（工商管理专业论文）地方政府国有资产管理体制研究.pdf

摘要 国有企业是我国国民经济的支柱。我国国有企业改革自1 9 7 8 年以来，一直是社 会关注的焦点。国有企业的现有问题不仅源于产权制度的缺陷和政企不分的影响，以 及山此导致的经营机制僵化，而且源于国有企业战线太长，布局太散，与市场经济体 制下国有经济的应有作用不相适应等多方面的原因。目前，深化改革面临两方面的重 大课题：一是国有经济结构调整和优化，即国有经济战略性重组：二是国有企业经营 机制转换和优化，即建立现代企业制度。而完成这两大课题的基本前提，就是要建立 新型的国有资本运营管理体制。这是深化国有企业改革的制度保障。 党的十六大报告指出：“继续调整国有经济的粕局和结构，改革国有资产管理体 制，是深化经济体制改革的重大任务。在峰持国家所有的前提下，充分发挥中央和地 方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出 资人职责，享有所有者权益，权利，义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合 的国有资产管理体制。”这是本文构建新的国有资产管理体制的指导思想。 本文客观分析了我国国有资产及其管理体制的现状和问题，并与市场经济国家、 发展中国家及经济转轨国家的国有经济现状进行了比较。运用现代西方产权理论、委 托代理理论等基本原理，对国有资产的产权特性、产业定位及国有资产的委托代理结 构进行了研究，提出了我国国有资产规模和结构调整以及建立新的国有资产管理体制 的总体思路。同时，本文还运用分析评价委托代理结构有序度的熵模型，对地方政府 国有资产管理体制的模式选择进行评价判断，提出地方政府建立新的国有资产管理体 制的具体构想：运用系统综合模糊评价模型对企业经营绩效水平进行实证分析。 关键词：国有资产国有资产管理体制改革模糊评价熵模型 a b s t r a c t t h es t a t es e c t o rc o n t r o l st h ei i f e l i n eo ft h en a t i o n a le c o n o m y s i n c e1 9 7 8 t h es t e a d yp r o g r e s sh a sb e e nm a d ei nt h er e f o r mo fs t a t e o w n e de n t e r p r i s e s b u tt h e r ea r es t i l l q u i t eaf e wp r o b l e m si nt h er e f o r m t h ep r o b l e m sn o to n l y c o m ef r o mi n h e r e n tc o n t r a d i c t i o nb e t w e e nt h et r a d i t i o n a ls t a t e o w n e d e n t e r p r i s es y s t e ma n d t h em a r k e te c o n o m i co p e r a t i o n ，b u ta l s oc o m ef r o mt h e i m b a l a n c eo f l a y o u ta n ds t r u c t u r eo f t h es t a t es e c t o r ，f r o mt h ef u z z i n e s sr i g h t s r e l a t i o no fs t a t e o w n e de n t e r p r i s e s ，f r o mt h ec l o s e dn a t u r ea n ds t a g n a t i o no f s t a t ep r o p e r t y c o n t i n u i n gt oa d j u s tt h el a y o u ta n ds t r u c t u r eo ft h es t a t es e c t o r a n dr e f o r mt h es t a t e p r o p e r t ym a n a g e m e n ts y s t e m i sa m a j o r t a s kf o r d e e p e n i n g e c o n o m i c r e s t r u c t u r i n g r e p o r tt o t h el6 t hn a t i o n a l c o n g r e s so ft h ec o m m u n i s tp a r t yo fc h i n a e x p r e s s ：”w es h o u l dg i v ef u l lp l a yt ot h ei n i t i a t i v eo f b o t ht h ec e n t r a la n dl o c a l a u t h o r i t i