（国民经济学专业论文）我国政府采购制度运行障碍及对策研究.pdf

我国政府采购制度运行障碍及对策研究 年级：2 0 0 2专业：国民经济学硕士研究生：王庆宏导师：蒋团标副教授 论文摘要 政府采购制度改革作为我国公共财政改革的重要组成部分，引入我国从试点到推广实施 仅有十年的时间，却取得了巨大的进展，尤其是政府采购法的颁布实旌对我国政府采购 的规范运作及影响扩大有很大的推动作用。但我们更应该清醒地认识到在取得巨大进展的同 时，暴露出的问题也一样引人注目，具体表现为政府采购过程中出现的各种操作性问题和政 府采购制度推进的障碍。这些问题本质上可归纳为两方面，即内在因素，这是事前陡的，偏 重于制度| 生、体制性等根本问题：外在因素，这是管理操作层面的因素。从实践来看，这些 问题已严重影响到政府采购制度作用的发挥，扭曲了人们对政府采购制度的认识，使得它自 身的进一步发展也存在着不小的阻力，这就直接影响到公共支出改革的推进，不利于我国经 济社会的持续、稳定、健康的发展。 政府采购的繁荣表象容易使 、迷惑，但我们更需要理性的政府采购，依靠国家行政力量 推动的政府采购制度可能蕴含着更大的危机。为什么在发达市场经济国家运作成熟的政府采 购制度引入我国，会有这么多的问题? 这主要是因为我们的市场体制尚不是真正“有效”的， 我们处在转型时期，我们社会的经济环境、意识环境、技术环境以至人们的行为模式处在持 续的变动之中。 对经济政策变迁的研究应在历史考察的基础上进行，中国转轨经济条件下的制度变迁更 应如此。政府采贿制度作为财政体制改革的重要环，有着它深刻的历史特征。在计划经济 体制条件下，我国财政支出的特点集中表现在个“统”字，而政府购买的特点是分散。它 把大量的政府购买资金分散到各部门、各单位，这样的模式在向市场经济转轨过程中弊端很 明显，效益低下，带来了巨大的“财政压力”，有碍于政府宏观调控管理水平的提高，也不 能顺应社会主义市场经济体制的要求。财政支出迫于社会主义市场经济体制的逐步完善带来 的压力，不得不进行改革。而政府采购制度是种制度化、规范化的能够低成本、高效率运 行的也能使监督落到实处的政府购买机制。我国市场经济发展己初具规模，借鉴西方发达国 家政府采购制度的成功经验与我国实际相结合加i 三蝴是很自然的。 改革势必影响到既定的利益格局，会撼动相当数量人的利益基础，会改变行政人员的工 作方式，会影响人们的行为方式，它们必然会形成政府采购制度改革进展的一股反向力。这 就致使改革更倾向于渐进地发生，但公共支出的压力要求政府采购制度的尽快实施，这样， 冲突是难免的。另外，政府采购制度与部门预算制度、国库直接收f 寸制度是互相依赖的、联 成一体的，每一项的成功实施都有赖于另两项制度的完善。因此与政府采购制度相关的依存 性制度安排是否配套、是否及时，也即制度结构是否是有效率的对它的有效实施也具有很大 的影响。我们的现实却是，由于各种原因，预算管理体制改革与国库集中支付改革虽然在完 善进程之中，却还滞后于政府采购制度的发展。我国部门预算还在推行阶段，政府采购预算 也处于初创期，而国库单一账户集中支付在实际运作中也存在各种各样的阻力。 另一方面，政策不会自动执行。对公共政策执行的研究告诉我们，如何将经历了合法化 过程并公布之后的政策按它所规定的内容变为现实，是为实现政策目标而重新调整行为模式 的行为过程。政策执行的复杂性不低于政策制定。它需要政策执行者通过建立组织机构，运 用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种活动，将政策观念形态 的内容转化为实际效果，从而实现既定政策l i 标。政府采购制度对于我国的财政恰晗是一种 全新的运作模式，这不只是体现在行政执行 员，对于政府、供应商以及社会公众来说都是 新生事物，人们对这一阳光政策豁有着各自的期待，加之政府采购制度本身也在发展着，要 达到对它的认知以至认同并能够将之付诸实践是有一定条件的，在这们要程中难免出现各种 各样的问题。 因此，我们认为，我国政府采购制度运行障碍的出现存在着内在必然性及现实可能性。 在由计划经济向市场经济转轨过程中，政府采购制度也有自发生成的可能陛，但我国经济改 革存在很多的制度非均衡，这不但有意识形态的原因、有利益集团的原因，而改革过程中必 然的社会学习过程也会导致暂时的制度供给不足。政府采购制度处在这样的制度环境中，必 然会出现这样那样的问题，各项相关制度的运行也有一个磨合与完善的过程。实际上，我们 要认识到随着政府采购制度的深入开展，它也会反过来要求那些促进政府采购制度改革的制 度环境本身的跟进。加之，莸们处在转轨的历史背景下，这意味着在我国的制度变迁过程中 会有更大的来自旧制度的阻力存在，而我国的制度基础特别是市场经济体系建设本身就不完 善，都处在摸索的过渡i 丑程中。如果我们仅依赖原始的、自发的秩序扩展，那制度变迁很难 朝着理想的状态发展，甚至会以失败而告终。 于是，我们需要发挥更多的能动性，付出更大的努力，积极地完善制度环境与制度结构， 积极地优化政策执行主体行为，以扫清政府采购制度在我国运行的障碍。加强制度建设首先 要从我国政府采购制度建设的外部条件的完善着手，落脚点是政府职能的转换、既得利益的 调整、统一财政支出分配权以及思想观念的转变；其次，要从制度自身的完善入手，按照新 的政府采购制度的要求，对原有的政府预算管理机制和国库制度进行配套改革。