产业政策与汽车工业.doc

产业政策与中国汽车工业2003-08-14 1994年中国汽车工业产业政策正式实施，极大地促进了中国汽车工业的发展，汽车产销规模在20世纪90年代初跨入百万辆，短短的10年时间内，在2002年又跃升超过300万辆，增长速度远远超过了此前的40年。汽车产业在中国经济中的支柱产业重要性正在逐渐显现。2001年11月，中国正式加入世贸组织，对汽车产业而言，这不仅预示着将面临更大的挑战和机遇，而且标志着中国汽车产业将进入一个新的发展时期。2002年，中国入世的头一年，汽车市场需求出现了“井喷”式爆发，产销规模首次突破300万辆，增幅创出了自1993年以来的新高。轿、客、货车三大车型产销量均突破百万辆，特别是轿车增幅超过50%，市场份额跃居汽车行业首位。2003年增速持续扩大，市场需求倍增，轿车已逐渐成为行业的领军产品，在部分地区已经开始出现轿车家庭普及化的迹象，国内汽车产业呈现出不可遏制的快速增长势头。市场的快速扩张亟待有明确的规划目标来指导我国汽车产业的发展方向。1994年制订的汽车工业产业政策在近10年的实施过程中已经逐渐暴露出诸多计划经济色彩和与WTO规则不协调的内容，而且近年来，在具体项目的实施过程中，突破产业政策限制的个案已逐年增多。为适应今后产业发展形势和WTO规则，国家已经决定要对原产业政策中的内容进行修改，制订汽车产业发展政策。新产业政策将在原政策中已有的工业、投资和技术政策基础上，根据WTO的规则进行修改，并增加了对汽车服务体系、知识产权、产品认证等诸多相关涉及领域的政策制订。汽车产业发展政策的实施，将进一步加速汽车产业的发展步伐，推动中国汽车产业的稳步、健康发展。一、汽车工业产业政策实施前中国汽车工业的发展进程在汽车工业产业政策实施前，汽车工业40年的发展基本都处在我国计划经济时期。此阶段，我国汽车产业的发展主要是为了满足工业生产和军备的需要，通过计划组织生产和调拨。因而，汽车产业主要是通过国家出台的规划、政府部门的计划和政策来指导企业开展生产活动。在此期间，汽车产业的规模较小，在国民经济中的比重不足1%，从对国家经济影响力的角度看，制订产业政策的重要性不十分明显。20世纪90年代以后，随着市场化程度的提高，计划调控力的削弱，特别是汽车产业的快速发展和在国民经济中重要性的提高，国家必须要有产业政策来指导汽车行业的发展方向，并用具体政策措施来保障汽车产业发展战略和目标的实现。因而，1987年以后，产业政策的制订工作已逐渐列入了行业管理的议事日程。从汽车工业产业政策实施前中国汽车工业的发展进程看，1953年7月，列入第一个五年计划的第一汽车制造厂在长春动工兴建，1956年7月建成投产，年生产能力3万辆。到“二五”末期的1965年，除一汽外，我国陆续建成了南京、上海、北京和济南4个汽车制造厂和一批地方性配套的小汽车零部件生产厂，汽车年生产能力达到6万辆。1966年生产汽车5.6万辆，其中，轿车300辆。1966年以后，国家开始兴建二汽、川汽、陕汽三家主要生产军用越野车的三线汽车制造厂，到1977年基本步入稳定投产阶段。1969年以后，全国各省、市、自治区(除西藏外)均建起汽车制造厂，到1980年，全国约有汽车制造厂56家，改装车厂192家，汽车零部件厂近1900家。其中在19691971年，汽车产销规模高速增长，从1968年的2.5万辆，跃增为1971年的11.1万辆，年均增幅达到67.7%，我国汽车产业跨上了“阶梯型”增长的第一级台阶。1980年以后，汽车工业进入了全面发展阶段，产品结构全面调整，生产能力迅速扩张，老产品全面实行换型，改变了汽车产品三十年一贯制的落后局面，“缺重少轻”的局面明显改观，特别是轿车在汽车中所占比例从1980年的2.4%逐年快速增长，1990年达到8.3%，1993年达到17.71%。期间，外资涉足汽车产业，国外巨头开始与我国汽车企业合资生产轿车。