（管理科学与工程专业论文）我国农业政策性金融发展问题研究.pdfVIP

摘要 中国是一个发展中农业大国，农业在国民经济和社会发展中具有 特殊的地位和重要作用。对农业实施保护的关键是资金投入，其中信 贷投入是重点。1 9 9 4 年我国农村金融体制改革形成了农业政策性金 融、农村商业金融、农村合作金融的农村金融体系，为农业提供信贷 资金，支持农业和农村经济的发展。随着金融改革的进行，农村商业 性金融以追求利润最大化为经营目标，其业务范围逐渐脱离农业，信 贷资金投向比较利益更高的第二、三产业，支农扶农的职能逐渐削弱。 我国农业政策性金融发展时间短，政策性金融的立法滞后、金融政策 连贯性不足，以及政策性业务划转到商业金融机构管理，致使农业政 策性金融业务萎缩，严重阻碍了农业政策性金融支持农业和农村经济 发展的作用，农业政策性金融的发展在我国受到质疑。农业政策性金 融是促进农业和农村经济发展的重要手段，完善农业政策性金融组织 的职能，充分发挥农业政策性信贷支农作用，是一个亟待研究和解决 的重大问题。 本文的研究目的是分析我国农业政策性金融发展十多年以来，在 支持农村经济发展中的作用和存在的问题，为农业政策性金融完善制 度、合理配置资金结构、支持农村经济的增长提供相应的政策建议和 决策依据。从中国农业政策性金融组织发展的现实出发，研究了中国 农业政策性金融组织发展、演变的轨迹及现状，系统地分析了我国农 业政策性金融发展中存在的主要问题及重塑中国农业政策性金融组 织的必要性和可行性，然后提出重塑农业政策性金融组织的路径和政 策建议。 本文共分5 章：第1 章研究了写作的背景、研究目的、研究方法 和基本思路；第2 章对农业政策性金融组织相关的概念进行了界定， 分析了中国农业政策性金融组织的特点、功能及作用；第3 章对国外 农业政策性金融进行了梳理和考察；第4 章从历史发展的角度对我国 农业政策性金融组织的演进和发展进行了回顾总结，研究了我国农业 政策性金融组织的现状及当前发展中存在的主要问题，剖析了阻碍其 有效运行的起因；最后提出完善农业政策性金融体制改革的相关政策 建议。 关键词农业政策性金融，农村经济，农村金融制度，中国农业 发展银行 a b s t r a c t c h i n ai sab i gd e v e l o p i n ga g r i c u l t u r a lc o u n t r y a g r i c u l t u r ep l a y sa l l i m p o r t a n tr o l e i n s o c i a la n de c o n o m i c d e v e l o p m e n t a g r i c u l t u r a l p o l i c y b a s e df m a n c eh a sb e e nt h ek e ym e a s b l ef o rp r o t e c t i n ga g r i c u l t u r e a n dr u r a le c o n o m y e m p i r i c a l l y , t h ee f f e c t i v em e a s u r e sf o rp r o t e c t i n g a g r i c u l t u r ea r et h ef i n a n c i a li n v e s t m e n t s ，t h ei m p o r t a n c eo fw h i c hl i e si n t h el o a ni n v e s t m e n t i n1 9 9 4 c h i n a sr u r a lf i n a n c i a ls t r u c t u r er e f o r m si e d t ot h ef o r m a t i o no fr u r a l 鼬c es y s t e m si n c l u d i n ga g r i c u l t u r a lp o l i c y f i n a n c e ，r u r a lc o m m e r c i a lf i n a n c ea n dr u r a lc o o p e r a t i o n , w h i c hw i l l p r o v i d el o a nt oa g r i c u l t u r es e c t o ra n ds u p p o r tt h ed e v e l o p m e n to fr u r a l a r e a s i n c et h ef i n a n c i a ls t r u c t u r er e f o r m s ，r u r a lc o m m e r c i a lf i n a n c e i n t e n d st op u r s u et h em a x i m i z a t i o no fp r o f i t i t sr a n g eo fb u s i n e s s d e v i a t e sf r o ma g r i c u l t u r e ，w i t ht h el o a ng o i n gt oo t h e ri n d u