而在政策执 行过程中，要采取相关措施对政策执行主体行为进行优化，如科学地制定政策、完善政策执 行体制、提高政策执行 、员素质和改善政策执行环境等。 关键词：政府采购、公共政策、制度均衡、政策执行、运行障碍 t h er e s e a r c ho nt h eo b s t a c l ea n ds o l u t i o no f t h eg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n ti n s t i t u t i o ni nc h i n a a b s t r a c t t h er e f o r mo f g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti n s t i m t i o ni sa l li m p o r t a n tp a r to f t h ep r o c e s s o fe s t a b l i s h i n gt h ep u b l i cf i n a n c es y s t e m i th a sb e e ni n l r o d u c e di n t oc h i n af o ra l m o s t1 0 y e a r s ，a n di t o b t a i n sw i t hm o s tp e o p l e ，e s p e c i a l l ya f t e rt h eo r d i n a t i o no f el a wo f g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n f b u tw e s t i l ln e e dt ol a k en o t i c eo f t h eo t h e rs i d eo f t h ef a c t , t h e r e a r et w oi m p o r t a n ti s s u e s ，t h ef i r s ti st h eo b s t a c l eo ft h em f o r m i n gp r o c e s si nt h ef i e l do f p u b l i cf i n a n c es y s t e m ；a n dt h es e c o n di st h ek i n d so f p r o b l e m so c c u r r e di nt h ep r o c e s so f g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t i tc a n b ee s s e n t i a l l yr e d u c e dt ot w of a c t o r s ，o n ei si n t e r n a lf a c t o r , i th a sg r e a tp e r t i n e n c ew i t ht h ee c o n o m i cs y s t e m ；a n dt h eo t h e ri se x t e r i o rf a c t o r , i t sa b o u t t h eo p e r a t i o no ft h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t f r o mt h ee c o n o m i ca n ds o c i a la f f a i r s ，w e k n o wt h a tt h e s et w od i s a d v a n t a g ef a c t o r sh a sd o n eg r e a tr e s i s t a n c et ot h ed e v e l o p m e n to f t h e g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t i tw e n ta g a i n s tt h er e s t r u c t u r i n go f t h e s o c i a l i s tm a r k e te c o n o m i c s y s t e m i ti sn e c e s s a r yf o ru st oc o g n 疏to f t h er a t i o n a lg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t t h eb u r n i n g q u e s t i o ni sw h y i th a ss om a n yo b s 她c l e si nt h ea d o p t i o no ft h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t i n s t i t u t i o n ? w et h i n kt h a tt h em o s ti m p o r t a n tr i 强i st h a tt h