（行政管理专业论文）论西方官僚制理论的发展和演变.pdf

摘要 官僚制理论因为马克斯韦伯的开创性研究而得以源起韦伯的官僚制是一 种“理想型”组织类型，以效率为中心，通过理性组织结构设计，完全祛除价值 和情感因素，寻求工具理性的最优。这种科学的方法与理性的思维得到了古典管 理主义的回应，通过科学管理学派和过程管理学派的补充与完善，共同奠定了组 织管理中工具理性的价值趋向，形成了官僚制理论的逻辑体系。官僚制理论自诞 生开始就不断地遭到各方面的批评与指责，继对其完全理性、纯粹的工具理性， 绝对的命令与服从提出了质疑之后，寻求市场化的回归将挑战和批判推向了顶 点，并欲求范式上的超越。 官僚制理论只是从一个方面对组织的结构和关系所进行的探讨，不代表关于 组织研究的全部，批判的理论与官僚制一样都是对组织管理的有益探索。就目前 看来，韦伯所开创的理性与科学的研究范式仍然起着作用，甚至是主导性作用。 批判与挑战一般只限于对官僚制理论所提出的理性与非理性、工具理性与价值理 性以及官僚制与民主政治、市场等几对交量的重新审视和界定，所以也只能说是 对官僚制理论的修正与补充。修正与补充促进了官僚制理论的发展和演变，支持 发展和演变的内在机制正是这几对变量之间的相互调适所寻求的平衡与协调。后 现代的话语理论与交往理性对官僚制的理性可能形成了一定意义上的突破，但要 实现全面的替代目前还不太可能。 在中国现代化的历史进程中，用官僚制的理性与法治改造和克服传统社会的 非理性与人治是必然的，也是实现公共行政法治化的必由之路。更为重要的是这 个发展的过程必须依赖一种平衡的发展机制。我们追求理性，但并非绝对的理性， 也非价值理性不变条件下的工具理性，而是适合中国社会政治经济环境的理性， 并随着社会现实条件的发展而适时调整相应的价值理性要发展官僚制，完成传 统型官僚制向现代法理型官僚制的转变，但更应该寻求官僚制与民主、市场之间 的平衡与协调，从而达到社会中的政府、市场、社会自治性组织及公民几方面的 均衡发展。 关键词：官僚制批判演变平衡 s t u d yo n t h ed e v e l o p m e n ta n de v o l u t i o no ft h e w e s t e r nb u r e a u c r a c y t h e o r y t h eb u r e m c r a c yt h e o r yw a ss e t 印s i n c em a r xw e b e r sf o u n d a t i o n a lr e s e a r c h t h ew e b e r sb u r e a u c r a c yi s 缸 i d e a l ”o r g a n i z a t i o nt y p e i tp u tt h ee f f i c i e n c ya st h e c o r e ，a n dt a k e si l oa c c o u n to ft h ev a l u ea n de m o t i o nf a c t o r st h r o u g ht h er a t i o n a l o r g a n i z a t i o ns t r u c t t ed e s i g n , p u t 咖e n t a lr a t i o n a l i t yt os u p e r i o r t h i ss c i e n t i f i c m e t h o da n dt h er a 缸o n a lt h o u g h to b i a i n st h er e s p o 璐eo fc l a s s i c a lm a n a g e r i a l i s m , t h i g hs u p p l e m e n tb ys c i e n t i f i ca n dp r o c e s sm a n a g e m e n ts c h o o l , i tw a se s t a b l i s h e d t h ev a l u el r e n do fi n s t r u m e n t a l 瑚舡o n a l 毋i nt h eo r 删o nm a n a g e m e n t , a n d f o r m e dt h el o g i c a ls y s t e mo f b u r e a u c r a c yt h e o r y s i n c et h eb e g i n n i n go f b u r e a u c r a c y t h e o r yf o u n d e d , i t se n c o u n t e r e dc r i t i c i s ma n d a d 2 u s a t i o nf r o mv a _ d o u sa s p e c t s u n c e a s i n g l y a f t e rp r o p o s i n gq u e s t i o n sf o rc o m p l e t er a t i o n a l i t y , p u r ei n s t r