（技术经济及管理专业论文）涉及非自愿移民的公共项目社会评价方法研究.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 摘要 r 由于工程建设，特别是大型公共建设项目的上马，往往引发较大数量 的有组织的非自愿移民，涉及社会、经济、政治、人1 3 、资源、环境、文 化、民族、工程技术诸多方面，是一项庞大而复杂的系统7 - 程。这- - t t t 界 性的难题，已引起了当今世界各国广泛的重视。鉴于 价方法存在着较大的不足，还有很大的深入研究的空 目社会评 结国内外 已有的经验，从社会和人类发展的角度出发，以福利经济学、发展经济学 中的新增长理论和可持续发展理论为基础，提出一套可操作性较好的适合 中国国情的涉及非自愿移民公共项目社会评价体系和方法。 针对公共项目非自愿移民问题缺乏有效的社会评价方法，确定了公共 项目非自愿移民生活质量指标体系，建立非自愿移民生活质量社会评价模 型，提出了非自愿移民生活质量社会评价的模糊评价方法。从而，我们据 此可以科学地评价项目对于社会和人类发展的作用程度。根据可持续发展 思想，本文从经济、社会、外部环境三者协调发展的角度提出了一个适合 于中国国情的非自愿移民可持续发展的评价指标体系，从而为科学地判断 非自愿移民可持续发展的状态提供了可靠的依据。然后构造出可持续发展 的数据包络分析评价模型，这是一种全新的评价方法，它具有较强的适用 性，尽可能地避免了主观随意性。最后，通过个实际案例验证了本文提 出的评价新体系和新方法。) 2 一 关键词公共项目；非自愿移民：社会评价持续发展、 项一总共文公笨 国 我问， 玉 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 i 页 a b s t r a c t a sar e s u l to f p r o j e c t sb u i l d i n g ，e s p e c i a l l yl a r g ep u b l i cp r o j e c t s p r o g r e s s i n g ，am a s so fo r g a n i z e di n v o l u n t a r yr e s e t t l e m e n t sw i l lb eb r o u g h ti n t o b e i n gg e n e r a l l y i ti sa c o l o s s a la n d c o m p l i c a t e ds y s t e m se n g i n e e r i n gw h i c h r e l a t e st o ag o o dm a n ya s p e c t s ，s u c ha s s o c i e t y , e c o n o m y ，p o l i t i c s ，p o p u l a t i o n ，r e s o u r c e ， e n v i r o n m e n t ，c u l t u r e ，n a t i o n ，e n g i n e e r i n gt e c h n o l o g y n o w , t h i sw o r l d c l a s sp r o b l e m h a sa r o u s e d m a n y c o u n t r i e s e x t e n s i v er e g a r d i n g t h i n k i n go ft h e r eb e i n gb i g g i s h s h o r t a g ea n di n d e p t hs t u d ys c o p eo nt h es o c i a la s s e s s m e n tm e t h o d so fp u b l i c p r o j e c t s ，s u m m i n g u pd o m e s t i ca n do v e r s e a se x p e r i e n c e sa n dd e p a r t i n gf r o m t h e a n g l eo ft h e s o c i a la n dh u m a nd e v e l o p m e n t ，o nt h eb a s i co fw e l f a r e e c o n o m i c sa n dd e v e l o p m e n te c o n o m i c s ，t h i sp a p e rb r i n g sf o r w a r das u i to f s o c i a la s s e s s m e n tm e t h o do f p u b l i cp r o j e c ti n v o l v e di n v o l u n t a r yr e s e t t l e m e n t w h i c hi sp r o v i d e dw i t hm a n e u v e r a b 订i t ya n d a d a p t t oo u rc o u n t r y a i m e da t l a c k i n g t h ee f f e c t i v es o c i a la s s e s s m e