（管理科学与工程专业论文）项目管理在立法工作中的应用.pdf

摘要 中文摘要 立法是有立法权的各级人大及其常委会的一项基本政治活动。改革开放二十 多年来，我国立法工作取得了很大的成绩。但经济社会形势的变化对立法工作提 出了新的更高的要求。 本文以四川省人大常委会制定地方性法规的工作为研究对象，介绍了四川省 人大常委会的立法程序和立法工作中存在的不足，阐述了立法工作由传统的行政 管理向项目管理转变的必要性和可行性，提出用项目管理的思想和方法对立法过 程进行管理。本文研究了项目管理理论中识别需求、项目调研等方法在立法项目 决策中的应用，运用项目管理理论中w b s 、项目网络图、时间估算、成本估算等 方法制定立法项目的进度计划、成本计划、质量计划和沟通计划，并在实施过程 中进行控制，对立法项目的进度、成本、质量、沟通等方面进行优化。从法规质 量对立法工作的重要性出发，探讨了立法的质量保证措施，明确了法规质量评价 参数和确定质量权重的方法，建立了法规质量评价体系，选择关键点对整个立法 过程进行质量控制，同时还对建立法规质量后评价体系进行研讨。 项目管理理论传入中国后，在许多领域已经开始推广，但在立法领域的应用 目前尚未见到有关资料。进行项目管理理论在立法工作中应用的研究，将有助于 提高立法工作质量，对推进我国建设社会主义法制国家的进程将是一个积极的探 索。 关键词：项目，项目管理，立法，四川省人大常委会 a b s t r a c t a b s t r a c t l e g i s l a t i o ni sab a s i cp o l i t i c sf u n c t i o no fa n yo fv a r i o u sp e o p l e sc o n g r e s s h a v i n gl e g i s l a t i v ea n dt h e i rs t a n d i n gc o m m i t t e e 。t h el a w m a k i n gw o r kh a so b t a i n e d v e r yg r e a tr e s u l ts i n c et h er e f o ma n do p e n ，b u tt h ev a r i e t i e so fe c o n o m ya n ds o c i e t y h a v em a d en e wh i g h e rr e q u e s t s t h i sa r t i c l es t u d i e dt h el a w m a k i n gw o r ko ft h es t a n d i n gc o m m i t t e eo fs i c h u a n p r o v i n c i a lp e o p l e sc o n g r e s s ，i n t r o d u c e dt h ep r c e d u r ea n dt h ee x i s t e n ts h o r t a g eo ft h e l a w m a k i n gw o r k ，e x p l a i n e dt h et h en e e e s s i t ya n dp o s s i b i l i t yo ft r a n s f o r m i n gi tf r o m t h et r a d i t i o n a la d m i n i s t r a t i o nm a n a g e m e n tt o w a r dp r o j e c tm a n a g e m e n t ，t r i e dt oi l s et h e m e t h o d so fp r o j e c tm a n a g e m e n tt h r o u g ht h el e g i s l a t i v ep r o c e s s t h i sa r t i c l es t u d i e dt h e a p p l i a n c eo ft h em e t h o d so fr e q u i r m e n ti d e n t i f i c a t i o na n dp r o j e c ti n v e s t i g a t i o ni nt h e l e g i s l a t i v ep r o j e c td e c i s i o n - m a k i n g ，a p p l i e dt h em e t h o d so f w b s ，p r o j e c tn e t w o r k c h a r t ，t i m e e s t i m a t ea n dc o s t - e s t i m a t et of l a m es c h e d u l ep l a n ，c o s tp l a n ，q u a l i t yp l a na n d c o m m u n i c a t i o np l a n ，h a dc o n t r o lt h r o u g ht h ew h o l ep r o c e s s s i n c et h eq u a