u m e n t a l r a t i o n a l i t y , a n da b s o l u t eo b e y , s e e k i n gt or e t u r nt dt h em a r k e tp u s h e st h ec h a l l e n g e a n dc r i t i q u et ot h ea p e x ，a n ds u r m o u n 恤gf r o mp a t t e r ni st ob ed e s i r e c l t h eb u r e a u c r a c yt h e o r yd i s c u s s e st h eo r g a n i z a t i o ns t r u c t u r ea n dr e l a t i o no n l y f r o mo n es i d e , i td o e sn o tm e a n st h ew h o l eo fs t u d i e so no r g a n i z a t i o n , t h ec r i t i q u e t h e o r ya n db u r e a u c r a c ym a k e se q u a lt oe x p l o r eo r g a n i z a t i o nm a n a g e m e n la tp 犯s e n t , t h er a t i o n a la n ds c i e n c er e s e a r c hp a t t e r nf o u n d e db yw e b e rs t i l lp l a yt h er o l e ，e v e n p l a y st h el e a d i n gr o l e ，i ng e n e r a l l y ，t h ec r i t i c sa n dt h ec h a l l e n g e sa r eo n l y r e s t r i c t e dt o s u r v e ya n d & f r e es e v e r a lp a r r so fv a r i a b l e ss u c ha sr a t i o n a l i t ya n di r r a t i o n a l i t y , i n s t r u m e n t a lr a t i o n a l i t ya n dv a l u er a t i o n a l i t y , b u r e a u c r a c y ，d e m o c r a c yp o f i t i ea n d m a r k e to n c em o r e , t h e r e f o r e 。a l lo ft h e s e 咖o n l yb er e g a r d e d 够r e v i s i o na n d s u p p l e m e n t f o rb u r e a u c r a c yt h e o r y t h er e v i s i o na n ds u p p l e m e n ta d v a n c e dt h e d e v e l o p m e n ta n de v o l u t i o no f b u r e a u c r a c ya n d t h ei n t r i n s i cm e c h a n i s mo f s u p p o r t i n g d e v e l o p m e n ta n de v o l u t i o ni st h eb a l a n c ea n d c o o r d i n a t i o no f t h e s ev a r i a b l e ss o u g h t f o r i ti sl i k e l yt h a tt h ep o s tl t o d 9 1 1 1w o r d st h e o r ya n dt h ei n t e r c o u r s er a t i o n a l i t yw i l l b r e a k t h r o u g hb u r e a u c r a c yr a t i o n a l i t yi na o x 目n a md e g r e e ，b u tt h e r ei se t op o s s i b i l i t yt o s u b s t i t u t ei tc o m p l e t e l y i nt h ep r o c e s so fc h i n am o d e m i z a f i o n , i ti si n e v i t a b l et ou s eb u r e a n c 眦y r a a o n a l i t ya n dg o v e r n i n gb yl a wt 0o v e r c o m et h ei r m f i o m l i t ya n dg o v e r n i n