s t r i e sw h e r e p r o v i d eh i g h e rp r o f i t s m e a n w h i l e ，a g r i c u l t u r a lp o l i c yf i n a n c eh a sb e e n e s t a b l i s h e df o ras h o r tp e r i o do ft i m e , w i t hl e g i s l a t i o nf a l l i n gf a rb e h i n d i na d d i t i o n ，a st h ep o l i c i e sa r ei n c o n s i s t e n to v e rt i m e ，b u s i n e s s e si n p o l i c yf i n a n c ea r et a k e no v e rb yc o m m e r c i a lf i n a n c e i tm a k e st h es c o p e o fa g r i c u l t u r a l p o l i c y f i n a n c eb u s i n e s s s h r i n k i n g ，w h i c hs e r i o u s l y h a n d i c a p p e dt h er o l eo fa g r i c u l t u r a lp o l i c yf i n a n c ei nr u r a le c o n o m i c d e v e l o p m e n t h o wt o p e r f e c t t h ef u n c t i o no fa g r i c u l t u r a l p o l i c y f i n a n c e o r g a n i z a t i o na n df u l l yp j a yi t sc r e d i tr o l et os u p p o r ta g r i c u l t u r a ls e c t o ri s ac r u c i a lq u e s t i o nn e e d st ob es t u d i e da n dr e s o l v e di m m e d i a t e l y t h e a i mo f t h i sp a p e ri st oa n a l y z et h ef r u i t sa n d q u e s t i o no f c h i n a s a g r i c u l t u r a lp o l i c yf i n a n c e ，t op r o v i d et h es u g g e s t i o no nt h er a t i o n a l a l l o c a t i o no ff u n d sa n do nt h er u r a le c o n o m i cd e v e l o p m e n t t h i sp a p e r a n a l y z e st h em a i nq u e s t i o n se x i s t e di nc h i n a sa g r i c u l t u r a lp o l i c y - b a s e d f i n a n c e ，a sw e l la st h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yt or e c o n s t r u c tc h i n e s e a g r i c u l t u r a lp o l i c y b a s e df i n a n c ei n s t i t u t i o ns t a r t e df r o mt h ep r e s e n t d e v e l o p m e n tc o n d i t i o n t h e np u tf o r w a r dt h ef e a s i b l ea p p r o a c ha n ds o m e p o l i c ys u g g e s t i o n s t h i sa r t i c l ei sc o m p o s e do ff i v ec h a p t e r s i nc h a p t e ro n e ，t h ea u t h o r c l a r i f i e st h eb a c k g r o u n d ，m e a n i n ga n ds t u d y i n gm e t h o d ，e t c c h a p t e rt w o , i n t r o d u c e st h ec o n c e p to fa g r i c u l t u r a lp o l i c y b a s e df i n a n c i a li n s t i t u t i o n ， a n a l y z e st h ef u n c t i o na n dc h a r a c t