em a r k e te c o n o m i cs y s t e mo f c h i n ai sn o te f f e c t i v e w ea r es t i l li nt h ep e r i o do fm a r k e t - o r i e n t e dm f o n n , a n dt h e f l a n l e w o mo ft h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m yh a sn o ta r r i v a la tah i g h e rl e v e l w ea l ea l l c o n v i n c e do ft h ea l t e r a t i o na b o u tt h ee c o n o m i cc i r c u m s t a n c e ，t h ec o n s c i o u s n e s sa n dt h e i r a n s i t i o n a lo f t e c h n i q u e t h eb e s tb e ti st oc o n s i d e rr e t r o s p e c t i v e l yo f t h ep r o c e s so f r e f o r mi nc h i n at og e tt h e a c t u a ls o l u t i o no ft h eq u e s t i o n t i l lt h ee n do f1 9 9 0 s ，w ek e p to na d o p t i n gt h et r a d i t i o n a l p r a c t i c ef o rm a n a g i n gt h ee x p e n d i 恤r eb u s i n e s sa st h a tu n d e rt h ep l a n n e de c o n o m y o na w h o l e ，s o , t h er e f o r m o f e x p e n d i t u r e m a n a g e m e n t i s f a r b e h i n d t h e l e v e n u e m a n a g e m e n t a t t h es a m et i m e ，w eg r a d u a l l ye s t a b l i s ha n di m p r o v et h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y , a n dt h e t r a d i t i o n a lo p e r a t i n gm o d eo fl t h l s l l c ee x p e n d i t u r eg r o w st ob ei n c r e a s i n g l yi n c o m p a t i b l e w i t ht h en e wg o v e r n m e n tm l e su n d e rt h em a r k e te c o n o m y o nt h eo t h e rs i d e ，i tc o n s t r a i n s t h ee f f e c t i v eo p e r a t i o na n dd e v e l o p m e n to f t h em a r k e te c o n o m y , w h i c hi nt h ee n dl e a v e st h e e n t i r ef i n a n c i a lc i r c l ei n t oa na w k w a r ds i t u a t i o nw h i c hc o u l db ea v o i d e d t h ef a c ti st h a tt h e f i n a n c i a lp r e s s u r eo c c u i 苫a n dr e m a i n s ，e v e ni ns o m ep l a c e ，t h es h o r t a g ep r o b l e ms h a r p e n s w i t ht h ef i n a n c i a ls i t u a t i o nw o r s e n e d s ow en e e dt oh a v et h er e f o r mt ot h em a n a g e m e n t s y s t e mo ff i n a n c i a le x p e n d i t u r ei na na l l - r o u n dw a ya c c o r d i n gt ot h es p e c i f i cr e q u i r e m e n t s o ft h em a r k e t - b a s e dp u b l i cf i n a n c e t h er e f o r mo fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti sas t i c k i n g p o i n t w ek n o wf r o mt h er e s e a r c ho f p u b l i cp o l i c yt h a tt h ea g e n d a - b u i l d i n go rt h ei r a n s i t i o n o f t h ei n s t i t u t i o ni sn e c e s s a r i l yh a v et h eb a de f f e c to ns o m ep e o p l e sa c q u i r e m e n to f i n t e r e s t s a n di tw i l lc h a n g et h ew o r k i n gh a b i to ft h eb u r e a u c r a c y 俎lt h e s ec h a n g e sa l l t h e d i s a d v a n t a g ef a c t o r st ot h er e f o r m i tw i l lr e s u l ti nt h ei n s t i t u t i o n a lc o n s t r a i n t s o nt h eo t h e r h a n d , t h ed e p a r m a e n t a lb u d g c ta n dt h ei r e a s u r ym a n a g e m e n ts y s t e mh a v el o g i c a la n dn a t u r a l a s s o c i a t i o nw i t ht h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti n s t i t u t i o n b u tt h et r a d i t i o n a ls y s t e mo f d e p a r l m e n t a lb u d g e ts t i l le x i t sm a n yd e f e c t sa n dt h e r ea l es om a n yd i 伍c u l f i e sc o n 仟o n t i n g t h er e f o r mp r o g r a mo fd e p a r t m e n t a lb u d g e t s t h o u g ht h e r ee x i s t ss t r o n gn e c e s s i t yt o e s t a b l i s han e wl a e a s u r ym a n a g e m e n ts y s t e m , b u tt h ef a c ti st h a ti tf a c e st o om a n yo b s t a c l e s f u r t h e rm o l l ，t h ep u b l i cp o l i c yw i l ln e v e ra u t o m a t i ci m p l e m e n t i n g i ns o m es e n s e ，t h e i m p l e m e n to fp o f i c yi sm o l lc o m p h c a t e dt h a nt h ee n a c to fa n e wp o l i c y a c t u a l l y , t h e r e u s u a l l ye x i s t sp o f i c y - i m p l e m e n t a f i o n - - h i n d l m a c e i h ) t h er e s e a r c ho np u b l i cp o l i c yh a s a r r i v e da tt h ec o n c l u s i o nt h a tt h ep i he x i s t si nt e r m so fc o g n i t i v ed e f i c i e n c i e s o fi d e n f l t y b a r r i e r sa n do f b e h a v i o r a lm o d e s a st og o v e m m e n tp r o e u l l m e n tr e f o r m , i th a st h ee s s e n f i a l p i d c e s st 0r e a c ht h ea i mo f r e a l i z a t i o ns u c ha sc o g n i t i v e i d e n t i t ya n di m p l e m e n t s o ，w eh a v ec o m et ot h ec o n c l u s i o nt h a tt h e r ee x i t st h ei n e v i t a b i l i t ya n dp o s s i b i l i t yo f t h eo b s t a c