gb y p e o p l eo fw a d i t i o n a ls o c i e t y , a n da l s oi s t h eu n e s c a p e dw a yt or e a l i z ep u b i c a d m i n i s t r a t i o nb yl a w t h em o r ei m p o r t a n tt h i n gi st h a tt h ed e v e l o p m e n tp r o c e s sm u s t r e l yo n ek i n do fb a l a n c ed e v e l o p m e n tm e c h a n i s m w el a a s u et h er a t i o n a l i t y b u t b yn om c a l 坞a b s o l u t er a t i o n a l i t y , i n s m a n e n t a lr a t i o n a l i t y , b u tt h er a t i o n a l i t yw h i c h s u i tt op o l i t i e sa n de c o n o m i ce n v k o n m e n to fc h i n as o 妇y , a n d a l o n gw i t hc o n d i t i o n o fa c t u a ls o c i e t yd e v e l o p m e n t t od e v e l o pb i 】r i 鞠离坼y ，a n dt oi r a n s f o r mf i o m t r a d i t i o n a lb u r e a u c r a c yt om o d e m l e g a lm a n a g e m e n t , i ts h o u l ds e e kt h eb a l a n c ea n d c o o r d i n a t i o na m o n gb u r e a u c r a c y ，d e m o c r a c ya n dm a r k e t , t h u so a na c h i e v et h e b a l a n o ed e v e l o p m e n ta m o n gg o v e t m n e n t , m a r k e t , s o c i a la u t o n o m yo r g a n i z a t i o na n d c i t i z e n k 眄w o r d s ：b u r e n u e r a e y c r i t i q u e e v o l u t i o n b a l a n c e 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在校攻 读学位期间论文t 作的知识产权单位属于西北大学。学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许论文被 查阅和借阅。学校可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学 位论文。同时，本人保证，毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文 章一律注明作者单位为西北大学。 篡妻羹鬟荡翟。林撇：别如 学位论文作者签名：彳、z 扫林指导教师签名：c 。l b 妒。 渺7 年j 月妇诲r 冉垢 | 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说 明并表示谢意。 学位论文作者签名：t 孑诌犯 沙司年j ，月蛔 | 1 刖舌 官僚制理论从兴起、发展至形成及演化的历史进程中，融入了众多理论家和 实践者的理论贡献与实践探索。美国学者伍德罗威尔逊( 骱o d r 佣w i l s o n ) 开创 了行政管理中工具化与技术理性的先河，行政学研究也被视为现代公共行政 学研究的起点马克斯韦伯( m a xw e b e r ) 提出的官僚制组织理论奠定了现代组 织理论的基础，对整个2 0 世纪乃至更久远的未来产生了深刻的影响，尤其是对 西方的政府组织与行政管理体制的影响更加深刻。作为一种。理想型”模式的建 构，韦伯式的官僚制自诞生以来便受到了来自众多学者的批判、修正与改进。例 如：梅奥( e l t o nm a y o ) 的人际关系学派，切斯特巴纳德( c h e s t e ri b a r n a r d ) 、 赫伯特西蒙( h e r b e r ta s i m o n ) 的组织行为学派管理理论以及其后的公共选择 理论对官僚制理论作了进一步的修正与补充。2 0 世纪8 0 年代以来，随着官僚制 的发展似乎达至顶峰的时候，新公共管理理论却对理性官僚制进行了大胆的批判 并欲求在理论范式上突破这种盛行于公共组织百年的官僚体制。站在新公共管理 理论者的立场来看，官僚制似乎是组织膨胀、效率低下、管理僵化与集权反民主 的代名词。 