e so nt h ep r e c o n d i t i o no f u p h o l d i n gs t a t eo w n e r s h i p t h es t a t es h o u l d m a k el a w sa n dr e g u l a t i o n sa n de s t a b l i s has t a t ep r o p e r t ym a n a g e m e n t s y s t e m u n d e rw h i c ht h ec e n t r a lg o v e r n m e n ta n d l o c a l g o v e r n m e n t sp e r f o f i l l t h e r e s p o n s i b i l i t i e so f i n v e s t o ro nb e h a l fo ft h es t a t er e s p e c t i v e l y , e n j o y i n go w n e r s e q u i t y , c o m b i n gr i g h t sw i t ho b l i g a t i o n sa n dd u t i e sa n da d m i n i s t e r i n ga s s e t s ， p e r s o n n e la n do t h e ra f f a i r s ，”t h eo b j e c t i v eo fr e m o l dt h eo p e r a t i n gs y s t e mo f s t a t ep r o p e r t ys e t su pt h el e a d i n g t h o u g h t o f t h et h e s i s t h i st h e s i so b j e c t i v e l ya n a l y z e dt h ep r e s e n tc o n d i t i o no f s t a t es e c t o ra n di t s m a n a g e m e n ts y s t e m ，o f f e r si n t e r n a t i o n a lc o m p a r i s o no ft h es t r u c t u r eo ft h e a d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o no fs t a t ep r o p e r t yi nt h ew e s t a n ds o c i a l i s tc o u n t r y b a s e do nt h em o d e r ne c o n o m i c so f p r o p e r t yr i g h t s ，t h et h e s i sa n a l y z e dt h e s t a t e p r o p e r t yr i g h t ss y s t e ma n dt h e p r i n c i p a l - a g e n t s t r u c t u r e t h et h e s i s d e f i n e dt h ec o n n o t a t i o no fs t a t e p r o p e r t y ，a d v a n c e do v e r a l lf r a m e w o r ko ft h e o p e r a t i n gs y s t e mo fs t a t ep r o p e r t y b e s i d e so ft h e s e ，t h et h e s i sp r o v i d e da n e n t r o p ym o d e lt oe v a l u a t et h es y s t e ms t r u c t u r eo r d e rd e g r e e f i n a l l y , t h et h e s i s p u t s f o r w a r dt h ec o n c r e t e i d e a sa b o u tl o c a l g o v e r n m e n t s t a t e p r o p e r t y m a n a g e m e n ts y s t e m k e yw o r d s ：s t a t ep r o p e r t y ，r e f o r mo ft h e p r o p e r t ym a n a g e m e n ts y s t e m ， i n d e f i n i t ec o m p r e h e n s i v e e v a l u a t i o n ，e n t r o p ym o d e l 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨室盘鲎或其他教育机构的学位或证 郴而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中 作了明确的说明并表示了谓 意。 