（行政管理专业论文）中国基层政府成本研究.pdf

摘要 中国基层政府作为国家政策的直接执行者，社会主义新农村建设的主要 建设、管理者，是与人民群众接触最直接、最密切的政府机构，它的工作作 风与行政效率也直接影响着党和国家各项惠民政策的贯彻落实。因此，加强 对基层政府成本的研究和控制，将对促进政府改革、提高政府管理水平有着 十分重要的意义，对保障基层政府的正常运转、人民利益的有效维护有着有 力的促进作用。 本人根据自身的工作体会，结合国内学者关于政府成本的研究成果，通 过对国外、国内和基层政府成本现状的比较，并以国内四个县级政府成本为 样本，对中国基层政府的成本现状进行了比较客观地分析，得出了基层政府 成本过高的结论。我国基层政府成本呈现如下特点：从纵向上看，政府成本 上升过快；从横向上看，政府成本处于较高的水平；从供给情况看，政府成 本存在分布不合理现象。造成基层政府成本过高的原因是基层政府机构体制 不尽合理、管理水平低下、预算管理不力等几个方面。据此，本文结合今年 ”两会”期间部分代表的提案提出相应的控制建议。 关键词：政府成本原因分析控制 a b s t r a c t t h el o w e rg o v e r n m e n ti nc h i n a , a st h ed i r e c tp e r f o r m e rt a k i n gn a t i o n a l p o l i c i e s ，t h em a i nc o n s t r u c t o ra n ds u p e r i n t e n d e n to ft h es o c i a l i s mn e wr u r a l r e c o n s t r u c t i o n ，w h oc o n t a c t st h ep e o p l ed i r e c t l y , i st h ec l o s e s tg o v e r n m e n to r g a n i t sw o r ks t y l ea n dt h ea d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ya r ea l s od i r e c t l ya f f e c t i n ge a c h p o l i c yf u l f i l l m e n to f t h ep a r t ya n dt h en a t i o no nb e n e f i t st ot h ep e o p l e t h e r e f o r e ， t h er e i n f o r c e m e n tt ot h el o w e rg o v e m m e n tc o s tr e s e a r c ha n dc o n t r 0 1w i l lb e q u i t ev i t a ls i g n i f i c a n t t op r o m o t et h eg o v e r n m e n tt or e f o r ma n dr a i s et h e g o v e m m e n tm a n a g e m e n tl e v e l ，a n di t w i l lb e p o w e r f u la c t i v et oe n s u r et h e g o v e m m e n t w o r kn o r m a l l ya n ds a f e g u a r dt h ep e o p l e si n t e r e s t se f f e c t i v e l y a c c o r d i n gt om yo w nw o r ke x p e r i e n c e ，ir e l a t e t ot h eg o v e m m e n tc o s t r e s e a r c hr e s u l t sf r o md o m e s t i cs c h o l a r s ，c o m p a r eo v e r s e a s ，h o m ea n dg r a s s r o o t s g o v e r n m e n tc o s tp r e s e n ts i t u a t i o n ，a n dt a k et h ef o u rc o u n t yg o v e m m e n t sc o s t sa s t h es a m p l ea n dh a v ec a r r i e do u tt oa n a l y z eq u i t eo b j e c t i v e l yt h ec h i n e s el o w e r g o v e r n m e n tc o s tp r e s e n ts i t u a t i o n ，w ea r r i v ea tt h ec o n c l u s i o nt h a tl o w e r g o v e r n m e n tc o s ti se x c e s s i v e l yh i 