1991-1993年，我国汽车产业进入了第二次高速增长阶段，从1990年的50.9万辆，增长到1993年的130万辆，年均增幅达到50%，我国汽车产业跨上了“阶梯型”增长的第二级台阶。随着产业规模的壮大，汽车产业在国民经济中的作用越来越重要。1993年以后，国家正式提出将汽车产业作为国民经济的支柱产业来重点发展。1994年3月，中国汽车工业产业政策正式颁布实施。二、汽车工业产业政策对中国汽车工业发展的影响随着汽车工业产业政策的颁布实施，我国汽车产业进入了一个全新的发展阶段。在当时的历史背景下，产业政策的制订是为了使汽车生产基本满足国内市场需求，解决汽车行业发展的“散、乱”问题，实现规模经济，促进产业组织的合理化，增强企业集团竞争力和产品开发能力。汽车工业产业政策从产业的组织政策、技术政策、投融资政策、外资利用政策、进出口管理政策、国产化政策等方面制订了鼓励、扶植大汽车企业集团发展的政策和措施，提出了在2010年以前形成34家具有一定国际竞争力的大型汽车企业集团并使之实现自主开发能力的发展目标；力争在2010年使汽车工业成为国民经济的支柱产业。该产业政策没有具体的实施办法，优惠政策中多以“优先安排”、“积极支持”等模糊性的词语来阐述，因而削弱了可执行性。但是汽车工业产业政策的出台也极大地激发了国内汽车大企业开展行业重组、扩大企业规模的热情。特别是在19911993年汽车市场形势一片大好的背景下，大汽车集团陆续提出了建设百万辆能力的目标，汽车行业出现了一波又一波的重组、并购热潮。汽车产业生产能力的迅猛扩张为1999年后国内汽车市场规模的快速增长奠定了基础。19931995年，生产能力建设成为汽车产业发展的主要目标。这不仅是由于产业政策规定新建项目的设计能力必须达到10-15万辆的经济规模，鼓励大型汽车企业向30万辆、60万辆、甚至百万辆级规模发展；同时市场形势的火爆也使汽车企业普遍感觉到生产能力是制约企业发展和市场扩张的最主要瓶颈。期间，10万、15万辆生产能力的轿车、轻型车项目建设在国内陆续展开，中型车、轻型车行业的兼并、重组现象不断涌现，国内主要汽车企业的生产能力迅速提升。1996年以后，一汽集团、东风公司的生产能力已达到50万辆以上，上汽集团的生产能力达到30万辆，天汽、长安等公司的生产能力达到15万辆，当时全国的汽车生产能力已经达到280万辆。然而，1994年以后国内汽车市场的骤然回落使汽车企业立刻面临着生产能力严重过剩的问题，需求不足成为制约国内汽车产业短期发展的最主要矛盾。1993年下半年，为抑制国内经济过热，政府实行了以“治理通胀，货币紧缩”为核心的宏观调控政策，过快增长的通货膨胀率明显下降，国民经济增长呈现出乎稳回落的“软着陆”特征。经济增幅的回落和货币紧缩政策对国内汽车市场形成了较大的冲击，市场需求被明显遏制，“买方”市场逐渐形成。1994年，国内汽车产量增幅仅为4.36%，比上年(为22.14%)下降了17.78个百分点，载货汽车产量出现了负增长，轿车和客车迅猛增长的势头明显趋缓，市场需求趋于暂时性饱和状态，而且汽车市场需求的增幅回落态势仍在延续。国内主要汽车生产企业刚刚建成的生产能力大量放空，企业经营效益明显下滑，多数企业的日常生产经营正在逐渐步入困境。1996年，国内汽车产量增幅达到了20世纪90年代以来的最低点1.53%，远低于1993年以前的增幅。1993年汽车产量比3年前的1990年增加了近80万辆，而3年后的1996年汽车产量仅比1993年增加18万辆，年均增幅仅为4.5%，远低于同期的汽车行业生产能力的扩张速度。1999年以后，国家实施的“加大基础设施投资、拉动内需”经济刺激政策的作用逐渐显现，经济呈现稳步增长态势，汽车市场需求快速增长。1999年汽车产量增幅达到12.52%，自1993年以来首次出现了两位数的增长，并呈现出货、客和轿车三大车型同步稳健增长的格局。此后，汽车产量增幅一直保持着两位数的快速增长态势，市场需求开始趋于活跃。