那么，所谓的“后工业社会”和。信息化”的现代社会就真的发展到了足以 超越官僚制了吗，或者是现代的西方社会就已经超越了官僚制? 中国目前正面临 着由传统的农业社会向工业社会转变，但面临着西方政府再造的热潮，我们是继 续向理性的非人格化的官僚制发展，还是实现对官僚制的跨越? 或者是我们一方 面要发展官僚制行政，另一方面又要借鉴新公共管理运动的理论及其实践，对官 僚制行政加以修正? 为了能够对上述问题进行一些有益的探讨，笔者在检索和研 读了一些相关的前人的研究成果与文献资料的基础上，并与我的导师进行了多次 的交流和充分的论证，共同决定以“论西方官僚制理论的发展和演变”作为我的 硕士学位论文的研究课题，以期能对官僚制的基本理论与官僚制演变的内在机制 以及官僚制对中国行政管理体制改革适应性和借鉴意义做一些力所能及的研究。 本文将采取相对综合的理论视角分析探求对理性追求的官僚制理论的发展 脉络和其演化的内在机理，并在此基础上寻求对中国行政体制改革的理论支撑和 现实的借鉴意义。需要说明的是本文所指官僚制的基本价值内核仍是韦伯式的一 一对理性的追求，但在分析的过程中已不仅仅将其作为一种纯粹的“理想模型”， 而是在此基础上采用系统理论的观点并融合了有限理性的内在价值，力求寻找组 织中各种因素的平衡。即：追求理性的同时并不完全抛弃非理性；对工具理性的 认同的时候却不认为价值理性一成不变；将官僚制与民主、市场都看作是实现社 会的分工与协作的不同方式，它们之间虽有不同，但却互为存在的前提与条件， 相互穿插，相互渗透并形成相互的校正；政府、市场与社会自治性组织几方面的 社会组成部分中分工与协作的方式组合可能会有所不同，但它们之间的协调均衡 发展才有意义。 笔者认为，官僚制所构建的只是一种“理想型”组织模式，官僚制理论只是 从一个方面对组织的结构和关系所进行的探讨，不代表关于组织研究的全部，批 判的理论与官僚制一样都是对组织管理的有益探索。就目前看来，韦伯所开创的 理性与科学的研究范式仍然起着作用，甚至是主导性作用。批判与挑战一般只限 于对官僚制理论所提出的理性与非理性、工具理性与价值理性以及官僚制与民主 政治、市场等几对变量的重新审视和界定，所以也只能说是对官僚制理论的修正 与补充。修正与补充促进了官僚制理论的发展和演变，支持发展和演变的内在机 制正是这几对变量之间的相互调适所寻求的平衡与协调。所以，对于欧文休斯 ( o w e ne h u g h e s ) 的观点。新公共管理的意味着公共部门中出现了一种全新的典 范”，1 笔者难以苟同，认为沃伦本尼斯( w a r r e ng b e n n i s ) 的观点。从6 0 年代 开始算起的5 0 年里，人们将目睹并亲自加入官僚制的送葬队伍”2 过于乐观而无 从实现。 公共行政法治化是中国行政管理体制改革的必然诉求，是对中国由传统的农 业社会向现代工业社会转化的历史性回应。只有官僚制才能使中国的行政管理由 非理性走向理性，但是我们所追求的理性既非绝对的理性，也非价值理性不变条 件下的工具理性，而是适合中国社会政治经济环境的理性，并随着社会现实条件 的发展而适时调整其价值理性。中国目前大力发展市场经济，完善市场经济体制 是必要的和紧迫的，但更为重要的是发展和完善民主政治与政府的行政管理体 制，并进一步孕育和培植公民社会与社会自治性组织。 1 欧文体斯：公共管理导论 中国人民学出版社。2 0 0 1 年版，第1 页。 2 转引自裴峰：行政改革视野中的官僚镧与新公共管理) ，上海交通大学学报 ( 哲学社会科学版) ，2 0 0 4 年第2 期 2 2 以理性为价值内核的官僚制 2 1 官僚制源起的社会历史背景 现代官僚制源起于传统的农业社会向现代的工业社会转变的社会历史背景 之下，与近代西方资本主义的社会经济制度的出现和进一步发展的关系密不可 分。资本主义机械化生产方式要求组织内进行更细致的分工和稳定的协作配合， 从而在客观上促进了对规模化组织进行理性的科学研究。官僚制作为一种理性的 和有效率的管理体制，它迎合并极大地推动了近代资本主义的工业化进程。一 方面，官僚制满足了工业大生产的生产模式和管理复杂化的需要。其在精确性、 快捷性、可预期性等方面是其他社会组织形式所无与伦比的。另一方面，它以非 人格化、制度化的特征而得到科学理性时代的文化认同。一 培世纪中叶，工业革命首先在英国拉开了帷幕，在其后的一个世纪里席卷 整个西方世界。资本主义的工业革命实质是资本主义工业化的早期历程，在这一 历程中完成了从工场手工业向机器大工业的过渡，由机器代替人力、畜力或其他 自然力，实现了向机械化生产方式的转变。科学的发展尤其是自然科学的突飞猛 进成为工业革命的突破口，以牛顿为首的一大批科学家寻求以数学方法解译自然 界的发展规律，从而奠定自此以后理性的科学精神。瓦特发明和改进的蒸汽机更 是直接推动了社会生产走向机械化的全面发展。 早期的资本主义生产方式相对分散，而且组织规模也相对较小，相互之阔主 要表现为自由竞争的市场关系，所以，人们所关心熟点也是市场的自由竞争。亚 当斯密( a d a ms m i t h ) 的国富论适应了这一历史需求，他一方面研究了社会 分工在社会生产中的作用，同时又要发挥市场的调节作用，从而使整个社会生产 相互配合，协调一致。