曲o u rl o w e rg o v e r n m e n tc o s tp r e s e n t s f o l l o w i n gc h a r a c t e r i s t i c s ：f r o mt h el o n g i t u d i n a lv i e w , g o v e r n m e n tc o s t r i s e s e x c e s s i v e l yq u i c k l y ；f r o mt h ec r o s s w i s ev i e w , t h eg o v e r m n e n tc o s ti si nt h eh i g h l e v e l ；f o rt h es u p p l ys i t u a t i o n ，g o v e r n m e n tc o s th a su n r e a s o n a b l ed i s t r i b u t i o n s e v e r a lr e a s o n sa c c o u n tf o re x c e s s i v e l yh i g hl o w e rg o v e r n m e n t ，v i z ，l o w e r g o v e r n m e n ts y s t e mi sn o ta l lr a t i o n a l ，t h em a n a g e m e n tl e v e l i sl o w , a n dt h e b u d g e tm a n a g e m e n td o e sn o td oi t sb e s ta n ds oo n ，a c c o r d i n gt ot h ea b o v e ，t h i s a r t i c l e ，r e f e r r i n gt op a r t i a lr e p r e s e n t a t i v e s p r o p o s a l sd u r i n gt h et w os e s s i o n st h i s y e a r ，p u t sf o r w a r dt h ec o r r e s p o n d i n gc o n t r o lp r o p o s a l s k e yw o r d ：g o v e r n m e n tc o s t ；a n a l y z e sc a u s e ； c o n t r o l 儿 学位论文独创性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。与我一同工作的同事对本 研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。如不 实，本人负全部责任。 论文作者( 签名) ： j 、朔( 1 e t i 论文使用授权说明： 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术期刊( 光 盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或电子文档，可 以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质 论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅。 论文全部或部分内容的公布( 包括刊登) 授权河海大学研究生院办理。 论文作者( 签名) ： 夸甲a 髟b 中国摹层政府成奉研究 一、研究背景及意义 第一章绪论 2 0 0 6 年国家审计署审计长李会华在由中国科学院研究生院主办的“中国科学与人文 论坛”上称，“中国深化政府体制改革、转变政府职能，不仅要建立一个廉洁的政府，还 要建立一个廉价的政府，政府的成本太高，就是再廉洁也是浪费纳税人的钱国。”在今年 “两会”上，温家宝总理在其政府工作报告中明确提出“要改变公务消费不规范、奢侈 浪费、行政成本高的现象”。现实情况是，根据中国统计年鉴( 2 0 0 5 ) ，我国行政管理费 用从1 9 7 8 年的4 9 亿元上涨到2 0 0 4 年的4 0 6 0 亿元，增长了近8 2 倍。有资料显示，我国 2 0 0 6 年公车消费和公款吃喝一年超过6 0 0 0 亿元，相当于2 0 0 6 年国防丌支的两倍。“中 国是全世界政府成本最高的国家”。国另掘统计，截至2 0 0 5 年底，在基层政府中，县级政 府财政赤字为5 0 左右，乡镇政府财政赤字率更是高达8 6 1 9 。 党的十六大报告提出要进一步转变政府职能，改进管理能力，提高行政效率，降低 政府成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。中共中央 关于加强党的执政能力建设的决定亦提出要围绕提高行政效率，降低政府成本，整合 行政资源，加强行政体制改革进行总体研究。之后，各级政府在这方面采取了许多措施， 如国务院制定并于2 0 0 7 年1 月正式实施的党政机关国内公务接待管理规定、政府采 购、国内大部分地区试行的公车制度改革、湖北荆门实施的离任干部成本审计等，这些 措施的实施在控制政府成本方面取得了一定成效，但问题仍很突出。