（工商管理专业论文）我国地方政府公务员绩效考核研究.pdf

j 丝塞交通太堂童些亟堂僮迨塞虫塞撞墨 中文摘要 摘要：在发达国家，公务员体系相对科学系统，有很多值得借鉴的部分。我国国 家公务员局专门发布了公务员考核规定( 试行) ，十分重视对考核结果的使用。 我国公务员考核过程中定性有余，定量不足，并带很多主观因素。在十二五开局 之年的今年，怎样改进公务员的政绩考核体系，减少外部负效应，具有重要的现 实意义。 本文以胶南市公务员绩效考核体系为研究对象，借鉴西方国家绩效管理的经 验和方法，立足于我国公务员绩效考核工作的现状，运用层次分析法和3 6 0 度考 核法，建立了相对科学、完备的胶南市公务员绩效考核指标体系和考核方法。 在政府公务员绩效考核体系的研究思路上，本文通过系统梳理我国现有法律 法规及相关制度、政策，总结并筛选出了公务员绩效考核体系的具体内涵及主要 架构，并以此为依据对胶南市公务员绩效考核体系现状与存在的问题进行了分析。 通过设计问卷调查，在实证分析的基础上，建立了胶南市公务员绩效考核的指标 体系。 关键词：公务员；绩效考核；层次分析法；胶南市 分类号： a b s t r a c t a b s i r a c i i i l d e v e l o p e dc o u n t r i e s ，n l ec i v i ls e n r i c es y s t e m sa r es c i e n t i f i cr e l a t i v e l v a n dw e h a v em u c ht ol e 锄丘o mt l l e i r s n a t i o i l a lc i v i l s e n ，i c e a g e n c yi s s u e d ac c i v i l 硒s e s s m e n t ( t h et h a l ) ”，州c ha n a c h e sg r e a ti m p o r t a i l c et 0t h eu s eo f a p p r a i s a jr e s u l t s c l l i i 讨sc i v i ls e r v i c ea p p r a i s a lp r o c e s s e st o om u c h q u a l i 切畦v e ，b u tt o ol i 牡l eq u a 血t a t i v e ， a i l d 晰也al o to fs u 巧e c t i v ef 如t o r s i nt ：h e f i r s ty e a ro ft 1 1 et w e l v ef i v e y e a r ，h o wt 0 l m p r 0 v ep e r f o 彻a n c ee v a l u a ：t i o ns y s t e mf 0 rc i v i ls e n ，a n t st o r e d u c e 证l ee x t e 加a l n e g a t i v ee 凰c t sh a si i n p o r t a n tp r a c t i c a ls i 鲥f i c a n c e h lt l l ep a p e r ，w e 咖d ym ec i 、r i ls e r v 趾t p e 墒肌a n c ea p p r a i s a ls y s t e mo fj i a o n 毗 l e a n lt l l ee x p e d e n c ea n dm e t l l o d so fp e 响m 锄c e m a n a g e m e n to f 、e s t c mc o u n 砸e s a n db 2 l s e do nt h es t a t u so f 舭 c i 、r i ls e n ，i c ep e 响姗a n c ee v a l 吼t i o n ， w eu s ea h p 锄d3 6 0 d e g r e ea s s e s s m e n tm e 出o dt 0b u i l da r e l a t i v e l ys c i e n t i f i ca 1 1 dc o m p r e h e n s i v e c l v l ls e n ，锄tp e r f o m l 鲫l c e 印p r a i s a li 1 1 d e xs y s t 锄a i l de v a l u 刁【t i o n m e t l l o d si nj i a o n 觚 c 竹 w i t hm ei d e a so fc i v i ls e r v 锄t sp e 墒册锄c ea p p r a j 蹦s y s t e m ，t l l e p a p e rc o m b 啦s 恤r o u 9 1 lt h es y s t e ma i l dr e l a t e dl a w s 狃dr e g u l a t i o n so f 龀e x i s t i n g s y s t e m s ，p o l i c i e s ， 锄ds u h u l l 撕z e 觚df