（产业经济学专业论文）企业节能减排中的公众参与制度研究.pdf

摘要 由于节能减排问题具有外部性，存在着政府失灵和市场失灵。这为公众参与环境治 理提供了重要的契机。因此，对企业节能减排中的公众参与制度展开研究，具有重要的 现实意义。 本文分析了公众参与制度的历史演变，指出中国的环保氛围、公众的环境知情权、 受教育水平以及参与的成本和利益等是影响其参与的主要因素，分析了公众参与企业节 能减排的原因以及公众参与制度对企业节能减排行为的影响，把公众参与模式分为四 种：即公众与公众之间的参与模式、大众媒体影响下的公众参与模式、无政府管制以及 政府管制下的参与模式，并对每种模式下的企业环境行为选择进行了相关分析，得出政 府管制下的公众参与模式是我国环境治理提倡的模式。本文还指出政府可以综合运用法 律、经济手段强制企业节能减排，运用激励手段鼓励公众参与；企业具有理性经济人、 有限理性和机会主义的特征；公众参与具有主体的广泛性、目标的一致性、目的的非功 利性、获得信息的便利性，得出公众参与制度的内在机理是公众的参与促使企业和政府 在节能减排问题上的合作，并且构建了公众参与的环境指标评价体系，运用八项评价内 容和四项评价标准对各大城市的信息公开情况进行实证分析，得出环境信息公开是公众 参与的重要条件，说明了公众参与在实践中的可行性。最后从完善政府的法律法规、提 高公众的环境意识、加强企业和公众互动三方面对公众参与制度提出改进建议。 关键词：公众参与；节能减排；公众参与制度 a b s t r a c t a st h ee x t e r n a l i t i e so fe n e r g yc o n s e r v a t i o na n de m i s s i o n r e d u c t i o n ，t h e r e a r e g o v e r n m e n tf a i l u r ea n dm a r k e tf a i l u r e t h i sp r o v i d e sa ni m p o r t a n to p p o r t u n i t yf o rt h ep u b l i c p a r t i c i p a t i o ni ne n v i r o n m e n t a lg o v e m a n c e t h e r e f o r e ，s t u d y i n gt h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o n s y s t e mi ne n t e r p r i s e se n e r g yc o n s e r v a t i o nh a si m p o r t a n tp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e t h i sp a p e ra n a l y z e st h es y s t e mo f p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nh i s t o r i c a le v o l u t i o n ，p o i n t e do u t t h a tc h i n a se n v i r o n m e n t a lc l i m a t e ，t h ep u b l i cr i g h tt ot h ee n v i r o n m e n ti n f o r m a t i o n ，t h ec o s t s a n db e n e f i t so f p a r t i c i p a t i o na r et h em a i nf a c t o r s b a s e do nt h er e a s o n so fp u b l i cp a r t i c i p a t i o n i ne n t e r p r i s ee n e r g yc o n s e r v a t i o n , a n dt h ea f f e c to fp u b l i cp a r t i c i p a t i o n ，t h e p u b l i c p a r t i c i p a t i o nm o d e li sd i v i d e di n t of o u rc a t e g o r i e s ：n a m e l y , b e t w e e nt h ep u b l i ca n dt h ep u b l i c p a r t i c i p a t i o nm o d e l ，u n d e rt h ei n f l u e n c eo fm a s sm e d i a , n og o v e r n m e n tr e g u l a t i o na n d g o v e r n m e n tc o n t r o lo fp a r t i c i p a t i o n , a n db u s i n e s se n v i r o n m e n to fe a c hm o d ec h o