n tm e t h o da b o u tt h e i n v o l u n t a r y r e s e t t l e m e n t p r o b l e m i n p u b l i cp r o j e c t ，t h ep a p e r s e t s u p a f r a m e w o r ko ft h ei n d i c a t o rs y s t e mm e a s u r i n gq u a l i t yo fl i f ea n de v a l u a t i o n m o d e l ，a n dt h e np u t sf o r w a r df u z z ye v a l u a t i o nm e t h o d a c c o r d i n g l y , w ec a n s c i e n t i f i ce v a l u a t et h ea c t i o nd e g r e eo nt h es o c i a la n dh u m a nd e v e l o p m e n to f t h ep r o j e c t b a s e do nt h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n tt h o u g h t ，t h ep a p e rb r i n g s f o r w a r daf r a m e w o r ko ft h ei n d i c a t o rs y s t e mm e a s u r i n gs u s t a i n a l i l i t y ，w h i c hi s p a r t i c u l a r l yd e s i g n e df o ro u rc o u n t r y t h ei n d i c a t o rs y s t e mc o n s i s t so f t h r e e g r o u p so f i n d i c a t o r s ：e c o n o m i ci n d i c a t o r s ，s o c i a li n d i c a t o r sa n de n v i r o n m e n t a l a n dr e s o u r c ei n d i c a t o r sw h i c hm a k ei t p o s s i b l e t oe v a l u a t et h es t a t eo f s u s t a i n a b i l i t yd e v e l o p m e n t t h e nt h ep a p e r c o n s t r u c t sad a t e e n v e l p m e n t a n a l y s i sm o d e l ，w h i c hi s af i r e n e wa p p r a i s e m e n tm e t h o da n dh a st h es t r o n g a p p l i c a b i l i t ya n da v o i d st h ep e r s o n a lr a n d o m n e s s f i n a l l y , b ya n a l y z i n gat r u e c a s e ，t h en e w e v a l u a t i o ns y s t e ma n dn e we v a l u t i o nm e t h o da r ev e r i f i e df u r t h e r ， k e yw o r d s ：p u b l i cp r o j e c t ；i n v o l u n t a r yr e s e t t l e m e n t ；s o c i a la s s e s s m e n t ；q u a l i t y o fl i f e ；s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 1 1 研究的背景 第1 章绪论 由于工程建设，特别是大型公共建设项目的上马，往往引发较大数量 的有组织的非自愿移民，涉及社会、经济、政治、人口、资源、环境、文 化、民族、工程技术诸多方面，是一项庞大而复杂的系统工程。这一世界 性的难题，已引起了当今世界各国广泛的重视。 从世界范围看，许多水利水电工程的建造、交通网络的形成和众多大 中城市的新建和改造，伴随而来的是大量的土地征用和财产的丧失，造成 了空前规模的非自愿移民。美国波士顿西区强制性城市迁移成为许多针对 社会问题的文学作品的创作素材，今日巴黎绝妙的城市规划可追溯到昔日 霍斯曼男爵时期艰苦的移民安置，印度萨达萨罗沃水电工程的1 2 7 ，0 0 0 移民引发的社会、经济和环境问题与其巨大的工程效益一起引起了国际性 的争议，而中国的三峡工程百万人口大迁移更为世界瞩目。据估算，过去 的1 0 年中，水利、交通运输以及城市改造项目已使世界上8 0 0 0 9 0 0 0 万 人迁移。为了改善基础设旎与公共设施条件以及人们的生活条件，非自愿 移民在世界各国将持续进行下去。 