i l t e ro u tm e p e 墒姗a i l c ea p p r a i s a js y s t e mf o rc i v i ls e r v 姐t s 锄dt h e s p e c i f i cc o n t e l l to ft t l em a i l ls t r u c t u r e ，a n da sab a s i sw ea n 2 l l y z es 切t u s 锄dp r o b l e m s i i lc i v i ls e r v 锄t a n dp e r f - o m a l l c e a p p m i s a ls y s t e m i l l j i a o n a n n u g hm e q u e s t i o 彻新r e ，a n db a s e do na n 锄p i r i c a la 1 1 出y s i s ，w ee s t a b l i s h e dac i v i ls e r v a m p 耐- 0 r m a n c ea p p r a i s a li n d e xs y s t e mi nj i a o 柏n k e y w o r d s ：c i v i ls e r v a 鹏；p e 响m a n c ea p 声r a i s a l l ；a h p ；j i a o n a i l c l a s s n o ：【请输入分类号，以分号分隔。】 致谢 本论文的工作是在我的导师石美遐教授的悉心指导下完成的，石美遐教授严 谨的治学态度和科学的工作方法给了我极大的帮助和影响。在此衷心感谢两年来 石美遐老师对我的关心和指导。 裴劲松、彭兆祺等教授对于我的论文提出了许多的宝贵意见，在此表示衷心 的感谢。 在撰写论文期间，龙福林、姜岚等同学对我论文中的公务员绩效考核研究工 作给予了热情帮助，在此向他们表达我的感激之情。 另外也感谢我的家人，他们的理解和支持使我能够在学校专心完成我的学业。 j 量立童逼盔堂 童 些亟堂 僮j 金塞 一 曼直 1 引言 1 1 研究背景 中国对官员的考核古已有之，在漫长的行政历史中，积累了大量的行政经验； 后又经历了计划经济时代，在一定的时代背景下发挥了一定的作用，也留下了很 多的弊端；现在，我们已进入了知识经济时代，知识管理理论认为，在知识经济 的时代背景之下，对知识的识别、获取、开发、分解、存储和共享，并为其构建 有效的途径和机制，以运用组织知识与群体智慧提高组织和个人的应变和创新能 力，使组织和个人能对外部的各种需求迅速做出反应，并运用已有的知识资源预 测外部环境的变化1 。随着信息技术的发展，世界经济一体化趋势的增强，知识资 源成为一个重要的生产要素。换句话说，我国经历了改革开放及市场化的不断推 进和深化，我国公共部门选人用人机制形成了新的特点，取得了一定的成绩。绩 效考核来源于企业管理，将绩效考核应用于公共部门的人力资源管理，突破了比 较单一的公务员管理体制和任用方式，使公共部门的民主化和公开化有了很大程 度的提高。 而随着经济的发展，政府作为在公共部门与私人部门进行分配资源的主体的 职能也越来越突出，政府必须寻找合适的途径与方法，适应职能的过渡和转变。 我国政府是典型的大政府，为提高国际竞争力，在分配中的怎样促进效率和注重 公平变的愈加重要。绩效考核制度的引进改变了过去公共部门激励不足的状况， 兼顾了效率原则，管理工作也开始走上多元化、规范化、制度化的轨道。我们在 注意政绩评价带来的外部正效应的同时，我们也应该认识到政绩评价带来的外部 负效应。 在过去一段时间g d p 政绩考核标准制度，本意是利用市场竞争机制的原理， 改善激励制度，以增加公务员的积极性提高效率。但是按照公共选择理论里面的 共同经济人假定( 不论是生产者、消费者还是政府官员) ，那么按照政治家的经纪 人假定，他们追求政府预算的最大化，而不是公共利益的最大化，这样就会造成 资源配置的扭曲。实际上也确实如此，各地方政府以自身利益最大化为出发点， 以环境污染、资源浪费为代价，片面追求g d p 的增长，造成资源配置的扭曲。同 时这也意味着这种竞争机制下的人力资源配置的失效。2 1 知识管理情境下的公务员绩效评价研究李越恒 2 完善政绩标准促进发展方式转变 我国政府的政绩观念正在发生重要的转变，这点我们可以从今年的“两会 的政府工作报告，以及“十二五 规划中发现。国务院总理温家宝曾多次强调， 要转变经济发展方式，就要彻底转变唯g d p 的观念。在答记者问时他提到在转变 发展方式时，最难难在两个方面：一是观念，一是创新机制和干部考核的标准。 而在干部政绩的考核不仅要看一个地区的经济总量，而且要看经济与社会发展的 协调，社会事业的发展和社会的进步，公平正义和人民生活的改善3 。 在十二五开局之年的今年，怎样改进公务员的政绩考核体系，减少外部负效 应，具有重要的现实意义。正如温总理所说，这是一个难点。本文将以胶南市公 务员政绩考核为研究对象，对这一难点做出了初步的探索，并提出相应的改进的 措施，以期望改进胶南市政府作为职能型政府的工作效率。 1 2 研究意义 改革开放以来，特别是建立了社会主义市场经济以来，我国更加重视政府的 效率问题。