l i t yo fl a w i ss oi m p o r t a n t ，t h i sa r t i c l es t u d i e dq u a l i t ya s s u r a n c e ，e s t a b l i s h e d q u a l i t ya s s e s s m e n t p a r a m e t e r sa n dq u a l i t ya s s e s s m e n ts y s t e m ，a n dt h e nd e c i d e dk e yp o i n t st om a k ec o m r o l o f q u a l i t y t h i sa r t i c l ea l s od i s c u s s e d p o s t - a s s e s s m e n ts y s t e mo f l a wq u a l i t y ， t h ep r o j e c tm a n a g e m e n tt h e o r yh a sa l r e a d ye x p a n d e di nm a n yr e a l m sa f t e r i n t r o d u c e di n t oc h i n a ，b u tr e l e v a n td a t ao fi t s a p p l i c a t i o ni nt h el a w m a k i n gr e a l m h a v e n tb e e nf o u n dc u r r e n t l y r e s e a r c ho nt h ea p p l i c a t i o no f p r o j e c tm a n a g e m e n t t h e o r yi nl a w m a k i n gr e a l mw i l lc o n t r i b u t et oi m p r o v i n gq u m i t yo fl a w m a k i n g w o r k ，a n di t sah e l p f u lr e s e a r c ht op u s ht h es o c i a l i s t i cl e g a ls y s t e mc o n s t r u c t i o no fo u r c o u n t r yf o r w a r d + k e yw o r d s ：p r o j e c t ，p r o j e c tm a n a g e m e n t ，l e g i s l a t i o n ，t h es t a n d i n gc o r m n i t t e e i 竺! ! ! 竺! o f s i e h u a np e o p l e sc o n g r e s s i i i 第一章引言 第一章 引言 1 1 论文研究的背景和意义 中国共产党第十五次全国人民代表大会把“依法治国，建立社会主义法制国 家”确定为党领导人民治理国家的基本方略，九届全国人大二次会议己将其载入 宪法。“依法治国”不仅要求“有法可依”，要求有比较完备的法律体系，还要看 所依的是什么样的法，是“良法”还是“劣法”，看所立的法是否充分反映人民的 意志与利益，看是否有利于发展社会主义社会的生产力，有利于增强社会主义国 家的综合实力，有利于提高人民的生活水平。这是衡量立法政治价值与社会效益 的最终标准。改革开放之初，我国法制建设面临的情况是“立法空白”，立法工作 中的主要矛盾是“无法可依”，因此，必须加快立法步伐，尽快使法律覆盖社会生 活的主要方面。当时邓小平同志提出“现在的主要任务要加快立法”，“有比没有 好，快搞比慢搞好”。随着改革开放的进程，2 0 多年来我国不断加强立法工作， 法制建设情况已经发生很大的变化，全国人大常委会制定颁布了4 0 0 多件法律、 法律解释和有关法律问题的决定，国务院制定了9 0 0 多件行政法规，各地也出 台许多地方性法规。国家政治、经济和社会生活的各个方面基本做到了有法可依。 但由于我国立法工作起步晚、经验少、任务重，在快速立法的过程中，也发现不 少问题，比如“因人立法、因人废法”，地方保护、部门利益趋向明显，法律之间 互相冲突，缺乏针对性和可操作性，立法成本不清楚，立法时间缺乏控制等等。 因此，当前和今后一个时期立法工作的主要矛盾已经发生了变化。以适当的速度、 适量的经费制定出高质量的法律，使立法更加符合客观规律、更好地保障人民群 众的利益、更好地规范和引导人们的行为，成为立法工作中矛盾的主要方面。党 的十五大和十六大报告都提出“加强立法工作，提高立法质量，到2 0 1 0 年基本形 成有中国特色社会主义法律体系”，这对立法工作提出了新的更高的要求。近年来， 各级立法机关和学术界对完善立法程序、提高立法质量进行了许多探索，在拓宽 立法项目来源，借鉴立法听证、立法修正案程序，建立立法助理制度、辩论制度， 完善审次制度，增加透明度，遏制部门利益趋向，提高审议人员和工作人员素质 等多方面进行了探讨，立法工作也在不断实践和研讨中日趋规范化、程序化和民 电子科技大学硕士学位论文 主化。但目前的研究都是在法律学领域中进行，还没有从管理学角度对立法过程 进行研究的报道。