新中国5 0 余年来以史无前例的规模和速度进行国民经济建设，星罗 棋布的城镇、工厂、铁路、公路、机场、港口、码头、水库、电站、经济 开发区极大地推动了我国的经济发展和社会进步，引发了大量非自愿移民， 引起了广泛而深刻的社会影响。中国作为发展中国家，在过去5 0 年中进行 了大规模的经济建设，修建了8 万多座水库，5 4 ，0 0 0 k m 铁路，l ，15 7 ，0 0 0 k m 公路，1 2 0 多个民用机场，6 4 0 多个城市，l o ，0 0 0 ，0 0 0 多个工业企业，导致 了4 0 0 0 多万非自愿移民( 表l 一1 列示了1 9 5 0 1 9 9 0 年的4 0 年间的中国各 类非自愿移民人数，其中水库项目移民1 0 2 0 万人，城市项目移民1 3 9 0 万 人，交通项目移民74 0 万人。) 。1 9 9 0 年以来，由于大规模的公路、城市 改造、水利、电力工程建设产生的移民人数估计在1 0 0 0 万人左右。我国非 自愿移民问题已引起了国内学术界的广泛关注，也逐步形成了具有中国特 色的移民之路，不断积累新的经验。 在未来的1 0 年中，三峡工程1 2 0 万移民和小浪底工程1 8 万移民将完 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 成迁移，而大规模的铁路、公路、城市改造、水利项目建设必将伴随着大 规模的人口迁移。工程移民将成为中国现代化进程中极为重要的组成部分。 表1 - 1中国1 9 5 0 1 9 9 0 年各类项目移民人数估计单位：万人 类别1 9 5 0 1 9 5 91 9 6 01 9 6 91 9 7 01 9 7 91 9 8 1 1 9 8 9合计 交通 2 5 09 02 7 01 3 07 4 0 水库 4 6 03 2 01 4 0 1 0 01 0 2 0 城市 1 5 01 3 02 6 0 8 5 01 3 9 0 总数8 6 05 4 06 7 01 0 8 03 1 5 0 工程移民使传统社会经济系统解体，社会关系网络被瓦解，生产者与 消费者的贸易纽带被割断，传统的文化、宗教、习俗面临变异。从亚非拉 到欧美发达国家，移民都是困扰着人们的世界性难题，极需我们重视和关 注对由此引起的社会影响。 1 2 研究的目的与意义 在当今世界经济全球化的浪潮中，各国为了在全球竞争中取胜，实施 了大量的各式各样的工程项目，如军事研究项目、航空航天项目、基础设 施项目以及现代的高科技项目等大型公共项目。这些公共项目对于一个国 家的经济增长和发展有着重要的影响，大型公共项目开发的成败往往决定 一个国家、一个地区的发展速度和综合实力。随着项目规模的日趋扩大及 技术工艺复杂程度的提高，专业分工愈加精细，投资者对项目的质量、工 期、投资效率等多方面的要求也越来越高。 多年来，我国在工程项目论证与设计、施工管理方面已经取得很大成 绩，积累了不少成功经验。同时，失误和教训也不少。据国家统计局的统 计，我国固定资产投资效果系数呈现下降趋势。1 9 8 5 年为7 0 1 ( 元，百元) ， 1 9 9 0 年为3 7 2 ，1 9 9 9 年下降为1 1 6 ，2 0 0 0 年也只有2 7 5 。这说明投资决 策与管理是有问题的。为了提高投资效益，保证“十五”及其后大型工程 项目做到科学决策和科学施工，并按预定要求高质量建成，在继续借鉴国 外先进管理经验的同时，认真调查、总结我国自己的经验，揭露存在的问 题，分析其深层次的原因并提出改进建议，具有十分重要的现实意义。 为了提高投资决策的科学性，需要从多方面加强工作，首要的工作是 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 页 必须加强工程项目的技术经济论证工作，即将技术经济及管理的理论与方 法，更广泛地应用到工程项目的决策过程中，特别是应用到重大工程项目 的投资决策中去，并不断地加以完善和提高。 公共项目可以大大改善我国的基础设施薄弱的状况，是国民经济与社 会发展的重要推动力，对项目进行科学决策则是保证项目成功的关键。我 国早已推行项目的财务评价和经济评价，并在这方面已经开展得比较成功， 环境影响评价也已提到重要的议事日程上，而项目的社会评价尚未引起应 有的重视。因此研究制定项目社会评价方法是完善我国项目评价体系的重 要内容。特别是在当前深化改革、发展市场经济的情况下，容易单纯追求 项目的财务利益，忽视社会效益，研究社会评价方法尤为迫切。 在我国，公共项目建设，如交通运输项目、城市改造项目、水利项目、 矿产油田开发项目、扶贫项目、农村区域开发项目，以及文化教育、卫生 等公益性项目，往往会引起大量的非自愿移民，这些公共项目社会因素较 为复杂，社会影响较为久远，社会效益较为显著，社会矛盾较为突出，社 会风险较大。为了社会和人类的发展，为项目建设的顺利进行，必然需要 我们去认真分析引起的各种问题。经过研究发现开展项目社会评价，可以 促进我国在涉及非自愿移民公共项目投资决策中全面衡量项目的财务、经 济、社会效益，提高项目的社会效益，使项目与人民、社会的需要相适应， 减轻项目对社会的负面影响，保持社会的稳定，并防止社会风险，保证项 目与社会相互适应，达到持续实施并充分发挥效益，从而促进国家的经济 与社会发展目标顺利实现。 长期以来，涉及非自愿移民公共项目的社会评价一直没有当作一门专 门的学科来研究，没有形成系统的理论，没有形成完善的配套法规，也没 有太多人去关注这一领域的研究。