在科学发展观的指引下，政府不可能避开正确的政绩观以及相应的公 务员考核体系。在某种程度上，科学发展观能否有效落实，在很大程度上取决于 科学政绩观能否确立以及公务员绩效考核体系是否完善。因此，本文的研究在实 践公务员政绩考核制度具有重大的理论意义和现实意义。 1 2 1 理论意义 第一，理论源于实践而又指导于实践。在对传统理论的继承的基础上，本研 究进行了一定程度的创新。本研究将对目前公务员政绩考核做出理论上的解释。 把胶南市作为研究对象，将提出更适合于基层的理论，使该制度具有更广泛的适 用性。 第二，本研究提出的政绩考核模型，解释了公务员胜任能力与各评价指标之 间联系，将评价标准进行了量化，丰富了人力资源管理的理论，同时对各政府进 行政府内部建设提供了数量方法上的理论指导。 1 2 2 现实意义 3 参考温家宝3 月1 4 号答新加坡记者问 2 第一，有利于建立有效的监督机制。绩效考核为公务员提供了约束条件，使 其在一定规则标准下进行工作。而且由于中国政府是典型的大政府，如果没有绩 效监督，对公务员进行有效监督势必花费大量的成本，造成资源分配扭曲。 第二，可以改变激励机制，提高行政效率。绩效考核利用了市场机制的竞争 原理，通过改变激励机制，创造了竞争的工作环境，提高了公务员的工作效率。 每个人体工作效率的提高最终将提高政府的行政效率。同时，绩效考核将政府公 务员的利益与私人部门的利益统一起来，在追求政府官员利益最大化的同时，也 实现了社会的帕累托最优。 第三，有利于实现人力资源的最优配置。本研究提出的数量指标和数量模型， 可以使政府管理更加科学化、制度化。绩效考核增加了公务员个人工作效率与能 力等信息的流通性，减少了在具体行政中的道德风险和逆向选择。因此找到一个 科学、公平、合理的绩效考核有利于提高政府管理的效率，实现人力资源的最优 配置。 1 3 国内外公务员绩效考核体系研究现状 1 3 1国外研究现状 一对政府绩效评价基本理论的研究 绩效管理起源于企业管理。上世纪六七十年代，新公共管理运动产生，并逐 步发展，许多企业管理的术语被应用于公共部门，绩效管理就是其中之一。 绩效考核的理论研究也随之产生，许多人力资源专家、学者都致力于研究一 种具有普遍性以及可行性考核体系，特别是近几年，成果尤其丰硕。 k a t z 和k a h n 2 2 于1 9 7 8 年提出了三维分类法，将绩效分为：加入组织并留在组 织中；达到或超过组织对员工所规定的绩效标准；自发地进行组织对员工规定之 外的活动，如与其他成员合作，保护组织免受伤害，等等。d e v r i e se ta 1 ( 1 9 8 1 ) ， b o u c k a e r t ( 1 9 9 0 ) ，h e n r y ( 2 0 0 1 ) ，l y n c ha n dd a y ( 1 9 9 6 ) 2 3 等学者分别对政府绩效 评价的历史沿革进行了研究。d e v r i e se ta 1 ( 1 9 8 1 ) 指出，绩效评价最早产生于 政府领域，具体可追溯到公元三世纪中国魏朝针对员的正式绩效评价。哈佛大学 肯尼迪政府学院为推动识别和培育创新性和绩效政府的工作而实施“美国政府创 新项目 ( 1 9 8 5 ) ，s y r a c u s e 大学m a x w e l l 学院( 1 9 9 6 ，2 0 0 0 ) 、g e o r g em a s o n 大 学m e r c a t u s 中心( m c t i g u e ，e 1 1 i g ，a n dr i c h a r d s o n ，2 0 0 1 ) 等系统研究政府了 绩效项目，从而提出绩效管理的g p p 模型。h a r r y ( 1 9 9 9 ) 与克罗伊哥弗汀( c r a i g f 0 1 t i n ) ( 1 9 9 9 ) 2 4 则让人信服的定义，虽然定义的内容差异很大。s h r i m s l e y ， 3 r o b e r t ( 2 0 0 0 ) 2 5 指出在公共服务合约中财政部所起的作用。同时在三年的回顾中， 他发现要达到公共服务合约的要求，每一个政府部门必须都承诺完成绩效目标。 他对政府部门中1 6 0 个绩效目标对1 8 3 0 岁接受高等教育进行研究，得出了有 文化的公务员的作用以及对在绩核中其取得的不同薪酬。s a m s u d i n0 s m a n ( 2 0 0 4 ) 指出公共服务传递系统一直收到固有的不满与投诉。s 硼s u d i n0 s m a n 指出，公务 员要满足客户对他们的期望，就必须提高他们的绩效。他认为只有通过公务员全 面履行义务和责任，尤其是实现q c c 才能达到客户对公务员的期望。v i r g i n i e f o r e s t ( 2 0 0 8 ) 2 7 研究法国公务员的薪酬应该与绩效挂钩的问题。他认为在公务员 的工作动机中，绩效挂钩的薪酬制度是起着负面作用的。施行的将薪酬与绩效挂 钩的薪酬制度，长远来说，将会导致公务员的辞职以致破坏整个公务员体系的稳 定性。 二关于绩效评价指标及指标体系的研究 平衡计分卡蠲是美国哈佛大学教授罗伯特s 卡普兰和当时的美国复兴方案 公司总裁戴维p 诺顿共同开发的一种全面、系统、有效地考察企业管理成就的 绩效考评体系。