e r i s t i co fi ta sw e l la si t sp o s i t i o n c h a p t e rt h r e e ，d e s c r i b e st h ec h a r a c t e r i s t i co ft h eo v e r s e a sa g r i c u l t u r a l p o l i c yf i n a n c e c h a p t e rf o u r , s y s t e m a t i c a l l ya n a l y z e st h e s t a r ta n d d e v e l o p m e n to fa g r i c u l t u r a lp o l i c y b a s e df m a n c i a l i n s t i t u t i o n i no u r c o u n t r y , d e s c r i b e si t sp r e s e n tc o n d i t i o n sa n de x i s t e dq u e s t i o n s ，s t u d yt h e d i f f i c u l t yh a m p e r e d i t s e f f i c i e n c y t h e np u t f o r w a r ds o m ep o l i c y s u g g e s t i o n sa n df e a s i b l ea p p r o a c ho fr e c o n s t r u c t i n gc h i n e s ea g r i c u l t u r a l p o l i c y - b a s e df i n a n c ei nc h a p t e rf i v e k e y w o r d sa g r i c u l t u r a lp o l i c y - b a s e df i n a n c e ，r u r a lf i n a n c i a l i n s t i t u t i o n ，r u r a le c o n o m y ，a g r i c u l t u r a ld e v e l o p m e n tb a n ko f c h i n a 硕士学位论文第l 章导论 1 1 研究背景 第1 章导论 农村、农业和农民问题始终是中国经济发展面临的根本问题。没有农村的稳 定和全面振兴，就不可能有整个社会的稳定和全面进步；没有农业的现代化， 就不可能有整个国民经济的现代化；没有农民生活的小康和富裕，就不可能有 全国人民生活的小康和富裕。这是我们经过长期实践、不断探索得出的科学结 论，也是国民经济和社会发展的内在规律。但长期以来，中国实行的工业化优 先发展战略，依靠农业积累为工业发展提供资金，通过工农业产品“剪刀差” 和统购统销政策将农业部门的资金转移到工业发展上，导致农业资金和资源长 期超负荷外流，同时中国农业投入的比重却不断下降。中国农业的基础地位脆 弱，农业的生产力水平至今仍处于相对落后的状况，农业的弱质产业态势没有 根本改变。发展适合农村市场经济发展需要、功能完备、运行良好的农业政策 性金融机构，是确保对农业的信贷投入的重要措施。 在金融市场中，资本追逐利润最大化的结果使其获得行业的平均利润，低 于平均利润的经营项目或产业将得不到足够的货币资本支持。农业作为基础产 业，其产业特性决定了它面临更多的风险，自然风险、市场风险、技术风险和 制度风险等。在市场机制的自发调节下，农业难以得到货币资本的支持，现实 中农业的比较利益低下不仅使农业得不到发展所需之必要资金投入而且还存在 农业中稀缺的资金向非农产业流动的不利局面，农业政策性金融产生的原因即 是农村金融市场失灵后政府的干预。政策性金融机构以贯彻政府政策意图、实 现国家产业政策和区域发展战略等宏观经济政策为目的，在特定的业务领域内 直接或间接从事政策性融资活动，充当政府发展经济、促进经济发展和社会进 步以及宏观经济管理工具的金融机构。 我国的农业政策性金融在初期依附于专业金融，到2 0 世纪9 0 年代中期， 随着市场经济的发展，才分离成为独立的经营主体，在农村经济发展中始终发 挥着积极的作用。其中对国家经济和社会发展全局影响比较大的积极作用主要 体现在，一是农副产品的收购和经营，彻底解决了困扰各级政府和农民多年的 “白条”问题，确保了国家对各项农副产品收购政策的执行，从而稳定了大宗 具有战略意义的农产品的生产和供给，增加了农民的收入，发展了农业生产。 二是扶贫作用。由于政策性金融的支持，使绝大多数农村贫困人口摆脱了贫困， 硕士学位论文第1 章导论 解决了温饱问题。此外，农业政策性金融的分离和独立运行，基本解决了计划 经济遗留下的专业金融“一身二任”，不利于参与日趋激烈的市场竞争和政府金 融监管的问题。实践证明，成立农业政策性金融具有重要的历史和现实意义。 中国农业发展银行是在中国中央政府提出建立中国特色的市场经济体制、重 视和加强农业的背景下成立的。2 0 世纪9 0 年代初期，中国粮食生产而临着严峻 的形势，突出表现在粮食供求关系紧张，粮价大幅度上涨，影响了国民经济的 稳定发展。