i c eb e h a v i o r o ft h ec o r r e l a t i o na n a l y s i s ，o b t a i n e du n d e rg o v e r n m e n tc o n t r o lm o d eo f p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni n e n v i r o n m e n t a lg o v e r n a n c ei nc h i n ap r o m o t i n gt h em o d e l t h ea r t i c l ea l s on o t e dt h a tt h e g o v e r n m e n tc a nm a k ec o m p r e h e n s i v eu s eo fl e g a l ，e c o n o m i cm e a n st of o r c et h ee n t e r p r i s e e n e r g yc o n s e r v a t i o na n de m i s s i o nr e d u c t i o n , t h eu s eo fi n c e n t i v e st oe n c o u r a g ep u b l i c p a r t i c i p a t i o n ；b u s i n e s s 谢t l lr a t i o n a le c o n o m i cm a i l ，l i m i t e dr a t i o n a l i t ya n do p p o r t u n i s mo f t h ef e a t u r e s ；as u b j e c to fe x t e n s i v ep u b l i cp a r t i c i p a t i o n ，u n i t yo fp u r p o s e ，t h ep u r p o s eo ft h e n o n - u t i l i t a r i a n ，c o n v e n i e n ta c c e s st oi n f o r m a t i o n , p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nt h es y s t e mo b t a i n e d t h ei n t e r n a lm e c h a n i s mo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o nt op r o m o t eb u s i n e s sa n dg o v e r n m e n t c o o p e r a t i o no ne n e r g yc o n s e r v a t i o ni s s u e s ，a n db u i l dp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni ne n v i r o n m e n t a l a s s e s s m e n ts y s t e m ，t h eu s eo fe i g h te v a l u a t i o nc r i t e r i ae v a l u a t i o no fc o n t e n ta n df o u rm a j o r c i t i e so ft h ee m p i r i c a la n a l y s i so fi n f o r m a t i o nd i s c l o s u r e ，e n v i r o n m e n t a li n f o r m a t i o no b t a i n e d i sa ni m p o r t a n tc o n d i t i o nf o rp u b l i cp a r t i c i p a t i o n ，p u b l i cp a r t i c i p a t i o ns h o w st h ef e a s i b i l i t yi n p r a c t i c e f o r w a r df r o mt h eg o v e r n m e n t sl a w sa n dr e g u l a t i o n s ，i n c r e a s ep u b l i ce n v i r o n m e n t a l a w a r e n e s s ，a n ds t r e n g t h e ni n t e r a c t i o nb e t w e e ne n t e r p r i s e sa n dt h ep u b l i cf a c eo fp u b l i c p a r t i c i p a t i o ni nt h et r i p a r t i t es y s t e mo fr e c o m m e n d a t i o n sf o ri m p r o v e m e n t k e yw o r d s ：p u b l i cp a r t i c i p a t i o n , e n e r g yc o n s e r v a t i o na n de m i s s i o nr e d u c t i o n , t h e s y s t e mo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ns y s t e m i l 长安大学硕士学位论文 1 1 研究背景及意义 第一章绪论 1 1 1 研究背景 节能减排指的是减少能源浪费和降低废气排放。