因此创建有中国特色的涉及非自愿移民 公共工程项目的社会评价研究分析方法体系已十分必要，亟待重视和发展。 1 3 研究的思路与框架 涉及非自愿移民的公共项目社会评价涉及的领域十分广泛，由工程 学、经济学、社会学、心理学、环境学、人口学、管理学、统计学、财会 学、移民学、政策学等组成，其涵盖的内容十分丰富，而且十分复杂。所 以，涉及非自愿移民公共项目的社会评价学是一项涉及面广、问题复杂、 社会经济影响深远的系统工程，是一门综合性很强的由多学科交叉产生的 西南交通大学硕士研究生学位论文第4 页 边缘学科。在涉及非自愿移民公共项目的社会评价方法研究中，有待深入 研究和探讨的问题是多方面的。 本文的基本思路是：首先研究我国公共项目社会评价和非自愿移民问 题评价的理论基础，在这基础上提出了公共项目社会评价中涉及到非自愿 移民问题的社会评价的新方法体系，然后按照该体系，用一个实际的案例 分析来验证理论的合理性。本文的基本内容基本上按照以上的思路来安排。 由于目前社会评价的特点及现有评价理论的缺陷决定了本文主要采 用“规范研究”与“实证分析”相结合的研究方法。本文首先针对目前涉 及非自愿移民公共项目评价理论缺乏好的理论、好的方法，提出“怎么办” 是本文主要想回答的问题，然后采取一个实际的案例进行实证分析，来说 明评价方法的应用，验证本文提出的勰决方法的科学性。当然，比较研究 方法也是本文采用的一种方法，一种新理论这所以得以立足，是因为它与 原有理论相比至少在某些方面更加科学。因此，本文提出一种新的评价方 法，就免不了与原有评价方法进行比较。 本文主要内容有以下几个方面。第一章为绪论。第二章扼要的分析公 共项目社会评价理论以及目前的发展动态，提出各种社会评价方法存在的 缺陷，并对非自愿移民问题的评价现状作概括分析。第三章首先对项目社 会评价的目标进行深入分析，在此基础上提出一套适合中国国情的的涉及 非自愿移民项目社会评价体系，总结社会评价的主要内容，然后阐述其理 论来源。第四章主要针对公共项目非自愿移民问题缺乏有效的评价方法， 确定非自愿移民生活质量指标体系，建立非自愿移民生活质量社会评价模 型和评价指标的隶属函数，提出了公共项目非自愿移民生活质量社会评价 的模糊评价方法。第五章是根据可持续发展思想，建立涉及非自愿移民公 共项目社会评价的可持续发展指标体系，提出运用数据包络分析方法对非 自愿移民可持续发展能力进行有效性评价。第四、五章是本文的的核心内 容。第六章为实证分析，主要是通过一个实际案例来验证本文提出的新的 评价体系和方法。 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 第2 章公共项目社会评价现状分析 新理论的提出是在对已有理论的批判、继承的基础上发展的，社会评 价理论的每一次改进都给社会带来的长足的进步，更加得到了社会的公认 和更具科学性。本文试图建立一套适合中国国情的的评价新体系和新方法， 对公共项目社会评价现状作一定的回顾和分析是非常有必要的。 2 1 公共项目社会评价理论的回顾 公共项目社会评价理论产生的历史并不长久，目前正处于探索和发展 之中。回顾公共项目社会评价理论的发展过程，对把握其基本原理和发展 思路无疑是有益的。因此，有必要作一些回顾和整理工作。 2 1 1 公共项目社会评价的概念 一、公共项目的概念及特点 “项目”一般是指在一定约束条件下( 资源、时间、质量等) 具有特 定明确目标的一次性的组织或事业。美国项目管理学会p m i 对项目的定义 是：将人力资源和非人力资源结合成一个短期组织以达到一个特殊目的。 它们一般具有以下特征： ( 1 ) 复杂性和系统性强。项目是多个相互制约和相互影响的子系统( 子 工程项目或阶段) 有机结合而成的整体。要使系统的效益全部发挥，必须 相应完成配套工程( 子工程) 和发挥相应阶段的实施效益。 ( 2 ) 项目规模一般比较庞大，形成周期长、投资大、其成败影响面大， 要求只能成功、不能失败，因而对决策与管理要求很高。 ( 3 ) 具有一次性的特点，风险较大，实施过程中常会出现随机干扰因素， 需要综合、协调和控制。 ( 4 ) 项目，特别是大型工程项目，大都时间要求紧，技术要求高，涉及 的领域多属开拓性质，参加的人员和协作单位也较多，原来的组织形式已 远远不能满足这些要求。 本文中，公共项目在概念上等同于公共建设项目，是从项目的产出来 加以定义的，它泛指能为社会提供具有公共消费性的物品( 公共物品) 的一 个新建或扩建项目。在本文研究中的公共项目主要是指涉及到非自愿移民 西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 的大型公共建设项目，又具有些特殊之处： ( 1 ) 建设工期长或实施周期长，投资总额或人力、物力的投入量大，而 且年度投入量分布不均匀，投资风险大； ( 2 ) 效益的突变性大，随着大型公共项目的建成，其突增的工程效益将 对原有格局形成很大的冲出；又如，当以技术攻关为目的的大型公共项目 完成后，由于技术突破而往往导致技术创新，带动生产力突飞猛进的发展； ( 3 ) 在国民经济和社会发展史中占有很重要的战略地位。往往一个大型 公共项目的上马，对总消费水平及未来的消费水平、产业结构、地区经济 发展、劳动就业等等生产很大影响。 ( 4 ) 对生态环境影响大。例如，埃及阿斯旺大坝建成后，由于建坝后尼 罗河水入海水量锐减，导致入海口海岸线有退缩现象。 ( 5 ) 技术风险大。