长期以来影响地方 政府成本的四大高项，即：机构膨胀人员多、财政供养费用高，机关车辆多、公车费用 过高，迎来送往多、接待费用高，出国考察培训多，公费支出高等问题并未得到根本或 有效改观。这不仅浪费了有限的财政资源，降低了行政效能，影响了经济社会发展，也 损害了政府在人民群众中的公信力，成为构建和谐社会和建设社会主义新农村的障碍。 正是如此，将与人民群众接触最为密切、直接的基层政府作为本研究的对象，对其 政府成本进行全面的分析、研究，并提出相应的建议，具有一定的意义： ( 一) 可迸一步提高政府的服务能力和服务水平。有研究表明：一般情况下，政府 的服务能力与其服务过程中的成本投入成反比，成本越高能力越低，成本越低能力越高。 孙白法：中新利北京六月三日电，h t t p ：n e w s x i n h u a n e tc o m p o l i t i c s 2 0 0 6 - 0 6 0 4 c o n t e n t _ 4 6 4 2 5 6 0 h t m 邓瑾：财税的光j 影，载南方周末2 0 0 7 年3 月2 2 日，c 1 8 版。 载新快报2 0 0 3 年6 月1 0h ，a 2 版 张紧跟：地方政府机构改茚要有新思路- h l l p ：c p a c ，删e d t t e r d l i b r a r y , 越p ? i d = 1 1 8 l 河海人学硕士学位论文 因此，研究并降低政府成本将进一步提高政府的服务能力，对基层政府而言，政府的服 务能力越高则受惠的人群面积越大。 ( 二) 可进一步改善于群关系维护社会稳定。通过对政府成本的研究，提高基层领 导干部成本意识，将对改变政府工作作风、树立良好的“公仆”形象起到一定的促进作 用，亦将大大提高政府在人民群众中的公信力，这对缓解干群矛盾、保持基层社会的稳 定起到一定的推进与保障作用。 ( 三) 可加快社会主义新农村建设的进程。政府成本的降低，既可较大地减轻政府 财政的压力，高效率地执行党和中央关于新农村建设的政策，使其有更多的资金和精力 投入到新农村建设之中，同时由于政府服务能力的提高及干群关系的和谐，可使政府、 群众“上下一心”全力进行社会主义新农村建设。 所以，要强化政府领导特别是基层政府领导的成本意识，改革管理体制和绩效考核 制度，精简政府机构，转变政府职能，加强法律约束，严格定编定员，加强预算管理， 强化投资监管，规范职务消费，加强审计监督，有效实现地方政府行政资源与财政资源 的优化配置，建设服务型政府和廉价政府，这既利党利国，也利民利己。 二、政府成本研究现况 政府成本是影响一个国家或地区未来社会经济发展的极其重要因素。如科斯所说： “政府并非完全无成本地运行，政府行政机制本身并非不要成本，实际上，有时它的成 本大得惊人。”。在经济全球化深入发展、中国加入wto 的背景下，政府成本的高低也 是决定一国或地区国际竞争力的关键。 ( 一) 国外研究现况 西方国家对于政府成本的研究起步较早，从1 8 8 7 年美国学者w 威尔逊( w o o d r o w w i l s o n ) 发表了著名的行政之研究标志着行政学的诞生起，其所提出的“行政学研究 的目标在于了解：首先，政府能够适当、成功地进行什么工作；其次，政府怎样才能够 以尽可能少的成本完成这些适当的工作，”。即代表着关于政府成本研究的起步。 古典行政理论在西方世界的实践，使得理论与实践相辅相成，理论在实践中被逐步 修正、完善和提高，实践又在理论的指导下不断地取得新的进步。如美国政府将“工人 用镇宏、何翔舟：政府成奉论，人民版引2 0 0 1 年版，第8 页 彭和中、竹家编译：田外公共行政理论桔选中共中央党校i | 版针1 9 9 7 年版，第3 9 负 2 中周牡层政府成奉研究 平均收入能够支付联邦、州、地方政府开销的那一r ”定为“政府成本日”；在西方政府 中还推行一种所谓的“独立政府核算( i g c e ) ”的方法，将政府成本与政府普通开支区 别开来回。 1 9 9 3 年，时任美国副总统的戈尔的国家绩效评估明确地提出了政府再造的四个 方面，告别提出“由注重规定和程序转身注重成果和绩效”，并主张“缩小政府规模，建 立一个花费少、成效好的政府”。 鉴于绩效评估在世界上许多国家的广泛运用，西方学 术界惊呼传统的“行政国家”将被“评估国家”所代替。此后，戴维奥斯本与特德盖布 勒在其合著的改革政府一企业精神如何改革公营部i d ( 1 9 9 5 ) 中，提出将企业理论中 关于成本收益的分析框架应用于政府管理的成本分析之中，引起了当时美国政府的高度 重视回。 国际货币资金组织2 0 0 2 年l o 月名为政府成本与公共财产的滥用( v i t o t a n z ia n d t e j p r a k a s h ，t h ec o s to f g o v e m m e n ta n dt h em i s u s ep u b l i ca s s e t s ，i m fw o r k i n gp a p e r ，2 0 0 2 ， 1 0 ) 的工作报告研究了政府部门的效率，将非生产性的“公共财产”的使用率与国民收入 中其他部分的使用率作了比较研究，并通过对世界各国政府开支、浪费的研究得出政府 的高成本将导致公共财产的流失与滥用国。 