卡普兰教授之后又提出了“综合测评体系 ，其主要指导思想是人 员考评应以实现本单位的未来目标为目的；考评是机构改进工作和个人发展提高 的过程；考评应面向公务人员的服务对象，将他们的反馈意见纳入考评指标体系。 新泽西州立大学的国家生产力中心提出一个模型翱，构建良好的绩效评估与改善体 系包括：鉴别要评估的项目；陈述目的并界定所期望的结果；选择衡量标准或指 标；设置业绩和结果( 完成目标) 的指标；监督结果；业绩报告；使用结果和业绩 信息。其中特别强调了市民参与的重要性，认为市民有效的参与可以获得实实在 在的利益。j 锄e s ( 1 9 9 9 ) 在总结以管理者为样本的绩效模型时发现，周边绩效进 一步可以分为人际促进因素和工作因素两个子维度，这两个子维度在管理人员中 实际上比非管理人员具有更强的独立性，而工作奉献对总体绩效的作用是单独的。 j 锄e s 在研究中，把任务绩效也分成技术管理任务和领导任务两个子维度。技术管 理任务绩效重点反映了领导者在进行组织协调、制订工作计划、进行理论调研、 掌握业务技术水平、进行科学民主决策等方面的绩效；领导任务绩效重点反映了 领导者在驾驭全局、调研指导、激励奖惩、帮助信息沟通、指导规划目标任务、 督促检查等方面的绩效。c h e n 和n a q u i n ( 2 0 0 5 ) 3 1 在对基于胜任力的评价中心的研 究中，为使胜任力模型可以直接应用于培训环节，把培训设计与胜任力模型结合 在一起，通过评价中心提供一种系统化的评价设计。在对个体胜任力模型研究的 基础上，也有学者提出将个体层面的胜任力与组织层面的胜任力相结合的思想。 h a t r y ( 2 0 0 7 ) 3 2 以改善政府机构或职能的管理、运行、预算和政策制定的详细过程 为目标，从项目的使命、目标、数据来源和可追踪的后果，到发现每个后果的最 4 佳指标、指标来源及搜集指标的方式，再到绩效信息的分析、报告和使用的整个 过程，对绩效评价的操作过程进行了详细讨论。 1 3 2 国内研究现状 一对政府绩效评价基本理论的研究 肖鸣政( 1 9 9 4 ) 1 概括与分析了当时公务员考核方法及待解决的问题：绩效表 现的全时空性与观察考核的有限性问题；绩效的模糊性与考核的精确性问题；考 核的客观性与考核过程的主观性问题；考核量化的可能性与现实性问题；考核对 象的个别差异性与考核标准的同一性问题；考核内容的分项与综合问题：考核方法 的科学性与简便性问题；考核结果处理的信息性与效用性问题。皇娟( 1 9 9 8 ) 2 认 为职位分类的不科学、考核的主观因素太多、传统不良观念的影响是公务员考核 制度的缺陷。丁小岗( 2 0 0 1 ) 3 认为，现行干部考察评价机制的主要缺陷是：缺乏 具有客观可比性的评价尺度；缺乏操作性强的评价方法；缺乏具有较高可信度的 评价结论。祝建兵、王春光( 2 0 0 3 ) 4 指出，考核标准不明确、考核等级少、考核 方法简单化不科学、考核结果使用不当、考核主体责任不清是我国公务员考核制 度存在的主要问题，并根据这些问题提出了相应的应对措施。梁建东( 2 0 0 3 ) 5 从 人力资源绩效评估的角度对公共部门人力资源配置的核心冲突进行论证：评估的 绝对意义与评估的虚化趋势的反差；评估的区分功能与评估结果模糊性的冲突； 评估的理性价值与评估的主观倾向的矛盾：评估的效率价值与公平取向的冲突；评 估的个体方式与团队工作环境的摩擦；公共人事管理制度的新趋势对传统评估体 系的挑战，并提出相应对策。谢明( 2 0 0 3 ) 6 指出：在考核方面，优胜劣汰的竞争 机制还没有真正形成，失真失实的问题多有发生，表现为：操作性差的考核指标 设计，工作人员的实际绩效难以达到全面反映；考核人员的主观因素较大影响考 核结果，使实际的操作往往流于形式；考核的等级偏少，只划分了优秀、称职、 不称职三个层级；考核结果与应用相脱节，除了考核连续三年优秀或者五年称职 可以晋升一个工资档次外，几乎没有其他方面的关系，且一个工资档次增量很少； 有些部门还存在轮流使用优秀指标的问题，失去了考核的意义。申喜连( 2 0 0 4 ) 7 认为政府在“管 和“理”中，应更重视“理 的作用的作用，将“理”看作是 比“管 更深层次的管理理念。而在考核方式上，就要求重视双向互动考核，实 施绩效管理。吴建南( 2 0 0 4 ) 8 从公众满意度出发，认为改变过去传统的上级部门 通过听取下级部门的报告及其提供的相关资料等进行的“自上而下”的评价模式， 取而代之的是在政府内部建立一套自下而上的公务员绩效考核体系，。王谦( 2 0 0 6 ) ，也认为在政府部门内部寻找公众满意度评价的有效途径是可行的，这种体系可以 5 提高公务员的绩效水平，从而达到较高的公众满意度。 二关于绩效评价指标及指标体系的研究 李明( 2 0 0 6 ) 1 u 提出以平衡记分卡理论为基础在政府内部建立一套政府部门绩 效示标体系。具体作法为：以党政部门使命、核心价值观、远景目标、业绩测定 为基础，根据党政部门职能和工作特点将平衡计分卡客户服务、内部流程、财务、 学习创新四个维度转换为受众服务、职能业绩、内部管理、创新学习四个维度， 结合具体部门职能特点设计出能够全面反映并且准确量化党政部门工作绩效的一 系列关键示标，以更好地实现党政部门长期目标与短期目标、结果导向与过程控 制、显绩目标与隐绩目标、组织绩效与个人政绩、外部关注和内部诉求等重要管 理变量之间的平衡。