l ei nt h ep r o c e s so f g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t a n dw en e e dt or e m e d yt h eo b s t a c l e i nac r e a t i v ew a y , f i r s t l y , w em u s ts l l l n g t h e n i n gt h ec o n s l m c t i o no f r e l e v a n ti n s t i t u t i o n ，w e c a nm o v et ot h ew a yo f i m p r o v i n gt h es c i e n t i f i ca n dd e m o c r a t i cp o l i c y - m a k i n gs y s t e m , t o t h ew a yo f b e t t e r i n gt h es y s t e m sf o ra l l o c a t i n ga & n i n i s t r a f l v ef i m c t i o n sa n dp o w e r s ，t ot h e w a y o f s t r e n g t h e n i n g t h es u p e r v i s i o n m e c h a n i s m f o r t h ea c t i v i t i e s o f p o l i c y i m p l e m e n t a t i o n ， a n dt ot h ew a yo f e n l a r g i n gt h ei n v e s t m e n to f c a p i t a lo ni m p l e m e n t i n gs u b j e c t si d e o l o g i e s s e c o n d l y , w em u s to p t i m i z i n gt h eb e h a v i o r so fi m p l e m e n t i n gs u b j e c t s ，i tc o n s i s to f i m p r o v i n gp o l i c yc o g n i t i o n ，p r o m o t i n gp o l i c yi d e n t i t ya n db e t t e r i n gi m p l e m e n t i n g m o d e s k e yw o r d s ：g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t , p u b l i cp o l i c y , i n s t i t u t i o n a le q u i l i b r i u m ，p o l i c y i m p l e m e n t , r u n - t i m eo b s t a c l e 我国政府采购制度运行障碍及对策研究 年级：2 0 0 2专业：国民经济学硕士研究生：王庆宏导师；蒋团标副教授 引言 政府采购制度改革是我国公共财政改革的重要组成部分，引入我国后从试点到推广实施 仅有十年的时间，取得了巨大的进展，却也存在着不少的问题。 自引入政府采购制度以来，我国纳入政府采购范畴的采购规模逐年递增，2 0 0 3 年全国 政府采购规模1 6 5 9 亿元，而2 0 0 4 年已突破2 0 0 0 亿，较上年增长2 0 。随着社会主义市场 经济体系的进步完善、公共财政体制观念的进一步深入几心，其规模还会进一步加大。这 带来的正面效应是很显著的，它转变了政府部门的工作思路，政府部门采购引入商业化运作 观念，必然的结果是成本的节约和效率的提升，采购预算、采购程序更规范、更公正，也在 相当的程度上抑制了采购过程中的寻租行为，促进了廉政建设。但我们更应该清醒地认识到 在取得巨大进展的同时，也存在着不少的问题，主要是政府采购制度推进的障碍和政府采购 过程中出现的各种操作性问题。从实践来看，这些问题已严重影响到政府采购制度作用的发 挥，扭曲了人们对政府采购制度的认识，使得它自身的进一步发展也存在着不小的障碍，这 就直接影响到公共支出改革的推进。于是，对政府采购制度实践中所暴露出的问题进行分析， 找出问题的根源以探寻解决的思路及对策就显得尤为急迫。 一项新生事物尤其是政府采购制度这样涉及到社会中每个人的新的制度安排，它的孕 育、产生、发展以至完善的任何一个阶段都必然引起理论研究的热潮，这不但能加深我们的 理论认识，反之，也能更好地指导实践。而理论研究多是来源于实际生活，我国政府采购制 度理论的研究同样始于我国财政体制的变迁，大致开始于2 0 世纪9 0 年代，这一时期多集中 在基本性理论的研究与消化吸收，对国外政府采购制度的发展、演进以及法规、操作规则等 的研究是重点，在这基础e ，基本形成了我国政府采购制度建设的框架，出版了一系列的理 论l 生石开究著作。随着政府采购在我国的试点、全面实施，由于实际操作中暴露出各式各样的 问题，对政府采购操作、应用层面的研究也多起来，政府采购制度研究成了研究热点，同时 出版了一些政府采购实务以及案例研究的著作与论文。