（行政管理专业论文）行政伦理视角下中国公务员行政责任冲突研究.pdf

摘要 社会的发展， 无论是经济形态、 政治形态， 还是文化形态的建设， 都是在政府的主导下进行的。行政伦理水平 ( 包括政府的道德状况、 行政人员的道德水准， 行政构件的伦理德性等)的高低就必然对社会 建设和发展有着深刻的制约和影响。 然而， 现今中国公务员队伍中出 现了腐败、贪污等行政伦理失范的现象 ( 文中称为行政责任冲突) ， 损害了政府的形象， 严重影响了正常的社会发展， 已成为刻不容缓的 问题。 行政责任冲突的典型形式为:权力冲突、角色冲突和利益冲突。 本文将从行政责任冲突所反映的伦理关系入手， 分析冲突形成的各方 面因素， 探索行政伦理视角下解决行政责任冲突而进行内外控制的途 径。 我们认为影响冲突的因素主要包括: 中国传统政治伦理文化的影 响、 中国社会转型时期道德重塑的影响、 组织制度不健全的影响和公 务员个人素质高低的影响。 解决行政责任冲突的主要途径分为内外控 制两部分: 外部控制包括行政伦理立法和制度化、 健全行政伦理监督 机制和建立官员问责制; 内 部控制包括整合行政部门组织规范和组织 伦理、 保持公务员个体的伦理自 主性、 培养契约精神， 健全行政人格。 关键词 :行政伦理行政责任行政责任冲突形式 abs tract i n t h e d e v e l o p m e n t o f t h e s o c i e t y , t h e g o v e r n m e n t p l a y s a l e a d i n g r o l e i n t h e c o n s t r u c t i o n o f e c o n o m i c p a t t e rns , p o l i t i c a l p a t t e r n s a n d c u l t u r a l p a t t e rn s . t h e d e v e l o p m e n t o f s o c i e t y m u s t b e d e e p l y r e s t r a i n e d b y t h e s t a n d a r d o f t h e a d m i n i s t r a t i v e e t h i c s . h o w e v e r , s o m e c i v i l s e r v a n t s n e g l e c t t h e i r d u t i e s , s u c h a s c o r r u p t m o r a l s .t h e p h e n o m e n o n d e s t r o y s t h e i m a g e o f o u r g o v e r n m e n t , a n d s e r i o u s l y h i n d e r s o u r c o u n t r y f r o m d e v e l o p i n g . i t i s a n i n s t a n t q u e s t i o n n o w . t h e r e a r e t h r e e t y p i c a l f o r m s o f t h e a d m i n i s t r a t iv e c o n fl i c t : t h e p o w e r c o n fl i c t , t h e r o l e c o n fl i c t a n d t h e i n t e r e s t c o n fl i c t . m y p a p e r b e g i n s w i t h t h e e t h i c a l r e l a t i o n s h i p , w h i c h i s r e fl e c t e d b y t h e c o n fl i c t s . t h e n i a n a l y z e v a r i o u s f a c t o r s l e a d i n g t o t h e c o n fl i c t s . we c o n c l u d e t h a t t h e r e a r e f o u r p r i m a r y f a c t o r s : t h e c u l t u r e o f c h i n e s e t r a d i t i o n a l p o l i t i c a l e t h i c s , t h e e t h i c a l r e c o n s t r u c t i o n i n t h e t r a n s f o r m a t i o n p e r i o d , t h e d e f i c i e n c y o f t h e o r g a n i z a t i o n s y s t e m , a n d t h e p e r s o n a l q