在“十一五 规划中，我国明确提 出，到2 0 1 0 年单位g d p 能耗要比2 0 0 5 年降低2 0 左右，主要污染物排放总量减少1 0 。 国务院总理温家宝指出：“十一五”前三年，我国节能减排取得显著成效，全国单位 g d p 能耗累计下降1 0 1 ，二氧化硫、化学需氧量( c o d ) 排放总量累计分别下降8 9 5 和6 6 1 。企业作为国家能源消耗和污染排放的主体，自然也成为节能减排的义务主体。 企业节能减排不仅具有企业价值、社会价值和环境价值，而且对其推动者来说也具有一 定的经济价值。因此，企业节能减排工作的好坏，将直接关系到“十一五 全国节能减 排目标的实现。 企业的节能减排是一项系统工程，涉及到企业生产经营活动的各个方面。据调查发 现：国内8 0 以上的企业都受到节能减排的影响，7 7 以上的企业都会采取一些措施来 应对节能减排政策。而在采取的措施中，3 4 的企业更倾向于事后节能减排，购买新设 备和新技术的企业分别占2 8 6 和2 3 ，而进行产业结构调整的企业很少。据悉，“十 一五”的前四年，全国单位g d p 能耗下降了1 4 3 8 ，这与“十一五 期间确定的单位 g d p 能耗下降2 0 的目标还有很大差距，节能减排的形势日益严峻。就企业节能减排 来说，企业的社会责任主要体现在两方面：对内的社会责任体现在节能，对外的社会责 任则体现在减排。面对节能减排的推行，5 1 4 大企业能够把节能减排作为履行社会责 任的一部分，再加上政府政策的支持，我国的节能减排取得了一定的成效。但是，由于 我国长期的环境管理模式基本上是末端管理，如排污收费制度、限期治理制度、污染事 故的应急处理制度等，这种先污染后治理的模式加大了企业的成本，使许多企业的节能 减排停留在应对政府管制的短期行为上，再加上企业资金、技术及规模的局限，企业的 节能减排成效低微。 正是由于传统的环境管理模式，造就了政府环境治理的低效和困境。从表面看，企 业节能减排是企业自身的行为，但是由于节能减排问题具有外部性，节能减排的实施不 可避免地涉及到企业、政府及公众等市场主体之间的复杂利益关系，其中政府在节能减 排问题中起主导作用，但是其负面影响难以纠正；企业是节能减排的主体，但其自觉性 第一章绪论 需要加以引导；公众由于其覆盖面广，再加上具有监督企业行为和政府行为的双重职能， 其行为更具有特殊性。但现实中公众参与环境管理由于受到一系列因素的影响，如专业 知识和相关信息的欠缺，很难有效地参与企业决策，这在一定程度上削弱了公众参与的 能力，也减缓了企业节能减排的压力和紧迫感。虽然我国也有一些单项法规指出了公众 参与的重要性，但对公众如何参与却缺乏制度上的保障，以至于使公众参与流于形式。 而且长期政府主导型的公众参与模式在一定程度上也影响了公众参与企业节能减排的 自觉性和主动性。在一项关于企业节能减排措施有效性的调查中，节能技术改造为 4 8 6 ，政府资金扶持3 7 1 ，产业结构调整2 0 ，节能监督管理8 6 。由此可见，在 企业节能减排问题上，公众参与度极低。 虽然我国从2 0 世纪9 0 年代已经开始了公众参与的制度建设，但在当前公众参与尚未 真正成为一项完整的法律制度。我国环保总局于2 0 0 6 年2 月2 2 日正式发布了中国环保领 域的第一部公众参与的规范性文件环境影响评价公众参与暂行办法，这标志着国务 院关于“健全社会监督机制的实际执行。然而，虽然我国一直在研究让公众积极参与 进来，并不断进行着实践，但是并没有明确的公众参与制度，也没有明确公众的角色和 地位，这使很多公众在遇到具体的问题时不知道该如何参与。制度的缺失往往使公众参 与缺乏保障，制度的建立也将成为企业自律行为的催化剂。正是基于此，本文以企业节 能减排为背景，从公众参与制度这一视角出发，对企业节能减排中公众参与制度的内在 机理进行了分析，并试图构建公众参与的评价指标体系，以使公众参与环境管理更加富 有成效。 1 1 2 研究意义 本文对企业节能减排中的公众参与制度进行研究，具有多方面的意义，具体来说， 体现在以下几个方面： 第一，对企业节能减排中的公众参与制度研究起到“抛砖引玉的作用。当前，国 内外学者日益重视对公众参与制度的研究，但是把公众参与和企业节能减排结合起来展 开研究的文献并不多见。公众是企业节能减排的重要监督者，是企业节能减排的外部驱 动力。实践证明，公众参与的程度决定着企业节能减排的成效。因此，本文的研究涉及 到公众参与的内在机理及评价，为以后的研究建立了完整的研究框架。 第二，促进企业节能减排中公众参与制度的不断完善，为公众参与企业节能减排提 供法律支持和政策依据。