如同其它西方经济理论一样，我们应该持批判地态度汲取其对于我国有借鉴意义的 一面，从我国的国情与实际出发，发展和丰富我国的政府成本理论，研究、制定有益于 我国政府成本控制的制度和措施。 ( 二) 国内研究现况 在国内，对政府成本问题的研究起步较晚。现有的成果对于政府成本的定义、构成、 政府成本对市场经济的影响、政府高成本运转的主客观原因以及政府成本最小化等进行 了分析。 1 9 9 5 年全国“两会”期间，江泽民提出的“政府管理不但要算政治帐，更要算经济 帐”被国内众多学者认为是我国研究政府成本的开始 。1 9 9 7 年2 月，学者马文运的社 会进步与政府成本一文的发表成为国内最早系统论述政府成本理论的论文，该文从政 治学的角度提出了“政府成本随着国家的演变消长”的结论；1 9 9 6 年学者袁峰分析了政 托马斯s 姬特曼等：管理学一构建竞争优势( 第 f f i 版) ，北京大学m 版社2 0 0 1 年舨，第6 7 贞 浦兴组、洪涛：西方政治学说史。复口大学出版杜1 9 9 9 年版，第1 5 3 版 戴维奥斯本等：改造政府( 中文版) ，卜冉译立i “版计2 0 0 1 年版，第2 0 1 页 李存雷：市场纤济1 j 政府成本，载理论学刊2 0 0 3 年第2 期，第1 2 页 桑玉成：政府成年论，载上海行政学院学报2 0 0 0 年第2 期，第7 l - 7 2 页 3 河诲人学硕 学位论文 府的机构与政府成本的关系，指出我国政府的机构庞大导致政府的高成本运转，提出降 低政府成本的关键是改革政府机构。此后，对于政府规模与公共支出的研究逐步增多。 2 0 0 1 年上海师范大学的许丽娟指出了我国政府成本意识淡薄，并首次将政府职能、 财政纳入到政府成本的理论分析框架之中，提出了政府行为市场化的建议；学者卓越则 于2 0 0 1 年3 月从政府行为方面系统地论述了政府成本。何舟翔、周镇宏于2 0 0 2 年系统 地阐述了政府成本的定义、特点，并制定了数学模型，研究了政府投资与政府成本、政 府绩效与政府成本以及政府成本最小化的问题，使国内关于政府成本的研究提高到了一 个新的高度。2 0 0 3 年以后，国内又有众多的学者分别从政府干预、政府服务市场化、政 府效率、政府人工成本、政府作风、政府交易成本和政府行政管理改革等方面论述了其 与政府成本的关系，这些研究，对于该问题在中国的探索有开创性作用。 2 0 0 6 年6 月，国家审计署审计长李金华提出的“中国深化政府体制改革、转变政府 职能，不仅要建立一个廉洁的政府，还要建立一个廉价的政府，政府的成本太高，就是 再廉洁也是浪费纳税人的钱。”，今年国家“两会”期| b j ，部分人大代表提出要改革政府 绩效考核制度，以防范“形象工程”愈演愈烈，降低政府的政府成本。这些观点的提出 将进一步丰富我国的政府成本管理理念，也将在学术界掀起关于政府成本研究的又一高 潮。 尽管目前国内有关政府成本的研究方兴未艾，但仍然存在着一定的缺陷，表现在： 第一，目前在研究成果中对政府成本的概念和划分还没有统一。一种看法是将政府 成本划分成：( 1 ) 办公成本政府运行的物质基础；( 2 ) 劳动力成本用于支付公务人 员的工资、补贴、劳保等；( 3 ) 管理成本对于国有企业购销等扶植性付出；( 4 ) 摩擦成 本机构f 日j 政策冲突产生的失误；( 5 ) 隐性成本非政府机构对财政支出的消耗。另 一种划分是：人力成本、管理成本、物力成本等等。 第二，对于政府成本的影响因素，多采用静态分析法，忽略了政府所处的制度环境 及其演变；多立足于政府显性财政的支出，而忽略了政府决策的失误对政府成本的影响。 第三，缺乏有力的研究工具，完整的政府理论框架尚未形成，且欠缺体系性和深入 性，导致其对现实指导意义不足。 第四，目前国内有关政府成本的研究，多从国家的层面着手，对基层政府成本的研 究明显落后，而事实上受政府成本高低影响最多的正是基层政府，也直接影响到人民群 众对政府的信任，这证是本文试图做的努力。 中圉堆层政府成牟研究 三、研究对象及研究方法 ( 一) 研究对象 本文的研究对象为中国基层政府，具体指的是县( 县级市、地级市所辖区) 、人民政 府。因在1 9 9 8 年及2 0 0 3 年国内两次较大的机构改革中，乡镇撤并过多，不易取得相关 数据，故本文未将乡镇政府列为成本考察对象，而未列为研究对象。 人们一般在两种意义上使用政府这个概念，一是广义的政府，就是以公共权力为名 义而建立的所有国家机关：二是狭义的政府，就是指最主要的立法、行政、司法三个国 家机关中的行政部门。本文所述的政府为广义的政府，包括党、政、公、法、群，即所 谓的“血大”班子o 。 ( 二) 研究方法 1 、调查研究，抽样分析。结合作者本人在基层政府工作多年的实践经验，在对所在 地区有关县、乡镇政府成本调查并抽取国内其它三个市县统计数据进行分析的基础上， 获得大量的比较数据，形成本文的写作依据。 2 、文献检索。收集国内外有关政府成本的论著、论文并进行阅读整理，及时了解国 内外对政府成本的研究现状，汲取对本文撰写有助的部分，形成本文的理论基础和写作 基础。 3 、对比研究。