尽管在开工前均作了周密的设计或前期研究，但由于 工程巨大，技术问题繁杂，由此而带来很大的技术风险。例如日本在建设 青涵海底隧道工程时，尽管做了详细的前期工作，仍然发生了严重渗水， 最严重一次竟用了1 5 0 天排水，险些使工程下马。 ( 6 ) 大都是永久性或单行线工程，一旦上马，不可逆转，形成骑虎难下 之势，被迫下马将千万巨大损失。 ( 7 ) 其产出物一公共物品有其特殊的消费特性，导致公共物品的定价困 难。 ( 8 ) 社会影响大。这类项目往往会带来大量的非自愿移民，引起广泛的 社会影响。 二、建设项目社会评价的涵义 建设项目社会评价的概念国内外尚无统的认识。名称上既不统一， 内容、方法差别也较大。例如，美国推行环境影响评价( e n v i r o n m e n t i m p a c t a s s e s s m e n t ，e i a ) 与社会影响评价( s o c i a li m p a c ta s s e s s m e n t ，s i a ) ，英国 及欧盟推行环境评价( e n v i r o n m e n ta s s e s s m e n t ，e a ) 包括自然环境影响与环 境影响评价，加拿大的社会评价，除分配效果外，还包括环境质量与国防 能力等方面的影响分析，巴西的社会评价则指国家的宏观经济分析，阿拉 伯工业发展中心与联合国工发组织编写的工业项目评价手册是在国民 评价中包括部分社会效益指标。世界银行、亚洲发展银行、英国海外开发 署对援助发展中国家的项目都进行社会分析。 从各种社会评价方法发展看，社会评价的内容方法源于对社会发展过 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 程的不断认识与理解，源于各国发展经济中克服项目带来的各种社会问题 的需要。因此，各国的社会评价方法受各国社会科学理论发展、制度以及 社会发展水平的制约，又受各国项目评价理论方法的发展与实践经验影响 而各不相同。 我国建设项目社会评价的概念可以表述为：建设项目社会评价是指分 析评价项目为实现国家和地方的各项社会发展目标所做贡献与影响，以及 项目与社会的想到适应性的一种系统的调查、研究、分析、评价方法。 三、公共项目社会评价的作用 ( 1 ) 有利于国民经济发展目标与社会发展目标协调一致和顺利实现； ( 2 ) 使项目与人民、社会的需要相适应，减少社会矛盾和纠纷，防止可 能产生不利的社会影响和后果，促进社会稳定，提高项目的效益水平及持 续性； ( 3 ) 有利于避免或减少项目建设和运营的社会风险，提高投资效益； ( 4 ) 在项目决策中重视人的因素，注重社会需要，有利于全面分析研究 项目，提高项目决策及管理水平； ( 5 ) 有利于吸引外资、扩大开放、深化改革。 四、公共项目社会评价的特点 ( 1 ) 重在社会因素分析 项目的财务、经济评价一般是在项目的财务、经济状况为基础，分析 项目的物质技术经济因素，提高项目投资效益和投资风险。项目的社会评 价旨在研究因项目建设、运营产生的社会影响与社会效益，分析项目所在 地区的社会环境对项目的适应性和可接受程度。 公共项目社会评价坚持人本主义，从重视人的因素出发，研究项目引 起的社会的人口、收入、文化、教育、卫生保健、道德规范、宗教信仰、 风俗习惯和人的价值观、心态、人际关系等社会人文因素的变化，以及由 此引发的可能的社会风险。还有一些特殊群体，如少数民族、弱势群体， 社会评价也予以特别的关注。因此，社会评价非常重视社会因素的分析。 ( 2 ) 目标多样性 项目财务与经济评价主要着眼于财务的盈利与投资的效益分析，目标 相对简单。而公共项目社会评价涉及的内容非常广泛，国家的、地方的、 受影响人各个层次的社会生活都是项目的发展目标，不单需要分析由项目 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 引起的各层次的经济利益，还需要关注文化、教育、卫生、道德规范、宗 教信仰、风俗习惯，以及人的观点、心态等，属于多目标分析。 ( 3 ) 多层次分析 公共项目社会评价研究项目的社会效益与影响，应该兼顾国家、地方 与受影响区域各层次的社会发展目标，以各层次的社会政策为基础展开的， 同时也需注意受影响人的发展。因此，社会评价可以有国家层次的宏观分 析，有针对地方发展目标的中观分析，还有受影响区域和受影响人的微观 分析。而项目的财务分析一般是项目层次的微观分析，项目的经济评价， 尤其是公共项目的经济评价则属国家层次的宏观分析。因而项目的社会评 价与项目财务、经济评价显然不同，具有多层次分析的特点。 ( 4 ) 因素难以量化 公共项目的社会因素多种多样，比较复杂，有的可以定量计算，如就 业、经济补偿等。但多数社会因素不能或难于定量计算，如项目对社区网 络的影响，受影响人对项目的看法、态度，常常不能以一定的数学模型进 行定量测定和分析。相对于项目的财务、经济评价一般都能定量分析来说， 项目社会评价显然存在着难以量化的特点。因此，项目的社会评价一般采 用定性与定量分析相结合的方法，定性分析在社会评价中占有重要的地位。 2 1 2 建设项目社会评价理论的发展沿革 在经济学领域，“效率”与“公平”是一个永恒的研究主题。从某种 意义上讲，建设项目评价就是为了促进社会经济更好地增长及实现社会公 平。因此，随着经济学的发展，建设项目的评价理论也将逐步发展与完善。 项目评价理论起因于各种资源的有限性和稀缺性，有必要对合理分配 和利用这些资源的各种方案进行挑选。 