“资本主义社会的经济基础”， 并且容易把市民等同于城市居民。因此，这个词语在不同地区有着不同叫法。在中国大 陆被称为“公民社会”，在台湾地区则被称为“民间社会”。民间社会是台湾学者的翻 译，最初被历史学家用来研究中国近代民间组织，这一术语是个中性的称谓，但在政府 的概念中具有边缘化的意义，带有台湾社会发展的显著痕迹，突出强调了官民对立和台 湾社会的那种自下而上的运动特征，是一个地域性的概念，不具备普遍性。 国内学者关于公民社会的理论大致上可分为两类，一类是政治学上的公民社会，主 要强调“公民性”，即公民社会主要由那些保护公民权利和公民政治参与的民间组织构 成；一类是社会学意义上的公民社会，它强调“中间性”，即公民社会是介于国家和企 业之间的中间领域。国内学者对公民社会在定义莫衷一是，有学者认为公民社会是由 自由的公民和社会组织机构自愿组成的社会，以人为本的真正实施，是公民社会 形成的政治上的表现。也有学者认为公民社会是围绕共同利益、目标和价值的， 非强制的行动团体，它一般包括不同的场所、人物和组织机构，以及多种程度的 正规性、自治性和权力结构。还有学者认为公民社会是国家以外的社会关系和设施的 总和，表现为社会成员的各种各样的价值、利益和需要，中国公民社会在形成过程中逐 渐形成为经济、政治、宗教、精神道德、家庭、文化及其他社会关系的颇为严整的体系， 这些社会关系在决定国家政策时代表着社会全体公民的意志。国内社会大多数人对公民 社会的界定主要是建立在国家一社会基础上的二分法和建立在政治国家一市场经济一 公民社会基础上的三分法两种。还有认为公民社会是“由具有独立自主的个人、群体、 7 广西大掌硕士掌位论文政府治理书u 学下的当代中国公民社会发展研究 社团和利益集团构成的，在中国的市民社会中，企业家阶层和知识分子是中坚力量。” 结合当前各种学者提出的定义和实践，笔者认为，公民社会是相对独立的自治组织， 既不隶属于政府，也不隶属于企业，在国家领域和市场领域之外发挥其作用，它的组建 是自下而上形式的，这与政府依靠其权利，自上而下组织其结构完全不同。公民社会依 靠的是广大人民，通过横向的网络联系与坚实的群众基础动员社会资源。在目前中国， 公民社会主要是由各种非政府组织、各种行业协会、非企业公民组织、民间的公益组织、 社区组织、同人团体、兴趣组织等组成。由于其既不属于政府第一部门，也不属于市场 系统第二部门，所以目前教科书把它界定为政府和市场之间的第三部门，在公民社会生 活中发挥服务、沟通、监督等职能，实施具体的服务性行为、执行性行为和部分监督性 行为的社会组织。中国公民社会的发展和行动方式不同于西方公民社会中以n g o 的独立 和对抗为主的表现形式，更多的表现为群众基层组织和社区自治组织、民间集体的公益 性行动以及n g o 与政府和企业的合作互动。总而言之，中国的公民社会更多的表现为非 政府性质和非营利性质，并深深根植于中国自身的文化土壤中。中国公民社会作为一个 新生事物，存在着许多问题和困难，然而必须承认的是虽然存在这样那样问题，但就其 主体而言，它们对于中国的现代化事业和民主政治建设是一支积极的力量。 1 2 2 公民社会组织的分类 公民社会组织所涉及的领域和范围非常广泛，笔者认为可以将其大致分为五类： 1 行业组织。即相同行业的专业协会或行业协会。行业协会是由从事同一行业的经 济主体组成的社团组织，如证券业协会等；专业协会则是指从事同一职业的人员与单位 组成的社团法人，如律师协会，会计师协会等。 2 公益组织。即为特殊的社会群体提供有偿服务，但不以营利为目的的社会组织， 主要作用是社会救助和扶贫，如各种慈善组织、基金会等。 3 国有事业单位。指依据法律法规或政府委托，在特定范围提供公共服务的组织， 如公证机构、人才服务机构。劳动争议仲裁机构等。 4 基层群众性自治组织。指的是依照有关法律规定，以城乡居民( 村民) 居住地为 纽带设立，并由选举产生的成员组织的，实行自我管理、自我教育、自我服务的社会组 织。如居民委员会、村民委员会等。 邓正来著：市民社会理论的研究，中国政法大学出版社，2 0 0 2 年版，第7 8 页。 8 广西大学硕士掌位论文 政府治理视野下的当代中田公民社会发展研究 5 民办非营利组织。主要是一些提供咨询业务的非营利组织，如婚姻介绍所等。主 要向社会提供公益服务，不以营利为目的，主要表现在盈余和剩余财产用于社会公益事 业，不能在成员中分配。 1 2 3 公民社会的特征 当代公民社会主要特征包括下面几个方面： 1 自愿性。任何参加公民社会的成员都是出于自身自愿的，没有任何强迫因素掺 杂其中，在这个自愿性组织中，公民个人进入和退出这个机制都是自由的，国家有明确 的法律保护公民的权利，这样形成的公民社会组织是非政府的、非营利的。