（高等教育学专业论文）论民办高校与的关系——基于制度分析的视角.pdf

摘要 2 0 世纪8 0 年代中期以来，由于我国市场经济体制的逐步建立和办学体制改 革的向前推进，民办高等教育不断发展。民办高等教育的发展，既依赖民间资本 的有力投入，更依赖于政府的有力支持。而政府对民办高等教育发展的支持重点 体现为政策与制度建设的支持。政府提供的公平政策和良好的制度环境对民办高 等教育的发展具有决定性的意义。本文尝试采用制度分析的视角对我国民办高校 与政府的关系进行分析，重点探讨制度因素对民办高校发展的影响。 全文一共分为三章。第一章阐释了民办高校与政府关系的现状。现状表明： 民办高校与政府之间的关系的主导方面在于政府。政府在发展和规范民办高校时 有举棋不定的倾向。政府既在鼓励民办高校的发展，但也在制约民办高校的发展。 在民办高校发展的现实过程中，出现了政府管理的错位和民办高校存有的违规办 学的倾向。第二章重点对民办高校与政府关系的现状进行了归因分析。笔者从制 度分析的视角，从内在制度和外在制度两个方面进行了归因，认为国家本位私学 观、民办高校内在规则缺失以及当下法律法规的不健全导致了民办高校与政府之 问关系的不和谐。最后，本文探讨了政府与民办高校的关系的制度建构。认为民 办高校应该回归公益性本质特征。并在此基础上建立现代民办大学制度；政府应 该转变政府职能，变无限政府为有限政府和服务型政府，并要鼓励教育中介组织 的良好发展。 关键词：民办高校 政府关系 制度 a b s t r a c t b e c a u s eo ft h ee s t a b l i s h m e n to fm a r k e te c o n o m ya n dt h er e f o r mo fr u n n i n gs c h o o l s y s t e ma d v a n c i n gf r o m t h e 1 9 8 0 s n o n - g o v e r n m e n t a lh i g h e r e d u c a t i o nh a s u n c e a s i n g l yd e v e l o p e d t h ed e v e l o p m e n to fn o n - g o v e m m e n t a lh i g h e re d u c a t i o n d e p e n d s o ht h en o n - o f f i c i a l c a p i t a l a n dt h e g o v e r n m e n t ss u p p o r t a n dt h e g o v e r n m e n t ss u p p o r tf o rt h en o n g o v e r n m e n t a lh i g h e re d u c a t i o nm a i n l ye m b o d i e s t h e p o l i c i e s a n di n s t i t u t i o nc o n s t r u c t i o n t h e j u s t i c ep o l i c y a n di n s t i t u t i o n c i r c u m s t a n c e p r o v i d e db yg o v e r n m e n t d e t e r m i n e st h e d e v e l o p m e n t o f n o n g o v e r n m e n t a lh i g h e re d u c a t i o n t h i sa r t i c l ei st r y i n gt oa n a l y z et h er e l a t i o n s h i p b e t w e e nn o n - g o v e r n m e n t a lh i g h e re d u c a t i o na n dg o v e r n m e n tb a s e do nt h ea n a l y s i so f i n s t i t u t i o n , h o p i n gt h i sr e s e a r c hc a na v a i li t s e l fo ft h ef o l l o w i n gs t u d y a i m i n gt h i s g o a l ，t h i sa r t i c l ea n a l y z e sm a i n l yt h ec u r r e n ts i t u a t i o na n dt h ec a u s eo ft h ep r o b l e m s b e t w e e nn o n g o v e r n m e n t a lh i g h e re d u c a t i o na n dg o v e r n m e n t t h i sa r t i c l ei sd i v i d e di n t ot h r e ep a r t s i nt h ef i r s tc h a p t e r , a u t h o rm a k e sc l e a