近年来，我国政府不断鼓励公众参与，相继完善相关法律。如 2 长安大学硕士学位论文 2 0 0 3 年实施的环境影响评价法；2 0 0 6 年，颁布了环境影响评价公众参与暂行办 法；2 0 0 7 年通过了中华人民共和国政府信息公开条例，出台了环境信息公开 办法( 试行) ，这一系列措施为公众参与企业节能减排搭建了新的平台，但是关于公众 参与企业节能减排的相关规定仅仅停留在一些单项的条例之中，并没有完全上升为制度 层面。因此，本文的研究有利于进一步完善公众参与制度。 第三，对企业节能减排中的公众参与制度进行研究，有利于维护社会稳定，加快社 会民主化进程。近几年，由于环境污染的加剧导致企业和公众之间的冲突不断，出现上 千人集体上访、请愿、抗议等问题，甚至发生一些恶性案件，原因就是这些企业在建设 和生产时不断向其周围排放污染物，严重影响公众的正常生活，甚至带来疾病困扰，这 引起公众的强烈不满，而公众参与制度可以从根本上解决这些问题，有利于社会的可持 续发展。 1 2 研究文献综述 1 2 1 国外研究文献综述及简评 ( 1 ) 国外研究文献综述 公众参与环境治理的研究始于上世纪五十年代，最早由学者m i l l s 和s c o l l 提出给 予公众更多的参与决策权以改变官僚封闭系统决策方式，紧接着l y n d 则要求政府在更 大范围内和更深层面上实现公众参与决策和管理。具体来说，国外的文献研究主要集中 在以下几个方面： 针对公众参与的主体和渠道，j a c q u e l i n ep e e l 专门对非政府组织( n g o ) 参与环境保 护的效果进行了研究；m a r s t e n ( 2 0 0 1 ) 、s n o w ( 2 0 0 1 ) 、w e b e r ( 2 0 0 3 ) 和其他人都曾描述过 公众发起的“草根”协作组织的贡献。s w e l l 认为公众参与是通过一系列的正规及非正规 的机制直接使公众介入决策。 针对公众参与的效力，m a x w e l l 等人解释了企业为什么希望事先了解市民对企业减 少污染排放的期望的原因；h u q 和w h e e l e r 在1 9 9 2 年对孟加拉国的调查中发现，一般 政府规制对7 个大型国有肥料企业的影响非常小，但是其中三个由于受到社区压力而 表现出很好的效果；d a s g u p t a 等人探究社区压力对墨西哥的公司采用一定环境管理措 施的效果；a n d r e w 和g r e e n 对公众参与环境政策的效果进行了评价。 针对公众参与后企业的行为，h a r t 认为企业可以采取污染预防以降低成本，或是经 由产品管理来取得领先地位；s h r i v a s t a v a 认为企业凭借技术、市场和产品的发展，改 第一章绪论 变产业或市场原有的结构，进而创造一种先动优势。k o n a r 和c o h e n 的研究表明，企 业污染强度高或者环境表现差会给投资者一种生产效率不高的信息，这种压力能够激励 企业采取相应的污染控制或清洁生产行动。哈丁则结合环境问题缺乏所有权这一特征， 分析了造成污染任意排放的根源，提出了“公地悲剧 ( t h et r a g e d yo f t h ec o m m o n s ) 的 著名论断。 针对公众参与环境保护的理论基础，则是美国学者萨克斯教授在2 0 世纪7 0 年代初 提出的环境权理论。紧接着，日本学者又提出了环境权的两条基本原则：“环境共有原 则和“环境权为集体性权力原则 ，进一步发展了环境权理论。然后，许多国家以立 法的方式确立了环境权。当前，公众参与也是 2 1 世纪议程的一个重要组成部分， 该议程还指出环境影响评价( e i a ) 是确保公众参与的一个日益重要的法律手段，在公众 参与方面应注重发挥非政府组织( n g o ) 的作用。 ( 2 ) 国外研究文献评价 通过对国外公众参与环境治理文献的阅读，发现国外的研究起步较早，初期的研究 也多是集中于公众参与环境管理理论的提出。从8 0 年代末期开始，学者们逐步进行了 大量的实证研究，这些研究也较为深入，主要集中在公众参与的公平性判断、参与过程 的评价原则、参与模式的选择、企业的参与案例、国际n g o 的参与案例等方面。大量 的实证研究提示，人们不仅要对参与本身的含义进行研究，更应关注参与的有效性问题， 所以9 0 年代末的实证研究开始着眼于参与效果的评价，一些实证研究结论显示参与并 没有带来预期的效果，认为“政策 限制比公众参与更加有利于环境保护，即研究的重 点集中到制度层面的分析，目的是想引起人们思考公众参与的影响因素和制度的内在机 理，即公众参与有哪些影响因素，政府应该提供什么样的制度保障公众参与，这才是问 题的关键，也是最近研究所关注的热点问题。 1 2 2 国内研究文献综述及评价 ( 1 ) 国内研究文献综述 针对公众参与的现状问题，卢宁提出健全我国公众参与环境保护制度17 l ；许庆明指 出节能减排状况不仅与经济活动相关，还和政府、公众对环境污染的态度有关；王炼提 出企业节能减排的关键是要转变思想，需要政府部门、科学界、产业界等多方面力量的 参与【1 4 1 。 针对公众参与方式和存在的问题，戴月指出我国的公众参与状况不论是组织的形式 4 长安大学硕上学位论文 上，参与的深度上，还是参与的程序上都是初级的【3 i 】。