通过对国内外政府成本的状况，国内不同地区、不同阶段的政府成本 状况进行纵、横向比较研究，把握基层政府成本上升的趋势，进一步奠定了本文的写作 基础。 4 、理论与实际结合。根据已经掌握的理论知识。对当前基层政府成本的现状进行 分析，得出政府成本过高的原因，并据此提出相应的控制措施，此方法为本文写作的主 要方法。 四、内容安排及创新之处 本文通过对国内外有关政府成本研究现状进行综述，结合作者本人多年基层政府工 作过程中对政府成本概念的领悟，以政府成本的有关理论为研究起点，着力于中国基层 政府成本现状的研究，从政府体制、政府职能、政府作风、政府预算、政府监督、法制 周镇宏、何翔舟：政府成奉论，人民出版社2 0 0 1 年版，第2 l 页 5 河海大学硕上学位论文 建设等多方面深入分析政府成本过高的原因，并就相应问题给出具体的对策。具体内容 如下： ( 一) 简单介绍国内不同学者从不同角度对政府成本涵义的定义，界定本文所采用 的定义及其特点，并对其影响因素进行较为详细地分析，列举科学配置政府成本的作用； ( 二) 运用对比的研究方法从时空两个维度、从经济学的角度较为全面地分析我国 基层政府成本的现状； ( 三) 根据作者本人的工作体会，结合国内有关基层政府成本的研究成果，具体地 分析我国基层政府成本过高的原因， ( 四) 就我国基层政府成本存在的问题，提出相应的解决方案。 本文的创新之处在于：结合本人工作实践，借鉴了国内关于政府成本的最新研究成 果，首次采用了“国外一国内一地方”的比较方法和“抽样调查”的研究方法，通过一 系列的数掘来分析中国基层政府成本的现状，并依据2 0 0 7 年全国两会期间部分代表的提 案，提出较为具体的控制地方政府成本的建议措施。 中国毕层政府成奉研， 第二章政府成本的学理分析 政府成本问题研究是我国政府改革和政府发展的需要，是构建社会主义和谐社会的 需要，它是现代政府理论的重要组成部分。研究政府成本，首先要了解什么是政府成本、 研究政府成本的目的和影响政府成本的因素，本章正是从这三个方面着手政府成本的研 究，并由此推及本文的研究对象一中国基层政府成本。 一、政府成本的概念界定 在对政府成本作基本的概念界定之前，学者们首先探讨的是政府是否存在成本问题， 这个答案是肯定的。然而不同的学者又从不同的学科对政府成本进行了概念界定，但不 论从哪一个学科来看，学者们在使用这一术语时大都认为政府成本涉及到政府维持自身 运作所耗费的资源和政府行为( 主要是政治管理行为) 所导致的社会资源消耗两大方面 的内容。 ( ) 政府成本的定义 就本人目i j f 所掌握的中文文献来看，目前国内学者主要从会计学、公共财政学、经 济学和行政学角度来研究和探讨政府成本，并各自形成有关政府成本的概念。主要有以 下几个方面： 1 、从会计成本角度：政府成本是由政府行政管理活动过程中消费的资源构成的，政 府消费可以分为直接消费和间接消费两部分。所谓直接消费是指政府得以存在并进行正 常活动所需要的消费，构成政府成本的基本部分。把财政支出项目中的行政管理费等于 政府成本，就是狭义的政府成本。按功能性分类的财政支出中的行政管理费比较接近广 义的政府成本。狭义的政府成本由两个部分构成：一是政府公务员的工资；二是政府机 关的办公费用。政府公务员工资总额等于工资水平与公务员人数的乘积，办公费用由办 公人数与公办费用的标准决定。 2 、从公共财政角度：所谓政府成本是政府在为社会提供公共服务、生产公共产品的 活动中的资源耗费，它包括政府的生产成本和交易成本两大部分。政府的生产成本是指 政府在向社会公众提供公共服务、生产公共产品的过程中所发生的“人与自然的活动” 产生的成本。政府的生产成本与企业的生产成本一样，均发生在生产过程中，由所投入 朱史必，朱咏涛：对政府成奉居廓的纤济学分析j 对策，孰固瘃行政学院学报2 0 0 4 年第3 期，笫5 2 5 3 页。 7 河海人学硕l ：学位论文 的生产要素所构成，这部分成本在我国主要体现政府的生产成本是一个显性成本，它同 企业的生产成本无太大的区别。政府的交易成本是指政府在向社会公众提供公共服务、 生产公共产品过程中发生的“人与人之间的活动”产生的成本。 3 、从经济学角度：政府成本是指在一定的经济历史背景下，政府在正确行使其应有 的职能时所投入的可变及不可变资本量总和，及决策失误应承担的责任。固定成本：指 政府为办公和行使一般同常事务所必须的资料，如：楼堂馆所，办公用品，制服等。这 些一般为一次性投入，更新的时间较长；可变成本：主要是指公务人员的工资，报酬， 管理所花的费用，及各种招待费，通讯费等；机会成本：指政府决策时，舍弃另外一种 决策能带来最大收益的量。 持此种观点者认为机会成本越小，则决策越正确。这种成本是考核政府决策的最合 适的量，也是长期以来未被人们重视的一点，因为长期在计划经济条件下，政府与私人 企业部门没有竞争，也就没有比较，而决策的失误往往以分散的形式转嫁到人民身上。 比如：在2 0 世纪6 0 年代末进行的三线建设，结果使大部分的沿海企业转入“大后方”， 失去了原来的发展机会，但因为当时人民并没有可选择的第二个方案，而且平衡心理致 使人们认为即使决策失误也是大家一起承担，不会担心出现不公平 。 