在他的理论中，国家的作用仅被限制很有限范围之内，即 所谓的“小政府”，其职能不外乎有三：1 维护本国的社会之安全，使之不受其 他独立社会的暴行与侵略；2 司法保护人民，使之不受社会中其他人欺侮与压迫； 3 建立并维持某些公共机关和公共工程。 自由资本主义生产方式所关心的一般也仅限于直接的工厂生产并维护市场 的供给与需求的畅通无阻，对组织内部的组织方式缺少应有重视，更不要说从理 3 刘文瑞，方由林：圈外的大师，管理学家，2 0 0 6 年第4 期 亚当斯密：国民财富的性质和原因的研究 ( - f o ) ，商务印书馆，1 9 7 4 年版，第2 5 4 - 2 8 5 页 3 论的高度进行研究与阐释了。但资本主义的进一步发展，尤其是进入垄断资本主 义之后，组织运营的规模化进一步扩大，分工与协作的要求也随之提高，追求组 织中各种要素稳定、精确和可预测的联系自然而然就被提到了议事日程上来。之 前，科学的发展极大促进了社会生产的发展，生产力的提高给人们带了前所未有 的物质财富，惊喜之余，用科学的方法来研究组织的问题也就成了人们的主观愿 望。所以，组织理论在这种条件下应运而生，而且一开始便走上理性化、科学化 或技术化的道路，很多学者和实践操作者都倾向于用与自然科学类同的经验归纳 的方法，甚至是数学的方法研究组织中的人、物等要素及他们之间的组织结构联 系。官僚制理论所反映的正是这种理性化的主客观要求，正如韦伯所言；“根据 全部的经验，纯粹的官僚制的行政管理，即官僚体制的集权主义、采用档案主义 的行政管理，精确、稳定、有纪律、严格紧张和可靠，也就是说，对于统治者和 有关的人员来说，言而有信，劳动效益强度大和范围广，形式上可用于一切任务， 纯粹从技术上看可以达到最高的完美程度，在所有的意义上是实施统治形式上最 合理的形式。” 在社会政治制度层面上，现代工业社会也意欲突破传统农业社会的传统的伦 理、道德及习俗的束缚，追求理性的、稳定的和有法律保障的制度形式。这一方 面是源于西方文艺复兴以来的理性化思潮的思想文化渊源，同时也是近代资本主 义工业化最终反映到政治制度层面上的结果。在传统的农业社会，社会的维系主 要靠宗教神学、伦理道德的因素，所依据的主要为宗教信务、传统习俗及统治者 的独断专行，“这种传统的任意专断，主要是由于恭顺义务的服从，原则上不受 任何限制的”。作为被统治者只能严格遵从传统的规则与统治者的意愿。而现代 的工业社会则依靠非人格化法制规则进行管理，在这个前提下要保证所有人的基 本权利的平等，这也是近代人文主义的理论主张官僚制正好回应了这种社会化 需求，“官僚体制化( 根据一般的、历史上可资证明的一般倾向) 制造着社会等 级拉平化一样，反过来，任何社会的拉平化都促进着官僚化，因为社会拉平化排 除了由于行政管理物资和行政管理权力的占有权的等级的统治者，并且为平等 之故，也排除了依仗财产而能够担任荣誉的或者说群众民主的不可分离 5 马克斯韦伯t 经济与社会( 上卷) ，商务印书馆，1 9 9 7 年版，第2 4 8 页 马克斯韦伯：经济与社会 ( 上卷) ，商务印书馆1 9 9 7 年版，第2 5 2 页 4 的影子。”7 官僚制管理体制有效地适应了从传统的农业社会向现代工业社会转化的内 在需求，积极地回应了对社会的管理从传统的随意性的以个人意志代替公共意志 的非理性向以法治为基础的理性转变的历史性诉求。相对于传统的极权统治来 说，官僚制避免了权力的滥用，抛弃了人治因素，体现了科学与法治的精神。 2 2 官僚制理论的形成及逻辑体系 综上所述，近代资本主义生产方式和社会制度带来了科学的发展和科学的精 神，科学技术成为了促进社会生产的一种最先进的工具，寻求科学的解决途径遂 之成为最理性的选择，这种工具理性的追求自此之后成为了研究自然科学与社会 生产的主旋律。在社会科学领域，用科学的方法研究社会制度与社会组织自然成 为几代学者的理性追求。最具代表的是马克斯韦伯提出的官僚制理论，韦伯的 官僚制的理性内核以效率为中心，而表现出来的组织模式与管理体制是专业化分 工、层级制、下级对上级的服从、遵从法定规则以及非人格化等等。在行政学领 域，伍德罗威尔逊倡导政治与行政的分离，首创了行政管理中工具理性的先河， 并由弗兰克j 古德诺( f r a n kj c ，o o d r o w ) 作了迸一步的发扬光大。这一理论方 向得管理学家弗雷德里克泰罗( f r e d e r i c k _ t a y l o r ) 和亨利法约尔( h e n r i f a y o d 的有效地回应。“这个时期的公共行政理论的主要特征就是关注组织结 构、科学管理和组织效率问题，这使公共行政的制度性定义成为可能，只有当行 政研究可以脱离政治这一观点出现之后，才有可能在公共行政领域采用企业管理 的方法和技术。”。 2 2 1 政治与行政的分离 人们常常认为，现代美国公共行政研究的起点是伍德罗威尔逊于1 8 8 7 年 发表的论文行政学研究一文。“弗兰克j 古德诺的政治与行政是古典 行政理论的又一个重要的陈述，他的理论与威尔逊的构想高度吻合。”。他们的理 论核心是将国家的职能分为政治与行政两种不同的职能，政治代表着价值理性， 而行政代表工具理性。