这正是论文作者选择本课题的理由。作者希望通过进行将项f j 管理理论引入立法工作领域的研究，促进立法工作由传统的行政工作模式向项目 管理模式转变，使立法工作投入更少、效益更高，降低行政资源耗费，提高法律 法规的公j e 性、科学性和可操作性。 1 2 论文的研究对象、研究思路和结构 12 1 研究对象 项目管理理论在四川1 省人大常委会立法工作中的应用。 1 2 2 研究思路 本文以现代项目管理理论为指导，结合作者的工作经验，在分析四川省人大 常委会现行立法程序的基础上，指出存在的问题，探讨运用项目管理理论改善立 法工作的必要性和可行性，研究将项目管理中识别需求分析、成本管理、进度管 理、沟通管理、质量管理等理论以及项目后评价方法运用于立法工作中，重点探 讨了对法规质量建立评价标准，提出将层次分析法、模糊综合评价法等现代科学 评价方法引入立法领域，在整个立法工作中通过评价进行质量控制，并建立在项 目结束后进行法规质量后评价的机制，以便检验立法质量和为今后的法规制定、 修改提供资料、总结经验。 1 2 3 论文结构 第一章引言阐述课题研究的背景、相关领域研究现状以及课题意义。 第二章介绍四川省人大常委会立法程序以及存在的问题。 第三章阐述项目管理的基本理论，以及将项目管理理论运用于立法工作的必 要性和可行性。 第四章运用项目管理理论，对立法工作进行决策管理。 第五章对制定项目计划的基本步骤和制定进度计划、成本计划、质量计划、 沟通计划进行介绍。 第六章将项目管理理论的进度控制、成本控制、质量控制应用于立法项目。 2 第一章引言 第七章对立法过程的管理收尾和立法项目后评价进行研究。 第八章结束语部分对本文进行了总结，并对中国各级立法机关运用项目管理 理论优化立法程序，提高立法效率和质量的前景进行了展望。 电子科技大学硕士学位论文 第二章四川省人大常委会立法程序和工作中存在的问题 2 1 四川省人大常委会的产生和立法职权 根据宪法、中华人民共和国地力备级人民代表大会和地方各级人民政府 组织法中有关规定，四川i 省人民代表大会是四川i 省地方国家权力机关，设立常 务委员会，由四川省人民代表大会在代表中选举主任、副主任若干人、秘书长、 委员若干人组成常务委员会，每届任期五年；省人大常委会在省人民代表大会闭 会期间，根据四川省具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触 的前提下，可以制定和颁布地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务 院备案。 2 2 四川省人大常委会立法权限 根据立法法规定，四川省人大常委会根据本行政区域的具体情况和实际 需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以就下列事项制定地方 性法规：( 一) 为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况 作具体规定的事项；( 二) 属于地方性事务需要制定地方性法规的事项； ( 三) 立法法第八条规定下列事项只能制定法律：l 、国家主权的事项；2 、各级人民代 表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；3 、民族区域自 治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；4 、犯罪和刑罚；5 、对公民政治 权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚：6 、对非国有财产的征收；7 、民 事基本制度；8 、基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度； 9 、诉讼和仲裁制度；1 0 、必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其 他事项。除了这十项以外的其他事项，国家尚未制定法律或者行政法规的，四川 省人大常委会可以根据具体情况和实际需要，先行制定地方性法规。 4 第二章叫川省人大常委会立法程序和工作中存在的问题 2 3 四川省人大常委会立法程序介绍 匮对 蔓卜调 圈咂 图21 立法流程图 电子科技大学硕十学位论文 2 31 常委会立法预测和立法规划 立法预测，是指在立法规律和法律发展规律的指引下，运用科学的方法和手 段，对立法活动的发展趋势、未来状况进行考察、推测的方法、过程及相应的结 果。充分重视并科学进行立法预测，才能增强立法的科学性，减少和防止立法工 作中的盲目性、随意性。 立法规划，是指享有立法权的国家机关根据党和国家的方针政策、国民经济 和社会发展计划，国家政治、经济、文化和社会发展的需要，在科学的立法预测 基础上，经过一定程序对定时间内的总的立法思路和需要完成的立法项目作出 的总体计划安排。制定立法规划，可以使立法工作有组织、有计划、有步骤地进 行，有利于分清轻重缓急，突出重点，也有利于法制统一和法律体系的和谐。 对于某项具体法规的制定而言，在立法预测的基础上，将其纳入立法规划的 过程，就是立法决策。 目前，我国对立法预测和立法规划的研究处于刚起步阶段，这部分的著述也 不是很多、很充分。