rt h e c u r r e n ts i t u a t i o no ft h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nn o n g o v e r n m e n t a lh i g h e re d u c a t i o na n d g o v e r n m e n t t h ec u r r e n ts i t u a t i o ni n d i c a t e st h a tt h eg o v e r n m e n td e t e r m i n e st h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e nn o n g o v e r n m e n t a lh i g h e re d u c a t i o na n dg o v e r n m e n t o nt h eo n e h a n d ，t h eg o v e r n m e n ts u p p o r t st h en o n g o v e r n m e n t a lh i g h e re d u c a t i o n ；0 nt h eo t h e r h a n d ，t h eg o v e r n m e n tr e s t r i c t st h ed e v e l o p m e n to fn o n g o v e r n m e n t a lh i g h e re d u c a t i o n h o w e v e r ，t h en o n - g o v e r n m e n t a lh i g h e re d u c a t i o nh a saf e wp r o b l e m si nt h ep r o c e s s 0 fi t sd e v e l o p m e n t 一 i nt h es e c o n d c h a p t e r , t h i s a r t i c l ea n a l y z e st h er e a s o n sw h i c hc a u s e dt h e d i s h a r m o n yo ft h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nn o n - g o v e r n m e n t a lh i g h e re d u c a t i o na n d g o v e r n m e n t b a s e d o nt h ei n t e r n a li n s t i t u t i o na n de x t e r n a li n s t i t u t i o n , a u t h o rc o n s i d e r s t h a tt h ec o u n t r y - o r i e n t a t e di d e ao fp r i v a t es c h o o l ，t h ed e l e t i o no fn o n - g o v e r n m e n t a l e d u c a t i o n si n t e m a lr o l e s ，a n dt h em o r b i d i t yo fl a w a n dp o l i c i e sa r et h em a i nr e a s o n s i nt h ee n d ，t h i sa r t i c l ep o i n t so u tt h ep a t h w a yo fr e c o n s t r u c t i n gt h er e l a t i o n s h i p b e t w e e nn o n g o v e r n m e n t a lh i g h e re d u c a t i o na n d g o v e r n m e n t k e yw o r d s ：n o n - g o v e r n m e n t a lc o l l e g e s ；g o v e r n m e n t ；r e l a t i o n s h i p ；i n s t i t u t i o n 学位论文独创性声明 本人郑重声明； 1 、坚持以。求实、创新”的科学精神从事研究工作 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真 实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它 机构已经发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并 表示了谢意。 作者签名： 日期： 学位论文使用授权声明 j 多兹螽 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版保密的学位论文在 解密后适用本规定。 作者签名：i 堑爱! ! 日 期：孚j 哆乒 前言 一、论文选题的意义 我们知道，每一种事物的出现都有其必然性，民办高等教育也不例外。