项目评价的理论可以追溯到1 8 4 4 年法国工程师j d u p u i t 在发表的论文 论公共工程效用的度量，文中提出了消费者剩余的理论。这一理论直接 导致了作为费用效益分析基础的社会净效益概念，同时开创了费用效益分 析的基本方法。 但在资本主义的早期，私人资本追逐的是企业的利润最大化，而那时 的古典经济学和自由放任学说着重分析的也是私人资本谋求最大利润的行 为，项目评价仅针对企业利润最大化来进行的，其评价层次局限在项目的 财务评价，只对项目的盈利能力、清偿能力进行分析，以确定项目的优劣。 然而，随着1 9 2 9 年西方世晃的毁灭性的经济大萧条，宣告了自由放 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 任学说的彻底破产，从而凯恩斯经济理论取代了自由放任学说。在凯恩斯 经济理论的推动下，西方政府积极干预国家经济，大量增加公共支出、国 家投资兴建公共工程项目及社会福利项目，以达到并保持充分就业。对于 这些经济活动，除了要研究它的机制外，还要考察它的宏观效果。这为项 目评价实践及宏观经济效益考察提供了坚实背景，拓宽了项目评价视野， 并且也为项目评价理论发展起着关键性的深刻影响。二战后的许多西方资 本主义国家均采用了凯恩斯的经济理论作为国家制定宏观经济政策的依 据，强化了政府干预社会经济的职能，并确实为二战后资本主义的国民经 济重建和恢复起到了积极作用。 随着政府日益卷入经济事务，迫使经济学家关心社会效用、资源配置、 收入分配等一般社会问题，并要求从国家角度考虑项目的可行性，于是福 利经济学产生了。该学说要求提供若干规范尺度，以便能测算社会福利， 并且把项目能提供社会福利的高低作为其取舍的依据。这样，福利经济学 就为西方的项目评价提供了基本概念、原理、准则和方法。事实上，古典 经济学派的完全竞争模型、社会效用理论、边际分析以及p a r e t o 的福利改 善准则，已成为项目费用效益分析的出发点。而大多数现有的费用效益分 析的方法都是从理论福利经济学衍生下来的。费用效益分析无疑是最常用 的，也可能是最有用的一种福利经济学形式。当然，福利经济学本身的局 限性也必然反映到项目评价中去。 在2 0 世纪中期产生的以发展中国家的经济发展为主要研究对象的发 展经济学，也大大推动了项目评价理论的发展。发展经济学对发展中国家 经济的各个侧面如人口、工业、农业、贸易、财政、教育以及金融等微观 和宏观经济领域中层出不穷的理论问题和实践问题。随着这些问题的不断 涌现和解决，一方面极大地丰富和发展了经济学，同时也促进了项目评价 理论和方法的发展，这是因为经济发展最终要落实到项目，而且经济发展 也必须从项目开始起步，国民经济发展计划必须配合项目的建设，对建设 项目除进行必要的微观考察外，还必须把它放在宏观背景下进行评价。 建设项目评价理论与方法的发展，与世界发展实践息息相关，迄今已 经历了三个阶段。2 0 世纪5 0 年代以前，各国推行的是项目的财务评价； 5 0 年代以后，经济评价形成并盛行：自6 0 年代束以来，各种社会评价理 论与方法逐步形成并得到发展。 随着福利经济学和发展经济学的发展和影响曰盛，人们逐渐认识到大 多数发展中国家依然贫穷落后、甚至经济还恶化了的一个主要原因就是在 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 0 页 促进经济增长时忽视了社会因素的作用。为此，在项目评价过程中，除了 考虑各类经济因素外，亦应该加入社会因素的分析。 初期的社会评价为社会费用效益分析方法的应用，在2 0 世纪6 0 年代 形成，主要包括经济效率目标与社会公平分配目标两部分的分析与评价。 从6 0 年代末，社会影响评价首先开始在环境影响评价中得到应用，后随着 对发展认识的加深，社会影响评价方法也逐渐独立出来。8 0 年代以来，更 多的人类学家和社会学家尝试把人类学及社会学的理论方法应用于项目评 价中。但是他们局限于用人类学和社会学的观点去解释社会和文化因素是 如何影响项目的成败，换句话说，社会分析用于投资项目评价的目的只是 使项目本身如何能成功地实现其目标。 迄今为止，随着可持续发展思想和新增长理论的形成，社会发展观出 现了根本性的变化。在新的发展战略指导下，项目评价中，除去物质的或 经济的因素以外，社会的、人的因素同样是应该考虑的。因此，在项目评 价中，除了经济上的可行性以外，社会的可行性也应该保证。相应的方法， 除去财务评价、经济评价、环境影响评价外，还有社会影响评价。但是， 从新的发展观出发，项目的评价内容远不止于此，在项目活动中，人的主 动作用及人的发展都应在评价内容之中。评价的范围，除去物质的、可以 量化的变量之外，还有非物质的、精神的、难于量化的变量应该进行评价。 这些非物质的、难于量化的变量主要包括：公平性、参与性、持续性、组 织机构分析、贫困问题、妇女地位及作用等。新的发展观强调所有的基础 上均是社会发展项目，虽然某些项目直接与人相关，如扶贫、教育项目等， 有些项目间接与人相关，如建造一个飞机制造厂，但所有的项目都是与人 相关的，人的作用不容忽视。从项目评价者角度出发，项目的评价不仅需 要外来的评价者，也需要来自内部的评价者，即实行内外结合的评价，受 项目影响的群体或个人，不仅是被动的承受者，同时也是整个项目的主动 参与者。在项目过程中，评价实际上是一个“过程中的过程”。