人们观念中对这一部分也缺乏应有的关心和注意。理论上的 忽视和滞后导致实践上的不尽如人意：立法预测和立法规划到现在为止还没有成 型的制度，也没有较为稳定的、制度化的程序，只是在工作实践中产生了一些具 体的做法和惯例。 在四川省人大常委会立法工作中，立法预测工作没有专门机构负责，也基本 没有进行立法预测工作。立法规划工作在几年前曾经进行，后来由于制定的立法 五年规划与实际出入较大，近年来没有进行此项工作。实际操作中是由省人大法 制委员会负责每年年底制定第二年立法计划和第三年立法滚动计划。立法计划和 立法滚动计划编制的项目主要来源有：1 、各专门委员会。各专门委员会提交预备 自己牵头起草的立法项目。比例占1 0 左右，其中法制委员会关于人大自身建设 方面较多。2 、省政府法制办公室。省政府各部门向法制办公室报立法计划，法制 办平衡后提交省人大法制委。这一渠道来源的立法建议往往占立法计划的 8 0 一9 0 。3 、代表立法议案和面向社会公开征集立法项目建议。由于代表和公民 往往对某一方面情况了解不很全面，所提立法项目通常时机不够成熟，最终列入 计划的比例很低。省人大法制委员会将各渠道来源的立法建议项目研究汇总后报 主任会议批准。 6 第二章倒川省人大常委会立法程序和工作中存在的问题 23 2 法规案起草 法规案是指有提案权的主体，就有关事项，以一定形式，依一定程序，提交 有关主体审议的关于制定、认可、修改、补充或废止规范性文件的议案。法规案 起草是指有立法提案权的机关、组织和人员或受其委托的主体，将应当以书面形 式提( 动) 议的法案形诸于文字的活动。法规案起草是立法过程中一项非常重要 的工作，在很大程度上决定着法规的质量。 目前四川省人大常委会法规案起草主要有两个渠道，一是政府有关部门起草， 政府法制办修改后报省政府常务会议研究通过，提请省人大常委会审议；二是省 人大专门委员会起草，但实际上往往也是交政府部门起草初稿，专委会修改后提 请常委会审议。 起草步骤：t 、作出起草决策；2 、确定起草机关：3 、组织起草班子；4 、明 确起草意图；5 、进行调查研究；6 、拟出法规案提纲：7 、正式起草法规案：8 、 征求有关方面意见和协调论证：9 、反复审查和修改：1 0 、形成法规案稿；1 1 、专 门委员会或法制办审查通过并完成提案所需其他文件”1 。 2 3 3 提出法规案 根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、 四川省人民代表大会及其常委会立法程序规定规定，可以向四川省人大常委 会提出地方性法规案的主体有：常务委员会主任会议；省人民政府；省人民代表 大会各专门委员会；常务委员会组成人员五人以上联名。 各提案主体在行使提案权时，应当注意所提法规案必须是属于地方人大常委 会职权范围内的，否则，就不可能列入常委会会议议程。 从目前实际工作情况看，9 0 以上的立法议案都是由省人民政府提出的。 2 3 4 常委会法规案审议和修改 列入常委会会议议程的地方性法规案一般应当经三次常委会会议审议后再交 付表决。常委会法规案审议和修改的一般程序为：l 、提案人提请审议地方性法规 案，附法规草案文本和说明以及有关的资料；2 、主任会议决定列入常委会会议议 程；3 、常委会会议第一次审议法规案，在全体会议上听取提案人说明，由分组会 议进行审议：4 、有关专门委员会根据常委会组成人员第一次审议的意见，并在调 查研究、征求有关方面意见和协调论证基础上，对法规案进行反复修改，形成法 电子科技大学硕上学位论文 规草案第二次审议稿和关于法规草案的审议意见；5 、常委会第二次审议法规案， 在全体会议上听取专门委员会关于法规草案的审议意见，由分组会波对法规草案 第二次审议稿进行审议；6 、法制委员会根据常委会组成人员的审议意见、专门委 员会意见及调查研究结果，并在征求有关方面意见和协调论证基础上修改法规草 案，形成关于法规草案审议结果的报告和法规草案修改稿：7 、常委会第三次审议 法规案，在全体会议上听取法制委员会关于法规草案审议结果的报告，由分组会 议对法制委员会提出的法规草案修改稿进行审泌；8 、法制委员会根据常委会组成 人员的审议意见进行修改，提出法规草案表决稿。 235 法规案表决 主任会议将法规草案表决稿提请常务委员会全体表决，由常务委员会全体组 成人员的过半数通过。 23 6 法规公布 一 常务委员会通过的地方性法规由常务委员会发布公告予以公布。 2 4 四川省人大常委会立法工作中存在的问题 2 4 1 立法项目决策科学陛不够 由于立法预测工作的缺乏，四川省人大常委会和全国其他立法机关一样，存 在着立法计划编制部门在日常工作中缺乏有效机制和专门渠道掌握社会立法需 求，对立法需求平时储备不够、把握不足的情况，在编制立法计划时缺乏对本行 政区域立法工作的整体设计，往往是将征集到的立法项目简单、机械地加以汇总， 缺乏必要的指导和协调。由于立法计划制定部f 缺乏工作的主导权，导致提报立 法项目积极的部门立法项目就多，提报不积极的部门立法项目就少，也容易出现个 别领导擅断决定立法项目的情况。各部门在提出立法建议项目时，有时从本部门 工作任务轻重出发、有些从本部门需要和利益出发作出判断和选择，没有深入调 查研究所要调整的社会关系存在哪些矛盾、现状如何、如何解决。