王韬、吴建南( 2 0 0 4 ) n 试运用层次分析法与模糊评判法来对国 家公务员考核定量化进行研究，通过对层次分析法的运用，测算了一级考核指标 因素和二级考核因子的权值，以此建立了模糊综合测评的模型( 以非领导职务公 务员为例说明了该模型的应用方法) 。张定安( 2 0 0 4 ) 1 2 对平衡计分卡的特点及美 国夏洛特市政府应用平衡计分卡的案例进行了分析，探讨了将平衡计分卡应用到 我国公共部门绩效管理的可行性，并对平衡计分卡理论体系对中国公共部门可能 产生的影响进行了预测性分析。吴建南( 2 0 0 4 ) 1 3 用平衡计分卡对政府绩效目标的 因果关系进行了深入的分析；王鲁捷、陈龙、崔蕾( 2 0 0 5 ) 1 4 对市级政府绩效评估指 标进行了研究，他们根据平衡评分卡的原理，从地方建设、公民服务、内部管理、 创新和学习四大方面对政府绩效指标体系进行设计。罗永新( 2 0 0 6 ) 认为实施机 关目标管理绩效考评是提高公务员考核工作质量的有效途径，开展机关目标管理 绩效考评应做到将工作目标与个人的工作业绩、领导职责、考核结果兑现统一起 来。李军，魏哲景( 2 0 0 8 ) 1 6 对王韬，吴建南的模型进行修正，用模糊函数对公务 员绩效考核进行量化分析各级指标先两两比较，赋予每一种比较结果一定的标 度，然后采用求和法近似求出各指标的权值，并作一致性检验。所求得的结果 权值不符合一致性要求的就适当调整判断矩阵，直到符合要求为止。 1 4 研究方法与研究内容 1 4 1 研究思路及研究方法 本文首先简述了公务员绩效考核的相关理论概况，进而分析了胶南市公务员 绩效考核的总体现状、存在的不足及其原因，最后针对胶南市公务员绩效考核存 在的问题建立了新的绩效考核体系。在研究过程中采用的研究方法有：文献研究 法、统计分析法、问卷调查法。 6 j 匕立窒道太堂童些亟堂僮途塞曼i宣 文献研究法。文献法是通过查阅、分析、整理文献并从中找出事物本质属性 和发展规律的一种研究方法。笔者充分利用北京交通大学图书馆的电子全文检索 系统，对与本研究主题有关的资料进行了查阅；利用计算机网络系统，进行了大 规模的中外文相关资料检索。 统计分析法。通过对研究对象的规模、速度、范围、程度等数量关系的分析 研究，认识和揭示事物间的相互关系、变化规律和发展趋势，借以达到对事物的 正确解释和预测的一种研究方法。通过问卷调查等方式方法获得的各种分散、零 碎的数据，利用统计学知识，使用统计分析软件进行加工分析，从而得出具有普 遍意义或具有启示作用的结论，为论文提供强有力的论据，使其更具说服力。 问卷调查法。这是用书面形式间接搜集研究材料的一种调查手段。通过向调 查者发出简明扼要的征询单( 表) ，请示填写对有关问题的意见和建议来间接获得材 料和信息的一种方法。 1 4 2 研究内容及研究框架 全文共分为六个部分，其主要内容如下： 第l 章绪论，该章主要介绍了本文选题的研究背景和研究意义以及国内外研 究的基本现状，同时给出了本文的研究思路和研究方法。 第2 章是关于公务员绩效考核的相关内涵、基本理论和常用的绩效模型以及 绩效评价的最新发展趋势。 第3 章是关于国内外政府公务员绩效考核体系的概况，具体介绍了美国、英 国、日本等发达国家的公务员考核体系，以及我国国内公务员考核的基本情况。 第4 章是对胶南市公务员绩效考核现状、问题。介绍了胶南市公务员绩效考 核的现状，通过问卷调查和统计分析胶南市公务员绩效考核的总体状况，指出存 在的主要问题，为下一步构建绩效考核模型打下基础。 第5 章是本文解决研究问题的重要组成部分。通过运用层次分析法分别赋予 了权重，采用3 6 0 度全方位主体考核，从而建立了公务员绩效考核指标体系。 第6 章是胶南市公务员绩效考核体系运用部分。通过对胶南市公务员绩效考 核体系的应用研究，提出在体系运用中需要提供的保障措施。 文章的最后对本文的研究工作进行了总结，得出了一些简要的结论，给出了 研究的创新点，同时指出了文章存在的不足。 7 j 匕塞童适太堂童些亟堂僮! 金塞公釜员缝教耋弦尥基奎理论 2 公务员绩效考核的基本理论 完善公务员考核制度必须从实际出发，在实践中总结经验，改进方法，以提 高其科学性和有效性。然而，任何的科学实践都离不开理论的指导。因此，在着 手研究分析我国的公务员绩效考核制度前，有必要分析其相关的理论基础和依据。 2 1 公务员绩效考核的相关内涵 绩效考核又称业绩考核、绩效评估等，是指用系统的方法、原理，评定测量 组织员工在职务上的工作行为和工作效果。所谓公务员绩效考核，就是国家行政 机关根据有关法律、法规及管理权限，按照一定标准、程序和方法，对公务员履 行岗位职责，完成工作任务的情况进行定性和定量的事实评判和价值评判的过程， 并以此作为公职人员奖惩制度、职务升降、工资增减、培训和辞退等客观依据的 管理活动过程。组织绩效考核的目的是使上级能够及时掌握下级与职务相对应的 能力，以进行恰当的评价，从而客观合理地安置组织成员，调动各个职位的公务 员的工作积极性、提高工作效率和绩效，有利于上级对下级的薪资调整、职务变 更、岗位调动、培训等做出恰当的人事决策。