王中华，张学芳针对公众参与过 程中存在的问题提出解决对策【1 9 】。胡俊，谢伟莹通过我国和发达国家在公众参与的范围、 程序、时间、保障机制等方面的不同比较，提出应该取其优点以健全我国的公众参与的 机制p 羽。王风对公众参与环境保护的行为进行了分析，并提出了一些有价值的建议【1 6 1 。 针对公众参与的有效性问题，赵明，姚国峰从信息发布、问卷设计、意见反馈三方 面提出了具体的操作建议【2 l j ；楚宪峰，冯强( 2 0 0 8 ) 分析了提高环境影响评价公众参与 有效性的途径；曾光辉( 2 0 0 7 ) 通过比较分析三种不同的治理模式，对公众参与模式的 优点和局限性做了研究。 针对公众参与机制问题，邓峰等、侯丽则提出应该加强公众参与，转变角色，改革 现行管理体制；宋海水在公众参与环境管理的理论及依据基础上，用实例对公众参与管 理提出了有意义的建议【2 8 】；郝慧提出健全我国公众参与环境保护制度的建谢3 2 l ；马彩 华提出中国特色的全程周期式的公众参与机制，期望对环境保护起到既治标又治本的作 用【羽。 针对环保非政府组织在参与中的作用，汪亦红以第三部门公众参与为重点进行了系 统论述【1 2 】；李艳芳指出国家给n g o 提供宽松的法律环境，以提高公众参与的力度和水 平【3 7 1 ；王燕( 2 0 0 2 ) 、吴志良( 2 0 0 2 ) 、钱月玲( 2 0 0 5 ) 、那力( 2 0 0 5 ) 、王明远( 2 0 0 5 ) 从不同角度针对公众参与的法律基础和保障方面做了相关研究。 ( 2 ) 国内研究文献评价 总体而言，国内学者的研究起步较晚，基本上处于起步阶段研究，时间短，研究范 围亦很窄，研究深度也不够。早期研究只是将公众参与作为一种管理原则引入到环境学 领域，多是一般性的介绍公众具有的民主监督功能，目的在于引起政府对公众参与环境 管理的关注，研究方法也多是浅层次的规范研究。近些年的研究越来越深入，研究的内 容越来越广泛，涉及到公众参与渠道分析、公众参与现状的实证调查分析、公众的环保 行为的分析、工程项目建设中的公众参与、环境影响评价中的公众参与、移民项目中的 公众参与等多个领域的内容，研究方法更加多地采用了实证分析、案例分析的方法，研 究视角更多地从经济学、管理学的角度入手。这些研究主要是告诉人们公众参与环保的 重大意义，环境保护“为什么”需要公众的参与，公众参与的博弈分析，至于参与的制 度保障、参与的影响因素及参与的实证分析则少有研究，致使许多环保政策只能流于形 式，很难被公众执行。因此笔者将研究的视角转为如何参与和参与的效果上，深度挖掘 影响公众参与企业节能减排行为的因素及模式，探索公众参与制度的内在机理，并试图 5 第一章绪论 在制度层面寻求可行的措施来改善目前的公众参与现状。 1 3 研究思路及研究方法 1 3 1 研究思路 本文研究的背景是企业的节能减排，研究的角度是公众参与。首先指出了公众参与 制度的内涵和本文的理论基础；其次，通过分析企业节能减排中公众参与的影响因素， 分析了企业节能减排中实施公众参与制度的原因，并说明了两者之间的关系；再次，运 用博弈论的方法分析了公众参与制度的内在机理；接着，试图构建了公众参与的评价指 标体系，并结合2 0 0 8 年中国环境公众网公布的1 1 3 个城市的环境信息对其进行了实证 分析，在此基础上得出了一些启示；最后对我国当前的公众参与制度提出一些改进措施。 1 3 2 研究方法 本文运用理论分析、比较分析和定量分析相结合的方法展开研究。第一，运用博弈 论和比较分析的方法对公众参与的四种模式进行相关分析，并在此基础上得出公众参与 制度的内在机理；第二，运用定量分析的方法对公众参与，环境信息公开对企业环境行 为的整体影响进行实证分析，在实践上说明了环境知情权影响到公众的参与，也说明了 公众参与的可行性。本论文在研究期间也借鉴了以往产业经济学、环境经济学和制度经 济学的研究范式，在此基础上构建了公众参与的评价指标体系，希望能够为相关部门做 决策时提供支持。 1 4 研究框架与技术线路 1 4 1 研究框架 本文分为七章。 第一章为绪论，重点说明本论文的研究背景、意义，研究文献综述，并说明了本文 的研究思路、研究方法、研究内容及本文的技术线路。 第二章为公众参与制度的理论基础。首先总结了公众参与的历史演变及内涵，然后 概括了公众参与制度的内容、主体和方式；最后指出了本文论题提出的理论基础。 第三章对企业节能减排中的公众参与的影响因素进行分析。首先分析了公众参与的 影响因素，然后分析了公众参与企业节能减排的原因，最后分析了两者之间的关系。 第四章是公众参与制度的内在机理。首先分析了政府、企业和公众不同利益主体的 6 长安大学硕士学位论文 环境行为，然后通过公众参与的四种模式进行相关的博弈分析，接着对四种模式进行比 较分析，并得出相关启示。 第五章为公众参与指标体系的构建与实证分析。首先指出了指标体系构建，然后对 公众参与进行了实证分析，最后得出一些有价值的结论。 。 第六章为企业节能减排中的公众参与制度的改进和完善。首先指出要完善公众参与 的法律法规，其次指出要提高公众的环境意识，最后指出要加强企业与公众之间的互动。 第七章为研究结论。首先在上文分析的基础上得出几点结论，其次指出了本文的主 要创新之处，最后指出本文的局限及需要进一步研究的问题。 