学位论文储签名：j ：穆签字删：必 夕月同 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解叁鲞盘茎有关保留、使用学位论文的规定。 特授权基洼盘茔可蛆将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名 攀：f i 期：刈；锋 、“ j i 曲 月f l 导师签名 ，7 玖彩 签字r 期：五哆年7 月 r 第一章国有资产和国有资产管理体制 第一章国有资产及国有资产管理体制 1 1 国有资产 1 1 1 国有资产的基本情况 国有资产有广义和狭义之分。广义的国有资产基本上等同于国有财产，指由社会 主义国家代表全体人民所有的一切财产。其不仅包括组成企业的经营性资产，还包括 政府机构、人民团体、军队以及文化、教育、卫生、科研、新闻、法律、社会福利等 行政单位和事业单位所占用的非经营性国有资产和没有启用的国有资产。狭义的国有 资产仅指经营性资产。资产必须具有增值的性质，只有作为生产要素投入生产经营活 动，资产才真正具有增值的属性。广义的国有资产同目前国家国有资产管理的职能范 围相一致，但狭义的国有资产才是目前正在研究探讨的国有资产管理体制改革的实际 范围。 改革开放二十多年来，我国的国有经济得到了迅速的发展。到2 0 0 1 年底，我国 国有资产总量突破1 0 万亿元，达到1 0 9 3 1 6 4 亿元，经营性国有资产总量达到7 3 1 4 9 3 亿元，其中国有企业中国有资产总量达到5 9 8 2 7 2 亿元，在我国社会主义现代化建设 中发挥着举足轻重的作用。 国有资产的基本情况及特点可概括为： 1 、国有资产总量在社会总资产中继续占据绝对优势。为适应社会主义市场经济 发展的要求，“九五”以来。国有经济改制改组和战略调整力度加大，在以兼并、出售 和破产等方式实现从失去竞争优势领域退出的同时，通过公司制改组、资本重组、上 市融资等方式，加大资本运营力度，实现了资产总规模的稳定增长。2 0 0 1 年，因改制、 撤销、破产、兼并、出售等因素，全国国有企业( 不含金融，下同) 总户数为1 7 4 万户，较上年净减少1 7 万户，减幅为8 9 ；比“九五”前期的1 9 9 5 年减少了1 2 8 万户，年均递减8 8 。企业资产总额达到1 6 6 7 0 9 6 亿元比上年增加6 5 6 5 9 亿元， 增幅为4 1 ：比“九五”前期的1 9 9 5 年增长8 1 4 ，年均递增l o 4 。近年来，虽然 非国有经济获得了较快增长，但国有企业资产在社会总资产中的比重始终保持在5 3 左右。1 9 9 5 年至2 0 0 1 年我国全社会工商企业资产总额对比见表卜l 。 2 、国有资产运营效果不断提高。随着国有经济结构战略性调整步伐的进一步加 大，国有经济在不断收缩战线的同时，注重提高资产运营质量和运营效率，资产运营 状况得到明显改善：一是户均资产规模持续扩张，我国国有企业户数虽然呈逐年减少 趋势但规模和实力保持了较强的增长势头。2 0 0 1 年全国国有企业户均资产规模9 5 8 1 万元，是1 9 9 5 年的3 1 倍，年均递增2 1 1 。二是资产盈利水平保持良好，2 0 0 1 年全 第一章国有资产和国有资产管理体制 表卜11 9 9 5 - 2 0 0 1 年我国全社会工商企业资产总数对比表单位：万亿元 扣。 国有企业集体企业外商投资企业个体厦私营企业资产总额 上卜叩 资产总额比重( ) 资产总额比重( ) 资产总额比重( ) 资产总额比重( ) 合计 1 9 9 592 , 5 1 15 63 1 l2 41 3 3o ，84 51 8 1 9 9 6儿5 265 92 831 4 2 l25 ，72 1l 1 9 9 712 55 3 26 22 6 43 41 4 sl45 92 3 5 1 9 9 81 3 55 2 94 61 813 8l4 93 6l4i2 55 1 9 9 91 4 55 394 41 6 43 91 454l1 5 22 69 2 0 0 01 65 3 74 21 44 51 515l1 712 9 8 2 0 0 11 6 75 33 81 2 14 81 5 26 21 9 73 l5 资罪来琢：新中国五十年* 及中国统计年鉴* 2 0 0 2 年 国国有企业实现利润总额为2 8 1 1 _ 2 亿元，较以2 8 3 3 8 亿元创历史最高水平的2 0 0 0 年下降0 8 ，出现小幅回落但效益水平仍然处于历史较高时期。由国有盈利企业因 盈利形成的国有资产为3 6 5 3 8 亿元，占当年企业资产增加额的5 5 。三是企业创税能 力继续增强，2 0 0 1 年全国国有企业实际上交税金6 6 8 2 6 亿元，比上年增加1 3 4 3 5 亿 元。增长2 5 2 ，约占全国税收收入的4 3 7 。四是偿债能力明显增强，2 0 0 t 年，我 国国有企业资产负债率为6 3 1 ，比上年降低3 。