“民办 高等教育为何出现? ”，究其原因我们可以归纳为三点：首先是社会有教育需求。 根据经济学的基本原理我们知道，哪里有需求哪里就有供给，因此民办高等教育 的产生与社会对教育的需求有关。其次是社会办学自由。我们知道不管在哪个时 期，民间对教育的需求欲望都很强烈。比如在2 0 世纪5 0 年代一8 0 年代初这个 时期，由于一些众所周知的原因，我国大学数量相对较少，许多有忘青年无法圆 就他们的大学梦。如果历史可以假设的话，那个时候若国家放开了社会办学的自 由，那么也就不会有那么多为自己无法深造而抱憾终身的人了。第三是社会选择 教育的自由。当上述两个条件都具备时，我们还必须说明人们要有选择各种类 型和各种形式教育需求的权力且有做出上述选择的自由和能力。比如经济支付能 力等。这三个条件缺一不可。自古以来我国就有民办高等教育或私立高等教育形 式，但是在新中国前期，由于体制排斥等原因，民办高等教育销声匿迹。改革开 放以来，民办高等教育又以其特有的活力重现于教育舞台。民办高等教育的被迫 退出和民办高等教育的重新起步充分地表明了民办高等教育要发展，教育体制必 须放开，并且需要形成有效的制度为其保驾护航。所以探究“民办高校与政府之 间的关系一基于制度分析的视角”就具有理论和现实意义。其中理论意义主要 表现在对两者关系的探索有助于认识民办高等教育的特殊性和其自身逻辑、有助 于形成有效的制度和揭示高校与政府之间的互动机制；现实意义主要体现在对两 者关系的探索有利于解决民办高等教育发展过程中的一些障碍并以此充分发挥 民办高等教育在我国高等教育系统中的作用。以下主要就其理论意义作一些具体 探讨： l 、有助于深化对民办高校特殊性的认识 中华人民共和国民办教育促进法第二条规定：“国家机构以外的社会组织 或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动， 适用本法。”这条法律规定了民办教育的举办主体是非国家的。在一个相对传统 且国家办学为主体的语境中，民办教育在国人的眼里，其社会地位是低于公办学 校的。其实，民办高等教育在当下的繁荣与发展无不与其拥有自身的相对优势和 特殊性有关。本论文要解释这个问题就必然涉及到民办高校特殊性的论述与探 索。这样既有利于认识民办高等教育的本质特征，帮助我们处理好民办高校与政 府的关系，促进民办高等教育的发展；又有利于深化对民办高校特殊性的认识。 2 、有助于认识民办高校自身内在的发展逻辑 在处理民办高校与政府之间的关系时，政府必须充分认识到民办高校是作为 一个独立主体而存在的。只有这样，政府才能在处理管理与被管理的关系中做到 尊重民办高校的自身发展逻辑，民办高校也能凸现自身所特有的发展规律。 3 、有助于促进有效制度的形成 民办高等教育的发展给中国的高等教育系统带来了前所未有的活力和竞争， 它推动了中国高等教育的体制改革。但是民办高等教育要想获得良好的发展，并 不在于通过政府采取某种特殊的政策倾斜和优惠方式来鼓励和刺激民间办学活 。黄藤，阎光才民办教育引论【m 1 中国社会科学出版社，2 0 0 3 ，p 2 1 5 动的兴旺；更不是政府为了摆脱公共资源的捉襟见肘而在一定时期内为满足不时 之需而采取的一种时务策略。“一言以蔽之，民办教育的发展前景取决于公正合 理的制度安排，系于法律的保障、制度规约而不是政策杠杆。最终民办学校才能 学会自己走自己的路。”。 4 、有助于揭示民办高校与政府之间的互动机制 要处理好民办高校与政府之问的关系必须要发挥教育中介组织的作用。在深 化高等教育管理体制改革中，教育中介组织的作用将日益凸现。“政府在高校管 理中的淡出，意味着对各种教育中介组织管理的深入。” 教育中介组织的 形成和强大有利于民办高校与政府之间的互动。 本论文试着以制度为视角，对民办高校与政府的关系进行初步的分析，以期 能为我国民办高等教育的发展贡献绵薄之力。 二、关于该课题的研究现状及趋势 我国的民办高等教育在改革开放后已经获得了前所未有的发展。为了在这 个基础上进一步促进民办高等教育的发展，民办高校与政府之间的关系也就成为 了研究者关注的焦点问题。综合国内的研究文献，我们可以把当前对本论题的研 究大致地分为“以政府在民办高校发展过程中所扮演的角色为主题”的研究和“以 民办高校在自身发展过程中所需要的内外环境为主题”的研究。前者可以归纳为 控制强化说与支持发展说，后者可以称为优化外部环境说与完善内部环境说。而 这两者又可以被认为是自律与他律之争。 1 、控制强化说与支持发展说 民办高校的举办与发展得益于举办者的办学热情和经济实力，所以作为高校 投资主体的举办者，理所当然拥有资产的控制使用权、学校发展的决策权、校长 任命权以及学校的自治权等权利。但是也应该看到，学校的前途和命运从来没有 像现在这样与举办者的个人素质、办学动机密切相连。民办高校的不稳定、停办 对社会的冲击远不是企业的不景气和倒闭所能同日而语的。就好像布鲁贝克所说 的那样：“就像战争意义太重大，不能完全交给将军们决定一样”。 因而，“为了 既保证举办者的决策独立，又保证决策正确，从而使民办高校走上健康发展之路， 就迫切需要建立有效的民办高校监督评估机制。”。另外，“由于公司和市场的价 值观在某种程度上与大学的传统价值观不符，所以需要对其进行特别的监督和关 注。” 