1 4 2 技术线路 绪论 企业节能减排中公众参与制度的理论基础 企业节能减排中公众参与的影响因素及分析 企业节能减排中公众参与制度的内在机理 公众参与评价指标体系的构建及实证分析 企业节能减排中公众参与制度的改进与完善 结论 图1 1 本文技术线路图 7 企业节能减排中的公众参与制度研究 第二章企业节能减排中公众参与制度理论基础 第二章企业节能减排中公众参与制度理论基础 公众参与企业节能减排不是一开始就有。众所周知，环境污染早在1 9 世纪4 0 5 0 年代发生，但是直到后来发生的一系列震惊中外的“八大污染 公害事件才引起关注。 随着环境污染和生态失衡的加剧，公众才逐渐参与到环保活动上来。本章首先概述了公 众参与制度的历史演变，接下来界定了公众参与制度的内涵，明确了公众参与的主体、 参与的方式以及公众参与制度的具体内容，最后通过公民公共财产和公共信托理论、公 民环境权理论以及环境利益的内在多层次理论为企业节能减排中的公众参与制度提供 了理论基础。 2 1 公众参与制度的历史演变及内涵 本节主要阐述公众参与制度的历史演变，说明公众参与也是环境治理演化的结果。 在此基础上引出公众参与，并进一步说明公众参与的内涵，为提出公众参与制度的理论 基础作铺垫。 2 1 1 公众参与制度的历史演变 “公众参与原则”源于2 0 世纪6 0 年代末日益高涨的环保浪潮和政府管理部门对环 境问题的深层次认识。二战后，西方主要发达国家为尽快恢复经济发展水平，政府把经 济利益置于环境利益之上，再加上当时主流经济学观点认为环境利益是一种公共产品， 因此只能由政府提供和保护，经济发展采取的是“先污染，后治理 的发展模式，这种 发展模式最终导致环境恶化，环境问题成为影响人类生存的重要危机。随着经济学理论 的进一步发展，公众认识到“节能减排靠政府”的理解是片面的，突破了社会公共利益 只能由政府唯一主导的传统导向，形成了公众参与节能减排的环保格局。公众参与观念 逐步形成、发展并上升为环境法的一项基本原则。最早将“公众参与 作为一个环境法 概念引入环境管理领域的是美国。美国在1 9 6 9 年的国家环境政策法中，首创环境 影响e i a ( e n v i r o n m e n t a li m p a c t a s s e s s m e n t ) 评价制度，明确提出了“公众参与 这一概念。 2 0 世纪7 0 8 0 年代公众参与理论被引入到环境领域并为多国政府所接纳，而后，世界上 的许多国家的环境法律、国际性环境公约和条约都确立了公众参与制度，公众参与逐渐 成为环境法中的一条十分重要原则。 8 0 年代末，学者们开始尝试进行该领域的实证研究和案例研究，主要是基于对公众 8 长安大学硕士学位论文 参与理论认同基础上定量评价公众参与的程度以及采取何种参与途径能够使公众参与 更加有效，其中包括决策参与模式和过程参与模式，也提到通过民间社团引导公众参与。 2 0 世纪9 0 年代，公众参与环境治理开始上升到制度层面，研究集中在公众参与效果进行 评价和反思。早期公众参与环境管理主要表现在环境影响评价领域，之后公众参与在环 境领域里的研究不断向广度和深度拓展，这时公众参与制度已经初步形成。由于环境问 题的全球化，各国环境非政府组织( n g o ) 广泛参与各项环境政策和国际条约的制定和 实施，使得环境保护公众参与制度得到了更广泛的发展。 2 1 2 公众参与制度的内涵 ( 1 ) 公众参与制度的内涵 公众参与制度，是公众及其代表根据国家环境法律赋予的权利和义务参与环境保护 的制度，它是政府或环保行政主管部门依靠公众的智慧和力量，制定环境政策、法律、 法规，确定开发建设项目的环境可行性，监督环境法的实施，调处污染事故，保护生态 环境的制度，曾被称为“依靠群众保护环境的制度 、“环境保护民主制度 、“环境民主 制度 。具体到企业节能减排问题上来说，则特指社会公众对企业节能减排问题的认知 和参与程度，其本质是指在节能减排活动中，公民有权通过一定的程序或途径参与一切 与节能减排相关的活动。从性质上看，它是一项重要的程序性权利，也是环境保护的重 要原则与基本制度；从目的上看，它在于协助政府进行环境管理，促进政府解决环境问 题的科学化、民主化【1 1 1 。 ( 2 ) 与公众参与相关的概念辨析 关于“公众参与( p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ) ，各位学者的理解不尽相同。王绍光认为公 众参与是指可能受政府决策影响的人对政府决策的影响。张红梅认为在公共危机的管理 中，社会公众是突发性危机事件最为直接的“受害体 。有学者认为公众参与是公民通 过一定的渠道对公共事务的决策和治理产生影响的具体行为。综合以上几种定义，笔者 认为：公众参与就是各利益群体通过一定的社会机制，使更广泛意义上的公众能够真正 介入到决策制定和实施的整个过程中，实现资源公平、合理配置和有效管理。公众参与 是公众与政府间的互动过程，这里的“公众”从广义上理解，不仅包括作为个体的公众， 也包括普通群众、非政府组织和民间团体。 为了更好地理解公众参与的概念，需要明确以下概念之间的区别： 参与与参加 9 第二章企业节能减排中公众参与制度理论基础 “参加 是为了完成上级布置的某一个任务，是公民响应政府或社区的号召，被动 地加入某项目的活动；“参与 就是让人们有能力去影响和参加到那些影响他们生活的 决策和行为中去。