作为国有经济骨干和基础的国有大 型企业中，速动比率达到国际标准值的企业占2 9 1 ，比上年增加1 1 4 户：流动比率 达到国际标准值的企业占1 3 5 ，比上年增长1 3 7 户；获利倍数达到国际标准值的企业 占2 8 5 ，比上年增加5 9 户。 3 、国有资产向基础领域和关键行业集中的趋势不断增强。近年来，国有经济布 局调整继续推进国有资产的分布结构进一步得到改善，国有资产向国民经济基础领 域和关键行业集中的趋势不断增强。通过实施积极的财政政策，我国水利、能源、交 通等基础产业的国家直接投入资金及其各种配套资金大幅增加，国有资产在基础产业 的规模迅速扩张。2 0 0 1 年末，我国基础产业占用国有资产总额为3 7 2 3 5 7 亿元，比1 9 9 5 年增长1 1 倍，年均递增1 3 5 ；占国有企业国有资产总量的6 2 2 ，比重较1 9 9 5 年 末增加了7 3 。在石油、交通、邮电等领域和行业中的分布，分别比上年增长8 、7 7 和2 2 7 ，分别比1 9 9 5 年增长1 3 8 9 、1 3 2 9 和2 5 4 3 。与此同时，在一般竞争性 领域，国有经济收缩战线，比重相对下降。2 0 0 1 年在商业及餐饮业和食品业中，国有 企业资产总额比上年下降6 7 和1 8 4 ，降幅分别比“九五”时期的年均降幅提高3 2 和1 3 7 。 4 、国有大型企业占用国有资产规模呈快速扩张态势。随着国有大型企业实施上市 融资、兼并收购力度的加大。国有大型企业占用国有资产的规模逐年大幅增加，一批 具有技术创新能力和核心竞争力的大型企业和企业集团在国民经济中的骨干作用显著 增强。2 0 0 1 年国有大型企业共有9 4 5 3 户，占用国有资产总量为1 1 6 7 2 5 2 亿元，比上 第一章国有资产和国有资产管理体制 年增长1 3 ，8 ，是1 9 9 5 年的2 倍多，占当年全部国有企业资产的6 5 1 ，比重较1 9 9 5 年提高，3 。与此同时，国有大型企业的单户资产规模也实现了较快增长，国有大 型企业户均资产1 2 3 亿元，比上年增长1 0 8 ，是1 9 9 5 年的2 倍。国有大型企业前 j o 家的资产总额、利润总额、销售收入和上交税金占全部国有企业的比重分别为3 7 、 7 3 6 、3 4 4 、4 4 7 。 5 、国有资本支配和引导社会资本的能力不断增强。随着经济改革的深入，除少数 须由政府直接控制的关键性行业外，越来越多的国有企业通过股份制改造、产权转让 等多种形式实现了资本多元化，国有姿本控制和支配社会资本的规模逐年增大。2 0 0 1 年，国有资本占控股地位的企业比上年增加1 2 5 ，占全部国有企业总户数的2 0 6 。 在全部国有控股企业中，通过股份制改造、合资合作等形式直接支配非国有资本的总 量比上年增长9 9 。至2 0 0 l 年底，我国境内国有控股上市公司9 0 3 家，控制和带动 的社会资本约6 3 0 0 亿元：境外国有控股h 股公司5 2 家，加上3 户国有控股红筹股公 司，控制和带动国外资本约3 8 0 亿美元。此外，国有资本还通过3 2 万个对外合资、合 作项目等参股形式，间接引导或带动了约占社会总资本2 0 左右的非国有资本。 1 1 2 国有资产的存在问题 改革开放2 0 多年来，经过全国人民的共同努力，我国国有经济规模不断扩张，国 有资产总量呈持续稳定增长势头，但也应当看到，国有资产良性增长的基础并不牢固， 在分布结构、增长质量和运行效率等方面还存在着一些突出的矛盾和问题。 1 、国有资产分布结构调整力度不足。我国国有资产分布结构存在问题的主要原因： 一是计划经济时期由于重复投资、重复建设等原因形成的国有企业“大而全、小而全”、 国有资产分布领域过宽的矛盾不可能在短期内全部解决。二是我国民间资本力量发育 还不够强大，一方面没有足够的经济实力收购、兼并一般竞争性行业中的国有企业或 国有中小型企业。另一方面在一定时期内也不能完全承接和弥补国有资产从一般竞争 性领域大规模退出所留下的产业空白。三是国有企业，特别是国有亏损企业从一般竞 争性行业中退出还存在不少体制性和政策性障碍，如企业破产政策、人员安罱、银行 债务安排，以及企业兼并重组中的地区封锁等。近年来，在国有经济“有所为，有所 不为”原则的指导下，国有企业从失去竞争优势的行业、生产能力严重过剩的行业以 及技术落后、污染严重的行业等劣势行业的退出力度虽在逐年加大，但从目前我国国 有企业存量调整看，我国国有经济从处于劣势行业的退出力度仍显不足。2 0 0 1 年，分 布于一般竞争性行业中的国有企业户数为1 5 5 万户，占全部国有企业户数的8 9 1 ： 占用资产总额8 2 5 2 1 2 亿元，占全部国有企业资产总额的比重仍高达4 9 5 ：纺织、 第一帝国有资产和国有资产管理体制 煤炭、建材、家用电器、设备制造业等大量行业仍存在严重的总量过剩或结构性过剩 现象。国有经济退出力度不足，对国有经济结构调整形成严重制约，国有经济布局中 “该弱不弱，该强不强”的产业布局问题依然突出，国有经济对于需要重点发展的关 键性和公益性产业因存量资产难以流动而进入不足。