这种新的评 价方法我们可以称这为“人本主义”的社会评价。 从根本上讲，项目评价的发展，是基于对发展实践活动的总结和反思。 因此，从单纯注重经济因素作用到注重经济活动的社会后果，直至注重人 作为发展主体在项目中的应用，是一种必然的结果。毫无疑问，项目评价 作为应用经济学的一个分支，其理论的发展还将随着经济学的发展而日益 完善。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 1 页 2 2 公共项目评价方法回顾 社会评价方法学是由各种评价方法组成的体系，其作用是处理和解决 社会评价中的各种问题，并且能辅助社会评价人员完成各种评价任务。经 过几十年的发展，公共项目社会评价的方法出现在文献中的有上百种之多， 专家们一般将它们分为综合评价方法和专项分析和评价方法两种类型。这 两类方法实际上也没有明确的分界线。2 2 1 和2 2 2 小节介绍定量与定性 分析方法和快速农村评估与参与式农村评估法这两种常用的综合评价方 法。然后在2 2 3 小节中介绍社会评价中常用的几种专项分析和评价方法。 2 2 1 定量与定性分析方法 项目的社会因素纷繁复杂，大多是无形的，甚至是潜在的。如项目对 社区安全稳定的影响，人们对项目的态度、社区的人际关系，项目对医疗 健康、文化水平提高的效益，对生态环境的影响，对人口素质提高的影响 等。有的社会因素可以采用一定的计算公式定量计算，如就业效益、收入 分配效益，但多数是难以计量，更难以以一定的量纲采用统的计算式计 算。因而各国项目社会评价方法很不一样，有的采用定量分析法，有的采 用定性分析法，有的采用定量与定性分析相结合的方法，如社会费用效益 分析法中的社会评价。 在实践中，公共项目社会评价的指标体系还没有完善，缺少综合性的 评价和分析方法，很多项目还是以定性分析为主，定量分析方法还比较薄 弱。如世界银行、亚洲开发银行以及英国海外开发署提供的经验，都以定 性分析方法为主。 2 2 2 快速农村评估与参与式农村评估法 在国外，公共项目按设计与实施方式的不同可以分为蓝图法项目和过 程法项目。所谓蓝图法项目，是指按工程设计蓝图，经正规的建设程度实 施的项目。过程法项目即没有预定的设计蓝图和产生，项目的直接目标一 般在项目的发展过程中逐步确定，实行灵活计划与实施程序，一般只有一 个宏观的投资目标是确定的。我国大中型建设项目一般属于蓝图法项目， 而相应的大规模移民部分往往要采用过程法。对于在农村实施的过程法项 目，国外一般采用快速农村评估与参与式农村评估法。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 2 页 一、快速农村评估法 快速农村评估法( r a p i dr u r a la p p r a i s a l ) 是2 0 世纪7 0 年代末作为在农 村快速获得社会信息以替代正规的社会调查的一种方法。它是建立在人类 学、社会学非量化资料的技术基础上的，是一种按快速而不断学习过程进 行探索的一种调查、研究方法。 在快速农村评价发展过程中，主要有以下几种实际做法：采用多学 科小组，包括社会学的、人类学的、经济学的、农业技术的及其他专业的； 收集同一信息，利用不同的方法，多种资料来源( 正式的、非正式的渠道， 不同的专业等) 常常是三种方法，也称为三角信息；避免主观偏见；直 接面向农民并与他们一道学习；快速而不断学习；本地经验的实际应用； 强调灵活性、多样性与清醒的判断。 快速农村评估法与正规社会调查比较，前者往往见效快，质量好，费 用较低，提供的资料也丰富。快速农村评估法除用于农村过程法项目的社 会调查分析外，还可用于时间要求紧迫、按规定时间完成的政府方案勘测， 以及政策需求、特殊问题的调查。 二、参与式农村评估法 参与式农村评估法是在快速农村评估法基础上产生的，这种方法的调 查分析更多地依靠农民自己，他们自己对项目的反应的信息。参与式农村 评估法属于吸收一个农民家庭不同的成员，采用不同的途径参与项目活动 的方法。它采用参与模式进一步发展了快速农村评估法，增强了农民分析 他们自己的投资活动的能力。 在许多参与式农村评估中，直接观察是一种很重要的方法，是指项目 工作者与农民面对面互相讨论、提问、分析、操作，以及研究改变项目的 物质目标。 快速农村评估与参与式农村评估法一般在项目早期即项目鉴别阶段 即开始应用，这样可以在农村贫困人口的参与下，真正按照他们自己的需 求、本地的资源条件、农民自己可接受的技术或本地行之有效的技术，研 究选择项目，避免项目选择不能真正反映受益的农民的意愿，特别是贫困 农民的意愿而导致失败。在项目评估、监测、实施、后评价阶段，也可采 用参与式农村评估法。在监测阶段，应强调地方机构工作人员与农民共同 参与，以便于提示项目实施中的变化，找出原因，采取措施，保证项目的 效益不到流失并能持续流向目标受益人。快速农村评估用于后评价，能够 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 3 页 迅速而真实地为项目的持续实施提供必需的反馈信息，用以总结经验教训， 为今后建设类似的项目提供经验，并改进项目管理。 2 _ 2 3 常用的专项分析和评价方法 一、基准线法 基准线即没有拟建项目情况下研究区域的社会经济状况。在亚洲开发 银行贷款项目中，一般要求在项目动工前进行非自愿移民的基底调查。 