把“参加 误解为“参与是许多公众认识上的误区。公众参与的目 的主要是对政府的决策施加影响，而不改变政府作为政策最后拍板者的责任。公众参与 则是一种发展的新思考方法，是公众自下而上介入到环境活动的策划、实施到评估的全 过程，社会公众在参与的过程中才得到自身的发展。在大多数情况下，“公众参与”并 不意味着“公众 直接做出决策。 公众参与机制与公众参与制度 公众参与机制是环境管理权力机关与社会组织及公民的联系渠道和网络机制，它既 是环境管理权的实施程序，也是环境管理中政府强制与多元化的、灵活的自律行为相结 合的管理模式。机制运行规则都是人为设定的，具有强烈的社会性，如竞争机制、市场 机制、激励机制等。机制，通常指制度机制，通过制度系统内部组成要素按照一定方式 的相互作用实现其特定的功能，它是从属于制度的。 公众参与制度是指公众依据有关的法律、法规或规章的规定，有权通过一定的程序 或途径参与一切与环境利益相关的活动，如参与环境决策、监督、救济，使这些活动符 合广大公民的切身利益的一项制度。这里所说的制度是指在一定历史条件下形成的政 治、经济、文化等方面的体系，要求大家共同遵守的办事规程或行动准则。 2 2 公众参与制度的基本概述 公众参与需要政府的政策支持，需要政府的制度保障。明确公众参与制度的具体 内容，便于增强公众对自己的环境管理权利的认知，从而加大公众参与。本节主要对公 众参与制度的内容，公众参与的主体和公众参与的方式做基本的概述。 2 2 1 公众参与制度的内容 ( 1 ) 环境行政公开制度 环境行政公开制度是指国家环境行政机关，法律规章授权行使行政环境职权的企事 业组织和公务员依法将各种行为事项予以公开的制度。值得注意的是，公开的内容不包 括国家秘密，商业秘密和个人隐私。环境行政公开制度是公民参与环境管理的前提条件， 是保护和实现公民环境知情权的需要。 ( 2 ) 环境立法听证制度 1 0 长安大学硕士学位论文 环境立法听证制度是环境综合决策部门在制定环境政策、法规、规划或进行开发建 设项目可行性论证时，听取政府官员、专家学者、当事人、利害关系人以及其他人员的 意见，从而为制定规范性文件提供依据和参考的一种制度。这里的立法包括制定环境政 策、法规、规划以及进行开发建设项目可行性论证，听证包括听证会、座谈会、论证会、 专家听证会、舆论评论等方式的综合听证制度。 ( 3 ) 环境行政公益诉讼制度 环境行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不行为对公共环境利益造成侵害 时，法律容许无直接利害关系人为维护公共环境利益而向法院提起行政诉讼的制度。环 境诉讼权是法律赋予公众得以提起行政诉讼或者民事诉讼的权利，它是一种公众间接的 参与方式【4 5 】。 ( 4 ) 发展环保社会团体制度 公众参与环境保护有两种方式：个人参与和团体参与。个人参与往往因为势单力薄， 影响力有限，而不能成为大众参与方式的选择。而环保团体可以凭借其强大的群众基础 和舆论声势，形成一种强有力的力量，对政府和污染环境的企业施加压力来实现其监督 作用。比如可以通过举办宣讲会、展览等多种活动，加强对公众的环境知识的教育，促 进政府和公众之间的环境信息交流，唤起更多的人关注环境变化，重视环境污染和破坏 的危害，倡导有益环境的健康生活方式。 ( 5 ) 环保有奖举报制度 环保有奖举报制度是对参与举办污染浪费企业的公众给予奖励的制度。其基本内容 是指政府或有关环保部门依据其职权，按照法定程序和原则，对参与监督举报污染企业 行为的公众进行奖励的制度。其目的是为了鼓励公众参与环境监督，它属于行政奖励的 一种。 ( 6 ) 环境知识宣传教育制度 能源浪费和环境污染的一个重要的原因，在于节能减排尚缺乏社会心理基础。因此， 应充分发挥广播、电视、报纸等新闻媒体的宣传作用，深入持久地开展环境保护法律、 法规和环境科普知识的宣传。另外，作好如“世界环境日、“地球日 、“无水日等集 中式的大规模的主题宣传，加强对公众的环境教育。 2 2 2 公众参与的主体 ( 1 ) 一般公众 第二章企业节能减排中公众参与制度理论基础 一般公众，即广大消费者，他们往往与企业有直接的联系，可以随时获得企业的信 息，可以揭露举报企业的污染浪费行为，同时也是环境污染的最大受害者。 ( 2 ) 环保非政府组织 环保非政府组织，即n g o ( n o n - - g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n ) 。n g o 具有以下特点： 公众的，非官方的；非盈利性的；相对独立性；拥有专业的知识、技术及调查 能力：有更广泛的基层团体和组织的自愿参与。n g o 的作用主要体现在：环境和 生态的教育与研究；协助政府执行环境政策；监督企业的行为，与企业合作开发环 保产品及服务。 ，( 3 ) 绿色社区 “绿色社区”是指具备一定的符合环保要求的“软 、“硬 件设施，建立起较完善 的环境管理体系和公众参与机制的文明社区。绿色社区是环保公众参与机制的基层组 织，创建绿色社区的主要目的是使公民认识自己的环保权利和责任，推动公众对环保的 参与。 ( 4 ) 新闻、网络媒体公众 公众参与节能减排，新闻媒体功不可没，一方面新闻媒体本身可以对公众有效参与 节能减排，维护自己的环境权益起到引导作用；另一方面，新闻媒体可以通过正面报道， 表彰节能减排做的比较好的企业，也可以通过网络揭发，暴露一些浪费能源，高污染高 排放企业，从而起到舆论监督和正面引导的作用。 ( 5 ) 专家学者 专家必须是在某个领域内掌握特殊技能的人才，专家掌握大量的专门技术且一般具 有较高的威望，可以提高公众参与的品质并且形成对行政机关的威慑。以圆明园湖底防 渗工程为例，当初张正春教授对揭发该工程会造成生态环境破坏的的参与，引起了全社 会对环境问题的广泛关注，也促使环保总局采取措施，避免了圆明园环境的继续恶化。 ( 6 ) 学生社团 学生社团是指中国中等学校和高等学校学生在自愿基础上，按照章程自主开展活动 的学生群众组织。学生社团形式多种多样，这些社团可打破年级、系科以及学校的界限， 如学术问题、社会问题的讨论研究会或者活动小组。学生社团通过自己的环境保护组织， 开展丰富多彩的活动来宣传和保护环境。 1 2 长安大学硕士学位论文 2 2 3 公众参与的方式 公众参与制度的关键在于明确公众的参与方式或者参与渠道。在世界各个国家，公 众参与的方式有所不同，但从本质上讲，可以分为以下几种参与方式： ( 1 ) 直接参与与间接参与 直接参与是指公众直接参与相关的各类活动，并表达个人的思想、意愿和建议；间 接参与是指公众个体经由相关的代表、媒体、组织、团体等间接的手段、途径和形式来 参与相关的各类活动，并通过这些间接的途径和形式表达个人的思想、意愿和建议【2 6 1 。 ( 2 ) 决策参与与过程参与 决策参与是指公众在经济环境政策、规划和计划制定中和开发建设项目实施之前的 参与；过程参与是指公众对环境法律、法规、政策、规划、计划及开发建设项目实施过 程中的参与。 ( 3 ) 事前参与与末端参与 事前参与是指公众对环境污染和生态破坏发生之前的参与，如北京昆玉河改造，北 京动物园搬迁，圆明园湖底防渗工程，怒江流域水电开发等项目都能看到公众参与的影 子。末端参与是指公众对环境污染和生态破坏发生之后的参与。传统的环境治理模式就 是典型的末端参与，即在污染发生后公众参与进行环境治理【3 们。 2 3 公众参与制度的理论基础 本节主要阐述公众参与提出的理论基础，主要有环境公共财产和公共信托理论、公 民环境权理论以及环境利益的内在多层次理论，为本文的论题奠定了理论依据。 2 3 1 环境公共财产理论及公共信托理论 环境危机对人类生存与发展的严重威胁，使人们认识到环境保护的重要性。2 0 世 纪6 0 年代，美国学者萨克斯提出了“环境公共财产论 和“公共信托论”。萨克斯提出， 空气、水、阳光等人类生活所必需的环境要素现在受到了严重污染与破坏，以致威胁到 人类生存与发展。环境资源就其自然属性和对人类的重要性来说，应是全人类的“公共 财产”，任何人不能对其任意占有、支配和损害，这形成了环境领域的“公共财产理论”。 进而萨克斯又根据公共信托理论，认为政府和公众之间是一种委托与受托关系，即政府 接受公众的委托，代替公众行使对环境的管理权。政府具有管理权，公众具有受益权。 根据这种认识，政府应该对污染浪费企业的行为给予限制或者制裁，以履行自己作为受 第二章企业节能减排中公众参与制度理论基础 托人的义务。公众参与正是以环境公共信托理论为基础，强调社会公众作为委托人有权 对受托人( 国家) 的环境管理行为进行参与和监督，其根本目的是为了维护全人类共同 的环境公共利益【4 2 1 。 2 3 2 公民环境权理论 在公共财产和公共信托理论的基础上，有学者进而推导出了环境权理论，并成为公 众参与机制的直接理论依据。环境权的讨论和研究始于原西德一位医生向欧洲人权委员 会提出控告，认为向北海倾倒放射性废物的行为违反了欧洲人权条约中关于保障清 洁卫生的环境的规定，从而引发了是否要把环境权追加进欧洲人权清单的大讨论。讨论 结果认为社会有必要对人类的利益作出制度性安排。赋予主体一定的权利，平衡和制约 各微观主体之间因利用稀缺性环境资源而发生的关系，这种权利就是环境权。公民环境 权是指全体社会公众都享有在健康、安全和舒适的环境中生活和工作的权利，包括生命 健康权、财产安全权、生活和工作环境舒适权，以及与之相关的如环境知情权、环境参 与权、环境索赔权和环境议事权、环境监督权和环境诉讼权等。随后，日本学者又提出 了环境权的两条基本原n - “环境共有原则 和“环境权为集体性权力原则，进一 步发展了环境权理论。环境权的倡导，就是让公众知晓自己的健康安全生活的权利，让 公众在自己的环境权益受到损害时候，能够采取一定的措施来维护自己的合法权益【3 5 1 。 2 3 3 环境利益的内在多层次性理论 由于环境利益关系着人类的生存与发展，属于全人类共有的权益，因此属于公共利 益范畴。此种公共利益一方面与全体人类的利益密切相关，具有整体性和公共性，因此 对环境的保护需要世界各国及各国人民共同参与、密切合作。但同时，因现实中不同实 体间因不同标准而划分为了许多不同的人类生存范围和空间，各自代表着不同的利益群 体，表达着不同的环境利益诉求，使整体性的环境公益内部形成了不同的利益层次，即 环境公益的多层次性。这些层次或实体所倾向的环境利益诉求按标准不同，可以分为国 家、区域、群体及后代人等几个具体部分。其中，在国家层面上，政府是环境利益保护 的倡导者，其保护的主要方式是宏观性的环境政策或综合运用各种法律、经