u a l i t y o f t h e c i v i l s e r v a n t s . a t l a s t , i t r y t o f i n d t h e s o l u t i o n s w h i c h m a y s e t t l e t h e c o n fl i c t s : o u t e r c o m m a n d s a n d i n n e r c o m m a n d s . t h e o u t e r c o m m a n d s i n c l u d e t h e l e g i s l a t i o n o f t h e a d m i n i s t r a t i v e e t h i c a n d p e r f e c t i n g t h e s u p e r v i s i o n s y s t e m t o t h e e t h i c s a n d a c c o u n t a b i l i t y o f p r i n c i p a l o f f i c i a l s . t h e i n n e r c o m m a n d s i n c l u d e t h e r e o r g a n iz a t i o n o f t h e o r g a n i z a t i o n rul e s a n d e t h i c s , k e e p i n g t h e c i v i l s e r v a n t s b e t h e m a s t e r o f h i s o w n e t h i c s , a n d n u r t u r i n g t h e c o n t r a c t m i n d i n t h e i r h e a rt s , p e r f e c t i n g t h e i r p e r s o n a l i t y o f t h e a d m i n i s t r a t i o n . k e y wo r d s : t h e a d m i n i s t r a t i v e e t h i c t h e a d m i n i s t r a t i v e r e s p o n s i b i l i t y t h e f o r m o f a d m i n i s t r a t i v e r e s p o n s i b l e c o n fl i c t 行政伦理视角下中国公务员行政责任冲突研究 导论 ( 一 )行政伦理、行政责任及其冲突 中国进入了社会主义建设的新时期， 经济浪潮冲击着社会的每一个角落， 政 府部门也不例外。 经济迅速发展的同时， 社会的各个方面也在发生着变化， 物质 文明发展的同时， 精神文明的发展明显落后了， 政府部门出现了钱权交易、以权 谋私等等被人民所痛恨的腐败现象。我国学者开始了 对行政伦理更为深入的研 究， 而且由于现代社会的发展和进步， 对行政伦理的研究已从静态的、 结构化的 研究转为动态的、 纵向的研究。 行政伦理属于应用伦理学， 是描述伦理学方法和 规范伦理学方法的统一， 所以， 伦理学所研究的对象以及伦理学一般原理和规律 对于行政伦理也适用， 但共性寓于个性之中， 个性比共性拥有更丰富的内容， 所 以， 行政伦理有着比一般伦理学更为丰富，更为具体的内容。 “ 行政”一词在我国是指对国家进行管理的全部活动。 在 左传中有“ 行 其政令” 、 “ 行其政事”的说法。 在英语中， 行政与施政是同一个概念。 从三权分 立的角度来用 “ 行政” 一词，是由洛克提出的，经过法国的启蒙学者孟德斯鸿的 改造而确立的。因此， “ 行政”可以理解为政府部门按照法律有序、规范地管理 国 家和社会的一切活动。 也就是说， 行政是国家的具体组织活动， 行使的是国 家 权力，包括权力具体执行的全过程。 伦理，是关于道德的学问。 所谓道德， “ 就是指人类现实社会中由 经济关系 所决定， 用善恶标准去评价， 依靠社会舆论、内心信念和传统习惯来维持的一类 社会现象” ，作为特殊的行为规范，道德的本质是自 律， 伦理是道德发展的高 级阶段， 是自 律和他律的统一。 伦理作为一种道德关系， 不仅包含应该怎样的思 想和行为， 还应包括为什么要有这样的思想和行为， 即思想和行为的正义性。 所 以，从严格意义上讲，伦理要高于道德，伦理要突出 “ 条理” ，更具理性层次， 更具概括抽象性。 当然， 在现实生活中， 人们常常认为道德和伦理是同样的内容， 这里简单的区别是文章分析的需要。 行政伦理指的是行政主体( 包括国家行政机关及其公务员) 在行使公共权力、 从事公务活动中，所应确立和遵守的伦理理念、伦理行为、伦理规范等， .行政 伦理是在行政领域内的道德规范和总则，行政伦理的概念应包涵三个基本的内 容，是行政道德规范、行政伦理制度和行政伦理价值导向的有机结合。 行政伦理， 包含道德， 又不仅仅只是道德， 而是包括2 度化存在的伦理和价 ， 王伟:行政伦理概论。