农业投入长期不足，基础设施建设滞后，农业发展缺乏后劲；粮棉 油收购资金供应和管理体制不顺，收购资金由多家专业银行分别供应，管理松 散，资金被挤占挪用问题非常突出，影响了农业和农村的发展和稳定。中国农 业特别是粮食生产的这种严峻形势，迫切需要组建专门的农业政策性银行加强 对收购资金的供应管理，保护农民利益，加大对农业基础设施建设的投入，促 进农业特别是粮食生产的稳定发展。同时，建立中国农业政策性银行，还有利 于中国金融体制改革。由于当时中央银行仍承担部分农业政策性金融业务，在 一定程度上影响了宏观调控职能的发挥。收购资金被大量挤占挪用，导致中央 银行增发基础货币，影响了货币政策的实旌。而国有专业银行( 中国农业银行) 集商业性业务和政策性业务于一身，既不利于支持农业的发展，又不利于农业 银行商业化发展。因此，建立农业政策性银行，实现农业政策性金融与商业性 金融的分离，是按现代商业银行机制运行的需要。 1 9 9 4 年，我国农村金融体制改革，成立了中国农业发展银行，标志着我国 农业政策性金融机构的正式诞生，形成了由农村商业金融( 中国农业银行) ，农村 合作金融( 农村信用社) ，农业政策性金融( 中国农业发展银行) 的农村金融体系， 作为支持农业和农村经济发展的金融制度保证。而政策性金融的实施重点主要 有两个方面，一是粮食信贷资金封闭运行，以确保粮食安全，二是农业综合开 发和扶贫资金，主要资助农业和农村经济项目的建设，项目建设涉及农田水利 基础设施、农产品流通过程中的市场建设、农产品加工以及产业链条延伸的工 程项目。旨在对农业和农村经济发展提供金融支持，促进农业和农村经济的发 展。 1 2 研究目的 与第二、三产业比较，农业具有下列弱势：由于农业的生产周期长和特有的 生物特性，农业生产技术的进步比工业要困难得多，因此农业劳动生产率提高 的局限性较大；“土地报酬递减”规律作用明显，在技术相对不变的情况下，集 2 硕士学位论文第1 章导论 约化程度越高，增加等量产量所投资金的报酬越少，或者说，产量越高，每增 加等量产量所需要的投资越大；农业生产的对象是有生命的物质，不但受气候 影响大，而且产品不易保存，自然风险和市场风险都比较大；由于土地的分散 性和广泛性，农业生产集约化程度相对较低；农业生产要依赖地力，而农田基 本建设的投资回收期长。由于农业具有这些弱势，市场机制在农业领域发挥作 用受到了限制，农业发展遇到了资金供给不足的严重障碍。农业的产业特性和 农村发展状况决定了客观上需要金融体系和金融政策的支持。 纵观世界，不管是市场经济高度发达的国家，还是市场经济体制不是很完善 的发展中国家，政策性金融都在各国的金融体系中占有重要地位，其主要原因 是政策性金融与财政资金具有互补性，强调资本的社会性、对地区生产率的重 要影响和对地区私人生产活动的促进作用。 农业政策性金融在西方国家发展已经有百年的历史，在我国是一个新生事 物，其发展是一个积极探索的过程。1 9 9 4 年，我国实行农村金融体制改革，成 立了中国农业发展银行；1 9 9 8 年国务院决定将农业综合开发、农业副营业务贷 款等一部分政策性业务划归到相关的商业银行，农业政策性金融业务范围单一， 贷款萎缩，扶农、支农的作用逐渐减弱，一时间农业发展银行机构撤并呼声四 起，农业政策性金融在我国的发展受到了质疑。然而，作为政府实施宏观调控， 农业支持与保护政策，是弥补市场经济失灵的重要手段，即使是在西方发达国 家也是不可或缺的，是商业金融形式无法代替的。 那么农业政策性金融在我国发展的短短十年时间里，究竟是否对农业和农村 经济的发展起到了推动作用，在农业的哪些领域发挥着积极的作用，成为证明 农业政策性金融是否发挥其相应作用的关键问题。本文研究了我国农业政策性 金融组织的现状及当前发展中存在的主要问题，剖析了阻碍其有效运行的起因； 研究将有助于了解农业政策性金融对农业和农村经济增长的作用，对定位我国 农业政策性金融的职能以及改变现阶段存在的问题，有重要的现实意义。 本文的研究目的是分析我国农业政策性金融发展十多年以来，在支持农村经 济发展中的作用和存在的问题，为农业政策性金融完善制度、合理配置资金以 及支持农村经济的增长提供相应的政策建议和决策依据。 1 3 研究思路 金融发展对资本积累与经济增长无疑具有重要作用，发育良好的金融市场以 及通畅的传导机制有利于储蓄的增加及储蓄向投资的转化，进而推动资本积累、 3 硕士学位论文第1 章导论 技术进步和持续的经济增长。 本文的基本思路是：从中国农业政策性金融组织发展的现实状况出发，对 国内外农业政策性金融组织研究成果进行评述，考察借鉴国外农业政策性金融 组织发展的经验以及对中国的有益启示，进而描述了中国农业政策性金融组织 发展、演变的轨迹及现状，系统分析了存在的主要问题，并进一步挖掘阻碍其 有效运行的起因；最后提出完善农业政策性金融体制改革的相关政策建议，为 农业政策性金融完善制度，合理配置资金结构、支持农村经济的增长提供相应 的政策建议和决策依据。 1 4 文献综述 刘易斯( 1 9 5 4 ) 在劳动无限供给下的经济发展中提出了二元经济发展模 型。强调随着工业部门的迅速发展，农业部门以低廉的粮食和劳动力支持工业， 用转移农业剩余到工业的方式实现现代化。发展中国家农业政策性金融组织在 扶农助农方面，由于过分集中在某一单项或品种上，也带来了农业产业内部的 发展不平衡，暴露出一些弊病。