2002年，国内汽车产销规模首次突破300万辆，市场需求同比增长了36.65%，仅次于1992年的需求增长率，汽车需求重又出现了旺销景象，轿车产销增幅达到50%，市场份额接近40%，已跃居国内汽车市场首位，成为拉动汽车行业增长的领军车型。我国的汽车产业正在跨上“阶梯型”增长的第三级台阶。从我国汽车工业产业政策实施后汽车工业走过的10年历程可以看出，1996年以后，随着市场化进程的不断加快，指导思想中带有计划经济时期色彩的汽车工业产业政策所起的作用正在逐渐削弱，汽车产业发展和汽车企业的经营战略已经基本脱离了汽车工业产业政策的指导。由于产业政策对20世纪90年代中后期汽车市场形势的严峻性估计不足，过分强调了规模经济的重要性，而对汽车产业的开发能力及其形成方式考虑较少，在对汽车产业未来发展的指导性上出现了一定的偏差，导致了汽车企业集团为了追求规模经济而产生了行业内盲目投资、盲目并购重组，加剧了企业经营的恶化。同时，部分汽车企业为了自身生存和市场竞争的需要，采取变通手段，突破了汽车工业产业政策的政策性限制，又在很大程度上降低了产业政策的权威性。1999年以后，汽车工业产业政策已经基本起不到对我国汽车行业发展和汽车企业经营模式进行指导的作用，特别是在中国入世以后，其中的部分条款与世贸规则明显冲突，需要进行全面的修订。三、入世后汽车工业产业政策与汽车工业发展相矛盾的若干现象在当时历史背景下，汽车工业产业政策主要是针对汽车工业发展过程中存在的“散、乱、低、慢”问题(即生产厂家多、投资分散、审批项目乱、重复引进低水平产品、定点厂建设及国产化速度慢)调整产业结构，重点发展大企业集团，实现规模经济。最终目标是确立少厂点、大批量生产体制和少数大型企业间有序竞争的市场结构。然而，在具体的实施过程中，汽车工业发展却出现了与汽车工业产业政策相悖的现象。1.计划经济的指导思想和缺乏政策的后续实施保障措施使汽车产业缺乏竞争力：汽车工业产业政策的指导思想仍然是坚持用政府计划的手段扶植国有大型企业集团的发展，明确要求汽车企业的生产和市场实现集中化、规模化，设立政策壁垒阻止新建企业的进入和小规模企业的发展。计划经济的指导思想，加上对20世纪90年代中后期市场需求预测的偏差，导致了产业政策对汽车企业集团战略决策的一定程度上的误导。企业集团盲目求大，缺乏竞争力。建立少数大型企业有序竞争的市场结构，使汽车行业陷入了缺乏自由竞争、政府干预而形成的垄断格局。汽车企业缺乏必须形成产品开发能力和核心竞争优势的压力，而产业政策中又没有具体措施来扶植汽车企业形成产品开发能力。以上种种，导致了汽车产业虽然已经形成了一定的规模，但缺乏国际市场竞争力和发展后劲，无法步入良性发展的运行轨道。毋庸质疑，生产集中化和经济规模优势是我国汽车产业具备竞争力的必要条件。但只有经过自由竞争的市场洗礼，在此基础上形成规模经济优势，企业才有可能具备真正的竞争力。而我国汽车企业缺乏的恰恰是这一点。计划经济时期制订的汽车工业产业政策过于强调计划管理当时出现的散乱现象而忽视了市场竞争。而且在产业政策的制订过程中又忽视了市场多变性的特点，没有根据市场的变化特点来指导产业发展，从而形成了我国汽车工业特有的“规模不经济”现象。近年来，国内主要汽车生产企业已经开始意识到这一点，基本不再为盲目追求规模经济而进行大规模的投资，市场需求已成为汽车企业进行项目投资时考虑的首要因素。因而，部分企业纷纷绕开产业组织政策的醒目规模限制，采用“小批量、低起点、滚动发展”的模式进行项目投资建设。2.没有真正实现行业结构的合理化。根据汽车工业产业政策的发展目标，行业结构合理化表现为“达到同一类汽车产品产量居国内前三家企业的销售量在国内市场占有率达到70%以上”，形成23家大型汽车生产企业集团和67家汽车生产骨干企业。根据这一发展目标，在政府的干预下，国内主要汽车企业集团在20世纪90年代中期进行了大规模的并购、重组。