我国中华人民共和国公务员法 规定：“国家行政机关按照管理权限，对国家公务员的德、能、勤、绩、廉进行全 面考核，重点考核工作实绩。 2 2 绩效考核的相关理论 2 2 1“人际关系”理论 2 0 世纪3 0 年代，哈佛大学心理学教授梅奥通过霍桑试验提出“人际关系理论。 他认为人生活在社会中，社会和心理的因素对人生产的积极性产生着极大的影响。 而生产效率的提高主要取决于职工的积极性，而积极性则取决于职工的社会关系 ( 包括家庭和社会生活以及企业中人与人的关系) 。同时还认为在一个团体组织 中，同时存在着正式群体和非正式群体，而正是这种非正式群体对人的行为产生 影响。根据这种理论，领导者应该通过与职工沟通，获得可行性意见，从而使正 式组织的经济需要与非正式组织的社会需要达到平衡。 2 2 2 管理心理学 8 j 量塞变通太堂童些亟堂僮论塞垒玺旦绩教耋这的基奎理j 金 普通心理学认为，人的行为受到人的动机支配，而人的动机又受到需要驱使， 个人的物质需要和精神需要是个人动机产生的基础和根源，动机又推动着个人行 为的发生。管理心理学研究的重点是企业管理中具体的社会、心理现象，以及个 体、群体、领导、组织中的具体心理活动的规律性，是在行为科学发展基础上形 成的研究管理领域中人的心理行为运动规律学科，是心理学与管理学的交叉学科。 工业社会心理学是管理心理学前身。1 9 5 9 年，美国心理学家海尔把工业心理学分 为人事心理学、人类工程学和工业社会心理学三个方面，得到学术界的普遍承认， 即工业社会心理学实际上就是管理心理学。1 9 6 1 年，著名管理心理学家弗罗姆和 社会心理学家梅尔提出工业社会心理学研究应从两个基本模型出发：从个体出发 即以个体为分析单元，研究劳动的社会环境是怎样影响个人动机、态度和行为； 从以社会系统出发，即以社会系统为分析单元，研究工业系统的结构和功能，企 业中上下级的关系，生产班组和较大组织系统的社会心理问题。 在理性经济人的假定前提下，公务员以追求个人利益最大化为原则，存在物 质和精神方而的需求。在物质方面，公务员考核结果是公务员晋升、工资和给予 物质奖励的依据，可以满足公务员物质需要不断增长的需要，从而调动公务员工 作的积极性和创造性；在精神方面，公务员考核对公务员个人能力、水平和成就 进行了不同程度的认可，在精神上满足公务员自尊的需要。激励通过激发主体运 用某些手段或方式满足个体的需要，同时激励客体在心理处于兴奋和紧张状态， 促使个体积极行动，付出更多的时间和精力，提高工作效率，以实现激励主体所 期望的目标。而公务员考核是激励过程中的一个重要环节，是公务员管理中的一 项重要的激励机制。 2 2 3 公共选择理论 公共选择理论研究选民、利益团体、以及政府官员们的行为，是个人以追求 自身利益最大化为目的而采取行动为前提，并研究他们在民主体制或其它类似的 社会体制下进行的互动。以公共选择理论为基础的新公共管理思潮强调私人部门 与公共部门的相似性，把私人部门的支配管理原则应用于公共部门。公务员作为 一种人力资本，成为归政府所有的被管理对象。而公务员如果作为一种要素投入， 具有一定的特殊性，即不完全可控性。为了尽可能地降低成本、提高效率，完成 管理目标，恰当运用各种管理考核技术，以提高公务员的可控性。因此，借鉴企 业好的考核方法和考核理念，设计一套科学合理的公务员考核评价体系，在公务 员进行有效考核管理方面，具有一定的可行性；同时也有利于促进公务员队伍的 建设，实现政府为社会服务的整体目标。 9 2 2 4 胜任能力理论 胜任力( 或胜任素质) 的应用研究于2 1 世纪5 0 年代初开始。该理论是针对 以智力选拔出来的人才在工作中的表现与选拔结果不一致的状况，而产生的。主 要是对以往智力和能力倾向测验进行了批评，并主张用胜任特征测试来代替智力 和能力倾向测试。许多学者对胜任力进行了定义。目前学术界比较公认的是美国 心理学家斯班瑟( s p e n c e r ) 关于胜任力的定义，他将胜任力定义为：胜任力是指 能够将某一工作( 或组织、文化) 中卓越成就者与表现平平者区分开来的个人深 层次特征，即任何可以被可靠测量或计数的并且能显著区分优秀与一般绩效的个 体的特征，其可以是特质、动机、自我形象、态度或价值观、认知或行为技能、 某领域知识。根据这种观点，胜任力又分为基准胜任力与鉴别性胜任力两大类。 s p e n c e r ( 2 0 0 3 ) 根据弗洛伊德的“冰山原理 提出胜任力的“冰山模型 ，来解释 胜任能力的五种形态，他认为胜任能力由知识与技能、社会角色、自我形象、个 性与动机等五个方面五种要素构成。 2 3 常用的绩效模型 工作绩效是公务员政治品格和工作才能最直接的体现。建立一整套科学合理 的绩效考核工作机制，有助于准确、客观地识别公务员，发掘人才；有助于激励 公务员积极进取心和不断创造；有助于在整个公务员队伍中落实科学的发展观和 形成正确的政绩观。本节重点研究组织和个人绩效模型，为完善胶南市公务员考 核评价体系提供理论依据。 2 3 1 组织绩效模型 在各种组织绩效模型中，被多数专家和学者认可的评价模型是“任务绩效一 周边绩效模型”( b o 舢1 l a ，m o t 、0 i d o l ，1 9 9 3 ) 。