在价值判断的理性前提下，行政完全可以采用科学技术的 7 马克斯韦伯：经济与社会 ( 上卷) ，商务印书馆，1 9 9 7 年版，第2 5 1 页 罗伯特b 登哈特：公共组织理论 ，中国人民大学出版社，2 0 0 3 年版，第5 5 页 文森特奥斯特罗姆：美国公共行政的思想危机，上海三联书店，1 9 9 9 年版，第3 l 页。 5 方法以最有效率的途径达到政治预设的价值目的。 威尔逊的观点是行政与政治应该分属两个不同的领域，所以行政需要从政治 学的领域内分离出来，建立行政学的一个新学科。“行政管理是置身于政治 所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题，虽然行政管理的任务 是由政治加以确定的，但政治却无需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。”。 行政学的这一理论前提得到了古德诺的进一步的肯定和阐释，形成了后来所谓的 “政治与行政二分法”的行政学经典表述政治是国家意志的表达，而行政是 国家意志的执行。古德诺是这样论述的：“在所有的政府体制中都存在着两种主 要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，前者谓 之政治，后者谓之行政。“1 因为他们二人的理论贡献，行政学才真正地作为了一 个独立的学科出现，而且在此后的一个世纪左右的时间里基本上遵循了这一理论 前提，甚至是将之发挥到了极致，以至于在2 0 世纪的6 0 年代以后不停地招致新 公共行政学派及新公共管理运动学派的批评与指责，也许这也并非是当初这些学 者的初衷，甚至也超出了他们的意料之外。关于这一问题在后面的章节中将作进 一步的阐述。 不管后来人们对政治与行政的关系如何界定，但在当时的历史环境下一定程 度上对政治与行政进行区分的理论贡献是绝对不容忽视的，而且也是非常必要 的。最为重要的是它在很大程度上促进了社会生产管理和国家行政管理与同时代 科学的发展开始趋于合拍，科学的精神有了从自然界走向社会政治制度层面的可 能。在此之前，因为资本主义生产方式的确立和人文主义思潮的影响，整体的社 会状况已经有了很大的改观，但组织与社会的管理及民主政治制度的改革还相当 有限，很多方面仍停留在传统的社会框架之内。 在前工业社会和工业社会初期，西方国家中政治与行政之间的界限十分模 糊，政治内含并绝对控制着行政，行政隶属和依附于政治，即政治与行政同构或 一体化。到了工业社会早期，当人们对政党分肥制的弊病恨之入骨却无从医治 时，政治与行政二分法理论似乎为西方发达国家提供了包治百病的妙方，并得到 了学术界和实践界的青睐甚至是崇拜。以二分法为理论参照和改革路向，实践中 彭和平，竹立家等编译：国外公共行政理论精选 ，中共中央党校出版社，1 9 9 7 年版，第1 页 ”弗兰克j 古德诺：政治与行政 。华夏出版社，1 9 8 7 年版，第1 2 页 6 的行政逐渐从实践中的政治的母体中分离出来，行政越来越具有独立自主性。”2 一般认为，英国自光荣革命之后就基本上确立了资本主义制度，但君主或者贵族 仍在国家的政治格局中占据着绝对的主导地位，他们的利益和意志决定着国家的 政治制度和方向，而行政管理基本上完全依附于政治，没有任何独立性可言。美 国自从独立之后建立起了相对分权的民主政府，但行政管理相对于政治而言，并 不具有多少的独立性与稳定性。“在美国，其独特的历史进程使其现代公共行政 的发端和过程与欧洲有着不同的经历，在抗击英军的战争中，在外部势力( 英国、 法国、西班牙) 和国内分裂主义、农民起义的威胁和刺激下，在自由和秩序的矛 盾张力之间，美国终于建立起独特的中央政府，在经历了监护人政府( 或绅士政 府) 和政党分赃时期以后，美国开始了以文官制度改革为核心的行政改革运动。 伴随着文官制度的不断推进，尤其是1 8 8 3 年彭德尔顿法的颁布，美国的现 代公共行政终于得以形成。” 政治与行政的分离意味价值与工具可以分开来进行研究，作为价值中立的科 学和技术才可能被应用到社会组织中来，威尔逊与古德诺完成了这历史进程的第 一步，而后的工作则由韦伯从社会学方面与泰罗、法约尔从管理学的立场作了进 一步的发展，从而初步地形成了工具理性化追求的官僚制的理论逻辑体系。 2 2 2 官僚组织理论 韦伯的官僚组织理论首先从界定社会的统治类型开始，即我们所说的组织权 威或社会权威。有社会组织的地方，就应该有合理的社会统治，也就理所当然有 社会权威。任何一种组织都是以某种形式的权威或者权力为基础的，1 如果没有 某种形式的权力来指导组织就不能实现其组织目标：权力能消除混乱，带来秩序。 要实现对组织的领导或者指挥，保证组织的协调运行，权威必不可少。韦伯是对 权威进行分类的第一人，他对权威进行了历史的考察和分析，认为合法的权威不 外乎三种历史形态去理型权威、传统型权威和魅力型权威。“合法性统治有 3 种纯粹的类型。它们的合法性的适用可能首先具有下列性质：1 合理的性质： 1 2 周义程，孙学玉： 政治与行政二分法批判的批判 ，重庆社会科学 ，2 5 年第9 期 王强：政治与行政：西方国家的实践历程 ，南京社会科学，2 0 0 1 年第1 1 期 一般地讲，在组织理论上，。权威”与“权力4 的区剐不大，甚至于可以相互替换西羹认为；。