通过这个团 体，广大人民群众能够提高自己参政议政的能力，同时增多参与公共事务的机会，来更 加完善的保证公民自身的权利，保障社会主义条件下的民主。 2 自治性。公民社会作为独立于政府与市场的第三部门，以其自身的特点成为独 立的组织，这些组织在组织机制管理、经济来源等方面享有完全的自主权，并且在广泛 的社会基础上实行自治，生活中我们经常见到的社区组织、学校自治组织、地方自治组 织等等。 3 法治性。任何一个组织的成长与发展都离不开制度的支撑，都是以法律为基础的， 公民社会组织的发展也不例外。国家通过各项法律法规来保障公民社会的自治，反对政 府官方对公民社会组织的横加干涉，更多的实现公民社会组织发展的自由性，施行宪政 是保障法律的起点，任何一个宪政国家都需要从法制上保障公民社会组织，把党和政府 之外对公民社会组织的干涉严格限制在宪法和法规范围之外。 4 多元性。由于有国家法律和法规的保护，公民社会组织在其发展过程中可以不受 到其他各派政治的干扰，致力于实现各部门所追求的利益和实现为人民服务的宗旨。同 时在价值观方面，公民社会提倡宽容文化，提倡人民群众生活方式多样化、组织活动多 元化和成员思想多元化。 9 政府治理视野下的当代中国公民社会发展研究 2 1 治理 第二章政府治理与公民社会的契合 2 0 世纪9 0 年代以来，“治理 及“善治”概念日益作为公共管理的核心理念，频繁 地出现在各种学术论著中，成为学术界日渐崛起的“显学 。 英文中的“g o v e r n a n c e 源自拉丁文的g u b e n a r e ，有掌舵的、导航的意思，在汉语 中，g o v e r n m e n c e 最早在市政学中被译成“治理 ，用来研究如何解决城市和地方上的问 题。2 0 世纪9 0 年代以来，这一概念开始被广泛的用于经济领域。 有关治理的研究是今年来社会科学关注的焦点。世界银行1 9 9 2 年在研究非洲问题 时首次以治理和发展为题；经济合作与发展组织也以转变中的治理为题总结经 合国家的治理变革。在学术界，也出现了许多研究治理理论的学者，最著名的有最著名 的有詹姆斯n 罗西瑙没有政府的治理，在该书中他很好的区别了治理与统治，将 治理定义为公共管理领域内的管理机制，是一种由契约支持的活动，这些活动的主体不 一定是政府，并且不以国家强制力为基础。罗伯特罗茨在新治理：没有政府的统 治一书中认为治理可用于指代任何活动的协调方式，同时列举了六种关于治理的不同 用法：作为最小国家的管理活动的治理、作为公司管理的治理、作为新公共管理的治理、 作为善治的治理、作为社会一控制系统的治理、作为自组织网络的治理。圆 从以上论述可以看出，治理是政治国家和公民社会的合作，有效的治理必须建立在 国家和市场的基础上，是对国家和市场手段的补充。但是，它也存在着许多局限，也不 是万能的，也存在着治理失效的可能。如何才能克服治理的失效，使治理更加有效呢? 这就需要“善治”。所谓“善治”就是为了使公共利益最大化而实施在一系列社会管理 活动及过程，“善治 的本质在于通过政府与公民对公共生活的合作管理，来达到政治 国家与公民社会两者和谐共生的状态。 按照俞可平先生的解释，政府善治的构成要素 主要有六个方面：1 合法性。指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。 2 透明性。指的是政府信息的透明公开。主要包括立法活动、政策制定、法律条款、 詹姆斯n 、罗西瑙没有政府的治理 c 江西人民出版社，2 0 0 1 5 圆转引自俞可平主编治理与善治 c 社会科学文献出版社，2 0 0 0 3 圆俞可平主编治理与善治 c 社会科学文献出版社，2 0 0 0 8 固参见俞可平主编治理与善治 c 社会科学文献出版社，2 0 0 0 9 1 1 1 0 任性越高，善治的程度也就越高。 4 法治。指的是法律面前人人平等，任何组织和个人都必须依法办事，不得凌驾于 宪法和法律之上。 5 回应。指的是公共管理人员和管理机构对于公民的要求必须做出及时和负责的反 应，力求做到对公民有问必答，有求必应。 6 有效。指管的是管理机构设置合理以及管理成本的最小化。管理的有效性越高， 善治程度也就越高。 2 2 治理理论及其研究途径 治理理论产生于9 0 年代初期，它既是各国政府改革的实践总结，又作为一种新的理 念深刻影响着各国的政府改革。治理理论认为，传统的政府中心论的研究视角限制了人 们的讨论范围和思考能力，因此应该从政府、市场、公民、社会等多维角度、多层面上 去观察和思考问题，关注政府如何适应市场经济有效运行的需要来界定自己的角色，进 行市场化改革，并把市场制度的基本观念引进公共领域，建立开放而有效的公共领域，在 这个公共领域，各种公共的或私人的个人和机构通过合作、协商、伙伴关系等方式来实 施公共事务管理，同时治理理论所包含的“权力的“多主体、多中心”、“回应性”、“公 开性 、“透明度”等元素，都有可能帮助突破市场与政府之间的两难选择。