2 0 0 1 年分布在关键性和公益性产 业中的国有企业资产仅占全部国有企业资产总额的4 4 1 。这种分布格局，削弱了国 有经济资源的蹩体配置效益，不利于国有经济在国民经济中基础支撑功能的有效发挥。 2 、国有资产运营效益亟待提高。一方面，经营性资产增速回升乏力。经营性国有 资产是支撑国有经济运行的物质基础，是国有经济实力的主要代表。近年来，由于相 当数量的国有企业处于微利或亏损状态并形成了大量亏损挂帐。致使企业经营积累能 力减弱，经营性国有资产增长能力不足现象日趋突出。2 0 0 1 年经营性国有资产比上年 增长6 6 ，增幅与上年的6 ，5 相比基本持平比全国国有资产总量增长速度低4 。 在经营性国有资产中，国有工商企业国有资产增速大幅回落。2 0 0 1 年国有工业企业国 有资产比上年增长3 9 ，增幅比上年下降4 ，1 ，比全国国有资产平均增幅低6 7 。 经营性国有资产增长乏力，直接制约着国有经济实力的稳步增长。另一方面，国有企 业利润主要集中在少数垄断性行业或大企业，而其他多数行业的盈利水平没有提高。 2 0 0 1 年，在全部国有大型企业实现利润中垄断性行业实现利润占5 8 1 ，竞争性行 业实现利润3 7 5 ：其中，国有大型企业实现利润排名前8 位的企业实现利润合计占 垄断性待业国有大型企业实现利润的9 8 7 。在一般竞争性行业的国有工商企业中， 亏损企业6 7 万户，占全部国有亏损企业户数的7 5 3 ，亏损额占全部国有工商企业 亏损额的7 3 1 ，国有企业在一般竞争性行业的分布和效益问题仍然是影响国有资产 整体效益提高的主要因素。 3 、国有资产集中度仍处于较低水平。提高国有经济产业集中度是有效发挥国有 经济产业组织功能和产业导向功能的重要途径，也是国有经济战略调整的重要内容。 近年来，通过抓大放小、做大做强等发展战略，有效她推动了部分行业国有经济集中 度大幅提高，但从总体看国有经济集中度仍处于较低水平。一是大企业不大、小企业 过多的局面仍未根本改变。2 0 0 1 年国有大型企业中，资产规模达到1 0 0 0 亿元的企业 只有9 户，绝大部分大型企业资产规模不足5 亿元；国有小型企业户数仍高达1 3 6 万户，占全部国有企业户数的7 8 2 。二是在具有较高规模经济要求的行业中除石 油、石化、电力等政策性垄断行业之外。绝大部分行业的国有经济集中度仍处于较低 水平。2 0 0 1 年机械、电子行业前8 家最大国有企业的资产集中度只有1 6 4 和2 2 5 。 4 、国有资产对社会资本的控制能力仍需提高。随着我国多种所有制经济成分的共 第一章国有资产和国有资产管理体制 同发展，迫切需要国有经济实现从总量优势向质量优势转变，以较少量的国有资产带 动和支配更多的社会资本。但从国有企业组织形式和资本结构来看，国有资产对社会 资本的吸纳和控制能力亟待提高：一是多元投资主体的国有控股企业比例低。至2 0 0 0 年底，我国多元投资主体的国有工商企业仅有3 2 万户，而单一投资主体的国有独资 企业( 公司) 仍占7 5 9 筠。2 0 0 0 年1 4 5 万户国有独资企业( 公司) 实现利润3 3 2 8 亿元， 仅占国有工商企业实现利润的1 1 7 。2 0 0 1 年，虽然有7 0 的国有大型企业进行了公 司制改组，但国有独资公司的数量仍占4 6 6 。二是在多元投资主体的国有股比重过 大，在多元投资主体的控股企业中，国有股占总股本的平均比重仍高达6 0 以上，存 在明显的“一股独大”现象，这既制约了国有企业经营机制的转变，也限制了国有经 济控制力和支配力的提高。 1 。2 国有资产管理体制 1 2 1 改革开放前的国有资产管理体制 1 2 1 1 基本情况 在传统的计划经济体制下，由于整个社会经济体制是按照列宁的“国家辛迪加” 模式组织起来的，不存在经营性国有资产的概念。当时国有企业管理体制的基本特点 是政企不分，即国家在集中计划体制下，决定企业的生产：管理企业的专业经济部门 既是国家进行社会生活管理的职能部门，又是企业生产经营活动的主管机构；企业实 际上只是国家计划的执行单位，是上级行政主管机关的附属物；从经济责任制的角度 看，企业仅仅是成本中心，连利润中心都不是，更不用说作为独立所必然要有的投资 中心的位置。在这种情况下。对国有经营性资产的管理是和国家对政府预算的管理合 二为的。即所谓从中央政府直到基层企业的“统收统支”制度。 5 0 年代中期，这种高度集中的计划经济体制和与之伴随的国有企业管理体制刚一 建立，其无效性就暴露出来。从那时起，我国就开始积极探索国有资产管理体制或者 说国有企业管理的路子。受当时认识的限制，国有企业和国有资产管理体制的改变， 只停留在中央政府与地方政府之间如何划分权力的水平上，没有考虑对这套体制作根 本性的变革。在这种被一些经济学家称为“行政性分权”的思想指导下。从5 0 年代初 到改革开放前，政府对企业的管理权限曾数次“下放”，随后又因下放造成混乱而“上 收”。管理企业的指标及给企业的权限也数次调整，但出政府直接管理、安排企业生产 经营，政企不分的体制基本未变，企业始终只是政府计划的工具。 