这一阶段还没有将农业部门与金融部门的协调 发展置于重要地位加以研究。 2 0 世纪六七十年代，国外不少学者开始强调了经济发展过程中金融的重要 性。格利( g u r l e y ) 和肖( s h a w ，1 9 6 0 ) 认为货币不是货币金融理论的唯一分 析对象，货币金融理论应面对多样化的金融资产，他们构建一个以研究多种金 融资产、多样化的金融机构和完整的金融政策为基本内容的广义的货币金融理 论。帕特里克( p a t r i c k ，1 9 6 6 ) 提出两种模式，“需求跟进”模式和“供给引导” 模式，对于是金融发展牵引经济增长还是金融发展适应持续增长的实物经济的 需要而产生这两种不同的立场，没有给出确定的依据，但他强调了金融发展与 经济增长之间可能存在两方面的因果关系是有益的；戈德史密斯( g o l d s m i t h ， 1 9 6 9 ) 对金融结构、金融发展与经济增长之间的关系进行了较深入的研究；爱 德华s i 肖( s h a w ，1 9 7 3 ) 在经济发展中的金融深化中提出，经济中的金融 部门与经济发展息息相关。由于人为的低利率政策，金融业的垄断，信贷配给， 以及财政税收政策对金融资产的抑制，产生了金融抑制。如果金融领域被压制 或扭曲，就会阻碍和破坏经济的发展，要使经济得到稳定持续的发展，应抛弃 金融抑制战略进行金融改革和金融自由化。这些学者的研究为金融发展理论奠 定了基础，也使人们意识到有必要加强金融部门将为经济增长提供有利的条件。 国内学者中，白钦先等( 1 9 9 3 ) 出版了各国政策性金融机构比较一书，被 硕士学位论文第1 章导论 视为中国政策性金融研究的开端；卿淑群( 1 9 9 9 ) 的 政策性银行学，阐述了 在市场经济条件下资源配置的有效性带来一定的社会不合理性，实施政府宏观 调控与作为补充的政策性金融的必要性。为实现社会资源的合理配置提供了有 益的补充。葛兆强( 1 9 9 7 ) 研究了发展中国家的农村金融制度及其借鉴意义， 蒋震峰( 1 9 9 7 ) 对政策性银行的发展道路予以研究，中国农业发展银行山东省 分行课题组( 2 0 0 1 ) 从加入w t o 后我国农业政策性金融的发展战略进行了研究， 中国人民银行湖南省分行课题组( 1 9 9 6 ) 、卫功琦( 1 9 9 7 ) 、徐少林等( 1 9 9 8 ) 、 郭晓鸣和雷晓明( 1 9 9 8 ) 等对探析了农村金融体制的改革并进行评价，雷春柱 和陈立财( 1 9 9 8 ) 探讨农村经济发展与农村金融服务，甘绍群( 2 0 0 3 ) 讨论了 农业政策性金融与商业金融的优势互补问题，白晓燕和李锋( 2 0 0 5 ) 从实证的 角度研究了我国农业政策性金融对农业经济增长贡献，涂杰平( 2 0 0 5 ) 探讨了 政策性金融对农业产业化的促进作用。 1 5 论文结构 本文从中国农业政策性金融组织发展的现实出发，研究了中国农业政策性金 融组织发展、演变的轨迹及现状，系统地分析了存在的主要问题及重塑中国农 业政策性金融组织的必要性和可行性，然后提出重塑农业政策性金融组织的路 径和政策建议。具体来说，全文分为5 章：第1 章研究了写作的背景、研究目 的、研究方法和基本思路；第2 章对农业政策性金融组织相关的概念进行了界 定，分析了中国农业政策性金融组织的特点、功能及作用；第3 章对国外农业 政策性金融进行了梳理和考察；第4 章从历史发展的角度对我国农业政策性金 融组织的演进和发展进行了回顾总结，研究了我国农业政策性金融组织的现状 及当前发展中存在的主要问题，剖析了阻碍其有效运行的起因；最后提出完善 农业政策性金融体制改革的相关政策建议。 在分析论述中，注重方法的运用与问题的研究相适应，努力将理论研究与实 证分析相结合，实证分析与规范分析相结合，将静态分析和动态分析相结合； 将具体分析与抽象分析相结合，用具体分析推出抽象结论。 硕士学位论文第2 章中国农业政策性金融发展历程 第2 章中国农业政策性金融发展历程 本章在对相关概念进行界定的基础上，介绍了中国农业政策性金融的成立和 发展过程，以及我国粮食流通体制改革历程。 2 1 农业政策性金融及其功能 2 ，1 1 农业政策性金融概念 自钦先( 1 9 9 9 ) 对政策性金融的定义是：政策性金融是一种特殊的资金融通 行为。它是在一国政府支持下，以国家信用为基础，运用各种特殊的融资手段， 严格按照国家法规限定的业务范围、经营对象，以优惠性存贷利率直接或间接 为贯彻、配合国家特定经济和社会发展政策而进行的一种特殊性资金融通行为， 它是一切规范意义上的政策性贷款，一切带有特定政策性意向的存款、投资、 担保、贴现、信用保险、存款保险、利息补贴等一系列特殊性资金融通行为的 总称。以满足政府的政策性意向，用于社会政策性项目。政策性金融的涵义包 括三个方面：一是它是金融行为，不是财政行为，具有金融机构的一般特性和 运动规律，其基础是信用原则；二是由政府参股、创立或保证的金融机构；三 是不以追求利润最大化为经营目标，专门实施政府的特定政策，实现政府特定 的经济发展目标。 它具有三大特征：( 1 ) 政策性，即服务于政府的某种特殊的产业或社会政策 目标；( 2 ) 融资性、有偿性，即在一定期限内有条件让渡资金使用权的资金融 通活动；( 3 ) 优惠性，即以比商业金融优惠的利率、期限、担保等条件提供贷 款或保证提供贷款。 