因此，政府要加强评估与监督工作，严格民办高校的审批，并对违背办学 方向或完不成教育教学任务的学校，责令其限期整顿或关闭。 但是，还有一种观点认为“民办高教事业是我国高等教育发展的重要组成部 分”， 与公办高校一样，民办高校也应该长期存在下去，绝不是权宜之计。发展 民办高等教育不仅仅是解决高教资源和资金不足的问题，在转换教育观念、改革 传统办学模式、发挥民办高校灵活机制、增强高等教育的竞争活力、促迸高等学 校加强管理，提高效益、更好地服务社会等方面，同样具有重大的意义。当前穷 国办大教育的国情需要民办高校的参与和发展。有鉴于此，政府应该加强对民 哪黄藤，阎光才民办教育引论【m 】中国社会科学出版社，2 0 0 3 ，p 2 1 5 o 肖云论政府对教育中介组织的管理川现代教育科学，2 0 0 4 ( 5 ) o 荚 布鲁贝克高等教育哲学【m 】王承绪等译杭州：浙江教育出版杜，1 9 9 8 ，p 3 2 o 王剑波正确处理发展民办高校的六大关系讲高等教育研究。2 0 0 5 ( 2 ) o 菲利普阿尔特巴赫民办高等教育：从比较的角度看主题和差异川新华文摘，2 0 0 1 ( 3 ) o 中华人民共和国民办教育促进法 嘶江树人大学民办高等教育研究所加强协作共同繁荣全国首批民办普通高校校长协作会综述m 浙江树人大学学报。2 0 0 2 ( 3 ) 5 办高等教育的支持力度，促进民办高等教育的可持续发展。政府对民办高等教育 的支持主要表现在：清晰定位民办高等教育并有力执行、完善法律体系并依法行 政、加强资金资助。m 2 、优化外部环境说与完善内部环境说 综合国内的研究文献，学者认为，民办高等教育发展所需要的外部环境是影 响我国民办高等教育发展重要因素，主要包括政策环境、法制环境、管理环境。 中国民办高等教育发展中存在的诸多问题，很大程度上与政策有关。由于公 平、规范的政策环境还没有建立起来，金融和资本市场及许多政策对民办高等教 育采取的是观望和怀疑的态度。因此，必须优化民办教育的政策环境。目前，“与 民办高等教育紧密相关的政策有产权政策、回报政策、资助政策、待遇政策等。” o 除了相关的政策环境外，良好的法律环境也是必不可少的。实践和经验表明： 政策、法规因素对民办高校的生存和发展至关要。众所周知，我国教育立法相当 滞后，严重影响了民办教育事业的发展。就民办教育而言，到目前为止，刚有 第一部关于民办教育的专门法，即民办教育促进法。更不用说民办高等教育 专门法了。虽然民办教育促进法就民办教育的性质和地位、民办学校的产权 归属以及民办教育的营利性等多年来争论不休的问题作了清晰的界定，解决了民 办教育在长期实践中遇到的一般问题，也使民办教育开始步入法制的轨道。但是 该法只针对民办教育发展中碰到的普遍问题，面向各级各类的民办教育，而不 是专门针对某个层次的民办教育。民办高等教育是一个复杂和特殊的系统，比起 中小学民办教育，涉及面更宽，不仅包括学校自治、学术自由、科学研究等，而 且关系到社会高级人才数量的需求。因此，“应该尽早制定关于民办高等教育的 专门法。民办教育促进法只是一部权利法，要使它的条文落实，除了严格执 法外，还需要一个好的法制环境。完善法制环境对于民办教育促进法的实施 至关重要，如果环境不具备，再好的法律也不可能得到彻底的执行。”o 另外，民办高等教育的发展还离不开政府的鼓励、弓l 导和扶持。但由于政策、 法规建设的滞后以及传统观念的束缚，在民办高等教育管理方面，政府还存在许 多错位和越位的现象。因此，要进一步完善民办高等教育管理体制。“一方面， 中央教育行政部门进一步完善民办高等管理体制，改革原有民办教育管理机构， 使之更有效率，统筹规划。以解决各种制度冲突，协调全国各地民办管理机构的 发展。在地方省级教育行政部门相应成立专门的民办高等教育机构，统一协调该 省的民办高校，并使该机构享有与公办高等教育的管理机构同等的法律地位。同 时，在法律和制度上明确中央和地方两个民办高等教育行政机构的职责和管理权 限，加强两者的沟通和合作，避免政出多门、管理混乱的现象。另一方面，地方 政府要转变观念，树立现代政府理念，把为各级各类教育提供平等待遇作为首要 职责，热情为民办教育服务，同时应转变职能，改变以直线行政干预为主的管理 手段。以立法、资助、规划、政策指导、咨询、督导、评估等间接手段对民办高 等教育实施宏观管理。”。 还有一神观点认为，内因才是事物发展的根本动力，民办高等教育发展所需 要的内部环境在一定程度上决定了民办高等教育的生死存亡。其中完善内部环境 主要指形成民办高校的法人治理结构。“完善的法人治理结构是现代民办学校制 国李国书论民办高等教育发展中的政府支持们江苏高教，2 0 0 1 ( 4 ) 。陆升将，我国民办高等教育的外部环境分析帆。职业技术教育( 鼓科舨) ，2 0 , 0 4 ( 1 0 ) 。陆升将我国民办高等教育的外部环境分析川职业技术教育( 教科版) ，2 0 0 4 ( 1 0 ) 。陆升将我国民办高等教育的外部环境分析田职业技术教育( 教科版) ，2 0 0 4 ( 1 0 ) 6 度的本质特征之一。所谓法人治理结构是指民办学校作为独立的法人实体，在 举办者( 出资人) 、决策者、管理者和教职工等权益相关入之间建立的有关学校 运营与权利配置的一种机制或组织结构，以及通过这种组织结构形成的责权利 划分、制衡关系和配套机制( 决策、指挥、执行、激励、约束、监督机制等) 等 游戏规则构成的有机整体。