这个模型理论认为工作绩效可以从 多维角度进行分解，主要分成两个维度：一个是任务绩效，一个是周边绩效。任 务绩效主要是指对工作结果的直接评价，通常由劳动者( 即公务员) 的素养、知 识、技能所决定，主要是与工作目标任务效果和效率紧密联系的行为的直接表现， 其主要因子是工作效率。周边绩效是与工作目标任务相关的行为的间接表现，即 工作者在工作过程中的所有表现，包括支持单位、社会以及个人心理环境的活动。 通常用质量、数量、时效、成本、他人的反应等指标来对任务绩效的进行评价， 通常以行为性的描述来对周边绩效进行评价。例如j 锄e s ( 1 9 9 9 ) 把任务绩效也分成 l o j 匕塞交垣太堂童些硒堂僮论塞公釜旦绩煎耋攘的基奎理论 技术管理任务和领导任务两个子维度。技术管理任务绩效重点反映了管理者在理 论调研、组织协调、工作计划、业务技术水平、科学民主决策等方面的绩效；领 导任务绩效重点反映了管理者在调研指导、驾驭全局、激励奖惩、帮助信息沟通、 指导规划目标任务、督促检查等方面的绩效。 2 3 2 个人绩效模型 本节主要介绍李宝元根据“波特一劳勒模型 研究总结出了组织中的个人绩 效模型。他把绩效看出是技能、努力、机会与环境的变量。在这样的假设下，关 系式可以形成： p = f 蝤m o e 、 其中s 表示技能，是指对目标工作任务完成的技术能力水平；m 表示努力程 度，是指公务员的应对的态度、积极程度、价值观、主导需要等；o 表示机会， 是指公务员个人或者某个政府机构存在不可控因素、偶然因素等；e 表示环境，是 指研究对象的团体即政府机构内部的客观环境，比如：组织结构、基础设施、任 务性质、领导者监管方式等：在这四个变量中，属于内在因素的是s 、m ，这种因 素会直接对工作绩效产生影响；属于外在因素的是o ，会通过影响工作者的技能 发挥、努力程度等内在因素，对工作绩效产生影响。 2 4 公务员绩效评价的发展趋势 为适应不断发展的社会，公共部门通过借鉴企业中优秀的绩效考核方法，在 人员的考核上不断创新，为更好的人员配置提供依据。从总体发展趋势看，对公 共部门的考核评价注重的重点正逐步由结果转向过程以及对结果的科学化运作， 注重质量考核和平时考核。为确保考核结果的公正性、公开性、公平性，要使考 核方法的制度化、规范化和科学化。 公共部门绩效考核中的各种评价指标就是定量分析理论在此的具体表现，并 对公共部门具有导向作用。而在整个公务员绩效考核过程中，如何进行公务员定 量考核成为关键。科学的定量考核可以客观、公正、全面与准确的考核公务员， 使考核客观评价公务员的价值。定量分析也有其弊端：定量分析对依赖数据过度， 评定结果过于固定、僵化，但是事情不是一成不变的，对于某些评价对象不能通 过一次量化评价就定位准确的。 j e 塞变道太堂童些亟堂僮途塞国凼处亟应坌经旦缝教耋拯笠丕援猩 3 国内外政府公务员绩效考核体系概况 3 1 国外的政府公务员绩效考核基本情况 3 1 1 美国的“综合测评体系 美国普遍采用的是由哈佛大学商学院教授罗伯特卡普兰在1 9 9 2 提出“综合 测评体系。其主要指导思想是“人员考评应以实现本单位的未来目标为目的；考 评是机构改进工作和个人发展提高的过程；考评应面向公务人员的服务对象，将 他们的反馈意见纳入考核指标体系 。 美国将政绩考核法分为平时考核和年度考核，其中公务员的平时考核比较受 重视；主要考核内容为工作数量、工作质量、工作适应能力等属于行为结果有效 性的因素，可以细化为1 6 项指标。美国的“综合测评体系 考评指标包括“考评 要素 和“考评标准 。联邦政府规定，“考评要素 包括“评定要素、“非评定 要素 和“补充要素 。评定要素是公务员个人最基本和最重要的任务和职责。其 必要条件是考评“合格”。考核结果的运用主要：裁减人员、正式任用、重新指派 工作、降职免职、培训、工资晋升及发放奖金。 美国公务员工作考评的“评定标准”共分5 档：“不合格、“基本合格 、“合 格 、“优良”和“优秀”：不合格，表明被考评者的行为、工作效率或结果多次不 合格。若被考评为“不合格”，被考评者的行为或行为的后果除非极为恶劣，危及 单位的目标、工作环境或声誉，连不合格的档次都够不上，否则不会被除名。合 格，表明被考评者的行为、工作效率或结果在规律性的情况下算合格。合格表明 被考评者的工作达到了本单位工作标准，没有出现失误。优秀，表明被考评者的 行为、工作效率或结果在绝大多数的情况下非常优秀。优秀表明被考评者的工作 比期望的目标工作任务的成绩要好得多。基本合格与优良，表明被考评者的行为 表现、工作效率或成绩界于上下档次之间，即基本合格表示被考评者的在测评阶 段表现处于不合格与合格之间。优良则表示被考评者在测评阶段的表现介于合格 与优秀之间。 在美国，基层政府大多实行地是类似于社区制的形式，利用市场机制的原理， 将公务员员和普通公民的关系，类比为部门经理和顾客的关系。政府公务人员绩 效的终极标准为公民满意，评估过程参与者为公民。公务员的暗访制度，由公民 ( 顾客) 来选择，使公共组织之间相互竞争，创造市场动力，达到了利用市场机 1 2 j 量塞銮垣太堂童些亟堂僮途塞国凼处亟虚垒釜虽缆堑耋焦笠丕塑况 制解决问题的目的。这样，使以公民为中心的导向政绩考核制度更加清晰。 美国公务员的考评体系体现了以下特点： 首先，法律法规比较完善，保证实施。