4 、从行政管理学角度：政府成本是指政府在运行过程中的各项耗费，即本级政府及 所辖下级，直至乡、镇政府中党、政、公，法、群，所谓“五大”班子，在实施政府功 能中，实际投入入力、物力和财力总和，也可以说以政府财政方式支付政府人员的全部 工资性费用以及政府部门非工资性的各项耗费总和( 不包括基本建设) 。 本文所述的政府成本是指政府部门向社会或公众提供公共服务过程中所必须的行政 投入或耗费的资源，是行政机关及其工作人员因行政权而获取的和在行政管理活动中消 耗的行政资源的总和。本界定倾向于行政管理学的定义，区别于经济学关于政府成本的 定义之处在于：本研究只着眼于政府管理过程的人力资本( 即经济学中的可变资本) 与 物力资本( 即经济学中的不可变资本) ，即可在公共财政中列支的行政管理费用，而忽略 机会成本，因为机会成本无法准确地度量。 ( 二) 政府成本在财政学上的几种分类 政府成本是一个复杂的指标体系国。从行政管理学的角度研究政府成本就必须谈财 杨水牛：政府成奉的l 刀趋势、原w 和对策分析，载改芊2 0 0 4 年第2 期，第6 3 贝。 张州华：政府成奉的绛济学分析，载厶南财贸学院学撒2 0 0 3 年第1 期，第9 l 贝。 桑下成：从胤价政府舌政府成奉，戴厶南 ，政学院学撤2 0 0 0 年第2 期，第7 91 i f 。 扁坼勇；公共财政：纤济学如足说，科学技术“ 版i2 0 0 0 年版，第5 5 贞。 3 中国草层政府成奉研究 政，而从财政学意义上讲，又可以从不同的角度、以不同的标准对政府成本进行分类和 界定： 1 、相对于整个社会资源的配置和政府与市场的分工而占，政府成本表现为机会成本， 具体表现为政府的决策，即一定的资源用于政府部门就失去了用于私人部门的机会。政 府成本效率越低，机会成本越高。所以，从机会成本的角度出发，政府成本过高，对社 会的整体发展就会有负面效应。 2 、相对于公共支出而占，政府成本表现为政府规模，政府规模可用财政支出来表示。 财政支出按照具体用途，可包括人力支出( 公务人员的工资、奖金、福利、培训和医疗保 健等) ，即经济学中的可变资本；物力支出( 办公场所、办公设备、物质能源等) ，即经济 学中的不可变资本；财政支出按照功能性质分类包括经济建设费、社会文教费、国防费、 行政管理费和其他支出。另外，政府规模还可用其他指标进行表示，如政府机构数、行 政人员占整个就业人员的比重、官民比、公私就业人员比例等。但在本文中，本人更倾 向于研究行政管理费支出，行政管理费是政府成本的主要表现，是政府部门在决策、执 行、协调和监督过程中，必须消耗的代价。 3 、相对于是否有度量性而言，政府成本可以分为显性成本和隐性成本。 显性成本是可以度量的成本，如财政支出可以准确地用价值( 货币) 指标度量，我们可 以用价值( 货币) 指标准确地计算出公务人员人头费、办公费用等。隐性指标是不可以度量 的指标，从积极的方面看，政府提供公共物品( 基础设施、政策、法律和规章等) 对经济社 会发展所产生的巨大推动作用，就是一种隐性成本，无法用价值( 货币) 指标来衡量；从消 极的方面看，庞大的政府机构规模、过低的行政效率、重大决策失误等，会使政府的权 威性受到挑战，也可能产生整个社会资源配置的低效率等，这些隐性成本，也难以用价 值( 货币) 指标来衡量。 4 、相对于行政行为是否有效而言，由于种种原因，有相当数量的行政行为为无效行 政行为。实施有效行政行为所耗费的成本为有效政府成本，实施无效行政行为所耗费的 成本为无效政府成本。因无效行政行为的发生难以避免，故政府成本应包括有效政府成 本和无效政府成本两部分。 此外，政府成本还应该是一个相对指标，它是相对于产出或效益而言的。但由于政 府提供的公共服务很多无法确切地用数字衡量，因此，更多的还是要用历史的纵向比较、 不同国家或地区政府之间的横向比较以及政府与市场的比较等，通过这些比较来衡量政 府成本的高低就具有重要的意义。 9 河海大学顶 + 学位论文 从行政管理学角度确立政府成本概念的意义在于：政府成本是政府行使其职能所必 须付出的代价，是政府职能的必要支出。政府成本随着政府职能和政府规模的变化而变 化，其高低决定于政府职能和政府规模的大小，而这些是可以通过数字来进行准确比较 和测算的。当然，影响政府成本的高低还有其它许多因素，这将在下面具体阐述。 ( 三) 政府成本定义的其他几个方面界定 l 、政府成本发生的主体是行政机关及其工作人员 由于行政定义有不同的界定，政府成本有广义政府成本、中义政府成本和狭义政府 成本之分。这种分法的根据是对“行政”的广义、中义和狭义三种不同理解：广义理解 为行政是国家机关和非国家机关如企事业单位和社会团体中的某些管理活动，包括领导、 决策、办公、人事、后勤等工作。中义理解，认为行政是执政党和国家机关( 包括国家权 力机关、行政机关、司法机关) 执行的任务和进行的活动。狭义理解，认为行政是国家行 政机关执行的任务和进行的活动。对“行政”的不同理解，直接导致了对行政主体范围 的界定，从而导致对政府成本的不同界定。 2 、在行政管理过程中要消耗一定的行政资源 行政资源主要靠合法途径获得，但也有例外，从而形成不同的行政资源，有制度内 和制度外之分。制度内行政资源是指行政机关及其工作人员在国家法规制度范围内行政 而获取的资源，包括预算内行政管理支出资金和预算外资会中允许用行政管理费用的一 部分资会。