在这种组织结构中，不同机构依据不同的职权、各司 其职、各负其责、相互配合与制衡，以保障学校的正常决策和管理秩序。通过这 一结构，出资人将自己的资产交由理董事会托管；学校理董事会是学校的最高 决策机构，作为拥有治理权的常设机关，全权负责学校的经营活动，拥有对学校 法人财产的支配权，对学校校长的聘用、奖惩以及解雇权校长。校长作为理董事 会意志的执行者在其授权范围内管理学校。”m 尽管国内学者对民办高校与政府之间的关系的论述各有千秋，但是大多数都 是从一个方面或一个层面来论述的。民办高校的顺利发展需要各方面的努力和合 作，这其中既牵涉到政府在民办高校发展过程中的作为，更与民办高校自身的内 部发展有关。所以，笔者认为建立有效的制度并形成合理的制度框架是正确合理 的处理民办高校与政府之间的关系的关键。 三、主要概念界定 民办高校：本论文所论述的民办高校是指国家机构以外的社会组织或者个 人，利用非国家财政性经费，面向社会举办的全日制高等学校。 其中不包括独立学院和民办的培训教育机构。 制度：本论文主要借用柯武刚、史漫飞在制度经济学中对制度的定义， 认为制度是由人制定的规则。它们抑制着人际交往中可能出现的任意 行为和机会主义。制度为一个共同体所共有，并总是依靠某种惩罚而 得以贯彻，带有惩罚的规则创立起一定的秩序，将人类的行为导入到 可合理预期的轨道。根据制度的来源可以把制度分为“内在制度”和 “外在常6 度”。 四、论文的研究思路以及采取的研究方法 ( 一) 本论文的研究思路 本论文一共分为三章。第一章阐释了民办高校与政府关系的现状。认为民办 高校与政府之间的关系的主导方面在于政府。政府在发展和规范民办高校时有举 棋不定的倾向。所以产生了政府有时支持民办高校的发展，有时限制和重点规范 民办高校的发展；在政府发展和规范民办高校时，作为一个单个主体，民办高校 的个体理性会对整个高等教育系统的整体利益进行反叛，从而出现了民办高校的 违规办学。第二章分析了导致民办高校与政府关系不和谐的原因。笔者以制度分 析的视角，从内在制度和外在制度两个方砸进行了归因，认为国家本位私学观、 民办高校内在规则的缺失以及当下法律法规的不健全导致了民办高校与政府之 间关系的不和谐。最后，本文对两者关系进行了制度重构，认为民办高校应该回 归公益性本质特征，并在此基础上建立现代民办大学制度；政府应该转变政府职 能，变无限政府为有限的、服务型政府，并把不必要的职能转移到教育中介组织 上去。 ( 二) 采用的研究方法 l 、文献法 文献法主要指搜集、鉴别、整理文献，并通过对文献的研究形成对事实的科 。凌晓风民办学校与政府关系重构初探【j 1 教育发展研究，2 0 0 5 ( 4 b ) 7 学认识的方法。文献法是一种古老、而又富有生命力的科学研究方法。对现状的 研究，不可能全部通过观察与调查，它还需要对与现状有关的种种文献做出分析。 所以，本研究尽可能地查阅和搜集相关文献，尽可能对民办高校与政府关系的现 状和建构做出合理的表述和解释。 2 、政策文本分析法 政策文本分析法是从“内在制度与外在制度二元观”中引出的。政策文本作 为一种外在制度是研究政府干预与民办高校按自身逻辑发展间关系的重要依据。 民办高校自身发展逻辑作为民办高校的内在制度，虽然无法直接观察到，但是政 策文本却向我们展示了政府对民办高校价值基础的变化。本研究的政策文本主要 包括宪法和其它与民办高校发展相关的政策法规。就我国而言，本论文主要选取 了几个具有代表性的政策文本：中共中央关于教育体制改革的决定( 1 9 8 5 年) 中国教育改革和发展纲要( 1 9 9 3 年) 中华人民共和国高等教育法( 1 9 9 8 年) 中华人民共和国民办教育促进法( 2 0 0 3 年) 。通过这几个政策文本的分析 以寻找我国民办高校与政府之间关系的变迁路经。 。周光耗学术自由与社会干预f m l 武汉：华中科技大学出版社，2 0 0 4 ，p 2 4 8 第一章民办高校与政府关系的现状透视 我国自古就有“官学”和“私学”。早在春秋战国时期，儒家、墨家、法家、 道家诸子百家和学派均在私学教育中占有一席之地。其间办学最成功、影响 最大的要数孔子。孔子兴办私塾，招收天下志学者，号称弟子三千，仁者七十二。 私学的诞生是中国古代教育史上一次质的飞跃，打破了“学在官府”的局面，对 我国以后的私学教育产生了重要的影响。私学的这种繁华景象和积淀在唐宋时期 得到了升华，书院的发展为程朱理学的产生和发展造就了肥沃的土壤，为华夏私 学教育写上了浓浓的一笔。到新中国成立之初，全国私立高等学校8 9 所，占全国 高等教育的2 6 ，学生占总人数的i 3 。但是，“新中国成立后，由于政治原因我 国政府大力改革大学制度。塑 1 9 5 1 年底，我国基本上完成了接收教会学校、改造 私立大学的任务，从而导入了前苏联模式，从根本上改革了我国的大学制度。” 。这一改革所形成的“新大学体制”延续至今，从而所有的私立高等院校公立化， 这样就形成了全国单一的政府办学体制。这种私立高等教育的公立化或公立高等 教育取代私立高等教育的教育体制和制度环境使得我国当下民办高等教育的发 展根基薄弱，甚至可以说是在历史的断裂中发展起来的。 