然而，汽车工业并没有因此而形成相应的产业规模和市场垄断度，其中的大部分项目反而由于经营绩效低下变成了企业的沉重负担，严重削弱了汽车企业的竞争力，阻碍了企业集团的健康发展。而在市场垄断程度较高的中、重型车领域，由于缺乏市场竞争和企业低效经营，近年来众多行业外企业在重型车市场需求高速扩张的诱惑下进入市场，并在短期内占据一定的市场份额，使原本集中度很高的中、重型车市场呈现出明显的散化趋势。从以上现象可以看出，当时制订的产业政策和行业规划，使行业内部市场的生产集中度提高，但并没有使汽车产业具备真正的发展活力。近年来，随着市场经济的发展和汽车企业自身经营能力的提高，盲目并购、重组的现象越来越少，并购和重组趋于理性化。3.为遏制重复建设和跨国公司进入而设置的市场准入门槛已不能适应市场经济和世贸规则的要求。20世纪90年代初期，为限制地方政府对汽车工业投资时出现的投资分散和重复建设，汽车工业产业政策对新建企业和产品有较严格的限制，控制项目的审批权和投资计划权。虽然在投融资政策中提出了鼓励汽车企业利用多种渠道筹集发展资金，但实际操作中还是受到政策的限制，民营资本的介入仍然存在着很大的难度。2000年以后，市场准入政策才略有宽松。在已高度市场化的经济中，国家仍然采取对汽车投资项目的审批和计划调控已远不能适应市场竞争的要求，与世贸规则中的“国民待遇”和“非歧视”原则也明显背道而驰。汽车产业作为资本和技术密集型的工业，在国家财政已停止向汽车企业投资，企业资金主要依靠银行贷款和自身利润滚动发展的情况下，资金是新进入企业和正处于结构调整中的大中型汽车企业最为迫切的资源。而众多非国有资本则由于项目审批和投资计划，以及行业目录管理等因素而被挡在行业之外，造成汽车产业发展动力不足。近年来，随着项目审批权限的放宽，这一现象已大为改观，但在市场需求潜力最大的轿车领域，项目审批和行业公告管理仍然是市场准入矛盾的焦点。4.对汽车产品开发能力缺乏具体的政策要求和措施保障。虽然国家在制订汽车工业产业政策时已经认识到产品开发能力对产业发展的重要性，并在产业组织政策、产业技术政策和利用外资政策等方面明确提出了对产品开发能力建设的支持。但由于缺乏具体的政策保障措施，加之汽车产品开发投入大、周期长、见效慢且结果不令人满意等原因，导致汽车企业在新产品选型上基本采用技术引进方式，技术开发的资金投入则主要用于引进产品的消化和投产，自主产品开发投入基本没有，“以技术换市场”的合资初衷已逐渐成为了政府一厢情愿的想法。从整个汽车行业看，“十五”规划虽然明确提出“到十五末期，初步建成23个国家级整车开发中心，形成载货汽车以我为主，轿车以联合开发为主的产品开发能力，能够开发出具有一定竞争力和自主知识产权的经济型轿车等产品；初步建成68个国家级关键零部件开发中心，形成与整车同步的部分关键零部件开发能力，但实现这一目标的难度非常大。这不仅是因为产业政策中的具体实施措施都是以“政策支持、鼓励”等模糊的词语提出的，而且国家财政也难以对汽车行业的产品开发能力建设给予较大的资金扶植。更为重要的是，随着全球汽车产业战略联盟和跨国巨头间的大规模兼并、重组，跨国巨头间的产品共同联合开发和平台化的生产模式已经形成，这将导致后进国家的新产品自主开发能力建设上所用的投资更大、新产品的技术要求更高。中国汽车产业如何建设以我为主的货车产品开发，如何参与轿车产品的联合开发，最终形成产品开发能力，已成为实现“十五”规划技术结构调整目标所需要解决的关键问题。但是在没有具体的产品开发实施和保障措施出台的前提下，我国汽车产业产品开发能力的建设仍然仅仅是一句空话。5.国产化政策与世贸规则产生冲突，将面临修改。汽车工业产业政策中明确规定了产品的国产化要求，否则将不得发展第二车型，严禁以SKD、CKD方式组织生产，并为鼓励国产化工作的推进，制定了国产化的分级优惠税率。我国汽车工业正是由于国产化政策的保护，才建成了较为完整的汽车产业格局，并涌现出一批初具规模，并已经进入国际市场的汽车零部件企业，使汽车零部件产品的出口量保持快速增长。