人民出版社. 2 0 0 . 1 年版.第8 5 页 调奋进:转型期的行政伦理学，中国审计出版社.2 0 0 0 年版，第7 9 页 行政伦理视角下中国公务员行政责任冲突研究 导论 ( 一 )行政伦理、行政责任及其冲突 中国进入了社会主义建设的新时期， 经济浪潮冲击着社会的每一个角落， 政 府部门也不例外。 经济迅速发展的同时， 社会的各个方面也在发生着变化， 物质 文明发展的同时， 精神文明的发展明显落后了， 政府部门出现了钱权交易、以权 谋私等等被人民所痛恨的腐败现象。我国学者开始了 对行政伦理更为深入的研 究， 而且由于现代社会的发展和进步， 对行政伦理的研究已从静态的、 结构化的 研究转为动态的、 纵向的研究。 行政伦理属于应用伦理学， 是描述伦理学方法和 规范伦理学方法的统一， 所以， 伦理学所研究的对象以及伦理学一般原理和规律 对于行政伦理也适用， 但共性寓于个性之中， 个性比共性拥有更丰富的内容， 所 以， 行政伦理有着比一般伦理学更为丰富，更为具体的内容。 “ 行政”一词在我国是指对国家进行管理的全部活动。 在 左传中有“ 行 其政令” 、 “ 行其政事”的说法。 在英语中， 行政与施政是同一个概念。 从三权分 立的角度来用 “ 行政” 一词，是由洛克提出的，经过法国的启蒙学者孟德斯鸿的 改造而确立的。因此， “ 行政”可以理解为政府部门按照法律有序、规范地管理 国 家和社会的一切活动。 也就是说， 行政是国家的具体组织活动， 行使的是国 家 权力，包括权力具体执行的全过程。 伦理，是关于道德的学问。 所谓道德， “ 就是指人类现实社会中由 经济关系 所决定， 用善恶标准去评价， 依靠社会舆论、内心信念和传统习惯来维持的一类 社会现象” ，作为特殊的行为规范，道德的本质是自 律， 伦理是道德发展的高 级阶段， 是自 律和他律的统一。 伦理作为一种道德关系， 不仅包含应该怎样的思 想和行为， 还应包括为什么要有这样的思想和行为， 即思想和行为的正义性。 所 以，从严格意义上讲，伦理要高于道德，伦理要突出 “ 条理” ，更具理性层次， 更具概括抽象性。 当然， 在现实生活中， 人们常常认为道德和伦理是同样的内容， 这里简单的区别是文章分析的需要。 行政伦理指的是行政主体( 包括国家行政机关及其公务员) 在行使公共权力、 从事公务活动中，所应确立和遵守的伦理理念、伦理行为、伦理规范等， .行政 伦理是在行政领域内的道德规范和总则，行政伦理的概念应包涵三个基本的内 容，是行政道德规范、行政伦理制度和行政伦理价值导向的有机结合。 行政伦理， 包含道德， 又不仅仅只是道德， 而是包括2 度化存在的伦理和价 ， 王伟:行政伦理概论。人民出版社. 2 0 0 . 1 年版.第8 5 页 调奋进:转型期的行政伦理学，中国审计出版社.2 0 0 0 年版，第7 9 页 值观念等在内的具有一定结构的复杂系统。 首先的一部分是行政道德规范， 是行 政伦理的基础部分， 主要指行政主体的具体行为， 是在行政实践中的 行为规范， 也可以理解为职业道德。 它的特点在于以下两点:第一，规范性。 总是以具体规 范的形式来表现， 主要和具体活动中的行政行为相联系。 第二， 实践性。 也就是 说这些行为规范总是和具体的行政实践活动联系在一起的， 具有一定的专业性职 业特征，是具体可操作的行为规范。 其次，是行政伦理的主干部分， 即行政伦理 制度， 包括组织、管理、 制度等方面的伦理。它表示行政管理体制是按照一定伦 理原则和价值目 标建立起来的制度、 组织， 是社会公正的代表和裁判者， 是社会 伦理、 价值取向的集中 代表。 其特点为组织化和制度化。 行政伦理的第三个组成 部分是其核心内容和根本的价值观念模式。 是指行政伦理是承载着一定价值观念 和伦理观念模式， 并为社会提供一套集中表达社会占 统治地位意识形态的 伦理价 值模式，其特点为理想性和导向性。 王伟教授在 中国 韩国行政伦理与廉政建设研究 一书中认为， 可以从多个 角度来把握行政伦理的基本内涵 。1 、 从主体性的角度分析，行政伦理包括两个 层次的内涵， 即定义中所指的公务员个体和行政机关群体都应遵守的行政伦理规 范和道德的总和.2 、从政治性角度，行政伦理在本质上就是一种政治道德。3 , 从体系性角度分析， 行政伦理是包括行政理想、 行政态度、 行政责任、 行政纪律、 行政良 心、 行政荣誉和行政作风等七个主要范畴的行政道德范畴体系。 行政伦理 是一种道德规范，也是一种组织制度，其 “ 实质就是一种价值抉择的规范” 。 丹哈特认为行政伦理是一定的、 合理的组织范围内， 以 社会核心价值为基础 并诉诸个人和专业的责留。汤普森 ( t h o m p s o n )则认为行政伦理是指公务员行 为的道德准则， 包括此类行为影响社会与个人的福利时， 可应尊重的权利和职责。 行政责任是建构行政伦理学的核心概念。 所谓行政责任， 是指政府及其公共 行政人员因其公共权力地位和公职身份而对授权者所承担的责任。 行政学界依据 行政法的规定， 把行政责任分为普通的行政责任和法律的行政责任。 