导致相当一部 分地方性法规立项时缺乏科学论证，立法之初就先天不足，在立法必要性、前瞻 性方面有所欠缺。 第二章四川省人大常委会立法程序和工作中存在的问题 2 42 立法中部门利益趋向明显 由于在立法实践中，绝大多数地方性法规的立项建议由政府部门提出，法规 草案由政府部门起草，因此地方性法规往往带有明显的部门利益痕迹，主要表现 为：不同部门争夺新行业或共同管理领域的管辖权、收费权：利用立法解决本部 i 的机构、编制、经费问题；不适当地扩大本部门的权限或推卸责任、义务：侧 重于规定行政管理权的行使，忽视其在市场经济条件下的引导、协调、服务工作： 对执法对象的义务性条款和禁止性条款规定得较多较细，设置的法律责任条款完 备细密，权利却规定得既少又原则，难以保障管理相对人的合法权益。严重的部 门利益趋向影响了地方立法的质量，破坏了社会主义法制的统一，也影响了市场 经济的健康发展。 2 43 许多法规缺乏针对性和可操作性 许多地方性法规为追求体例完整，大量照抄国家法律、行政法规或其他地方 法规，造成重复立法，缺乏地方特色。一些法规政策性色彩过浓，倡导性口号过 多，规定过于笼统、抽象、原则，或者是模棱两可，弹性过大，使人在执行、适 用、遵守时难以把握，影响了法规的可操作性。有的法规处罚设置不科学，造成 守法成本高、违法成本低，不能起到正确引导管理相对人行为的作用。如四川 省各级人大常委会评议工作条例规定了满意度测评，但对测评结果如何评价、 处置未作规定，实践中无法操作。再如防空法实施办法规定，城市新建民用 建筑必须修建地下防空室，对不修建的可处1 0 万元以下罚款。但很多高层建筑修 建地下防空室的费用远超出罚款额，因此一些建筑商宁可罚款也不修，使立法目 的难以实现。 2 4 4 立法时间、成本缺乏界定和控制 由于立法工作的特殊性，不能在立法过程中片面追求速度，但这并不意味着 立法就不需要时间控制。在目前的立法过程中，一些领导重视或其他种种原因需 要尽快出台的法规往往是简化步骤匆匆出台，很多时候在一定程度上牺牲了质量： 压力不大或者有领导认为可以不必着急的法规就有所拖延，造成立法时间长短差 异较大。 在立法的实际工作和理论研讨中，立法成本都很少被人提及。法律专家们把 研讨重点放在改善立法程序、提高立法质量上。实际立法工作机构在操作中则是 电子科技大学硕士学位论文 根据总体工作经费多少酌情处理，立法支出与日常工作支出没有明确区分。目前 对于一部地方性法规的具体立法成本，各地基本没有核算。 2 45立法过程中没有建立法规质量评价机制 地方性法规对地方经济社会的发展起着非常重要的作用，高质量的地方性法 舰能够从本地实际出发，有效规范各种社会关系，为经济社会发展创造良好的环 境，或者立足本地实际，充分发挥本地的各方面优势快速发展。但在目前立法工 作中，从法规起草开始到最后通过实施，都没有对法规质量进行评价的环节，对 制定出的法规没有任何定量甚至定性的质量评价，使提高立法质量的目标缺乏落 脚点和判断标准，很大程度上影响了立法质量。 2 4 6 法规颁布实旌后缺乏实施效果评价机制 一部法规的效用大小，只有在实践中才能得到检验，要通过一段时间的施行， 才能看出它是否能够有效地规范所要调节的社会关系，解决存在的矛盾，更好地 促进生产力的发展或者保护人民群众的利益，只有在实践中才能总结成功的经验 和存在的不足，并根据具体情况适时加以修改和完善。因此，一部法规的立法过 程应该是以法规实施效果评价作为收尾。但在实践中，这一环节往往被忽略，立 法机关通常将法规的公布施行作为立法工作的结束。目前，从国家到地方，都还 没有建立一套完整的立法跟踪评价制度，没有规定立法跟踪、评价的机构，没有 立法跟踪评价的的程序，没有立法质量衡量的具体指标”1 。反馈机制的不完善， 在很大程度上影响了法规质量，导致地方性法规立了不少，起作用的不多，许多 法规停留在纸上，没有实际效果。 2 4 7 部门之间缺乏有效沟通 法规的起草、修改前后经历了数个部门，尽管侧重点不同，但每个部门都需 要对立法所要规范的社会关系的历史、现状及发展趋势，存在的矛盾和解决方案， 现有法律、政策环境及国际国内经验进行资料收集、调查研究，可供选择的调研 方式、程序都大同小异，因此，前一个环节的资料对后面环节的工作有很大的参 考价值。然而在实际工作中，各部门的工作往往相互沟通较少，导致在参考资料 收集、实际情况调研、有关部门和专家座谈方面经常出现重复劳动，浪费时间和 资源。 1 0 第三章项目管理理论介绍及其在立法工作中应用的可行性 第三章项目管理理论介绍及其在立法工作中应用的可行性 3 1 项目管理理论介绍 项目管理( p r o j e c tm a n a g e m e n t ) 最早是为了适应大型建设项目的需要，而 在2 0 世纪3 0 年代产生于美国，以h e n r y l g a n t t 发明的甘特图为代表。由 于它通过科学运筹管理使人们更迅速地达到既定目标，所以很快被广泛应用于社 会生产的各个领域。 3 1 1 项目的定义 项目是一次性、多任务的工作，具有明确规定的开始和结束日期、特定的工 作范围、预算和要达到的特定性能水平。3 。通俗地讲，项目就是在一定进度和成 本的约束下，为实现既定的目标并达到一定的质量所进行的一次性工作任务。 