农业政策性金融，是以政府发起、组织为前提，以国家信用为基础，以配合、 执行政府农业和农村产业政策、区域发展政策为主要目的，不以盈利为主要目 标在农业及相关领域从事资金融通，支持，保护农业生产，促进农业、农村经 济发展和农民增收的一种特殊的金融活动和金融形式，农业政策性金融机构是 特殊的金融企业。 农业的弱质产业特点使农业政策性金融的存在成为必要。由于资金趋利性及 各国经济发展的工业化，农业部门的发展停滞。现实唤醒了政府及学者的重视， 他们认为，传统农业停滞是由六个因素造成的，即适宜技术的缺乏，对新技术 的不了解，采用新技术的高风险，资金的短缺，农业投入不足，社会和政治制 6 硕士学位论文第2 章中国农业政策性金融发展历程 度的不平等。要使技术进步和农业发展，必须解决这六个问题。尤其，农业的 投资包括农业基本建设及农民的投资。农业基本建设需要大量资金，由于无利 可图或投资回收期长，私人部门不愿投资于农业基本建设，这些项目关系到农 业部门的可持续发展以及农村经济的繁荣，因而国家应在相当程度上承担或支 持。 同时，通过农业政策性金融机构对农民进行低息贷款，鼓励农民对农业进行 投资，促进农业新技术的应用和普及，提高劳动生产率，增加农民收入。各国 政府普遍设立农业政策性金融机构，除了需要对农业进行干预和保护外，还在 于农业政策性金融将财政与金融巧妙地结合，通过资金营运，满足政府农业发 展政策和银行资金运动规律双方的要求。 与商业性金融相比，农业政策性金融组织最大的特点在于非盈利性和非竞争 性。政策性金融不以盈利为唯一目的，实行保本微利经营，不与商业性金融竞 争，严格规范地执行国家政策，体现政府意图。 政策性金融的产生有其理论基础和经济基础。现代市场经济的市场机制和市 场原则虽然是社会经济资源配置和经济运行协调的基础，但却不能万能地解决 经济社会中的所有问题。市场机制在某些方面存在的缺陷难以回避，即常说的 市场失灵。比如，仅仅依靠市场机制可能不能为社会提供所必需的公共项目。 在市场经济条件下，厂商一般不愿意或不能经营风险大、投资多、回收期长， 但又对社会经济发展至关重要的产业和项目。市场调节具有一定的短期性、盲 目性和功利性，如市场选择偏爱短期获利项目和那些实力雄厚的行业，而有些 对经济、社会协调稳定有重要价值的长远项目和农村产业则不愿涉及。为了纠 正和弥补这些缺陷，支持农业和农村经济发展，充分发挥市场机制的积极作用， 建立农业政策性金融机构则是合适的选择。实际上，无论市场机制如何发达， 总会有一些市场机制难以发挥作用的领域，如农村基础设施建设、农村扶贫和 大规模的土地开发等，仍然需要政府行为，仍然需要农业政策性金融发挥作用。 市场机制的失灵，也解释我国四大国有商业银行因追逐利润最大化而逐渐从农 村金融市场退出，形成了正式金融制度失灵。可以说，市场失灵是建立政策性 银行的理论依据。建立我国农业政策性金融是国家对金融市场失灵的国家干预 和理论实践，它解决了国有商业银行身兼二任的问题，促进了国有商业银行的 市场化改革。 我国农业政策性金融的社会定位寓于政策性金融在国民经济的社会地位之 中，其社会定位决定于其在国家宏观经济调控体系中的地位及作用。尤其是在 现阶段，中央提出建设小康社会建设和社会主义新农村建设目标后。我国农业 硕士学位论文 第2 章中国农业政策性金融发展历程 政策性金融的社会定位将更具重要性。 我国农业政策性金融通过十多年的实践，总的来说应该是执行着两种职能， 一是实现着政府意图，执行政府的行政性职能：二是执行着国家财政和金融融 合的职能。我国农业政策性金融机构和其它几家政策性金融机构一样，是以贯 彻政府政策意图、落实国家产业政策和区域发展战略为目标的，是国家进行产 业结构调整、求得经济均衡发展和有效配置社会资源的重要工具和有力手段之 一。 中国农业发展银行自成立以来，特别是自1 9 9 8 年专司粮棉油收购资金贷款 业务以来，始终坚持贯彻国家的粮棉收购政策、产业结构调整政策等，按照政 府的意图，从经济上替政府执行了行政性职能。筹措资金，支持粮棉企业向粮 ( 棉) 农敞开收购余粮( 棉) ，促进了粮食增产、农民增收、农业增效；保护 了粮农的利益和种粮( 棉) 的积极性；保障了国家的粮食安全。同时有效地履 行金融职能，在保证粮棉收购资金供应的前提下，对收购资金贷款实施有效管 理，使得农业发展银行于2 0 0 4 年从历年经营的亏损善中扭转为经营盈利。 2 1 2 农业政策性金融的特点 立足我国农业和农村经济发展的实际，借鉴国外农业政策性金融发展的基 本经验，我国农业政策性金融的发展方向，是要努力办成能体现国家发展战略 和政府意图，为农村经济和社会发展提供综合服务的农业政策性银行。因此， 作为我国农业政策性金融机构的农业发展银行的职能定位应坚持以下原则： 服务“三农”。围绕全面建设小康社会的目标，坚持为农业、农村和农民服 务，不断提高金融支持力度和服务水平。政策性优先，兼顾效益性。政策性 金融是财政职能的延伸，但又不是财政。政策性银行不是一般意义的银行，它 是一种特殊的银行。与财政相比，它需要注重自身经济效益；与商业银行相比， 它更注重社会效益。因此，强调政策性优先，同时兼顾效益性原则，即以农业 政策性金融弥补国家财力不足。行使政府一般性农业生产服务职能，这就要求 政策性银行实现社会效益和自身效益的有机统一。