普通的是指 公务员在职务上的行为， 应对人民、 对国家负责。 它属于道德的范畴， 一般受社 会舆论的谴责， 是广义上的概念， 本文中的行政责任就是广义上的行政责任， 不 是法律的行政责任。 面临冲突性的责任是公共行政人员体验伦理困境的最典型的 方式， 它们往往与公务员的主、客观责任有关，同时，公务员作为父母、 配偶等 社会角色所承担的责任也不可避免串 澎 影响着公务员的决策. 正是这些责任的综合 影响导致了实践中最为常见的三种行政责任冲突形式: 权力冲突、 角色冲突和利 益冲突。 这些冲突是以不违法犯罪为前提的， 而一旦冲突触犯了法律， 则应该接 1 王伟等:中国 韩国行政伦理与廉政建设研究，国家行政学院出版社.1 9 9 8 年，第7 s 页 李春成:行政人的撼性和实践。 复旦大学出 版社， 2 0 0 3 年版. 第2 3 页 d e n h a rt , k a t h ry n 任t h e e th ic s o f p u b lic s e rv is e , n e w y o r k : g r e e n w o o d p r e s s , 1 9 8 8 . p 2 6 受法律法规的调整和制约。 本文的行政责任冲突是指伦理道德范畴内的， 不包括 法律范围内的冲突。 ( 二)中西方关于行政伦理的研究综述 i 、国内行政伦理研究综述 国内行政伦理学的研究起步比较晚， 2 0 世纪9 0 年代我国学者才开始对行政 伦理进行系统的、 正式的研究。 国内学者主要从行政伦理学的界定、 性质、 对象、 核心内容、 框架体系、 价值追求等方面进行了 研究。 从总体来看， 还没有达到较 为成熟的阶段。 ( 1 )行政伦理学的研究对象 关于行政伦理学的研究对象。 一种观点认为， 行政伦理主要是指行政主体在 行使公共权力、从事公共活动时所应确立和遵循的伦理道德要求的总称.所以， 行政伦理学要研究各种行政道德现象， 并通过对行政道德现象的全面研究， 来揭 示行政道德的本质特征和发展规律 。这种观点只是将行政伦理局限于了行政人 员个人的道德。 另一种观点认为， 行政伦理是公共行政领域中的伦理， 是关于治 国的伦理， 包含两方面内 容: 一是指政府体制中包含着什么样的伦理内 涵; 二是 指公务员个体的伦理状况， 。比较而言，这一观点较为全面，既有整体的也包含 个体的伦理。 还有一种观点认为虽然行政伦理学的研究对象既包括行政个体也包 括行政组织， 既包括公共政策制定也包括政策法律的执行等方面的价值选择的正 与误、 善与恶等问题， 但这些问题都归于行政人员在相互冲突的价值之间的选择 问题，所以，行政伦理学关注的焦点是行政人员的德性及其实践的价值选择， 。 我们认为， 行政伦理既包括行政机关的伦理规范， 也包括行政个人的伦理道 德， 体现在整个行政关系和行政活动中， 要求行政人员在不同的价值冲突中做出 恰当的选择， 以维持公共行政管理活动参与人 ( 即行政机关及其工作人员、 行政 机关与各机关、 企事业单位、 社会团体、 公民) 之间的合理、 公平、 公正的关系。 ( 2 )行政伦理的价值追求 行政伦理的价值追求。学者们一般都认为， 行政伦理学的研究最终要涉及到 行政组织制度、行政人员、行政活动等诸方面的价值选择问题， 即行政伦理选择 的问题。 对这一问题的探讨和解决就成为行政伦理学研究的价值追求。 我们认为， 行政活动作为一种公共活动， 就是一种调节各种利益的活动， 以使社会保持稳定 发展， 保持社会公正， 因 此， 必然归于价值的选择问题， 其中伦理冲突是不可避 免的一种状况。 从行政伦理学 _ 来思考， 解决冲突既有伦理价值的选择， 也有特 定情况下的伦理妥协，但最终都不能离开行政伦理的道德化、制度化。 1 吴祖明、王凤鹤:中国行政道德论纲.华中科技大学出版社， 2 0 0 1 年版， 第5 页. z 王伟:中国公共行政伦理文化自 觉，道德与文明，2 0 0 3 年第5 期 3 李春成:行政伦理学的研究旨 趣.南京社会科学， 2 0 0 2 年第4 期 受法律法规的调整和制约。 本文的行政责任冲突是指伦理道德范畴内的， 不包括 法律范围内的冲突。 ( 二)中西方关于行政伦理的研究综述 i 、国内行政伦理研究综述 国内行政伦理学的研究起步比较晚， 2 0 世纪9 0 年代我国学者才开始对行政 伦理进行系统的、 正式的研究。 国内学者主要从行政伦理学的界定、 性质、 对象、 核心内容、 框架体系、 价值追求等方面进行了 研究。 从总体来看， 还没有达到较 为成熟的阶段。 ( 1 )行政伦理学的研究对象 关于行政伦理学的研究对象。 一种观点认为， 行政伦理主要是指行政主体在 行使公共权力、从事公共活动时所应确立和遵循的伦理道德要求的总称.所以， 行政伦理学要研究各种行政道德现象， 并通过对行政道德现象的全面研究， 来揭 示行政道德的本质特征和发展规律 。这种观点只是将行政伦理局限于了行政人 员个人的道德。 另一种观点认为， 行政伦理是公共行政领域中的伦理， 是关于治 国的伦理， 包含两方面内 容: 一是指政府体制中包含着什么样的伦理内 涵; 二是 指公务员个体的伦理状况， 。