政府采购法在2 0 0 3 年1 月开始实 施后，围绕这一主题也有了大量的研究文章。 对政府采购制度基本原理的介绍、政府采购法的颁布实旌，加深了人们对政府采购制度 的基本认识，加之在公共财政改革方面的大量研究，尤其是公共支出方面改革理论成果及实 际工作部门实践的启示，为政府采购制度的研究营造了个良好的学术基础，但是总结目前 有关政府采购制度的研究，我们发现了这些研究存在着一些不足，也可以说是遗漏了很多重 1 要的理论元素。实际上，曾有研究者对我国政府采购制度研究有以下总结，那就是“重经济 学研究，轻社会学研究；重应用( 政策) 研究，轻基础( 理论) 研究；重定性分析，轻定量 分析；重国外研究，轻国情研究。”。时至今日，这种状况仍然不乐观。 我国政府采购实践仍有许多问题需要社会各界共同研究和探索，为尽快建立既与国际喷 例基本接轨又具有中国特色的政府采购制度提供理论指导。综观我国目前的研究成果，多集 中在对政府采购制度的发展、演进等基本眭理论的研究，而对实际操作等技术生问题的研究 多是实际工作者所著的侧重于现实问题的描述，只做到了就事论事、就案例论案例，陷在个 案总结中，没有提升到理论研究的高度，像这样缺乏系统性的总结很难起到指导实践的作用。 而对政府采购制度变迁的研究仍很欠缺，没能将之放置于较长的历史时期的制度变迁进行研 究。在目前阶段，政府采购制度不可能像在成熟市场经济国家那样运行，我们的市场体制尚 不是真正“有效”的，我们社会的经济环境、意识环境、技术环境以至人们的行为模式都处 在持续的变动之中。那么，政府采购制度在我国会自动生成吗? 政府采购制度会自动的和谐 运作吗? 政府采购制度运行有哪些特点? 有哪些运行基础? 我们是怎样决定实施政府采购 制度改革的? 这对经济、对社会有什么影响? 我们又欠缺什么? 总之，还有很多的问题需要 更为细致的理论研究。 以上的问题涉及面很广，要研究的点很多，而本文旨在对政府采购制度运行障碍的根 本性原因及运作层面因素进行探索，寻求治道之策。 一政府采购的基本理论及其在中国的运用 所谓政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政陛资金采购依法制 定的集中采购目录以内或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购是市场 经济国家财政活动的重要内容，市场经济国家对经济的管理是间接管理形式，以市场为主体 配置资源。而那些社会公共需要的范畴仍然需要政府来发挥职能，即由政府向广大公众提供 公共产品、服务等。政府职能的履行是依靠税收等形式筹集资金以采购公共产品与服务，这 也就是政府采购活动。正是由于政府采购体现出的公共性，有些国家将财政称为公共财政 ( p u b f i ef i n a n c e ) ，而把政府采购叫做公共采购( p u b f i ep r o c u r e m e n t ) 。一般的，在成熟市场 经济国家，政府采购支出占财政支出的3 0 以上，占g d p 的比重也在1 0 - - 1 5 ；左右。 伴随着财政产生的是政府购买活动，具体表现为大量的货币性财政收入转化为政府行政 所需的物资，以弥补实物性财政收入的不足。所谓政府采购制度就是指国家机关和公共事业 吸铭达、陈秋华，公共财政与支出管理带n 度改革，广西人民出版社，2 0 0 3 。 机构按照规范的采购程序，运用市场竞争机制，采购货物、工程和服务，以实现政府公共职 能的制度，是包括政府采购实体、采购范围、采购方式、采购政策及采购管理等在内的一项 综合管理制度。近代规范的政府采购制度源于1 8 世纪末，到二战前已基本形成于英国、瑞 士、美国等：而二战后直至2 0 世纪7 0 年代中后期是政府采购制度的发展时期：白2 0 世纪 7 0 年代中后期开始，政府采购活动已主要表现出国际化的特点。 政府采购由于其资金来源是纳税人交纳的税金，其用途也在公共领域，因此，其采购活 动不同于其它经济主体的采购活动，它具有明显的公共性特征。由于存在这些特点，政府采 购活动的运行也有一定的基础要求。 1 政府：采购的根席特征 ( 1 ) 政府采购的公共性以及非营利性 政府采购的公共性是由它的资金来源的公共性决定的，其资金主要来源于财政拨款和公 共借款等，而其最终来源是纳税人的税收和政府公共收费。政府采购是财政支出的组成部分， 需要通过财政预算，政府采购旨在满足全社会的公共需要，所谓“取之于民，用之于民”， 政府采购必须围绕社会公众利益与要求的需要，对社会公众负责。由这里又可以看出，政府 采购活动不同于商业性活动，它的目标是非营利性的。政府采购的目的不是为了卖而买，其 采购是终极的，没有商业目的。恰晗因为这一点，使得政府采购活动中很容易滋生滥用资金 以及贪污腐化问题，因此各国都建立了政府采购制度对政府采购行为进行严格的管理以保证 采购过程的公开、透明及效率眭。 ( 2 ) 政府采购的市场性、竞争胜 虽然政府采购活动不同于商业j | 生活动，但是政府采购却是在市场中进行的商业化运作。 这体现在两个方面，首先，政府采购要按市场规则进行商业化运作，采购者与供应商之间是 具有平等地位的市场主体，他们结成的关系是平等的民事关系。在市场上，政府与其他经济 活动主体没有本质区别，他也是市场交易的参与者，必须遵守市场法则而不能凌驾在市场之 上，体现出“公丌、公平、公正”的原则。