我们可 以把权威定义为指导他人行动的决策制定权力”但严格地讲，二者却有一定的区别“权威”的含义 较广，既可以是正式的，也可以是非正式的；既可以是依据组织中的职位而拥有的职权，也可以是因为个 人的学识、魅力而产生的威信或威望。权力”的吉义较为狭窄，一般是指因为职位而拥有的职权，有明文 规定或无明文规定但却被共同认可 7 建立在相信统治者的章程所规定的制度和指令权利的合法性之上，他们是合法授 命进行的统治( 合法型的统治) ；或者，2 传统的性质：建立在一般的相信历来 适用的传统的神圣性和由传统授命实施权威的统治者的合法性之上( 传统型的统 治) ；或者最后，3 魅力的性质：建立在非凡的献身于一个人以及由他所默认和 创立的制度的神圣性，或者英雄气概，或者楷模样板之上( 魅力型的统治) 。”“ 法理型权威是由传统社会走向现代法治社会的必然产物，是理性追求的最佳 体现。相对其他两种类型的权威，它最稳定且最有效率，其他两种权威类型也将 最终向这种权威发展。这种权威下的组织关系是法定的，组织的行为规则如同是 为机械化生产设置的规则一样是理性的结果。传统型权威上的统治者与被统治者 的关系只有命令服从和人身依附，所遵从的规则是社会传统的习俗和惯例，而不 是法律制度。魅力型权威来自于领袖人物的超人魅力，可以是超越凡俗的气质、 人品、性格、学识、智慧和能力等因素，甚至可以被认为是受某种魔力制约的超 常能力。魅力型权威与魅力一样不具有稳定性和理性，必将走向其他两类权威， 即韦伯所称的“魅力的平凡化”( 多数学者称之为“祛魅”或。去魅”) 。 建立在三种权威基础上形成三类组织：法理型组织、传统型组织和魅力型组 织。韦伯把法理型组织称为官僚组织( b u r e a u c r a c y ) ，建立在法理型权威之上， 遵从理性的法定规则。所谓的“官僚”，是指这种组织的成员是专门化的职业管 理人员而言，并不舍有一般语境中使用“官僚”一词的贬义。为了避免误解，有 些学者把韦伯所说的官僚组织，改称为科层组织。韦伯认为，在近代以来的资本 主义社会中，官僚组织是对大规模社会群体进行有效管理的基本形态。建立在传 统型权威基础上的传统型组织，与官僚组织具有外观上的相似性，一般称为传统 的官僚组织，但二者存在着本质的不同。在官僚组织中，由制度规定组织层级、 部门划分、职位设置、成员资格，能够形成非人格化的层级节制体系和部门结构， 组织成员是否胜任仅仅取决于他的能力，而不是取决于他对组织领袖的个人忠诚 和个人依赖。传统的官僚组织中虽然也有规章体系，但它的典章来自传统习惯， 组织成员之间的关系是建立在个人关系、喜好偏爱、社会特权的基础之上，不能 形成法理型权威。魅力型权威所构成的魅力型组织，基本特征是没有程序规则， 缺乏等级和部门分工，因而没有稳固的制度基础，不可能持久随着组织权威的 ”马克斯韦伯：经济与社会) ( 上卷) ，商务印书馆，1 9 9 7 年版，第2 4 1 页 8 演变，组织类型也逐渐向传统型组织和官僚组织过渡安东尼唐斯( a n t h o n y d o w n s ) 认为，“大量的实际情况表明，一个官僚组织的产生，通常是因为一小群 狂热者的积极鼓吹和行动的结果。他们的目的是想将其特殊的想法大规模地付诸 实施。通过自发产生的企业家精神而设立的官僚组织比较符合这种情况。魅 力型领导属于狂热者。” 基于这种理性基础上的官僚制的特点可以概括为专业化分工、等级制、法定 规则及非人格化四个方面。专业化分工是奠定亚当斯密的经济学大厦的基石， 而韦伯则把专业化和人类理性紧密联系起来，从社会学意义上探讨分工问题。分 工可以提高效率，更是理性结构化的需要，在技术分工体系中，以考试选拔成员， 技术资格决定职务和级别，权力与职务以法律制度的方式赋予组织职务而非个 人。组织结构中有专业技术和知识差异，无社会身份的等级划分，消除了人身的 特权，改变了传统的社会结构。官僚组织中的职位，按权力大小和“命令一服从” 关系，形成金字塔形的等级序列。这种等级制区别于传统社会的身份等级，摆脱 了人身依附和特权。组织成员有职权的高低，却无身份的贵贱，官僚制打破了传 统农业社会中森严的社会等级，为建立近代以来的人人平等的契约型社会创造了 先决性的条件。1 7 官僚组织的构建形成、部门分工、职位设置、成员选拔，一直 到组织的运作，每一个成员的权力和责任，都是由法律制度明确规定的。法定规 则由协商达成或上级理性制订，所有成员一律遵从。官僚组织的法定规则是一种 非人格化的表达，组织的运行不依个人的意志为转移，不受个人的感情的支配， 祛除个人魅力并排除价值的影响。官僚制本质上来说只是行政管理的工具，是工 具理性的最佳体现。 韦伯对三种权威的论证和组织类型的划分是按纯粹的理想类型进行的。这种 “理想型”是自然科学的一种研究方法，韦伯首先将之引入到社会学领域，即为 了研究的便利，对现实中组织要素取其典型的状态，将之视为理想的类型，而非 撕安东尼唐斯；官僚制内幕 ，中局人民大学出版杜，2 0 0 6 年版第7 页 ”官僚制的等级制与传统杜会中的等级翻完全不同，韦伯认为。官僚体锯化( 根据一般的、历史上可资证 明的一般顿向) 制造着社会等级拉平b 样，反过来，任何社会的拉平化都促进着官僚化。传统社会的簪 级制是身份的不平等。