随着改革开放的深入，“社会力量办学”得到较快发展，长期“停业”的民 办高校获得新生，自从第一所民办高校中华社会大学成立至2 0 0 5 年，“全国 共有各级各类民办学校( 教育机构) 8 6 2 万所( 不含民办培训机构2 9 万所) ，各 类在校学生达2 1 6 8 1 万人。其中：民办高校2 5 2 所，在校生1 0 5 1 7 万人，其中本 科生1 0 4 1 万人，专科生9 4 7 6 万人，民办高等教育机构1 0 7 7 所，各类学校注册学 生1 0 9 1 5 万人。”。虽然民办高等教育在改革开放的大环境下获得了空前的发展， 但是，民办高等教育在其发展过程中还存在很多问题，例如民办高等教育在我国 高等教育体系中应处于一种什么样的地位? 民办高校的产权应该怎样分配? 办 学质量和水平如何评估? 如何稳定民办高校的教师队伍? 民办高校与政府之阅的 关系应该是怎样? 近年来，由于没有对民办高等教育作过准确的定位，许多办 学者思想上有着困惑，民办高等教育的发展也步履难艰。民办高校就像是戴着脚 镣在舞蹈，在重负中前行，不知道其能否完成自身的超越? 在民办教育领域的研究中，研究者都同意这样一个观点：民办高等教育研究 中的一个重要命题，是如何处理发展与规范的问题。发展与规范的关系是相辅相 成的。一方面，没有规范，发展就不可能持久：另一方面，没有发展，规范也就 失去了存在的意义。理顺两者间的关系的必要条件，是以科学、严谨的研究为前 提，一方面将研究成果转化为政策和法规，另一方面用科学研究成果指导学校教 育的改革和实践，为民办高等教育的现实和未来指明方向。在把握两者的关系上 我们要注意两点：其一，要把握好发展与规范的度，力求在加强规范的同时，赋 予民办高等学校充分的自主权，而不是把它的手脚捆死。其二，要认识到规范针 对的不只是民办高等学校，还有政府行为。因此在本章节中笔者重点分析民办高 校与政府之间中发展和规范的关系。一方面民办高等教育的发展离不开政府的支 持，民办高等教育的发展是在政府提供的必要的外部环境中成长的，这是从正面 论述两者的关系；另一方面由于民办高校和政府作为个体而存在，它们彼此拥有 各自的利益，因而容易造成机会主义，使两者为了自身的利益而对国家教育的整 。胡建华中国大学制度的原点咖南京师范大学出版社，2 0 0 1 o 据教育部发展规划司2 0 0 5 年全国教育事业发展统计公报 r 2 0 0 6 0 5 9 体利益进行反叛和违背，这是从问题入手论述两者的关系。本章主要从三个方面 来论述民办高校与政府的关系现状，一是政府支持与民办高等教育的发展。民办 高校的发展离不开政府的支持，这些年来民办高等教育的成绩显著，成绩的背后 当然离不开办学者的汗水和努力，但是政府作为民办高校的管理者，民办高等教 育的发展离不开政府的支持。可以这样说，政府的支持是民办高校发展的一个重 要的外部力量。二是民办高校的违规办学与政府的规制。民办高校的发展起步较 晚，在发展过程中难免出现一些违规现象，政府作为民办高等教育的管理者，理 所当然地要对民办高校的违规现象进行规制和管理。三是政府管理错位与民，办高 校的自主办学。由于政府职能转变的缓慢，政府在管理民办高等教育的过程中也 会出现错位现象，这种错位管理对民办高等教育的发展有消极的负面影响。通过 这三个方面的论述，我们基本能把握住民办高校与政府关系的现状。以下各节分 别对其分而论之。 第一节政府支持与民办高等教育的发展 哲学的基本观点认为：任何事物的发展都是由内因和外因共同作用的结果。 虽然内因是事物存在的基础，是事物运动的源泉和动力，它规定着事物运动和发 展的基本趋势，但外因是事物存在和发展的外部条件，加速或延缓事物的发展进 程。没有适当的外部条件，生命力再强的事物都只能像是“千年莲子”一般沉睡 而不能生根发芽，民办高等教育的发展也同样遵循这千古不变的“哲理”，它的 发展同样需要适当的外部环境。在民办高等教育的发展过程中，政府作为主要的 管理者，它创造着民办高等教育生长、发展和繁荣的外部条件和环境。因此，民 办高等教育的发展是在政府的支持下发展的，没有政府的法律法规；政策、财政 等方面的扶持，民办高等教育也就不可能取得今天的成绩。以下分别从国家的法 律法规、财政等方面论述政府对民办高等教育的支持以及民办高校在这种外部环 境支持下的发展状况。 一政府对民办高等教育支持的表现 1 、政府对民办高等教育的法律法规支持，为民办高等教育提供 了良好的外部制度环境 “民办高等教育的发展是民间大胆开拓，教育主管部门谨慎地摸着石头过 河的结果”回，是在政府的支持下获得逐步开放空间的过程。民办高等教育在 政府法律法规所创造的外部条件下慢慢地打开了局面。在民办高等教育获得发展 。陈桂生中国民办教育问题【h q 北京：教育科学出版社，2 0 0 1 年，p 1 3 1 0 的背后，没有国家和政府制定的法律法规的合法性支持，民办高等教育也许永远 都不可能获得发展，也正是在教育主管部门积极营造的外部环境下民办高等教育 进入了健康发展的轨道。在民办高等教育的发展过程中，主要有以下的法律法规 为民办高等教育的发展创造了良好的外部条件。如表： 法律法规名称法律法规条文各注 8 2 年宪法)第十九条“国家发展社会主义的教育事业提高全国人民的在最高层面上 科学文化水平。国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他确立了民办教育的 社会力量依照法律规定举办各种教育事业4 这则为。