其次，政府也必须遵循效率、竞争的原则，追求 财政支出的效率性。由于政府采购规模大，就必须审 真合理地调动、使用资金，政府采购要 求实现规模效益，做到物美价廉，最基本的要求是物有所值。 ( 3 ) 政揪蜘粼 政府采购由于其规模庞大，它的政策陛j 艮强，是国家宏观经济政策的个重要组成部分。 首先，它能够确保政府基本职能得以实现，能够保证经济社会生活正常运转。政府采购的过 程也是执行国家宏观经济管理政策的过程，通过国家财政预算批准的就应按照批准的内容进 行采购，采购主体不得随意更改或变动。其次，政府采购制度能最大限度地节约财政资金、 扶植中小企业、鼓励创新以及保护民族工业等。 ( 4 ) 政揪蜘籼 3 政府采购活动不同于一般的购买行为，要实现既定的目标，需要通过套完整的采购程 序来完成。各国都建立了或力图建立一套完善的政府采购法律体系规范政府采购活动，它包 括采购的基本法以及各项实施细则，力求政府采购的规范化、秩序化和制度化，充分体现政 府采购的三公原则与物有所值原则，同时要接受全社会的监督。法制化管理是政府采购最根 本的特征之一。 2 政府采购制度运行基础 政府采购制度作为公共财政制度的重要组成部分，它的产生、发展与完善都要求有一定 的现实基础，由于政府采购制度与我国传统的政府购买制度差异性很大，如何能在我国所处 的转轨经济条件下成功运行，对其运行基础的研究是必要的，这对建立与完善我国政府采购 制度有极为重要的意义。 ( 1 ) 政府与纳税人之间的契约关系观念的深入 心 税收是政府采购资会的最重要来源。而税收源于政府向社会公众提供公共服务的责任， 纳税人缴税，委托政府运用税款进行各项开支，这就必须对纳税人负责，做到物有所值。政 府采购活动的宗旨是要为纳税八创造最高价值。这就意味着，首先，政府采购活动要公开、 透明，同时要接受全社会的监督；其次，纳税人有权享有平等的参与政府采购活动的商业机 会。个 、通过社会向国家让渡权利，国家则通过社会向个人提供服务，理论上是这样，但要 落实却非常困难甚至会走样。国家的合法性或权力是由人民大众通过社会契约授予的，国家 可以理解成是许多人依据法律组织起来的联合体。而这必须有一个前提条件，那就是承认每 个人都必须拥有平等的权利和自由。由此可见，现代国家政府与纳税 之间应该体现的是这 样一种关系，即纳税 、有义务纳税而有权力监督税款使用，另一面政府有征税的权力同时肩 负有效利用税款的责任。也就是，政府与纳税人是权利、义务的对立统一体，政府不享有凌 驾于社会公民之上的特权。 ( 2 ) 有效的市场体系 政府采购行为遵循的是商业化运作模式，政府采购市场应该是透明的、公平的、公正的， 总之，在这里任何决策不应该受到来自市场以外非正当因素的影响。供应商之间的公平竞争 是必须要保证的，各供应商在公平竞争机制下，通过商品、工程或服务提供的质量、价格所 展开的竞争为政府采购所选择。政府采购制度要适应市场经济条件下的公平竞争原则，政府 要保证各供应商享有平等参与的权力，不因企业规漠、地域等的不同而有所歧视。政府所需 的商品和服务通过市场由企业提供，政府部门与供应商之间应保持对等的商业主体地位和平 等的商业关系。政府不享有凌驾于供应商之上的特权，供应商自主决定投标，提出最具竞争 力的投标，参与竞争；政府根据所需货物、工程和服务的质量、价格要求，选择中标供应商。 在采购过程中发生欺诈、腐败等不正当行为，竞标商可以向采购实体提出质疑，也可向财政 部门、法院或其他专门机构投诉，申请仲裁。 4 ( 3 ) 完备的法律基础 就各国的情况来看，政府采购制度是通过政府采购法来体现的。政府采购涉及方方面面， 必须要有套与政府采购相关法规构成的完整法律体系来规范政府采购操作。成熟实行政府 采购制度的国家都具备这一条件，如新加坡的政府采购法案、瑞士的公共采购法等。 通过政府采购法及与之相关的法律、法规对政府与供应商的关系、采购管理部门与采购实体、 采购机构之间的关系以及政府采购活动进行全面、系统地规定，为政府采购制度的运行提供 了法律保证，体现了市场经济法制化的重要特征。 ( - - ) 政府采购制度在我国的实施进展及运行障碍 国际发展经验表明，政府采购制度是规范政府采购行为的一项公共管理制度，而我国的 财政体制改革虽已取得巨大成就，但在触及资金缴拨方式和支出管理方式上暴露出日益严重 的弊端，因此，包括政府采购制度改革在内的财政支出管理体制改革已成为近年来财政工作 的一项重要议题。 我国自1 9 9 6 年开展政府采购制度试点工作以来，政府采购工作基本上实现了由试点初 刨向全面推行的巨大转变，取得了历史陛进展，这集中体现在以下几个方面：第一，我国政 府采购制度虽然起步晚，但试点工作有效推进1 9 9 8 年试点范围逐步扩大，2 0 0 0 年开始在全 国范围铺开，推广力度日益增强，各地政府采购机构建设已基本完成，绝大多数地方政府设 立了政府采购管理机构和执行机构。2 0 0 2 年政府采购制度在全国各个地区基本上已经开展 起来。第二，政府采购范围越来越广、资金规模越来越大，1 9 9 8 年约为3 1 亿元，1 9 9 9 年为 1 3 0 亿元，2 0 0 0 年达到3 2 8 亿元，2 0 0 1 年达到6 5 3 亿，2 0 0 3 年为1 6 5 9 亿元，而2 0 0 4 年已 突破2 0 0 0 亿。