12 1 2 存在问题 改革开放之前，在经营性国有资产管理上主要存在以下问题： 蔓二兰鱼查箜毫塑望i ! 塞主笪型壁型 l 、国有资产的产权由国家行政机关代表行使，使政治目标取代经济目标成为指导 企业经营活动的主要目标。政府作为所有者，必然要求企业实现双重的经济目标：一 是要求国有企业与一切企业一样，力求使产品成本最低或盈利最多：二是要求国有企 业为公众提供具有所谓“正的外部性”，即企业本身收益不多，但具有较大社会效益的 产品。实际上，政府要求国有企业实现的后一目标，属于政府应提供的公共服务职能。 除此之外，政府还有其他公共职能，特别是在我国，政治上的目标往往是最重要的目 标。因此，政府作为所有者和行政主管机关，国有企业就要实现几乎所有的政府目标， 而且会经常将政治目标放在第一位，而企业作为所有者的经济目标反而减弱。 2 、所有者的各项权能由不同的行政机关分别行使，所有者的统一权能被分割而无 法实现。计划经济体制下国家所有制的一般做法是由政府的各个职能部门分别行使所 有者的某一方面的权能，各个部门按照自己的要求甚至自身的利益来行使产权，结果 使公共产权被架空，往往形成以所有者的主要代表机关的“上级主管机关”作为产权 主体的所谓“部门所有制”。 3 、“行政性分权”使产权关系趋于模糊，进一步降低了这种制度安排的有效性。 企业下放只是行政管辖权的下放，而不是所有权的下放。但在计划经济条件下，所有 权由行政机关代表行使，行政管辖权下放，必然意味着所有权某种程度的下放。因此， 进一步形成了所有权极不清晰的产权关系。一方面，积极地方政府对中央下放地方管 理的国有企业的资产拥有相当一部分所有权，即所谓“地方所有制”：另一方面。地方 政府并不承担企业盈亏的最终责任。 1 2 2 目前阶段的国有资产管理体制 1 2 2 1 基本情况 改革开放以来我国开始认识到这种“政企不分”的国有企业管理体制的弊端，“政 企不分”的症结在于“政资不分”，即同一行政机关既执行调节社会经济生活的职能， 又行使国有资产所有者的职能。特别是随着改革开放的不断深入，多种所有制形式和 多种经营方式并存的格局开始形成，各级政府的经济管理部门需要为不同经济成份的 企业公平竞争制定统一规则，自身作为企业所有者直接介入生产经营活动就显得极不 适宜。 1 9 8 8 年1 0 月，国家国有资产管理局组建，标志着我国进行国有资产管理体制改革 探索的开始。国家国有资产管理局的任务是：对中华人民共和国境内外的全部国有资 产行使管理职能，重点是管理国家投入各类企业的国有资产。随后，各省市也相继建 立了国有资产管理机构，形成了从中央到地方的国有资产管理体系。国家国有资产管 第一章国有资产和国有资产管理体制 理局的设置，就其职能来看，只能说人们意识n t 问题的存在，而不能说是问题的解 决。在其他政府经济管理部f 1 1 u d , 能没有根本转变的情况下，通过设黄一个专门机构把 分散在各部门的所有者职能整合起来，根本行不通。况且，一个从属于财政部的二级 管理部门，也没有独立行使专司国有资产管理职能的权力。 1 9 9 8 年，国家国有资产管理局被撤消，其相关职能并入财政部。根据机构改革后 的职能安排，国有资产所有者的职能被分散到几个部门行使，财政部负责资产及财务 管理，人事部负责国有资产经营者的任免，经贸委负责国有企业的运营监管，劳动部 负责国有企业的劳动工资，计划委负责固定资产投资计划安排。同时，各行业部委成 立行业控股总公司，行政管理职能交给国家经贸委，组建冶金局、纺织局等“委内局” 进行行业管理。再后来，为加强对企业干部的管理，成立了中央大企业工委、金融工 委等机构负责大型企业干部的管理。从理论上讲，国务院是国有资产所有者的代表， 但国务院的工作要通过各个部门来实现，不同部门行使职权时，要按照各自的职责考 虑问题，而不可能从所有者的角度完整体现国务院的意志。尽管机构改革之后，国有 企业与主管部门实现了脱钩，在一定程度上简化了政府与企业的关系，但国有资产出 资人问题并没有真正解决。从企业角度看，就是企业要想办成一件事，只能到这些部 门逐个请示，并获得一致通过方可进行。 1 2 2 2 存在问题 l 、国有资产所有者在形式上是清晰的，但分级管理界限模糊，责权利失衡。按照 现行的“国家所有，分级管理”的国有资产管理体制，国家代表全体人民行使对国有 资产的最终所有权，中央政府和地方政府则分别负有中央和地方国有资产的管理权限。 但是由于中央和地方对哪些国有资产属于各自的管理权限没有明晰的界定，特别是由 于出资人与受益人并不对称，责权利失衡，导致国有资产在纵向上的经营安全和经营 效率存在严重闽题。这表现为，一方面，很多名义上归中央所有的国有资产实际上为 地方所占有和支配，出资人和受益人并不统一，地方政府行为往往趋向于短期化，对 国有资产的运行效率和长远发展缺乏热情与责任感，这导致中央所属资产的安全受到 了侵蚀和威胁：另一方面，对于地方政府投资兴办的国有企业而言，其初衷般是为 了增加财政收入，增强地方经济实力。但是，从现行法律看，最终代表国家拥有国有 资产所有权的是中央政府而非地方政府，虽然中央政府并未投资，但却存在中央政府 可以潜在划拨和占有这些资产的可能。 