社会力量”法律依据，承认了民 向教育领域渗透提供了政策性支持以及为公民对民办教育的社会办教育的合法性 需求的产生提供了前提性保证 格年中共中 要动员和教育全党、全社会和全国人民关心和支持教育体制改为改变我国教 央关于教育体 革，发展教育事业。鼓励各民主党派、人民团体、社会组织、离休育事业的落后和教 制改革的决 退休干部和知识分子、集体经济单位和个人，遵照党和政府的方针育体制的弊端注入 定政策，采取多种形式和办法，积极地自愿地为发展教育贡献力量。新的办学主体 粥年中国教 ( 1 6 ) 改革办学体制。改变政府包揽办学的格局，逐步建立以提出了民办学 育改革和发展 政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。在现阶段，基础教育技和公办学校共同 纲要) 应以地方政府办学为主：高等教育要逐步形成以中央、省伯治区、发展的政策意向 直辖市) 两级政府办学为主，社会各界参与办学的新格局。职业技 术教育和成人教育主要依靠行业、企业、事业单位办学和社会各方 面联合办学国家对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓 励、大力支持、正确引导、加强管理的方针。 蛄年教育法)第二十五条圉家制定教育发展规划，并举办学校及其他教育 作为教育领域 机构。国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个的上位法，明确规定 人依法举办学校及其他教育机构。任何组织和个人不得以营利为目了民办教育的主体， 的举办学校及其他教育机构。第五十三条菌家建立以财政拨款为 办学方向以及国家 主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，逐步增加对教育的投和政府对民办教育 入，保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。企业事业组织、社 的经费支持，并对损 会团体及其他社会组织和个人依法举办的学校及其他教育机构，办害民办学校利益的 学经费由举办者负责筹措，各级人民政府可以给予适当支持。第七 行为给予处罚，为民 十二条结伙斗殴，寻衅滋事，扰乱学校及其他教育机构教育教学办教育的发展提供 秩序或者破坏校舍、场地及其他财产的，由公安机关给予治安管理了实际保障 处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。侵占学校及其他教育机构 的校舍、场地及其他财产的，依法承担民事贲任。第七十四条违 反国家有关规定，向学校或者其他教育机构收取费用豹，由政府责 令退还所收费用；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依 法给予行政处分。 9 7 年国务院第一条为了鼓励社会力量办学，维护举办者、学校及其他教 作为当时指导 社会力量办 育机构、教师及其他教育工作者、受教育者的合法权益，促进社会和统筹社会力量办 学条例)力量办学事业健康发展，制定本条例。第二条企事业单位、社会学的条例，本条例对 团体及其他社会组织和公民个人利用国家非财政性教育经费，面向民办教育的发展还 社会举办学校及其他教育机构的活动，适用于本法。第三条社会 是起到不可忽视的 力量办学事业是社会主义教育事业的组成部分。各级人民政府应当作用 加强对社会力量办学工作的领导，将社会力量办学事业纳入国民经 济和社会发展规划第八条国家保障社会力量举办的教育机构的 合法权益。社会力量举办的教育机构依法享有办学自主权。第十一 条国务院教育行政部门负责全国社会力量办学工作的统筹规划、 综合协调和宏观管理。 鲫年中华人第六条国家根据经济建设和社会发展的需要，制定高等教育发展为民办教育举办高 民共和国高等规划，举办高等学校。并采取多种形式积极发展高等教育事业。国等教育机构提供了 教育法家鼓励企业事业组织，社会团体及其他社会组织和公民等社会力量法律依据 依法举办高等学校，参与和支持高等教育事业的改革和发展。 至2 0 0 2 年民办教育促迸法的正式出台和民办教育促进法实施条例 的实施，我国已经形成了较完备的民办高等教育法律法规体系。以及实施条例 作为民办教育的专门法，在各个方面对民办高等教育的发展进行了详细地规定， 是民办高等教育发展的主要法律依据。促进法不仅明确了民办高等教育的公 益性属性，加强了政府对民办高等学校的政策支持力度，而且进一步规范了民办 1 1 高校资产的所有权关系和资产的管理和运用。法律法规是民办高等教育发展的外 部制度环境，更是政府依法管理民办商校的根本参照。因此，完备的法律法规体 系不仅为民办高等教育的发展提供了法律保障，而且从法律层面规范了政府管理 行为，从法律层面上提出了政府依法行政的问题。 2 、政府对民办高等教育的财政支持 发展民办高等教育需要雄厚的资金支持，尽管民办高校大多采取集团办学、 股份制办学等多种财团办学模式，但是一所民办高校从新建到初具规模，资金上 的收支很难得到平衡，往往是支大于收。根据中国成人教育协会高等教育委员会 的调查报告我们可以发现当下民办高等教育的经费主要来源于学生学费和自筹 贷款。