政府采购的范围已经由试点初期的简单货物扩大到工程和服务领域。第三， 随着政府采购制度在全国范围内推广和政府采购环境的日益完善，越来越多的企业尝试到政 府采购的甜头，因为政府部门是市场罩最大的、最有保障性的买家，能够在政府采购竞标中 胜出，不但将赢得可靠的利润，更能为企业带来声誉上的外溢收入。现在，供应商队伍越来 越大，而政府采购体现出的对国内中小型企业保护、对民族企业的扶持等一系列优惠政策， 更是吸引了广大企业加 政府采购供应商队列。从政府采购专业资讯网站国匙网运营部最新 统计受众隋况的数据可以了解到，它们的每天流量和注册会员在成比咧地增长，各类咨询电 话也在不断增加，这说明企业对进 政府采购领域的信心指数和进展指数在不断增加。师 政府采购法颁布实施后，更是掀起了供应商对政府采购知识学习的热潮，有关政府采购 研讨会和交流会也层出不穷，政府采购法实施条例迟迟未能颁布伴随着多少人的期待! 第四，政府采购的深入开展带来的社会影响越来越大，人们的公共关注日益强烈，我们还能 4 劭螺引自中国政府采购网各相关文章 h ! 尘；丛塑些盟：艘! ：! ! 4 参见国匙网相芙报道h 1 1 p ：l w w w e c h i n a k e y c o n v 清晰地记得北京市政府软件采购带来的全社会大讨论。在了解了政府采购制度原理后人们对 政府采购的期望也越来越高，以此为契机，社会舆论的监督力量日趋增强。 政府采购制度在我国短短几年取得了巨大的进展，尤其是政府采购法的颁布实施对 我国政府采购的规范运作及影响扩大有很大的作用，但同时暴露出的问题也样引人注目， 具体表现为以下几方面： 第一，经济实践中还存在很多对政府采购制度的抵制现象，尤其是一些预算单位，由于 新的制度触及了f 电1 门的既定利益，又需要改变他们的工作方式，往往在工作中采取敌视或玩 忽的态度。而现实生活中由于政府采购过程中暴露出的不规范操作以及不公平、不公正、信 息不透明等大量现象也让公众对政府采购制度的优势感受不深，反而会觉得这只是将原来的 分散腐败变成了集中腐败，对政府采购制度存在不雇任，这在那些较落后地区、市场经济不 发达地区更为明显。 第二，采购法不能很好落实，这具体体现在：( i ) 管理体制没有真正到顷。政府采购法第 十三条、第六十条明确要求政府采购管理机构与执行机构分丌设置。现实中我国还有很多地 区并没完成管采职能分离。采购程序不能严格执行，仍然存在大量预算监督之外的采购行 为，政府采购预算管理制度不能有效执行。运行机制不健全。首先，采购方式随意性大， 采购中有大量不规范操作；其次，信息发布渠道不畅通，政府采购活动不够公开、透明，规 避了社会监督。 第三，采购监督薄弱，对政府采购过程中的违法、违规现象监督乏力，执法不严、违法 不纠的现象突出，法的公信力面临挑战。 第四，人才匮乏，这体现在行政执行 、员与供应商两方面。首先，政府部门政府采购执 行人员专业知识欠缺，对那些必须具备和掌握的招投标、合同、商业谈判、市场调查以及采 购对象相关的知识技能有待提升。其次，供应商对政府采购知识的储备和政府采购经验匮乏， 对政府采购一知半解，导致忽视或盲目参与的现象大量存在。 以上的运行障碍可概括为两方面，第一，对政府采购制度改革态度不积极，有些部门有 抵制情绪，在政府采购活动中采取各种变相措施阳止政府采购制度的执行；第二，政府采购 制度运作过程中存在很多的不规范、不熟悉操作规则以及政策变形等问题。其本质可归为两 方面因素，即内在因素，这是事打陛的，偏重于制度陛、体制性等根本问题：外在因素，这 是管理操作层面的因素，本文的分析正是从这两方面着手进行的。 这两方面的障碍不是孤立的，它们互相制约，如果不能妥善安排，它们会陷入一种恶性 循环。一方面，心理上对政府采购制度的不认同以至抵制，在实际工作中就会想方设法绕过 政府采购或者变相执行政府采购，势必带来政府采购过程中的不规范，政府采购难以有效实 旌，政府采购效果难以体现；另一方面，不规范的政府采购会妨碍人们对政府采购制度的正 面认识，扭盐政府采购在人们心中的形象，刚氐对它的认同度。实践中确实是这样，政府反 6 复强调要正确认识政府采购，要求加大政府采购规模，规范政府采购操作。而不少人谈到政 府采购却会付之一笑、嗤之以鼻，人们虽然对它充满期待，却又似乎不敢相信它真能变成现 实，这一方面有传统的政府购买给人们留下的印象的影响，人们对现实生活的观察无疑是更 为重要的源头。今天，有很多人在欢呼政府采购规模的扩大，同时，还有一些人在呼唤我们 更需要理性的政府采购。因为这些障碍已经使得政府采购制度的进一步发展受到很大的束 缚，同时，它反过来也限制了财政管理制度以及财政体制的改革，不利于我国经济社会的持 续、稳定、健康的发展。 在这样的形势下，我们有迫切的需要对政府采购制度进行研究，尤其是要分析清楚究竟 是什么导致了上述的障碍表象? 为了进一步的发展，我们应该从哪一方面进行努力? 这一系列问题严重影响到政府采购的健康发展，而政府采购的繁荣表象容易使人迷惑， 在国家行政推动政府采购制度推行的背景下蕴含着更大的危机。理论与实践的发展要求我们 通过研究认清问题本质，提出求解之策。 二 我国政府采购制度运行障碍的制度分析 第部分我们简要地介绍了政府采购制度的基本原理及其运作特点，也分析了政府采购 制度运行的些凶要条件。从中我们可以发现，政府购买行为虽然是自从有了政权就相伴而 生