制度外行政资源指行政机关及其工作人员违反国家法规制度因行政权的垄断 而获取的资源，包括预算外资金中不能用作行政管理费用的一部分资金、制度外资金和 行政人员的腐败收入。 3 、由于行政资源投向不同，政府成本结构具有可变性 政府成本构成主要有工资津贴、基本设施费用、办公经费等。从量的角度看，构成 政府成本的任何部分都是可变的。但在一定条件下，一部分成本变化较大，如工资、会 议费、招待费等，可称为可变政府成本。一部分成本变化较小，如车辆、楼堂馆所等， 可称为不变政府成本。但一座办公楼未建之前，可设想建为豪华型或是简单型，此时政 府成本是可变的，建成后为不变政府成本。 4 、政府成本总是与行政效果相关联的 由此，政府成本可分为有效政府成本和无效政府成本。有效政府成本是政府从事行 李史忠：论政府j 戍奉核并，栽经济问题探索2 0 0 4 年第2 期，第4 3 负。 l o 中国毕层政府成奉研究 政活动支付的必要成本，是政府获取社会收益的前提。无效政府成奉是政府实施行政行 为时支付的超量成本，即这部分成本不能创造出相应的社会收益，导致行政资源不必要 的损耗。政府往往管了很多不 幺管或管不了又管不好的事，耗费在这些无效行政行为上 的成本以及解决各部门问磨擦和矛盾的协调成本、制度外政府成本等都属于无效政府成 本的范围。 ( 四) 政府成本的特征 在市场经济条件下，任何物品或服务的生产及提供都需要耗费一定的经济资源，基 层政府为辖区公众提供公共物品或准公共物品也不例外。基层政府成本与企业成本相比 具有如下鲜明特征回： 1 、非盈利性。政府在运行过程中所耗费的资源大部分来自纳税人交纳的税收或社会 公众、机构给予的捐赠，这些资源提供者向政府提供的资源不属于投资范畴，其提供资 源的目的也不是为了获得直接报酬，没有获利动机。 2 、补偿的不对等性。在绝大多数情况下，对于政府提供的公共物品，不需要辖区公 众支付任何费用或只需支付部分费用就能获得或消费的，通常不考虑所收取的费用能否 弥补其发生的成本以及能在多大程度上弥补其成本。 3 、不遵守等价交换原则。由于政府成本不具有垫支性，耗费后一般无法收回至少不 能全额收回。不能用市场经济条件下传统的等价交换原则来确定政府成本的补偿幅度及 数额。其本质在于政府在获得这些可供耗费的资源时也不是以等价交换的方式取得的。 4 、成本支出非完全自主性。政府成本的不完全自主性主要表现在下列方面：一 定时期内成本支出总额的确定上不能完全自主。尽管政府在每个财政年度开始之前就常 常根据其承担的任务对开展各项活动所需的耗费进行了测算，但最终能够获得多少数额 的行政经费往往需要由代表民众意志的立法机构根据同期财政收入的具体情况来加以最 终确定、批准，“以收定支”是政府成本支出的最明显的特征之一。成本开支项目及具 体用途的不完全自主性。同上所述，不但基层政府成本总额需要由立法机关来控制和决 定，而且这些成本的具体开支项目和用途一旦经过立法机关批准，也同样具有法律约束 力，基层政府应当认真执行经过批准的预算计划。非经授权和批准，不得擅自增减成本 数额，不得随意调整、改变支出方向及用途。 把宏伟、孙力：浅论政府成奉管理，载当代审计年版2 0 0 1 第1 期，第1 9 页。 l j 河海人学硕士学位论文 ( 五) 基层政府成本的特征 基层政府作为我国与群众接触最直接、最密切的政府组织，它处于我国整个“金字 塔”式组织层级的最下面，其政府成本的高低既影响着基层政府的行政效率，也影响到 党和国家在人民群众心目中的形象和位置。因此基层政府成本除具有上述特征外，还具 有以下特征： l 、微观性。基层政府成本相对于一般政府成本的宏观性，其具有一定的微观性，这 主要与其所承担的具体的执行职能相关。一般而言，基层政府直接管理社会、服务社会 的职能较强，但制定相应政策的职能则较弱，它是我国政府这一职能的主要执行者和体 现者是上级政府所制定各类政策的执行者。因此，基层政府成本也就因此而体现得更为 直接，它的构成也相应地变得细化和微观。 2 、多变性。基层政府承担着党和国家政策的具体执行职能，面对各种可能发生的事 情，国家随时可能会制定相应的措施，基层政府往往难以预测，无法使政府预算达到详 尽和细致，并在实际工作中为此而临时增加大量的财政预算，使其在年度间呈现出或高 或低的现象。事实上，上级政府因决策失误而带来的损失，也因为基层政府是具体的执 行者而被“转嫁”为基层政府成本。 3 、复杂性。受基层政府工作人员的素质以及组织层级的影响，基层政府成本的主要 构成相对于一般政府成本的单一而显得复杂多变。如基层政府的“形象工程”、对上级官 员的“进贡”、对各级各类检查人员的“迎来送往”、招商引资中的“黑洞”等不合理支 出一无例外地以合法的形式被纳入政府成本，“下面群众不明白、上级官员装糊涂”就是 基层政府成本的写照。 二、影响基层政府成本的因素 影响基层政府成本高低的因素很多。归纳起来有两种，即外部环境因素和内部环境 因素。外部环境因素是指能够对基层政府成本产生影响但却是其自身能力无法控制的各 种因素的总和，包括自然环境的优劣、市场环境差异、辖区公众综合素质的高低及数量 的多少和政策因素的变化等。由于外部环境因素对基层政府成本所产生的影响是其本身 无法控制和掌握的，因此，本文主要探讨内部环境因素对基层政府成本产生的影响。