3 ，1 2 项目的特征 项目具有如下特征： l 、整体性 是指项目不是一项项孤立的活动， 2 、一次性和独特性 3 、目标性 项目都有一个特定的明确的目标， 4 、约束性 而是2 系列活动的有机组合。 或称特定的产品或服务 项目像其它任务一样，有资金、时间、资源等许多约束条件，项目只能在一 定的约束条件下进行。 5 、不确定性 项目包含一定的不确定性，即有很多可以预见和不可以预见的因素会影响项 目的进展。 电子科技大学硕：仁学位论文 313 项目管理的过程 项目管理是指把各种系统、方法和人员结合在一起，在规定的时问、预算和 质量目标范围内完成项目的各项工作。 项目管理过程根据项目和行业的不同而有所差异，基本上可分为概念、计划、 执行和结束四个阶段。概念阶段主要包括识别项目需求并对项目的必要性、可行 性、项目干系人等进行背景分析。计划阶段包括清晰地定义项目目标，确定完成 项目必需做的全部工作，对工作进行排序、时间估计、成本预算，从而建立基准 计划。执行阶段指按照项目计划实旌各具体工作并在执行过程中选择关键点，将 实际完成情况与计划相比较，根据情况决定是否采取纠正措施。收尾阶段包括确 定交付物已经完成，文件归档，对团队成员和项目的绩效进行评价，包括项目是 否按组织的要求实施、是否根据进度计划完成、项目目标是否实现、经验和教训 等。 31 4 项目管理九大知识领域 p m b o k 系统归纳了项目管理的九大知识领域：项目的整体管理、范围管理、 时间管理、成本管理、质量管理、人力资源管理、沟通管理、风险管理和采购管 理1 。 项目的整体管理( i n t e g r a t i o r l m a n a g e m e n t ) 包括在项目生命周期中协调其他 所有项目管理知识领域所涉及的过程，使项目各组成要素协调结合，以成功地完成 项目“”。 项目的范围管理( s c o p em a n a g e m e n t ) 就是根据项目的目标，界定项目必须完 成的工作并对它进行管理，即对项目应该包括什么和不应该包括什么进行定义和 控制。 项目的时间管理( t i m em a n a g e m e n t ) 包括为确保项目按期完成所进行的一系 列管理过程。 项目的成本管理( c o s tm a n a g e m e n t ) 是在项目管理中监控项目费用，以保证在 预算范围内完成项目。 项目的质量管理( q u a l i t ym a n a g e m e n t ) 包括了为保证项目质量目标实现而进 行的所有活动。 项目的人力资源管理( h u m a nr e s o u r s em a n a g e m e n t ) 是确保与项目有关的所有 成员发挥其最佳效能的管理过程“。 2 第三章项目管理理论介绍及其在立法工作中应用的可行性 项目的沟通管理( c o m m u n i c a t i o nm a n a g e m e n t ) 是确保项目的相关信息能得到 及时正确的处理。 项目的风险管理( r i s km a n a g e m e n t ) 就是人们对可能导致意外损失的因素进 行辨识、评估，并根据具体情况采取相应的措施进行处理。 项目采购管理( p r o c u r e m e n tm a n a g e m e n t ) 就是对采购业务过程进行组织、实 施与控制的管理过程。 3 2 项目管理理论运用于立法工作的必要性和可行性 3 2 1 必要性 提高立法质量，并在保证质量的基础上控制立法成本、提高立法速度是我国 各级立法机关的目标，也是我国进行社会主义现代化建设的必然要求。“他山之 石，可以攻玉”，从我国实际情况出发，充分借鉴发达国家在管理学领域的先进成 果，对提高我国立法工作的质量和效益将有着重要意义。 3 2 2 可行性 立法工作具有项目的所有特征：1 、整体性：一部法规的产生需要进行一系列 前后相关的活动，通过这些活动的有机组合形成一个完整的过程才能完成法规 的制定；2 、一次性和独特性：每一部法规的制定都是一个一次性的过程，不可能 反复进行，也是独一无二的，不可能机械重复；3 、目标性：每一部法规的制定都 有明确的目标，即在一定成本和时间限制内制定出符合要求的法规：4 、约束性： 制定法律需要使用人力、财力，并受到资金、时间、资源等方面条件的约束；5 、 不确定性：法规的制定包含一定不确定性，如政治、经济、社会、法律环境的变 化都可能影响立法的进程、要求，甚至中断立法。 立法工作也涵盖了项目管理的九大知识领域。立法过程包括许多必需的活动， 需要在立法过程中确定不能漏掉必需的活动和不必增加不必要的活动，也就是需 要用到项目范围管理。立法过程也需要对立法时间、成本、质量，人力资源、不 同部门间沟通进行管理，以确保立法工作在预定的时间、经费范围内达到要求的 质量。社会经济形势和国家政策法律环境随时都有可能发生变化，因此立法过程 也应该进行风险管理，预计可能出现的变化，分析其对立法工作的影响，预备好 电子科技大学硕士学位论文 应变措施。 由此可见，每部法律法规的制定都可以作为个项目，运用项目管理的理 论和方法更好地实现目标。本文将把项目管理理论运用于立法过程，通过肩动项 目时识别需求所要求的调查研究和清晰定义目标，避免草率立法；通过建立计划， 加强控制和运用时间管理、成本管理对立法的时间和成本进行控制；通过建立质 量计划，采取质量保证措施、进行质量控制，提高法规质量：通过加强沟通管理， 增强不同部门间信息交流与合作，提高工作效率，减少重复劳动：通过建立法规 质量后评价机制，及时发现法规的不足以便修改，并为其他立法项目积累经验和 资料。 