2 、国有资产所有者职能行使分散，缺少统一而富有效能的国有资产管理机构。 目前，我国对国有资产特别是对处于竞争性领域里国有资产的管理，采取的是由中央 第一章国有资产和国有资产管理体制 政府作为国有资产出资人的唯一代表，由多个部f 1 联合行使出资人职能的方式。各地 方不但比照中央，沿袭这一架构，甚而一项权能出现多个行为主体。这种分散型的所 有者职能代表架构虽然在实践中发挥了一定的作用，但从总体上看产生的弊端不容 忽视。这集中表现为出资人职能被政府部门横向分割，部门之间产权责任不清，缺乏 责任约束，国有资产处于虚置状态。而作为现有的国有资产管理部门，管理权限又非 常有限，它“只负责国有资产管理方面的方针政策和国有资产状况的检查监督，难以 独立地执行所有者的全部职能”，更无法对大量竞争性领域里的国有企业予以统一而有 效的管理。 3 、行政部门政资职能不分，委托代理结构相对复杂而无序。相关政府部门不仅承 担部分国有资产出资人职能，而且还具体承担社会公共管理职能，政资职责混淆，政 企不分现象仍然存在。一方面，国有资产的产权管理和经营方式表现为一个复杂的委 托代理体系，形成国家、政府( 官员) 、企业经营者( 董事会、总经理) 多层委托代理 框架，委托代理者之间是一种责权利极不对称的软约束的关系，从而导致国有资产产 权制度的无约束和低效率，资产所有者缺位现象仍然存在，内部人控制问题出现。另 一方面，政府部门行政干预越位，企业经营自主权并未真正落实，企业经营目标模糊 不清，不仅影响了企业市场活力，而且极易发生外部人控制问题，形成内部人和外部 人的合谋。 4 、国有资产管理目标尚不明确，盈利性资产管理模式尚待探索。确立合乎实际的 国有资产管理目标是建立科学的国有资产管理体制的重要环节，没有明确的目标定位 很难建立有效的国有资产管理体制。长期以来，我们对于国有资产的管理，主要集中 于盈利性国有企业的管理，并提出了保值增值的目标模式。但在盈利性国有企业之外， 还有包括矿山、土地、河流和其他自然资源构成的国有经济资源，以及包括铁路、民 航、公路、港口、水利工程和市政设施在内的非盈利性基础性企业。这两类国有资产， 特别是基础性企业，由于大多涉及为国民经济的整体发展服务，并不把追求盈利作为 主要目的，因此单纯以竞争性国有企业的资产管理目标来衡量不免存在简单化行为， 并容易导致不同类型的国有资产管理与其社会目标职能发生扭曲和错位。另外，对于 盈利性国有资产管理模式，当前所实行的三级管理体制还只是一个基本框架，从宏观 层次看，政资还依然没有彻底分_ 丌：从中观层次看，作为隔离带的国有资产经营机构 的功能和角色还有待理顺；从微观层次看，国有企业的多元出资结构也尚未形成。 苎三童璺壹堡兰塑璺塑塑兰竺型堡型竺里堕些墼 第二章国有资产管理的国际比较 2 1 国有经济规模及布局的国际比较 2 1 1 不同国家国有经济规模及布局 2 1 1 1 发达国家国有经济规模及布局 西方国家特别是西欧国家国有企业的普遍发展，是在第二次世界大战之后，主要出 于以下几个方面的原因：国家经济形势的需要，受到战争破坏的基础部门和基础工业企 业的恢复需要大量投资，而当时的民间资本没有足够的力量；社会就业压力的逼迫，发 展国有企业，可以直接吸收大量的劳动力，缓解各国普遍面临的就业压力；科技不断进 步的推动导致产业结构调整加快及国际市场竞争加剧而发展新兴企业和改造传统企 业投资较大。风险较高，民间资本不愿进入或无力承担。此外，推动国有企业发展还有 一些更具普遍性、更长时期起作用的因素，如带动和促进民间企业发展，占领国民经济 的制高点，开发落后地区，增强军备等等。 在发达国家，国有企业在国民经济中一般不占支配地位，国有企业的产出或资产份 额通常不超过全国的1 0 。但每个国家在不同时期国有经济的份额也有比较大的变化。例 如意大利、奥地利，国有企业所占份额相对较高。见表2 - 1 表2 - 17 0 年代8 0 年代初西欧国家国有企业在国民经济中的比重( ) ( 1 9 7 9 年) 国别占就业人数的比重占国内生产总值的比重占国内投资的比重 意大利 2 5 42 4 74 7 1 ( 1 9 7 8 ) 法国 1 0 51 3 03 0 5 西德 l o 51 2 01 2 7 比利时 1 0 o 1 2 0 奥地利 1 4 62 1 32 5 。4 爱尔兰 9 0 1 20 希腊 8 68 11 1 4 英国 8 11 1 12 0 o 荷兰 5 8 1 l ，o 瑞典 5o8 o1 6 o 发达国家平均 t 8 27 71 4 5 ( 1 9 8 2 ) 资源来源：世界银行( c 1 9 8 3 年世界发展报告弹 第二章国有资产和国有资产管理体制的国际比较 从行业分布来看，这些国家的国有企业对基础设施部门、服务部门和基础工业部门 的占有率远远高于其他工业部门。