但从行业整体水平看，汽车零部件工业的发展仍然落后，存在着严重的“散、乱、差”问题，既没有形成有较强竞争力的大型骨干企业，缺少具有国际竞争力，也未形成按专业化分工、分层次合理配套的产业结构，难以体现规模效益，总体水平不高。汽车产品引进项目按照产业政策的规定以40%的国产化率起步。近年来，由于受到市场需求和竞争环境的影响，汽车企业不但要面临着产品国产化前期工作巨大的资金投入由于定位错位而无法收回的风险；而且同样可能因国产化建设的周期因素而丧失市场。为避免决策失误、加快产品进入市场的速度，减小投资风险，在2000年以后，部分汽车企业采取先期以散件组装(KD)方式生产，缩短产品入市时间，再根据市场反馈开展项目建设，滚动发展的发展策略。实际上，严禁KD件组装生产的国产化政策已被变相突破。虽然对本国产业的保护是世界各国政府加入世贸后仍然要做的，但是在中国加入世贸以后，采用政策手段限制进口的国产化政策与世贸规则产生冲突，也与“全球化采购”发展趋势相悖，不利于汽车产业的整体发展。中国入世后对汽车零部件产业的保护应是建立在有利于汽车产业整体发展的基础上，促进我国汽车零部件产业尽快形成国际竞争力，而决不应该是保护落后技术，阻碍产业发展。应通过汽车主要总成和关键部件的技术发展，带动我国汽车产品开发能力的提高和汽车产业国际竞争力的形成。6.利用外资政策的限制条款已被变相突破，跨国公司产品技术成为汽车企业争夺的主要资源。在汽车工业产业政策中利用外资政策的实质性约束主要是以下两条：一是合资企业的中方所占股比不得低于50%；二是外国企业的同一类整车产品不得在中国建立两家以上的合资、合作企业。主要目的是为了保证中方在合资企业和汽车行业中的控制力，避免汽车产业被跨国公司变相蚕食，市场被跨国公司所垄断。在近年的实际操作中，这两条限制已被变相突破。诸如日本本田公司在本田广州出口基地项目持股65%等一系列汽车合资项目中，中方股比50%的最低界限实际上已被突破。而在自1984年首家汽车合资企业上海大众汽车公司成立至今的20年实际运作中也能体会到，即使汽车合资企业满足了中方控股的政策要求，但仍然有部分企业的控制权由外方实际掌握。“由于跨国公司在产品核心技术、知识产权、商标和管理经验等方面的巨大优势，中外双方实际是处于不平等的地位”，双方之间巨大的差异优势使跨国公司较易取得合资企业的实际控制权。除市场、本地化优势和政策条件外，中国汽车企业暂时并不具备与跨国巨头开展平等合作的其他有利条件。近年，进入中国市场的外国汽车企业快速增加，跨国公司为了加快全系列产品进入中国市场的步伐，增强产品在中国市场的竞争力，希望能够绕开产业政策限制，在我国设立多家合资企业，在中国市场投放全系列产品。2002年，通用公司在上海通用、金杯通用之后，与柳州五菱公司合资成立了上海通用五菱公司；五十铃公司在继庆铃、江铃之后将与上汽合作；丰田公司在四川丰田、天津丰田之后，通过一汽集团对两家企业的并购，与一汽形成了新的战略合作伙伴关系。应该指出，其中的部分案例是国内汽车企业集团出于自身发展壮大的考虑，与跨国公司结成在中国的战略伙伴，双方联合发展在中国的共同事业。这在一定程度上促进了汽车行业的产业结构调整，增强了汽车企业的竞争力，实现了产业的经济规模。从中方的角度分析，对汽车产品先进技术的资源争夺是国内企业积极参与跨国公司合作、合资的主要原因。四、汽车产业发展政策对未来中国汽车工业发展的影响预测2003年5月，新成立的国家发展和改革委员会拟制订新的汽车产业发展政策，开始向社会征集意见和建议。根据所发的通知，新的汽车产业发展政策将包括以下几方面的内容：(1)政策目标；(2)产业技术政策；(3)产品法制化管理和产品认证；(4)产业投资与项目管理；(5)产品结构调整与企业战略重组；(6)企业发展与商标品牌；(7)企业技术进步与产品开发；(8)产品制造与部件出口；(9)企业产品销售服务体系建设。从将要制订的汽车产业发展政策所列出的九大类政策内