1 4 第四章立法项目的决策管理 第四章立法项目的决策管理 立法决策就是在立法预测的基础上，将某项法规纳入立法规划，作出立法的 决定。决策的浪费是最大的浪费，因此对立法一定要进行必要性和可行性分析。 对立法项目来讲，决策管理阶段也就是识别立法需求、作出立法决策的阶段。 4 1 识别需求 按照项目管理理论，“识别需求是项目生命周期的最初阶段”，“识别需求、问 题或机会是为了以更好的方式做工作”，“必须清晰地界定问题或需求，这可能意 味着收集大量有关问题的资料”“。 立法是为了规范一定的社会关系，因此，必须在日常工作中，随时关注经济 社会的发展，敏锐地发现发展中出现的问题和矛盾，分析产生问题的原因，探索 解决问题化解矛盾的方法。并不是所有的问题和矛盾都要通过立法来解决。只有 具有普遍意义的、涉及本地方经济、政治、文化等方面的重大事项，才需要通过 地方性法规来规范。属于执行性和行政管理方面的事项，主要应当由政府规章来 调整规范。 地方立法还受到立法权限的限制。在地方立法工作中，立法权限主要体现在 两个方面，一方面是实施性立法，指为了执行法律、行政法规的规定，地方根据 本行政区域的实际情况作具体规定而进行的立法。另一方面是创制性立法，指全 国人大及其常委会专属立法权以外，国家尚未制定法律、行政法规的事项，或者 纯属地方性事务的事项，地方根据本地具体情况和实际需要制定地方性法规的活 动”“。因此，立法法规定的国家专属立法权的十个方面，地方立法不得涉及； 法律、行政法规已有明确、具体规定的地方无需再作规定，只需要对法律、行政 法规没有规定或规定比较原则、不够具体的事项，结合本地实际，作补充性、具 体化的规定。 在地方立法权限内的事务并不都能够马上立法，还需要对立法条件是否成熟 进行研究。法律是管理国家事务的准则，具有严肃性和延续性，不能朝令夕改。 在社会经济生活中遇到的矛盾和问题，必须先通过研究制定政策进行管理和规范， 在实践中不断探索和完善，只有在实践中证明行之有效的措施和方法才应该上升 电子科技大学硕士学位论文 到法律层面，从更高层次进行规范。 因此在社会生活实践中，敏锐地发现问题和矛盾，对属于地方立法权限内 的、具有普遍意义、涉及本地方经济、政治、文化等方面的重大事项，在政策文 件已经进行相关探索，条件基本成熟的基础上，才应该考虑制定地方性法规。 4 2 项目前期调研 对地方立法权限内的事项进行立法前，必须先经过充分的调研和论证，对法 规的必要性、可行性进行充分研究。在正式立项和起草立法草案前，需要对所要 规范的社会关系收集资料、分析研究。应当提交的交付物是对立法背景、立法条 件等相关情况进行分析的一份立法前期凋研报告，主要应包含以下内容：所要规 范的社会关系的历史、发展过程、现状和发展趋势：以前和现在对之进行规范的 政策和法律手段介绍；当前面临的主要矛盾和问题以及法律法规的欠缺；准备或 可能采取的进行规范的措施或手段；是否能够通过道德或政府规章予以规范而不 必制定法规：是否属于地方立法权限范围内；国家在近期内有无立法、修改计划； 国外、省外相关规定；我省地方特色；常委会、相关部门、相关单位及个人、社 会公众等干系人的态度及期望；立法时机是否成熟；希望通过立法达到的目标； 是否属于急用先立：初步的时间和成本预算；资源支持情况；可能存在的困难即 限制因素；法规出台后可能产生的社会效果等。 在以上分析中要特别注意项目干系人分析。一部法规往往牵涉的项目干系人 众多，以2 0 0 2 年9 月2 6 日四川省第九届人大常委会第三十一次会议修订通过的 四川省人口与计划生育条例为例，涉及的项目干系人包括：本省行政区域内 的国家机关、企业事业单位、群众性自治组织和公民以及户籍在本省而离开本省 行政区域的公民：地方各级人民政府及其工作人员：县级以上计划生育、计划、 财政、工商、交通、统计、教育等行政部门；街道办事处、村民委员会、居民委 员会；各级计划生育协会、工会、共产主义青年团、妇女联合会及个体劳动者协 会等社会团体；新闻出版、广播电视部门；学校；计划生育技术服务机构和从事 计划生育服务的医疗、保健机构；其他医疗、保健机构和个体医疗机构等。法规 所要规范的社会关系就是项目干系人之间的关系，社会经济生活中存在的问题往 往就是项目干系人之间的矛盾，以前和现行的政策法律就是对项目干系人之间的 关系进行规范的手段。因此，在立法前必须对各项目干系人尤其是主要项目干系 人的态度和期望有所调查研究，从而对立法是否必要、准备采取的措施是否可行 1 6 第四章立法项目的决策管理 和法规出台后可能产生的效果得出初步结论。 4 3 立法项目决策 通过认真的立法调研工作，提交立法调研报告，经有关机关研究决定后，立 法项目就可正式启动。一般情况下，省人大有关专门委员会需要向主任会议报立 法计划，经主任会议批准同意后正式启动。而政府有关部门则需要向省政府法制 办公室提出立法建议，经法制办公室同意并列入立法计划后正式启动。 电子科拄大学硕士学位论文 第五章制定立法项目计划 花费一定时间建立一个考虑周全的计划，对任何一个项目的完成都是很关键 的。首先需要建立一个基准计划，它是制定成本计划、进度计划、质量计划等其 他计划的基础。