见表2 - 2 表2 - 27 0 年代末8 0 年代初西方国家国有企业在主要部门经济中的比重( x ) 国别邮政通讯电力铁路航运钢铁汽车矿业制造建筑 意大利 1 0 01 0 07 51 0 01 0 07 52 55 0 一 法国1 0 01 0 01 0 01 0 07 57 55 07 58l 英国 1 0 01 0 0i 0 01 0 01 0 07 55 05 098 西德1 0 01 0 07 5i 0 01 0 0 一 2 5 一 10 日本1 0 01 0 0 7 52 5 一一 o01 4 一 美国 1 0 0 2 52 5 一 011 2 资踝来源：世界银行1 9 8 3 年世界发展报告 这种格局的形成，与发达国家对于国有企业的职能、地位的认识有着重要关系。在 这些国家，不管国有企业如何发达，民间企业始终是国民经济的主体。国有企业的根本 任务是为整个国民经济，首先是为民间企业的发展创造条件。具体来晚，国有企业首先 应在那些民问企业不愿进入或一时难以进入的，又对整个国民经济发展具有重大意义的 部门或领域发展：其次是在那些民间企业发展不足的领域有选择地适度发展；而在那些 商业性、竞争性强的一般制造业、商业部门，国有企业般不进入。 2 1 1 2 发展中国家国有经济规模及布局 发展中l 雪家的国有企业基本上是在战后取得政治独立后发展起来的。发展中国家发 展国有企业，除了与发达国家所具有的同样原因外，还有一些特殊原因：民间资本比较 薄弱，发展经济依赖于政府投入：民族解放运动后，夺回经济主权，没收大量的殖民企 业和外资企业；受社会主义国家影响，选择“非资本主义道路”，积极推进国有化政策。 到上个世纪8 0 年代初，发展中国家的国有企业产值占国内生产总值占国内产值的比重平 均达1 2 以上，已经超过了发达国家的此项指标。见表2 - 3 与发达国家相比，发展中国家国有企业的部门分布要广泛得多，除了国有企业发展 的传统领域外在发达国家的国有企业很少进入的制造业、商业乃至农业部门，许多发 展中国家的国有企业也占相当大的比重，见表2 _ 4 2 1 1 3 苏东国家国有经济规模及布局 苏联的全盘国有化模式，形成于二三十年代苏联工业化过程，它的形成既有主观认 识和理论方面的原因，也有客观环境和条件方面的因素。在苏联全盘国有化思想的影响 下，社会主义国家的国有企业没有部门的限制，没有结构的调整，没有职能的分工， 第二章国有资产和国有资产管理体制的国际比较 形成了全方位、任意配置、无所不包、无所不能的局面。见表2 5 与发达国家和发展中国家相比，社会主义国家国有企业的发展特点是 表2 - 3 发展中国家国有企业在国民经济中的比重( ) 国别年份 国内生产总值投资总额 赞比亚 1 9 8 44 07 8 突尼斯 1 9 8 42 04 0 阿尔及利亚 1 9 8 51 03 0 摩洛哥 1 9 8 51 83 0 刚果1 9 8 5 1 32 8 坦桑尼亚 1 9 8 41 32 6 非洲国家平均 1 9 8 21 8 33 0 5 智利 1 9 8 51 82 5 墨西哥1 9 8 4 1 61 8 巴西1 9 8 551 6 委内瑞拉 1 9 8 43 05 0 圭亚那 1 9 8 42 04 2 拉美国家平均1 9 8 2 8 72 5 ，l 缅甸1 9 8 42 26 5 土耳其 1 9 8 51 32 8 菲律宾1 9 8 451 4 印度 1 9 8 21 92 2 巴基斯坦 1 9 8 271 3 尼泊尔 1 9 8 43 弧洲国家平均 1 9 8 292 9 2 所有发展中国家平均 1 9 8 21 2 53 2 所有发达国家平均 1 9 8 27 71 4 5 资源来源世界银行( 【1 9 8 3 年世界发展报告癸，氍经互会成晁国统计资料1 9 啦年版 1 、国有企业存在于所有国民经济部门，企业配置没有部门的限制，国有企业甚至垄 断了包括农业在内的国民经济各部门。 2 、国民经济部门中国有企业配置结构固定不变，国有企业数量和结构不因社会经济 环境的改变而调整，国有企业越多越好、越全越好。 第二章国有资产和国有资产管理体制的国际比较 3 、国有企业的职能具有全能性和包办性，承担了国民经济发展的全部职能，国有企 业与民间企业之间没有社会分工的必要。 2 ，1 1 4 不同国家国有经济规模的一般规律 表2 - 47 0 年代未8 0 年代初部分发展中国家国有企业在本部门经济中的比重( ) 国别农业商业、个人建筑业制造业采矿业运输、通公用事业 服务业讯业 印度 5 5 2 5 7 5 7 5 韩国 5 5 5 2 5 2 5 7 5 缅甸 5 5 0 7 5 7 5 7 5 巴基斯坦 5 2 5 5 2 5 2 5 5 0 7 5 阿根廷 5 5 2 5 2 5 5 0 5 0 7 5 墨西哥 5 2 5 5 7 5 7 5 孟加拉 5 2 5 5 7 5 7 5 坦桑尼亚 5 5 0 2 5 7 5 2 5 5 0 尼加拉瓜 2 5 2 5 7 5 7 5 7 5 刚果 5 5 2 5 2 5 5 7 5 科特迪瓦 5 5 2 5 2 5 2 5 7 5 肯尼亚 5( 5 5 2 5 5 7 5 塞内加尔 5 5 5 7 5 7 5 塞拉里昂 5 5 5 2 5 2 5 7 5 尼泊尔 5 2 5 一 2 5 5 7 5 斯里兰譬 5 2 5 2 5 5 0 5 7 5 乌拉丰 5( 5 5 5 5 7 5 突尼斯 5 5 一 5 0 5 0 7 5 资舜来源：世界银行1 9 8 3 年世界发展报告* 从前面的