无论是联邦还是州的考评方案，对每 一重要名词、作法、标准，均援引或对照某法的具体条款进行解释。 其次，考评核心是公务员的基本职责，其次是综合性和引导性要求。 再次，对优、劣、功、过的考评结果一般不过分强调，美国一些州对高级官 员，如州的厅长、副厅长等，不进行考评。 第四，考评指标客观的将指标尽可能的量化表示，在不能量化的前提下采用 描述表示。 第五，考评体系以完整的公务员管理和社会管理系统为基础。如在考评中被 考核人认为结论不公，存在种族、性别歧视等现象，均可找相应的委员会进行申 诉解决。而公务员的道德、社会行为问题，考评本身均不涉及或解决这些问题。 3 1 2 英国的公务员考核制度 英国是最早实行公务员制度的国家，也是世界上建立公务员绩效考核体系较 早的国家，早在1 8 5 5 年就建立了公务员考核制度。英国公务员绩效考核标比较灵 活，可以根据公务员所在的部门及从事的职业不同，而对每个公务员进行差异性 的绩效考核，同时，在评估中够量化的部分尽可能使用数量化指标。英国的考绩 的内容包括：工作知识、人格性情、判断力、责任心、创造力、可靠性、机敏适 应性、监督能力、热心状况、行为道德等公务员共性的十大素质方的要求，在这 十大素质方面又进行相应的细化的行为描述，为用科学段加以量化以掌握和执行 提供依据。 英国公务员绩效评估制度有专门的评估领导机构负责该项制度的组织实施。 现行的考绩方法是考察报告制，一般按年度进行；具体做法是在制定考核报告表 的前提下，以有关要求和标准，参照公务员平时的成绩一记录及有关资料为依据， 由考评委员会对公务人员进行实际考核，最后由考评委员会将综合整理后考绩结 果呈报该部门的行政主管和人事部门，并由其核准认定执行。考核结果分为特别 优异( a ) 、很好( b ) 、满意( c ) 、普通( d ) 和不良( e ) 5 个等级。英国现行“内设管理机 构”模式和“组阁式模式的绩效考核制度在提高考核的民主程度、扩大被考核 对象的范围( 公务员及政府机构) 、规范一次性的奖薪办法和适当简化考核的标准档 次等方面进行改革和完善，充分的调动被考核者的积极性，完善了激励机制，更 有效地发挥考核制度的作用，最大限度地实现社会最佳价值；同时也加强了政府 对公务员绩效评估工作的领导。整个考核过程由部门年度目标、个人年度目标、 1 3 目标年终检查、自我评价管理者的评价和评估复议6 个步骤构成，体现了英国人 在绩效考核方面的严谨性。 3 1 3日本的“工作评定制度 日本政府对公务员的考核实行的是工作评定制度1 7 。日本的国家公务员法 规定：“政府机关首长必须对其所属职员的工作进行定期评定，并根据评定结果采 取适当措施。 对公务员的评定条件、评定标准、评定对象、评定实施权限、评定 种类、评定程序都有比较明确规定。工作成绩、工作能力、性格、工作适应性四 项是日本工作评定的主要内容：。工作评定根据国家公务员工作评定规则、关 于工作成绩评定手续与记录的政令和勤务评定的基本标准展开，分为特别 评定和定期评定两类。特别评定则的适用对象是处于试用期内的人员，评定的结 果决定试用人员能否转正。定期评定是指在每年度在规定的时期里( 一般在六月) 进行一次考核评定。 日本工作评定主要从工作成绩、工作能力、性格和工作适应性四个方面进行。 考核结果被划分分为卓越( a ) 、优秀( b ) 、良好( c ) 、较差( d ) 和低劣( e ) 5 个等级。表 达方式有多种：评语式、记分式或两者兼有的综合式。评定时先确定每个项目的 等次，再综合评定等级。a 级为工作卓越，_ 般不超过1 0 ；b 级为工作成绩优 秀，一般不超过3 0 ；c 级为工作成绩良好；d 级为工作成绩较差；e 级为工作成 绩低劣。评为a 级者可以越级增加工资：b 、c 、d 三个等级可以提薪；e 级不能 提薪，严重者还要受到处分。从以上考核内容看，日本公务员的考核是同时注重 成绩与能力。他们提倡“成绩主义”和“能力主义 兼有，使日本公务员的服务 素质和效率是很高的，甚至在世晁闻名，其重要原因之一就是他们有一整套科学 的考核制度。 3 1 4 法国的“年终鉴定 法国公务员绩效考核的形式是年终鉴定。法国公务员总法第2 4 条规定， “每年应给在职或不在职的公务员在总评的基础上写鉴定，以表明他的业务才 能。”法国公务员考核项目对较多，内容涉及身体状况、专门知识、勤奋程度、整 洁状况、工作适应能力、合作精神、主动精神、工作效率、工作方法、服务精神、 思维能力、组织协调能力、指挥监督能力和观察能力等1 4 个方面，各部门可根据 实际情况从中选取不低于六项内容进行考核。考核实行首长考评制，即考核由各 部门行政领导主持，在部内按行政职务的高低逐级对直接下级进行评分，每个考 1 4 核项目的分介于0 2 0 之间，得分要通知被考核公务员。法国公务员绩效考核每年 进行一次，考核标准分为优异、优良、合乎标准、不合乎标准和低劣等五项。该 部门行政对等委员会按照统一标准进行平衡由主考人通知的结果，明显偏高或偏 低的打分提出纠正意见，最后报请部门领导审定。 为保证公务员考核的客观公正，采取以下四项监督措施：( 1 ) 允许公务员参 与考核，要向被考人公开考核项目，主考人需听取被考人的自我评价意见；主考 人考核打分完毕，评