比较而言，这一观点较为全面，既有整体的也包含 个体的伦理。 还有一种观点认为虽然行政伦理学的研究对象既包括行政个体也包 括行政组织， 既包括公共政策制定也包括政策法律的执行等方面的价值选择的正 与误、 善与恶等问题， 但这些问题都归于行政人员在相互冲突的价值之间的选择 问题，所以，行政伦理学关注的焦点是行政人员的德性及其实践的价值选择， 。 我们认为， 行政伦理既包括行政机关的伦理规范， 也包括行政个人的伦理道 德， 体现在整个行政关系和行政活动中， 要求行政人员在不同的价值冲突中做出 恰当的选择， 以维持公共行政管理活动参与人 ( 即行政机关及其工作人员、 行政 机关与各机关、 企事业单位、 社会团体、 公民) 之间的合理、 公平、 公正的关系。 ( 2 )行政伦理的价值追求 行政伦理的价值追求。学者们一般都认为， 行政伦理学的研究最终要涉及到 行政组织制度、行政人员、行政活动等诸方面的价值选择问题， 即行政伦理选择 的问题。 对这一问题的探讨和解决就成为行政伦理学研究的价值追求。 我们认为， 行政活动作为一种公共活动， 就是一种调节各种利益的活动， 以使社会保持稳定 发展， 保持社会公正， 因 此， 必然归于价值的选择问题， 其中伦理冲突是不可避 免的一种状况。 从行政伦理学 _ 来思考， 解决冲突既有伦理价值的选择， 也有特 定情况下的伦理妥协，但最终都不能离开行政伦理的道德化、制度化。 1 吴祖明、王凤鹤:中国行政道德论纲.华中科技大学出版社， 2 0 0 1 年版， 第5 页. z 王伟:中国公共行政伦理文化自 觉，道德与文明，2 0 0 3 年第5 期 3 李春成:行政伦理学的研究旨 趣.南京社会科学， 2 0 0 2 年第4 期 ( 3 )古代中国的行政伦理思想 中国传统社会是一个伦理型社会， 伦理思想深厚而广博， 下面就行政伦理思 想选择其重要的来列举一二。古代伦理思想， 其主体是指儒家学派的伦理思想。 儒家的行政伦理思想非常丰富。( 1 )就孔子而言， 就有 “ 节用而爱人， 使民以时” ( 学而) 、 “ 为政以德”( 为政) 、 “ 赦小过， 举贤才”( 子路) 、 “ 修 己以安百姓” ( 宪问 ) 、 “ 有国有家者， 不患寡而患不均， 不患贫而患不安” ( 季 氏 ) 、 “ 民无信不立” ( 颜渊 ) : ( 2 ) 就孟子而言， 就有“ 君有过则谏”( 万 章下 ) 、 “ 民为贵， 社樱次之. 君为轻”( 尽心下 ) 、 “ 乐民之乐” ， “ 忧民之忧” ( 梁惠王上) 、 “ 得天下也以仁， 其失天下也以不仁”( 离娄上) ; ( 3 )就 荀子而言， 有“ 礼之所以正国也”( 王霸) 、 “ 从道不从君， 从义不从父， 人之大 行也”( 子道) 、 “ 君子之能以公义胜私欲也”( 修身) 、 “ 用国 者， 得百 姓之力者富， 得百姓之死者强， 得百姓之誉者荣”( 王霸 ) 、 “ 无德不贵， 无能 不官， 无功不赏， 无罪不罚; 朝无幸位， 民无幸生”( 王制) ; ( 4 ) 此后有董仲 舒 “ 正其义不谋其利， 明其道不计其功”的主张， 柳宗元的“ 吏为民役”的思想， 朱熹 “ 存天理灭人欲”的思想， 黄宗羲关于做官是 “ 为天下， 非为君”的主张， 以 及他的“ 天下为主， 君为客 ， 、 “ 官者， 分身之君也” 的思想， 王夫之“ 一姓之兴亡， 私也; 而生民 之生死， 公也” 的“ 公天下” 思想， 顾炎武提倡 “ 清议” ， 即利用舆论 力量来强化道德的主张。这些思想言论， 都是从不同侧面为创建一个合乎理性和 正义的社会而提出的行政伦理方面的建议。 这些思想观点， 直到今天， 仍然具有它 们自 身的价值和意义2 。 2 、国外行政伦理研究综述 行政伦理在西方国家有着长久的历史， 尤其是美国。 纵观西方国家的行政伦 理发展历史，可以分为三个阶段:萌芽阶段、初步发展阶段和成熟发展阶段， 。 ( 1 ) 萌芽阶段 ( 1 9 世纪8 0 年代末到2 0 世纪2 0 年代末) 最早认识到行政伦理问题的是英国著名学者伊顿 ( d o r m a n b . e a t o n ) , 1 8 8 0 年他在 英国公务员考试 一文中很明确地把公务员改革作为一个基本的道德行 为。美国最早关注行政伦理的是美国行政学者威尔逊，他在 1 8 8 7 年的 行政学 之研究中提到文官制度对公共行政伦理的影响。 ( 2 )初步发展阶段 ( 2 0 世纪3 0 年代到6 0 年代末) 1 9 3 6年，高斯、 怀 特和狄莫克合著的 公共行政新领域一书问 世.高斯 仃 o h n g o u s ) 主张行政官员应有较大的自由决定权，提出行政官员向谁负有自由 决定权的责任和自由决定权的裁决责任的含义等:狄莫克( d m o c k ) 也看到了自由 盆 江荣海:中国古代行政伦理思 想与现代伦理学，北京大学学报 x 蔡 元 培 : 中 国 伦 理 学 史， 商 务 印 书 馆， 2 0 0 0 年 版 . 第7 9 页 3 李文良 : 西方国家 行政伦理 历史发展追溯， 华北电 力大学学报， ( 哲社版) ，1 9 9 9 年第3 期 2 0 0 1】 年第4期。 