基准线法应首先对研究区域现有社会经济情况进行调查，一般应调查 当地社会人文情况、经济情况、自然环境与自然资源情况以及其他社会环 境状况、社区基本情况等。如果项目建设、运营的影响时间很长，可能会 引起无项目情况下的社会经济状况变化。在进行有关项目状况对比时，非 项目引起的社会变化应予以剔除。因此，在确定评价的基准线时，除调查 社会经济现状外，还要搜集资料预测当地社会经济现状在项目影响时限内 可能的变化。 二、有无对比分析法 有无对比分析是指有项目情况与无项目情况的对比分析，是社会评价 中通常采用的分析评价方法。社会评价通过有无对比分析以确定拟建项目 引起的社会变化，即各种效益与影响的性质与程度。 在社会评价中，无项目情况，即基准线情况；有项目情况，即考虑拟 建项目建设运营中对社会引起各种社会经济变化后的社会经济状况。有项 目情况减去同一时刻的无项目情况，即由于项目引起的各种影响。 在实践中，经过有无对比分析，确定各种影响的性质与程度比较复杂， 因为有时基准线预测可能不准确，这一点在后评价时就会反映出来，特别 是政策、体制的变化。因此，在后评价时，可能需要对原来调查预测的基 准线重新研究确定。 三、逻辑框架分析法 社会分析中常常运用逻辑框架分析法，分析事物的因果关系，可以明 确项目的目标及其内外部关系。这种分析方法比较简明，使人对项目有个 明确的轮廓概念。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 4 页 用逻辑关系分析项目的一系列相关变化过程，从而明确项目的目标及 其相关联的假设条件( 或先决条件) ，以改善项目的设计方案。 逻辑框架分析法一般可以用一矩阵表述，如表2 - 1 。 表2 - 1 逻辑框架分析表【3 】 项目结构指标考核的方法假设 p r o j e c ts t r u c t u r ei n d i c a t o r s ( o v l s ) m e a n so fv e r i f i c a t i o n a s s u m p t i o n 宏观目标 g o a l ： 直接目标项目的最终状态 p u r p o s e ： e o p s 产出范围 o u t p u t ：s c o p e 活动投入预算 a c t i v i t i e s ： l n p u t s b u d g c t 上述逻辑框架分析表，其逻辑关系的方向由下至上，即一个项目的活 动在什么条件下能产生什么，有了这些产生，在什么假设条件下可以达到 项目的直接目标，达到这一直接目标后在什么假设条件下可以达到项目的 宏观经济目标。通过这种分析，明确项目产出指标的数量、质量、时间， 在什么假设条件下可达到这种可以客观考核证明的指标，则可促使我们明 确项目的直接目标和广泛目标，以及达到这些目标与有关指标的条件。 四、利益相关者分析 利益相关者是指与项目有直接或间接的利害关系，并对项目的成功与 否有直接或间接的影响的所有有关各方，如项目的受益人、受害人、与项 目有关的政府组织与非政府组织等。 利益相关者对项目目标结果做出贡献的有效途径是直接参与监督与 评估过程，比如设计中要评价的问题，收集和分析数据。这将使他们可以 直接参与对项目相关性、绩效及成功的评价，并对如何改进目前以及今后 监督与评估活动的质量提出建议。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 5 页 表2 - 2 利益相关者参与评估框架表f 2 目标功能选择标准重点代理人参与结果 时间安排者 帮助利益相关者项目有明确确相关性、绩效项且的利益相取决于评估的 建立反应、分析定的最终用户和成功，取决 关者。范围及时间安 及行动的能力。群和受益者。于时间安排和参与评估作为排。 有助于取得改进时间安排：通评估范围等具一种催化剂或一般，应包括 工作的经验，并常在中期，但体情况。激励因素，促利益相关者的 获得反馈。也在，或接近过程本身，使进行动和管观点，在分析 有助于确保利益结束时：也可利益相关者积理，但不指挥 问题及解决问 相关者的责任。在事后进行。极地参与评估评估。题的建议中反 活动映出来。 五、矩阵分析总结法 矩阵分析总结法是将社会评价的各种定量与定性分析指标列一矩阵 表“项目社会评价综合表”，如表2 3 。 将各项定量与定性分析的单项评价结果，按评价人员研究决定的各项 指标的权重排列顺序，列于矩阵表中。然后由评价者对此矩阵表所列的指 标进行分析，阐明每一指标的评价结果及其对项目的社会可行性的影响程 度。将一般可行且影响小的指标逐步排除，着重分析考察影响大和存在风 险的问题，权衡其利弊得失，说明补偿措施情况。最后分析归纳，指出影 响项目社会可行性的关键所在，从而提出对项目社会评价的总结评价，确 定项目从社会因素方面分析是否可行的结论。 表2 - 3 项目社会评价综合表 序社会评价指标 分析评价结果 简要说明 号( 定量与定性指标)( 包括措施、补偿及其费用) l 2 3 总结评价 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 6 页 六、多目标定量分析评价法 多目标评价有多种方法，如德尔菲法、矩阵分析法、层次分析法、多 层次模糊综合评价法等。评价人员可以根据项目定量与定性分析指标的复 杂程度，任选一种方法。各种多目标分析综合评价法一般都要组织若干专 家，根据国家与地方有关社会发展的政策目标，结合项目的具体情况，对 各分项指标进行分析、评分，确定其在评价中的重