这是农业政策性金融获得生 机，并努力实现财政职能和银行职能有效结合的基础。不与商业性金融争利。 农业政策性金融不应从事商业性金融能够承担的业务，凡商业金融愿意并且能 够进入的农业领域，农业政策性金融都应避免与商业银行竞争，以免对市场的 发育和成长形成障碍。适时调整与重点支持。按照国家产业政策和区域发展 政策的要求，积极支持国家确定的事关农业和农村经发展大局的重点地区、重 点产业、重点项目和重点企业，适时调整支持方向和支持重点。与国际惯例 接轨。与国际接轨意味着我们必须借鉴国际通行做法，调整农业政策和支持方 8 硕士学位论文 第2 章中国农业政镱性金融发展历程 式，在w t o 农业协议许可的范围内，利用农业协议的“绿箱”条款，发挥政策性 金融的优势。实施并强化对农业的支持。 依据上述原则，我国农业政策性金融的职能定位应该是：根据国民经济发 展战略且标，贯彻国家宏观调控政策及农业产业和区域发展政策，以国家信用 为基础，以财政资金为补充，广泛筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的 农业政策性金融业务，代理财政支农资金的拨付，为农业生产、农产品流通和 生态环境建设提供金融支持，为全面建设农村小康社会服务。 因此，农业政策性金融应具有以下特点：政策性。农业政策性银行是政 府的银行，是体现政府政策意图，直接调控经济的重要手段。具有财政和银行 的双重职能，履行职能要以国家区域产业政策为基础，以财政政策和货币政策 为支撑。阶段性。农业政策性银行的业务范围和贷款对象是有严格的界定， 并随国家宏观调控的需要而不断调整，农业发展的不同时期、农产品的不同供 求形势都需要调整农业政策性金融的职能和服务领域。地域性。由于各地农 业资源条件差异较大，经济发展水平不同。农业政策性金融的服务范围、支持 重点以及管理方式要体现出地域差别，因地制宜。风险性。农业政策性银行 必须以执行政策为前提，还要努力实现保本微利经营，信贷资产的风险性较大， 国家需要建立农业政策性银行风险资产管理和消化机制；农业政策性银行应建 立现代企业制度，有效防范金融风险。 2 1 3 农业政策性金融的功能 我国农业政策性金融的主要功能定位体现在以下方面： ( 1 ) 政策性功能。政策性金融是以贯彻国家产业政策和区域发展政策为基 本出发点。国家需要对农业这个基础产业和弱质产业采取政府直接的财政补贴 和政策性金融的大力扶持。国家通过对农业产业结构政策的调整和对粮棉收购 政策、特别是对粮食保护价政策、粮棉优质优价政策、对粮食的直接补贴政策 等的制定，是通过农业发展银行贯彻国家政策而落实其政策性功能。 ( 2 ) 融资功能。农业政策性金融具有金融机构的融资功能，必须遵循信用 原则和信贷规律，为特定的服务对象提供信贷资金，在经营活动中保证信贷资 金的安全性、流动性和一定的盈利性，才能保证农业政策性金融服务的正常开 展。农业政策性金融的资金与财政直接投资相比具有许多优点，一是具有偿还 性，可以周转使用，从而减少政府直接投资的规模；二是借款单位还本付息， 可以防止对资本的挥霍和浪费，提高资金的使用效率。农业和农村的基础设施 建设周期长，比较效益低。在资金有限的条件下，农业政策性金融承担国家和 9 硕士学位论文第2 章中国农业政策性金融发展历程 社会对这部分项目投资不足的配套建设作用。不仅有利于缓解农业、农村和农 民对资金需求不足的问题，而且有利于减少地方政府对商业金融的行政干预。 ( 3 ) 扶持功能。农业是弱质产业，吸引投资的能力低，但它提供的产品关 系国计民生，关系人类赖以生存和发展的自然环境，因此需要农业政策性金融 的支持和保护。各国政府一般都发起设立农业政策性金融机构，从事农业生产 经营活动的优惠低息贷款或贴息贷款的扶持。如美国的联邦土地银行、联邦中 期信贷银行、合作银行等，这些农业政策性金融机构按照政府的政策，对新创 业农区、农产品价格保护等提供长期低利贷款。日本的农林渔业金融公库提供 其他金融机构不愿意或不能提供的低利贷款，扶持农林渔业生产的发展。此外， 一些国家政府为了维护社会公平，促进农村贫困人口脱贫致富，也通过农业政 策性金融机构对他们进行信贷扶持，提高贫困地区农户的生产经营能力和当地 居民的收入水平。 农业政策性金融对农业的支持和保护作用，大致表现在两个方面：一是支持 农产品价格，稳定农民收入。支持农产品价格，防止“谷贱伤农”。保持农业发 展生机，避免造成以农产品过剩对农业生产的巨大破坏。二是，改善农业生产 条件，增强农业后劲，促进农业现代化。投入中长期贷款，通过兴修水利、道 路建设、技术开发与培训等改善农业生产的条件，提高农林牧渔业生产能力， 方能有效推进农业现代化的进程。 ( 4 ) 倡导性功能，亦称诱导性功能或主导性功能。一般来说，农业政策性 金融资金投入的方向和产业或项目，都是政府的允许和规定，直接反映了政府 的意图，或者反映了所投资的方向、产业或项目对国民经济的重要地位。一方 面倡导了对产业结构调整的方向，如粮食优质优价政策，就是向粮农表达了政 府要求粮食多种优质粮的市场信息，从而通过政策和金融支持的杠杆促进粮食 种植结构的调整。另一方面通过政策性金融的资金投入引导，可诱导商业金融 机构增强对某些产业项目的投资信心和增加投资额，从而形成农业政策性金融 对商业性金融投资方向和规模的引导机制。 ( 5 ) 调控性功能。政策性金融是国家实施宏观调控的一种金融手段。