权的增长， 他也主张允许行政官员 拥有更大的自由决定权， 但他们决不是要行政 自由决定权的任意膨胀，而是主张对其控制。 对于控制的方式出现了两种意见， 即外部控制和内部控制。以赫尔曼 芬纳 ( h e r m a n f i n e r )和卡尔. 弗雷德里克为 代表人物。 ( 3 )成熟发展阶段 ( 2 0 世纪7 0 年代初至今) 这一时期对于行政伦理的研究到了 成熟的发展阶段， 从研究的数量和质量上 都有很大的提高。约翰. 罗尔斯 ( j o h n r a w l s ) 倡导社会平等，并且使之成为新 公共行政运动的核心概念. 专家学者门主要从四个主题对行政伦理进行了深刻的 讨 论: 第 一 公民 权 和 民 主 理 论( c i t i z e n s h i p a n d d e m o c r a t i c t h e o r y 衫第 二 ， 德 性 伦理( v i r t u e e t h i c s 万第 三， 奠 基思 想和美国 宪 法传 统( f o u n d i n g t h o u g h t s a n d t h e c o n s t i t u t i o n a l t r a d i t i o n 衫第四 ， 伦 理 教 育( e t h i c s e d u c a t i o n ) . ( 三)国内外关于行政责任冲突的研究成果 1 、如何界定行政责任的内涵 根据吉布森 温特的 考证: “ 在伦理学术语中， 责任是一个较新的词汇， 它出现在 1 9 世纪时，具有一定程度的野心勃勃的含义。它对行为进行评价，认 为行为的动因在于行为者，而不在于义务本身的宇宙或自 然结构。 责任 一词 通过法律和大众文化的背景下，对职责和义务进行了界定，弥补了原有 义务 含义的不足。 ” 里查德. 麦基翁的 研究显示， 在西方思想史中， “ 责任” 一词最先出现在1 7 8 7 年的英语和法语中。 它最初被用来指称美国和法国革命中出现的政治体制， 以后， 整个 1 9 世纪它一直被沿用。当 “ 文化与人类交往日益频繁，使得宪政在世界上 更大范围内和更多国家中实施和传播” 的时候， 责任概念为具有异质文化和不同 传统的人们界定了一套共同的价值标准。 关于行政责任的 研究， 在我国已 有了很多的关注， 如张康之的 公共行政中 的责任与信念 ， 徐国东的 公务员的行政责任 ， 周敏的 我国行政责任制度的 完善和行政道德建设 ， 刘祖云的 论公共责任的实现 ， 孙彩虹的 全球化背景 下我国行政责任问题的探讨 ， 冯涛的 有关行政责任的若干理论问题初探 ， 覃 杏花的 行政责任是预防腐败的有效措施 ， 卢斌的 构建中的行政责任观 ， 李 汪洋的 论中国行政责任制度体系 等， 大多从体制方面对行政责任的实现进行 了探讨和研究。 随着责任政府的 提出， 行政责任的研究和实践都有了更多的内容， 大大拓展 了其研究的视野， 并使其更加系统化. 在这方面的研究文献也较多， 如 政府责 任论 ， 论政治责任 ， 论责任政府及其重建机制 ， 公共行政的责任和民主 ， ， a 1 特里 l 库 拍: 行 政 伦 理 学 实 现 行 政 贵 任的 途 径， 中 国 人民 大 学 出 版 社 ， 2 0 0 1 年 版， 第1 1 页 5 权的增长， 他也主张允许行政官员 拥有更大的自由决定权， 但他们决不是要行政 自由决定权的任意膨胀，而是主张对其控制。 对于控制的方式出现了两种意见， 即外部控制和内部控制。以赫尔曼 芬纳 ( h e r m a n f i n e r )和卡尔. 弗雷德里克为 代表人物。 ( 3 )成熟发展阶段 ( 2 0 世纪7 0 年代初至今) 这一时期对于行政伦理的研究到了 成熟的发展阶段， 从研究的数量和质量上 都有很大的提高。约翰. 罗尔斯 ( j o h n r a w l s ) 倡导社会平等，并且使之成为新 公共行政运动的核心概念. 专家学者门主要从四个主题对行政伦理进行了深刻的 讨 论: 第 一 公民 权 和 民 主 理 论( c i t i z e n s h i p a n d d e m o c r a t i c t h e o r y 衫第 二 ， 德 性 伦理( v i r t u e e t h i c s 万第 三， 奠 基思 想和美国 宪 法传 统( f o u n d i n g t h o u g h t s a n d t h e c o n s t i t u t i o n a l t r a d i t i o n 衫第四 ， 伦 理 教 育( e t h i c s e d u c a t i o n ) . ( 三)国内外关于行政责任冲突的研究成果 1 、如何界定行政责任的内涵 根据吉布森 温特的 考证: “ 在伦理学术语中， 责任是一个较新的词汇， 它出现在 1 9 世纪时，具有一定程度的野心勃勃的含义。它对行为进行评价，认 为行为的动因在于行为者，而不在于义务本身的宇宙或自 然结构。 责任 一词 通过法律和大众文化的背景下，对职责和义务进行了界定，弥补了原有 义务 含义的不足。 ” 里查德. 麦基翁的 研究显示， 在西方思想史中， “ 责任” 一词最先出现在1 7 8 7 年的英语和法语中。 它最初被用来指称美国和法国革命中出现的政治体制， 以后， 整个 1 9 世纪它一直被沿用。当 “ 文化与人类交往日益频繁，使得宪政在世界上 更大范围内和更多国家中实施和传播” 的时候， 责任概念为具有异质文化和不同 传统的人们界定了一套共同的价值标准。 关于行政责任的 研究， 在我国已 有了很多的关注， 如张康之的 公共行政中 的责任与信念 ， 徐国东的 公务员的行政责任 ， 周敏的 我国行政责任制度的 完善和行政道德建设 ， 刘祖云的 论公共责任的实现 ， 孙彩虹的 全球化背景 下我国行政责任问题的探讨 ， 冯涛的 有关行政责任的若干理论问题初探 ， 覃 杏花的 行政责任是预防腐败的有效措施 ， 卢斌的 构建中的行政责任观 ， 李 汪洋的 论中国行政责任制度体系 等， 大多从体制方面对行政责任的实现进行 了探讨和研究。 随着责任政府的 提出， 行政责任的研究和实践都有了更多的内容， 大大拓展 了其研究的视野， 并使其更加系统化. 在这方面的研究文献也较多， 如 政府责 任论 ， 论政治责任 ， 论责任政府及其重建机制 ， 公共行政的责任和民主 ， ， a 1 特里 l 库 拍: 行 政 伦 理 学 实 现 行 政 贵 任的 途 径， 中 国 人民 大 学 出 版 社 ， 2 0 0 1 年 版， 第1 1 页 5 构建政府责任体系的理论探讨等等。 国外对于行政责任的 研究以 美国 在研究成果上视角比 较开阔， 不再是单纯的 从法律和制度上来追究已发生的行政责任， 而是从行政伦理学的角度来建构了一 套负责任的管理模式。如库拍 ( t e r r y l . c o o p e r )在其 行政伦理学:实现行政 责任的途径 一书中 指出了如何实现行政责任。 他认为通向 行政伦理并负责任的 可能途径: 行政人员个体掌握分析和解决具体伦理困境问题的技术， 以及各组织 和管理部门的合作以培养负责任的行政行为能力。 库拍认为公务员应履行的客观责任就是国家、 各种组织和民众对于“ 公共行 政管理者” 这一公职职位的承担者所赋予的期望总体。 而“ 主观责任” 是行为人 主体自身所感知的 “ 应当”的行政行为， “ 是我们对自己责任的情感和信念，它 植根于我们自己对忠诚的信念、良 知和身份的认同，o 戴维. h 罗森布鲁姆在 公共行政学:管理、政治和法律的途径一书中指 出: “ 最强有力的责任体系应当是一种自 我约束的信仰体系。 传统管理途径对“ 忠 诚”的强调即着眼于把伦理问题视为一种对行政行为内在的、个人性质的监控， 可惜其过于狭窄。约翰. 罗尔批评说，它应当扩展至包括更宽泛的职业主义意识 以及对 政体价值( r e g i m e v a l u e )的信仰” .戴维. h 罗森布鲁姆认为， 把 以上两种方式与其他外在取向的监督方式相结合， 可以为当前公共行政伦理与责 任问题提供一个较好的混合选择模式。 柏克在 行政责任 一书中， 指出行政组织的人员向社会负责的方式。 柏克 认为行政人员的责任不能过于受层级制和法律规定的限制.“ 事实上， 他们的责 任应植根于民主之上，行政人员因而必须认定 个人责任乃是来自于他对民主政 治体系的参与。 ” 张康之先生在 公共行政学一书中指出， 公共行政是一种特殊的职业， 对 公务员也就有着特殊的职业要求， 是道德要求和法律要求两个方面的。 道德是内 在的“ 自 律， ， 法律是外在的“ 他律” 。 对于制约公务员的行为来讲， 道德主“ 内气 法律主 “ 外” ;对于抑制公务员的犯罪来说，道德治 “ 本” ，法律治 “ 标” ;道德 “ 扬善抑恶” ， 法律“ 惩恶扬善” . 他认为，行政责任是一种义务、任务， 也是 一种监督、 控制和制裁行为。 行政责任有两种表现: 职业责任和职务责任。 职业 责任是一般性的行政责任， 是一种抽象的责任， 具有较强的客观性。 而只有与特 定的行政义务相联系， 表现为行政人员的职务责任时， 才获得了 它的具体表现形 式，即具体责任，这种责任具有很强的主观性。 卢颂华认为， 行政责任与行政人员的社会角色和行为规范紧密相联， 它是指 p . h . 罗森布鲁姆:公共行政学:管理、 政治和法律的途径，中国人民大学出版社， 2 0 0 2 年版，第5 7 8 页 2 b u r k e . j o h n p .b u r e a u c r a tic r e s p o n s ib le , b a lt im o r e . j o h n s h o p k in s p r e s s ， 1 9 8 6护 9 张康之等:公共行政学， 经济科学出 版社. 2 0 0 2 年版。第4 6 页 6 公共行政机关和公共行政人员 “ 分内应做之事” ，以及 “ 做不好分内应做之事所 应承担的后果， . 刘祖云指出， 在公共行政中包括积极的行政责任和消极的行政责任。 积极的 行政责任是指政府及其行政人员应积极地履行与其权力相适应的职能和义务， 它 表明社会大众对政府及其行政人员的行为预期， 它的实现有赖于政府及其行政人 员对责任的认识和对自 己行为的控制。 