当然，治理 也有失效的可能，因此应该“善治。治理与善治观点如下：( 1 ) 公共服务提供主体多 样化，政府不再是国家唯一的权力中心，各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得 到公众的认可，就可以成为不同管理层次上的中心。( 2 ) 以市场为导向的体制把各个利 益主体捆绑在一起，国家把原先它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和 非政府组织，从而使国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任日益变得 模糊起来，各利益主体分管不同的资源，为了达到交换资源，实现共同目标，各个参与 主体最终形成一个互相依赖互相合作的网络。 治理理论的理想境界就是善治，善治的过程就是权力回归社会、还政于民的过程， 表示政府愿意与公民社会友好合作，它有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，要 求公民的积极参与。通过合作、协商、伙伴关系等方式形成一个政民互动的合作网络。 广西大掌硕士学位论文政府治理书l 野下的当代中国公民社会发展研究 善治是最理想的公共管理模式，主要是指政府与公民社会对公共事务的合作治理与互动 的过程，就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治是实现政府服务“低成本、高收 益”的预期，而且也是满足公众需求，提高服务质量、打破政府垄断的有效途径。善治要 求管理机构最大限度地协调各种公民社会组织之间、公民社会组织与政府之间的利益冲 突，使各个公共服务主体互相依赖，有效解决公共事务，更好的发挥各个主体的作用。 治理理论研究的途径主要有三种： 2 2 1 政府管理的途径 这一途径主要是把政府作为主体，研究政府在市场化条件下的新公共管理改革探 析，主要从三个方面入手，如“最小国家的治理 、“善治 、“新公共管理 。随着西方 工业社会的发展，传统的官僚科层制模式的弊端逐渐凸显，等级森严，机构林立，创新 机制动力不足的问题困扰着经济社会的发展，同时这个制度的有效性也大大减少，一场 旨在质疑科层制模式的新公共管理运动率先在在2 0 世纪7 0 - 8 0 年代的西方如火如荼的 展开，并且随着规模的扩大，逐步走向世界，最终开展成了新公共管理运动，并产生了 新的政府治理模式一新公共管理模式。这场改革主要采用了商业管理模式，引入了市场 竞争模式，旨在提高政府的公共管理水平和满足公众对政府公共服务质量的需求。新公 共管理运动中引入了市场竞争，这是首次在公共管理领域尝试用私人领域的管理方式方 法来带动公共部门效率的提高，新公共管理运动的主要内容中明确了政府的职责，强化 了政府在工作中的管理目标，同时加大了绩效评估的力度，更多的以结果为导向。这场 发生在西方的新公共管理运动把人们的目光更多的聚焦在公共管理部分的微观经济问 题。而在非洲地区，人们则把更多的焦点放在了“治理危机上，“治理”是指一个国 家运用政治权利对经济社会进行干预的方式，非洲在其现代化的发展进程中由于缺乏完 善的法律制度，致使其在实际的政府工作中往往由于缺乏透明的制度框架，而使工作无 法开展，造成治理危机的现状。 西方国家的新公共管理运动的倡导者同时把“善治 引入了新公共管理改革中，世 界银行在其对发展中国家扶贫过程中就强令接受扶贫的发展中国家按照“善治 的观点 来改革政府机构，如引进市场化和私有制等等。这种将政治因素纳入其对外援助的经济 行为中的做法有其合理的一面，它带来了先进了管理理念，有助于发展中国家改进政府 机制，提高政府工作效率，但是我们不能忽略这种做法带来的弊端，毕竟这种改革还要 1 2 广西大掌硕士掌位论文政府治理视野下的当代中国公民社会发展研究 考虑当地的实际情况，适合西方发展的新公共管理模式未必适合这些发展中国家，还要 考虑当地的政治，经济和社会文化背景，在社群冲突和国家贸易技术依赖等方面都要具 体问题具体分析。在新的时代我们要防止西方国家借这种扶贫来进行意及识形态干涉， 防止这种扶贫干预演变成新的国际经济秩序不平等。 在这个时期，我们国内学者也对政府管理进行了多方研究，但主要集中在对“善治” 和治理理论的研究，主张政府治理中引入市场竞争机制，同时完善政策法规，建立完整 的法律框架，规范公权力国内学者毛寿龙先生在其西方政府的治道变革中强调了市 场经济