农业 政策性金融的基本功能就是贯彻国家的农业产业政策，调控农产品市场，促进 农业持续稳定发展。国家通过农业政策性金融对国家产业政策和区域经济发展 政策的贯彻执行，直接运用经济政策和政策性的金融政策对国家产业调整和区 域经济一体化和均衡的发展。通过农业政策性金融作用，国家对市场失灵的重 要产业领域，能得到有效的调控干预和予以弥补。 1 0 硕士学位论文第2 章中国农业政策性金融发展历程 2 2 我国农业政策性银行的成立及发展方向 自从1 9 7 9 年中国农业银行恢复后，根据国家计划和产业政策要求，发放了 大量农业政策性金融贷款，这些贷款的迅速增加及与商业性金融业务的混合， 增加了农业银行信贷管理的难度，农业银行“身兼二任”已经难以适应金融体 制改革的需要。1 9 8 3 年，中国农业银行开始试行利润留成比例管理，推行各级 行的层层经营责任制，逐步向企业化经营靠拢，为农业政策性金融和商业性金 融的分离奠定了基础。1 9 8 8 年中国农业银行实施了信贷资产监测管理制度，进 一步暴露出农业政策性金融业务与商业性金融业务由农业银行一家经营存在的 许多矛盾，以及两种业务在实际运作中的相互不协调，再次提出了农业政策性 金融业务独立经营的紧迫性和客观必要性。同时，中央银行基础货币用于收购 农副产品的数额逐年增加，收购资金被大量挤占挪用。1 9 9 3 年上半年，为了解 决收购资金流失和被挤占挪用问题，中央和国务院多次研究，决定成立一家专 门的银行来管理收购资金。 1 9 9 3 年1 2 月，国务院关于金融体制改革的决定提出金融体制改革的目 标是：建立在国务院领导下，独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系；建 立政策性金融与商业性金融分离，以国有商业银行为主体，多种金融机构并存 的金融组织体系；建立统一开放、有序竞争、严格管理的金融市场体系。确定 组建国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行等三家政策性银行。 指出建立政策性银行的目的是，实现政策性金融和商业性金融分离，以解决国 有专业银行身兼二任的问题；割断政策性贷款与基础货币的直接联系，确保人 民银行调控基础货币的主动权。政策性银行要加强经营管理，坚持自担风险、 保本经营、不与商业性金融机构竞争的原则，其业务受中国人民银行监督。由 中国农业发展银行，承担国家粮棉油储备和农副产品合同收购、农业开发等业 务中的政策性贷款，代理财政支农资金的拨付及监督使用。 1 9 9 4 年初，国务院发出了关于组建中国农业发展银行的通知，批准了中 国农业发展银行组建方案和中国农业发展银行章程。中国农业发展银行是 直属国务院领导的政策性金融机构。其主要任务是：按照国家的法律、法规和 方针、政策，以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的 农业政策性金融业务，代理财政性支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服 务。1 9 9 4 年6 月3 0 日，中国农业银行、中国工商银行完成向中国农业发展银行 划转信贷资产与负债业务。 硕士学位论文 第2 章中国农业政策性金融发展历程 农业发展银行成立，主要承担办理国家规定的农业政策性金融业务。资金 来源除国家财政核拨注册资本金外，主要靠向中央银行借款，并发行一定数量 的金融债券筹措信贷资金。政策性金融业务从中国农业银行和农村信用合作社 业务中剥离出来，标志着我国农业政策性银行业务进入了一个新的发展时期。 主要分为两个阶段：第一阶段是从1 9 9 4 年至1 9 9 8 年3 月，全方位支农阶段。 农业发展银行除了履行粮棉油等主要农副产品收购资金供应和管理的基本职责 外，还承担信贷扶贫、农业综合开发、粮棉加工、农村小型基础设施建设和技 术改造贷款等任务，从产、购、加、销多环节实施对农业的支持。其业务管理 范围具体情况为：办理由国务院确定、中国人民银行安排资金并由财政部予以 贴息的粮食、棉花、油料等主要农副产品的国家专项储备贷款：办理粮棉油肉 等农副产品的收购贷款及粮油调销、批发贷款；办理承担国家粮油等产品政策 性加工任务企业贷款；办理国务院确定的扶贫贴息贷款、老少边穷地区经济发 展贷款；办理国家确定的小型农、林、牧、水利基建和技术改造贷款；发行金 融债券、境外筹资等。 第二阶段从1 9 9 8 年3 月至今，专一从事收购资金封闭管理阶段。适应粮食 流通体制改革的需要，1 9 9 8 年3 月国务院决定将农业发展银行承担的农业综合 开发、扶贫等专项贷款业务，以及粮棉企业加工和附营业务贷款划转有关国有 商业银行，农业发展银行专一履行粮棉油收购资金封闭管理职能。 农业发展银行成立以来，在支持粮棉油购销，支持国家扶贫攻坚和农业开 发等方面做了大量工作。特别是1 9 9 8 年以来，坚持以收购资金封闭管理为中心， 认真执行政策，有效防范风险，比较好地履行了国务院赋予的职责，发挥了农 业政策性银行应有的重要作用。体现在以下方面：一是落实粮棉购销政策，认 真做好收购资金供应工作，解决了多年来困扰各级政府和广大农民的“打白条” 问题，保护了农民利益，促进了农业生产的发展和农村社会的稳定。二是加强 收购资金封闭管理，有效遏