这 些因素主要包括： 中固摹层政府成奉研究 ( 一) 基层政府的职能范围对政府成本的影响 一般来说，基层政府的规模、结构、组织形式和管理方式都是影响其政府成本的重 要内部因素。而这一切却都是由基层政府的职能所决定的。 所谓政府职能是指根掘社会需求，政府在国家和社会管理中承担的职责和功能。具 体包括政治职能、经济职能和社会职能等几个方面。 1 、政治职能 政治职能是指政府在国家和社会中所起的政治作用，由政治统法职能、保卫国家主 权职能和民主职能三部分构成。 2 、经济职能 这部分职能主要包括以下几个方面：为市场经济提供制度基础、资源配置职能、分 配职能、调节职能、稳定职能。 3 、社会职能 社会职能是指政府除了经济和文化职能之外的社会管理职能。具体包括：维护社会 秩序、保证人身安全和私人财产安全、确保社会公平分配、保护环境、社会保障等具体 职能。 毫无疑问，各级基层政府除不承担政治职能中的保卫国家主权职能外，将在其管辖 区域内承担其他所有的政治、经济和社会职能。这些职能的多少与完成的好坏将对其政 府成本产生直接影响。 ( 二) 基层政府的管理体制对政府成本的影响 基层政府的职能发挥，必须通过一定的政府机构来实现。因为政府的职能是一个完 整的职能体系，因而政府组织也应是一个有机的体系。基层政府的组织机构是指各级基 层政府及其所属的以办理国家行政事务为主要职责的独立组织的总称。政府机构能够依 法实施行政行为，其设置由法律、法规规定，具有独立的法人资格，其执行公务时通常 是以组织的名义出现的。 我国各级基层政府组织体系一般包括下列各种类型的机构：领导机构、职能机构、 咨询参谋机构、情报信息机构、监督反馈机构等。毋庸置疑，基层政府组织机构设置的 多少及运行效率如何，无疑会对其政府成本产生直接影响。 何翔舟：论政府成奉，载中国行政管理2 0 0 1 牟第7 期，第3 l 页。 1 3 河海人学硕 学位论文 ( 三) 基层政府的人员素质对政府成本的影响 基层政府机构中具体工作的完成和职能的实现是依靠公务员的工作来具体进行的。 因此公务员的政治素质、知识素质、现代观念素质及身体素质的高低、强弱不仅决定着 基层政府为完成其承担的具体职能所应招录公务人员具体数量的多少，而且直接影响其 政府成本的绝对增加。同时，高素质的公务员队伍还能提高政府的运转效率，提高决策 水平，减少不合理的行政行为，杜绝因腐败而带来的成本损耗，从而带来基层政府成本 的相对节约。这正反两方面对基层政府成本的降低无疑会产生积极的双重影响。 ( 四) 法制建设的状况对基层政府成本的影响 任何社会都离不开法制的健全及其有力的监督。市场经济是法制经济，现代政府的 特征之一是依法行政。健全的法制制度，可促进国家机关及其工作人员依法行政、廉洁 从政，并将其置于社会监督和法律监督的环境中。政府行为的法律规范将极大地推动民 主进程，有效制约“一言堂”行为的发生，增加政府行为的透明度，也使政府动作过程 中的成本透明化，以便于社会的监督与控制。 三、降低基层政府成本的目的 长期以来，由于我国的各级基层政府的政府成本主要是由各级财政预算拨款来获得 补偿的，不是或主要不是靠自己获取收入的方式来加以补偿，因此在人们的传统观念中， 从来没有对政府成本要在管理上进行严密、科学的核算和考核的意识。 如酊文所说，基层政府是我国与人民群众接触最为密切、直接的政府组织，其工作 的效率、作风直接影响着党和国家在人民群众心目中的地位，因此在新的市场经济条件 下，我国的各级基层政府也必须学会算“效益帐”：财政资源是有限的，如何便有限的财 政资源得到合理地运用，如何用最少的财政资源获取最大的社会效益。做到该用的钱就 用，该少用的就少用，不该用的颦决不用，让有限有财政资源用到“刀刃”上。具体来 说，对基层政府的政府成本进行有效控制可起到如下作用： ( 一) 提高政府提供的公共物品的质量 市场经济是关于成本与收益的一种相对合理的制度安排。一级政府成本的高低，直 接影响着其收益一提供的公共物品的质量高低。他们之问是一种反比例关系，即政府成 中国摹层政府成奉研究 本太高很容易带束人员冗余，而人员冗余，恰恰是导致政府部f 】推诿责任、互相扯皮以 及“门难进、脸难看、事难办”的最主要原因之一，这也正是政府提供的“公共物品” 质量低下的具体表现。同时，降低政府成本中不必要支出的部分，可节约更多的资金用 于提高“公共物品”的质量。 ( 二) 建立一个高效、廉价的基层政府 随着市场经济的逐步完善，政府行使的部分职能会从社会生活中渐次退出，“小政府、 大社会”是世界各国在市场经济条件下的一种不可逆转的发展方向。职能的减少和退出 就意味着人员的精简和机构的撤消。众所周知，每个政府公务人员的开支都有一个最低 的界限，与此同理，每一个行政机关所必须的经费也有一个必要的限度，否则其是无法 正常运转的。因此，降低政府成本中可变资本，将过多的冗员予以精简；降低政府成本 中的不可变资本，将不必要的机构予以撤销正是“高效”、“廉洁”政府的主要标志。在 这样的政府中，其政府成本也会大大降低。 ( 三) 提高基层政府的决策能力和水平 通过对基层政府成本的深入研究，可以向各级管理层提供许多在现行核算体制下无 法获取的重要信息，从而有助于他们做出更好的决策。同时，由于加强了成本核算，将 迫使领导在决策时更多地听取他人意见，改变传统的决策模式，在一定程度和一定范围 内实现