基准计划制定包括：( 1 ) 清晰地定义项目目标；( 2 ) 制定： 作分解 结构( w b s ) ，即把项目工作范围详细划分为大的“部件”或工作包，并界定对应 每一个工作包必须执行的具体活动；( 3 ) 以网络图的形式图示描绘活动，表明实现 项目各种活动之间的必要的次序和相互依赖性：( 4 ) 进行时问估算，预计完成每 项活动需要花多长时间：( 5 ) n 每项活动做一个成本预算：( 6 ) 估算项目进度计划及 预算；( 7 ) 建立起一个可行的、现实的基准计划( 在预算内、按计划实现项目工作 的进度图) 。 5 1 清晰地界定目标 确定项目目标的目的是使每位项目成员都知道项目的最终目的和员工自己的 努力方向，这也是项目管理3 c ( c l a r i t y 、c o m m i t m e n t 、c o n s e q u e n c e ) 原则的第 条。项目目标可以从时间、成本、质量等方面予以明确。 立法项目从启动到最后公布施行需要一定的时间和成本，现行立法体制对立 法时间和成本往往没有明确界定，引入项目管理方法后，可在对以往立法项目的 时间和成本进行研究后，根据项目具体情况，制定时间和成本目标。在确定质量 目标时，由于立法要规范的社会关系领域存在许多矛盾和问题。一部法规不可能 将所有的问题一次性全部解决，只能解决部分问题。根据帕累托原理，8 0 的问题 是由2 0 的原因引起的，因此要确定重点、常见的，在目前条件下能够解决的问 题，在法规中予以解决。初步确立立法项目后，就应该明确立法要解决哪些问题， 并确定判断目标是否实现的标准。以四川省人i z l 与计划生育条例为例，立法 希望达到的总目标就是“稳定现行生育政策，防止人口出生率的反弹”“”，分目 标则可包括每年出生人口数、出生率、自然增长率、计划生育率、出生性别比等 指标分别控制在什么范围内；人e l 与计划生育工作经费落实情况；计划生育村( 居) 民自治工作进展情况；计划生育服务工作推广情况：农村计划生育家庭奖励扶助 讲展等方面。 第五章制定立法项目计划 项慝目标的三个基本要素之间存在一定的冲突，一般项目的时间、成本、质 量的关系如图5 一l 。对立法项目而言，要缩短立法时间往往意昧着增加人手、设 备，以成本的提高为代价，或者条例未经仔细研究就出台，降低立法质量；降低 成本往往意味着减少工作量或降低工作质量，从而导致立法质量下降；要提高立 法质量通常需要充分的资料收集、调查研究和反复斟酌，会延长时间、提高成本。 因此，立法时必须对这三个要素进行充分的平衡，制定合理的项目目标。由于立 法对经济社会发展的巨大影响，质量目标与时间、成本目标相比，要摆在更加重 要的位胃，在平衡三者之间的关系时，需要向质量倾斜，即在保证质量的前提下， 降低成本、缩短时间。 图5 - 1 成本进度与质量的关系 5 2 制定工作分解结构( w b s ) 工作结构分解( w o r kb r e a k d o w ns t r u c t u r e ) ；黾把一个复杂的项目分解成若干个 可操作、可控制、易于核算的小活动( 也可称为小任务) 的有效方法。w b s 结构最 9 电子科技大学硕士学位论文 底层的任务具有以下特征： ( 1 ) 可管理：有明确的责任者和目标。 ( 2 ) 可组合：能与其它任务组合。 ( 3 ) 独立性：与其它任务的相关性达到最低。 ( 4 ) 可量化：任务的进度可被描述。 制定立法项目的工作结构分解时还! 必须注意保证为了顺利完成立法 作所必 须进行的各项活动没有被漏掉和没有加入不必要的活动。 制定工作分解结构有很多方法，如使用指导方针、类比法、由上至下法和由 下至上法等“”。使用指导方针是指某些部门存在着制定w 1 3 s 的指导方针，指定 w b s 的形式和内容。类比法就是用类似产品的w b s 作为起点。由上至下法就是 从项目最大的单位开始，逐步把它们分解成下一级的多个子项。由下至上法则是 让项目组人员一开始就尽可能地确定项目有关的各项具体任务，然后将各项具体 任务进行整合，并归总到一个整体活动或w b s 的上一级内容当中。 立法机构没有制定w b s 的指导方针，目前也没有类似产品的w b s 可借鉴。 采用由上至下法，进行工作分解，以直线缩排式表达，将立法项目制定工作分解 结构( w b s ) 如表5 - 2 ： 2 0 第五章制定立法项目计划 3 、常委会第一次审议 3 1 、全体会议上听取提案人说明 3 - 2 、分组审议 3 3 、收集第一次审议意见 4 、有关专门委员会侧重专业角度修改法规草案 4 1 、收集资料 4 2 、省内外调研 4 3 、召开专家座谈会、论证会 4 4 、部门协调 4 5 、征求管理相对人意见 4 6 、修改法规草案 4 7 、书面征求各地、各有关部门意见 4 8 、起草关于法规草案的审议意见 4 9 、专门委员会研究决定法规草案第二次审议稿和关于法规 草案的审议意见 5 、常委会第二次审议 5 1 、全体会议上听取专门委员会关于法规草案的审议意见 5 2 、分组审议 5 - 3 、收集第二次审议意见 6 、法制委员会从统一审议角度修改法规草案 6 1 、收集资料 6 2 、省内外调研 63 、召开专家座谈会、论证会 6 4 、部门协调 6 5 、征求管理相对人意见 6 6 、修改法规草案 6 7 、书面征求各地、各有关部门意见