而官僚制从杜会分工的需要出发，依据个人的瞧力和技术资格决定职务等级，抛弃 了其他的些决定人们高低上下的等级因素所实现恰恰是身份的平薄，所以说，官僚制的等级结构恰恰 是社会平等的实现方式身份平等是现代民主与市场的前提和基础，一定程度t 讲，正是官僚制对传统社 会的改造才促进了民主的进步与市场的发展 9 对现实的真正描述，现实组织中的组织及其权威却连续分布于三种理想状态之 问。当然，韦伯理想中的组织类型是祛除了价值和魅力的官僚组织，从纯技术上 看是最完善的，也是最合理的形式。此后的行政管理体制把行政从政治中分离出 来，在价值中立的基础上追求工具理性的最优，价值和魅力的因素仅被局限于政 治的领域而与行政无干，正是出于对官僚制的工具理性的理解而设计的j 实事上， 韦伯也意识到了官僚制的缺陷。预料“哪里彻底实现了行政的官僚化，哪里所确 立的权力关系的类型实际上是不可摧毁的。”单个的官僚不可能摆脱套在他身上 的机器。在其中他只是一个齿轮牙”，”作为工具的官僚制将发生异化，不再 服从任何的价值前提。这可能与韦伯把官僚制作为一个理想型进行研究，并回避 了价值理性和工具理性的有机联系有关。韦伯甚至试图探讨以个人魅力来校正官 僚组织的异化，但未能完成相应的研究 2 2 3 古典管理主义的理论探索 韦伯在社会组织结构方面从理论上探讨了官僚制的效率机制，探索了工具理 性在行政管理中的适用性。对效率的追求，同样也是古典管理主义的理性选择， 泰罗、法约尔直接将工具理性应用到管理学的理论与实践之中，并推动了一场从 经验到科学的管理学革命。 泰罗将科学实验引用到生产管理之中，完成了管理学从经验向科学的转变， 所以以泰罗为首的管理学家群体被誉为科学管理学派。官僚组织理论用理性的逻 辑进行组织结构的设计，科学管理的研究方向正好相反，从实践或实验中总结出 生产管理技术，再上升为组织理论，但二者在管理学思想上却相互印证，异曲同 工。 泰罗首先从技术层面对生产中工人的动作进行实验研究，找出最节时节力的 动作和步骤，这就是著名的“工时研究”。在这方面泰罗做了很多的实验，如“生 铁搬运实验“铲煤实验”以及“金属切削实验”等。进行动作分析和工时研究 是为了找出最佳的操作方法与步骤，然后制定操作规程。这种操作规程是科学研 究的结果，最具理性，必须依照执行。操作规程体现的官僚制的法定规则，科学 的操作方法证明了工具理性的优势。 基于对效率追求，泰罗与韦伯一样走上了专业化分工的道路，计划与执行的 ”文森特奥斯特罗姆：美目公共行政的思想危机 ，上海三联书店，1 9 9 9 年版，第3 8 - 3 9 页 i o 分离是从技术操作层面上升到组织理论的转折点。职能分工促进专业化，既可以 ， 提高熟练程度增长效率，分离出来的计划职能还可以做专职的研究，推动技术进 步。在此基础上再对管理( 计划职能) 进行职能化分工，分工后可以实现各个职 能的专业化，这种专业化的职能工长主要有。工作流程管理员”、。指示卡片管理 员“时间成本管理员“车间纪律管理员”以及“班组领班”、“检查员“修 理领班”等等，各自对属其专业领域内的事务进行管理，这种组织形式就是职能 工长制。”职能工长制充分地发挥了专业化分工的优势，职能工长可以更好地完 成职能和职责，避免了管理者无法胜任全能型的工作需求，适应了大型组织的管 理需要。但泰罗过于依赖职能型组织对传统的直线型组织的改造，强调职能分工 和专业知识而忽视统一指挥和协调，对各职能之间的合作协调缺乏应有的关注。 这方面似乎与韦伯的理论有所出入，但为法约尔的“统一命令。原则所校正。 法约尔在工业管理与一般管理中提出了5 项管理要素和1 4 项管理原则 的思想。这些思想的出现促成了管理学意义上的科层制直线职能型组织的广 泛推广，管理原则的归纳也正好回应了官僚制的特征。作为管理过程学派的鼻祖， 法约尔将管理过程进行职能划分，分为计划、组织、指挥、协调和控制五种要素。 ”管理过程理论奠定了进行职能划分的理论模型，从此开创了职能学派或过程学 派的繁荣局面，此后从卢瑟古立克( l u t h e rg u l i k ) 、林德尔厄威克( l y d a l l f 1 j r w i c k ) 到哈罗德孔茨( h a r l o d k o o n t z ) 都做了一系列的研究，提出了从三职 能到七职能等不同的学说，但这都属于这同一思想体系 法约尔认为管理原则是对管理所做的规律性揭示，实际上是比较灵活的，根 据管理的实际可以总结出很多，也必须根据管理实际才能予以正确的运用。在其 论著中，他为我们罗列了十四条管理原则。”对这些管理原则详加推究，可以发 现法约尔与泰罗一样推崇分工的优势，但相对而言却更钟爱分工基础上的合作和 协调，认为分工只是在组织之内进行的，只有依靠组织的整体运作才实现组织的 目标，秩序产生效益，在管理原贝i j 中有9 条与这一思想有关，如权力与责任，纪 律，统一指挥，统一领导，个人利益服从集体利益，集中，等级制度，秩序，人 i 参见丹尼尔a 雷恩：管理思想的演变 ，中国社会辩学出版社，1 9 9 7 年舨，第1 5 1 - 1 5 2 页 2 0 参见亨利法约尔：工业管理与一般管理 ，中国社会科学出版社，1 9 9 8 年版，第5 1 1 3 8 页。 2 1 遮十四条原则分别为：劳动分工；权力与责任；纪律；统一指挥；统一领导；个人利益服从集体利益