那么， 消极行政责任就是与积极行政责任 相反，是指因能力胜任者没有肩负责任，由社会强加于他，以示谴责和惩罚的负 担。 它的实现依靠社会的评价和社会采取的处置措施， 是社会对责任主体偏离社 会需要的惩罚和制裁 。 行政法对行政责任有明确的规定: 行政责任广义上指行政法律规范要求行使 法律规范关系的主体在具体的法律关系中应承担的义务。 其包含两部分内 容: 一 是行政法律关系主体必须依法进行一定的作为和不作为， 称之为第一性义务; 二 是指行政主体由于没有履行第一性义务而引起的一定的否定性的法律后果称之 为第二性义务。 行政学界依据行政法的规定， 把行政责任分为普通的行政责任和 法律的行政责任。 普通的行政责任是指公务员在职务上的行为， 应对国家、 对人 民负责， 它属于道德的范畴， 一般受制于社会舆论的谴责， 与第一性义务相对应。 法律的行政责任是指国 家公务员违反了应承担的义务， 触犯了法律， 应追究其法 律责任并给予相应的制裁，即违法的行政责任。 对于行政责任的概念， 学者们有着不同的看法， 我们比 较赞同 广义的行政责 任， 认为行政责任是行政机关及其公务员所应承担的职责和义务， 应在行政活动 过程中所遵循的主观的积极责任，受到社会舆论和道德的制约。 2 、关于行政责任冲突 行政责任与行政行为有着密切的联系。行政行为的发生需要许多因素， 比 如 行政主体、 行政环境、 行政客体等， 而每一个因素又有很多可变性。 因此， 一般而 言， 任何一个行政行为都面临选择问题。 不同的是， 有的行政行为面对的可选择性 其同质性大于差异性， 而有的行政行为面对的可选择性之间的冲突性、矛盾性却 非常明显， 。这些都不可避免道德上的冲突，行政责任冲突多由于冲突性的行政 伦理价值和行政责任所产生。 我国学者对于行政责任冲突已 经有了一定的研究， 但大多称为行政责任缺失 或行政责任失范或行政伦理困境，且多从组织制度和责任制度的角度进行了研 究，如魏星河的 行政责任缺失的危害及其控制 ，周敏的 我国 行政责任制度 的完善和行政道德建设 ， 代清霞的 浅析行政责任制度缺失 ， 卢颂华的 试论 公共行政过程中的责任冲突与对策思考 ，郭夏娟的 个体行政道德的发展与伦 刘祖云: 论公共行政责任的实 现.理论月刊， 2 0 0 3 年第a 期 王晓莉: 行政伦理困境与行政行为选择，伦理学研究， 2 0 0 4 年第3 期 理责任模式等等。 库拍认为， “ 由 于行政角色只是我们在现代和后现代社会中可能扮演的 所有 或全部角色中的一个， 所以发生角色冲突的可能性 _ 总是存在。 而且行政人员角 色时常与公民角色发生冲突” ， “ 公务员的受托人特征也使他有责任代表公民的利 益行事。 而且， 该责任发生在组织内部这一事实则导致可能发生两种类型的冲突: 既利益冲突和各种权力来源之间的冲突”l 。所以，他认为在实践中，行政责任 冲突通常有三种形式:权力冲突、角色冲突和利益冲突。 我们也比 较赞同 用这三种形式来分析行政责任冲突， 这也是本文分析行政责 任冲突的主要观点和看法。 我们认为行政责任冲突是指公务员在行政活动过程中 处于两种期盼或倾向 之间，而这两者又都各具有一定的价值时，难以做出决断， 通常我们将这种困境视为伦理问题。 我国学者一般将其称为行政伦理困境。 西方 学者通常称之为行政责任冲突。 3 、关于行政伦理与行政责任冲突 公务员在进行行政行为选择时总会面临一定的选择处境， 面临道德冲突可以 说是一种必然现象， 道德冲突是人们不时可能遇到的一种特殊的道德行为选择处 境。人们的道德生活是复杂的， 在道德生活中总会存在和出现一些新的、不确定 的因素。人们虽有一定的道德原则、道德规范可供遵循， 但这些原则和规范并不 能完全给人在任何特殊的、从未预想到的情况下如何进行选择提供现成答案， 它 们给人的只能是建设性的指导。当人们面临道德准则或道德价值之间的冲突， 即 为了执行某一道德准则而破坏另一道德准则， 为了实现某一道德价值而牺牲另一 道德价值的选择处境时. 就是面临着行为选择的道德冲突. 在行政活动中， 公务员 常会遇到相互冲突的各种行政伦理价值， 而又要求行为者在对立的伦理价值中必 须选择一种。 面临冲突性的 伦理价值或者说面对冲突性的行政责任是公务员在行 政道德行为选择中经常遇到的伦理困境， 当处于两种或多种冲突性的行政责任之 间的选择时， 公务员通常会觉得很烦恼，“ 做了你要下地狱. 不做你也要下地狱， 就表达了人们身处不相容的、 相互冲突性的行政行为选择之间的感受。 从根本上 讲，它们既是实践问题也是伦理问题。 问题的关键就在于， 尽管公务员是特定的职责担任者， 但在某些时候， 他们 自己 也认为不得不采取违背职责的行为. 在现代社会生活中， 公务员必须同时在 家庭、 社区以及社会中 承担着不同的角色， 而每个角色都对应着相应的义务， 夹 杂着个人利益， 所以， 他必须采取行动来解决各种角色之间的冲突， 而所采取的 措施具有很大的主动性和随意性。 法律法规通常只能给予宽泛的倾向性指导， 具 体行为要靠公务员自己来完成