( 见表1 ) 表1各地民办高校经费来源单位：所 资金 凛逐 学费自筹贷款董事会、主办公助捐助其他 地区 者投资 北京市 9 331 0 o 沪津渝 3 300 o 0 华北区 36o00 o 东北区 4 9o00o 华东区 5 62l21 中南区 9 8o0l1 西南区 4 3o 2 oo 西北区 570o 11 合计 4 24 554 4 3 百分比 四舍 4 0 84 3 74 93 雪3 92 ， 五入) ( 第2 辑) m 北京：大众文艺出版社，1 9 9 9 ：2 4 0 上表反映了民办高校的资金来源情况，其中办学资金来源主要靠收取学生学 费的学校有4 2 所，靠自筹贷款的学校有4 5 所，两项相加共占被调查对象总数的 8 4 5 ，政府资助只占到了3 9 。我们知道，民办高等教育的运行与发展需要 大量的资金支持，民办高校单纯地依靠学费是无法可持续发展的。经过2 0 多年的 发展，民办高校“寅吃卯粮”现象仍然没有根本性的改观，民办高校的生存、发 展仍具有极大的风险。因此，政府应该加大对民办高校的支持力度，对民办高校 实施财政支持。 随着对教育产品属性研究的深入，政府也开始对民办高校实施了财政支持。一 根据教育产品属性的分析，民办高等教育属于拥挤性公共教育产品。教育的正外 部性特征，是许多国家政府为私立教育提供财政资助的一个主要理论依据。也正 是政府认识到了民办高等教育对我国高等教育系统的重要性，政府开始对民办高 校实施财政资助。如：2 0 0 5 年教育部、财政部关于印发中央财政支持的职业 教育实训基地建设项目支持奖励评审试行标准的通知中规定“从今年开始到 2 0 0 7 年，中央财政职业教育专项资金将对包括民办职业学校在内的所有符合条 件的职业院校的实训基地进行扶持。在今后4 年内，中央财政职业教育专项资金 将根据社会经济发展对人才需求紧迫状况，重点扶持建设数控技术、汽车维修技 术、计算机应用与软件技术、电工电子技术、建筑技术以及与各地支柱产业相关 专业领域的实训基地。民办教育有与公办教育同样的权利，符合条件的民办院校 也可以申请中央财政支持。”据教育部副部长吴启迪介绍，这是中央财政第一次 将资金投向民办教育，体现了对民办教育的支持。我们知道当前大部分民办高校 实施的都是以职业为导向的教育，因此这个规定对民办高等教育的发展可谓意义 重大，是教育部和财政部第一次对民办高等职业教育明文规定的财政资助。 对民办高等教育实行资助的还有许多民办高等教育发展态势良好和具备经 济实力的省市。例如上海市教育委员会、上海市财政局关于印发上海市促进民 办教育发展专项资金管理办法( 沪教委财( 2 0 0 6 ) 2 0 号) 的通知中规定：“为 建立促进本市民办教育发展的长效机制，经上海市人民政府批准，从2 0 0 6 年开 始，本市设立上海市促进民办教育发展专项资金。专项资金主要用于资助下列项 目：一、鼓励、扶持民办普通高等学校发展；构建促进民办教育发展的公共 服务平台；四、奖励和表彰为民办教育做出突出贡献的集体和个人。专项资金采 取补贴、贴息和奖励等多种方式对专项资金资助项目给予资助。”其中，政府每 年出资4 0 0 0 万资金促进民办教育发展。其中2 0 0 0 万给民办高等教育。这个通知 是上海市政府在实旌促进法及实施条例的个实实在在的支持民办高等教育 的举措，这将为上海的民办高等教育的健康发展提供的强有力的外部保障。 虽然国家对民办高等教育的财政资助才刚刚开始，不过我们相信，随着民办 高等教育公益性的凸现，国家和政府会加大力度，不断采取直接或问接的手段对 民办高等教育进行资助。 二政府支持下的民办高等教育发展 从1 9 9 7 年国务院颁发社会力量办学条例至u 2 0 0 2 年民办教育促进法的 颁行再到0 4 年民办教育促进法实施条例的出台，民办高等教育稳步发展，主 要表现为总体数量不断增长和办学规模都不断提高，民办高等教育在我国教育体 系中的地位和作用也有所提高。资料显示，浙江省2 0 0 1 年民办专科、高职院校招 生数已达到6 万人，占有该省高校招生数的半壁江山；陕西省2 0 0 0 年普通高校在 校生为2 4 4 7 万人，其中民办高校在校生数占4 3 9 ，固定资产达1 5 3 亿，占地1 0 0 0 亩以上的有4 所；江西省2 0 0 0 年普通高校在校生数为1 4 8 5 万人，其中民办高校在 校生数占5 0 3 。可以看出，在我国民办高等教育比较发达的地区，已经形成了 “公办民办并举”的新格局，民办高等教育成为这些地区高等教育的重要组成部 分。回 民办高等教育的发展还表现在学历教育层次结构的提高、办学硬件条件的改 善、教师队伍的合理化等方面。具体情况见表： 表2全国民办高校办学层次 单位：所 年份本科院校专科院校民办其他高教机构 2 0 0 015 5 9 1 2 2 0 0 1i 2 0 0 2 41 2 71 2 0 2 2 0 0 391 6 4 1 1 0 4 2 0 0 492 1 91 1 8 7 2 0 0 52 52 2 7 1 0 7 7 表3全国民办高校校舍建设状况 单位：平方米 年份校舍面积教学辅助用房 行政办公用房生活用房 2 0 0 02 ，9 8 8 ，6 0 51 ，2 5 1 ，7 8 5 1 3 4 ，8 9 81 ，6 0 1 ，9 2 2 2 0 0 17 ，4 2 4 ，6 0 33 ，4 2 2 ，9 9 23 1 9 ，2 3 73 6 8 ，2 7 4 2 0 0 2 2 0