（伦理学专业论文）社会转型期社会公正与公共政策运行研究.pdf

摘要 当前，我国正处于由传统社会向现代社会转型时期，在此期间，社会得到了前所未 有的发展，而公共政策的运行对于协调社会的利益矛盾关系，社会的安全问题、社会的 整体化发展、公民权利的保障、实现社会的良性运行和健康发展均有着不可替代的重要 作用。随着转型期的深入，社会发展在取得了巨大进步的同时，大量的问题也开始呈现 出来，主要表现为社会结构不平衡；行政权力滥用，各类腐败滋生；社会成员的基本权 利弱化等一系列社会问题。可见，公共政策作为一种社会制度并没有突显出应有的公正 性。政府通过运行各类公共政策对社会进行治理，政府政策能力的高低被视为衡量一个 政府能力的主要标志，政府政策的公正性也就被视为衡量社会公正与否的重要依据。本 文从行政伦理学的角度出发，对公共政策运行的社会公正缺失现象进行研究，力图通过 公共政策运行中社会公正缺失的事件进行具体分析，提出实现公共政策有效运行的具体 措施，全文主要由三个部分构成： 第一部分，社会公正、公共政策的相关基础理论研究。这一部分主要阐述了公正、 社会公正、公共政策、公共政策运行等基本概念，并对社会公正对公共政策运行的意义 及其相互的关系进行了分析。 第二部分，公共政策运行中的社会公正问题分析。首先阐述了社会转型期的社会结 构特征，并在此基础上提出了公共政策与社会公正积极互动的可能性。通过公共政策运 行中的具体案例，从公正意识、权力滥用、信息透明度三个角度着重进行分析。 第三部分，公共政策运行中社会公正的建设。这一部分是根据前文的分析，相应的 从意识、权力、透明度的层面提出相应的解决措施，主要措施包括公共行政人员职业道 德素养的提高、权力资源的合理分配、信息公开与公民参与的实现三个方面。 关键词：社会公正；公共政策；公权力；公民参与 a bs t r a c t c h i n ai sn o wi nt h ep e r i o do ft r a n s i t i o nf r o mt r a d i t i o n a lp l a n n e de c o n o m yt os o c i a l i s t m a r k e t i n ge c o n o m y o u rs o c i e t yh a sr e a c h e di t sh i g h e s ts t a g ea n dt h eo p e r a t i o no fp u b l i c p o l i c yh a sp l a y e di m p o r t a n tr o l e i nc o o r d i n a t i n gt h er e l a t i o no ft h ei n t e r e s tc o n t r a d i c t i o n ， s o c i a ls e c u r i t yi s s u e ，s o c i a li n t e g r a t i o na n dg u a r a n t e eo fh u m a nf i g h t t h ee f f e c t i v e n e s so f p u b l i c p o l i c yi st h ek e yi s s u ei np u b l i c p o l i c ys t u d i e s a sa na u t h o r i t a r i a nt o o l i i lt h e d i s t r i b u t i o no fs o c i a lr e s o u r c e s ，p u b l i cp o l i c y sv a l u eo r i e n t a t i o ns h o u l db et h er e a l i z a t i o no f t h em a x i m i z e dw e l f a r eo fs o c i a lm e m b e r s t h et w om o d e l si nt h ew e s tp u b l i cp o l i c ys t u d i e s i na n a l y z i n gt h ee f f e c t i v e n e s so fp u b l i cp o l i c yt h a ta r et h em o d e lo fe l i t ea n dt h em o d e lo f p o l i t i c a lp r o c e s sb o t ha r e 、析t 1 1s h o r t a g e st h a tt h e yc a nn o to v e r c o m eb yt h e m s e l v e s t h i s a r t i c l er a i s e st h ei d e at h a tt h ec h a n n e lt oi m p r o v et h ee f f i c a c yo fp u b l i cp o l i c yi sb a s e do nt h e e f f e c t i v ec o m b i n a t i o na n di n t e r a c t i o no ft h ee l i t ep r e f e r e n c ea n dt h ep u b l i cw i l l ，w h i c hi s p u b l i co p i n i o n o nt h ef o r u mt h a tp u b l i co p i n i o np r o v i d e d ，t h ep u b l i ca n de l i t es e r i o u s l y e x p r e s sa n d s e l e c t p u b l i cp o l i c y c h o i c e st h a tb o t ho v e r c o m et h en a r r o w n e s si ne l i t e p r e f e r e n c e s a n dd i s s o l v et h er a t i o n a l i g n o r a n c e o ft h e p u b l i c i n p u b l i cp o l i c y p a r t i c i p a t i o n t h e r et h r e ep a r t si nt h et h e s i s ： t h ef i r s tp a r ti sa b o u tt h ec o n c e p t so fs o c i a lj u s t i c ea n dp u b l i cp o l i c y t h i sp a r tm a i n l y t a l k sa b o u tt h ep u b l i cp o l i c yi sa l la u t h o r i t a t i v ea l l o c a t i o nt ot h es o c i a lv a l u e ，i tsd i r e c t l y b e a r i n go nt h ei n t e r e s t so ft h ep u b l i c ，t h ep u b l i cp o l i c yd e v e l o p m e n ts h o u l dm e e tt h ew i s h e s a n di n t e r e s t so fr e q u i r e m e n t so f e v e r y s i d e s t h es e c o n dp a r ti st h ea n a l y s i so fs o c i a lj u s t i c ei nt h eo p e r a t i o no ft h ep u b l i cp o l i c y a t t h eb e g i n n i n g ，i ts t a t e st h es t r u c t u r a lf e a t u r ed u r i n gt h et r a n s i t i o n a ls o c i e t y a st h ev a r i o u s r e f o r m sh a v ee n t e r e dac r u c i a ls t a g e ，t h ei n c r e a s i n gd i f f e r e n t i a t i o no fi n t e r e s tp a t t e mm a k e s t h e i m p a c td i f f i c u l t l y t oa v o i dt ot h e p r o d u c i n go f i n t e r e s t g r o u pa n dp u b l i cp o l i c y d e v e l o p m e n t s ，t h eg r o w i n gk i n d so fi n t e r e s tg r o u p sb r i n ga l li m p o r t a n ti m p a c tt ot h ep u b l i c p o l i c y t h et h i r dp a r ta n a l y s e st h ep e r f e c t i o no ft h es o c i a lj u s t i c e t h ei m p l e m e n t a t i o no f s c i e n t i f i cc u l t u r ew i l lp r o d u c el a s t i n gi m p l e m e n t a t i o n t oe n h a n c et h ei m p l e m e n t a t i o no f p u b l i cp o l i c y ，i m p l e m e n t a t i o no fc u l t u r em u s tb eb u i l ti nt h eg o v e r n m e n t p o l i c i e sc a n n o tb e e f f e c t i v e l yc a r r i e do u tt h ew e a k e n i n go ft h ei m p l e m e n t a t i o no fc h i n a sp u b l i cp o l i c y k e y w o r d s ：s o c i a lj u s t i c e ，p u b l i cp o l i c y ，a u t h o r i t y ，c i t i z e n si n v o l v e m e n t 引言 ( 一) 研究背景 当前我国公共政策在实际运行中频频出现公正缺失的现象，公正缺失导致了公共政 策失效，公民的合法权利和公共利益无法得到保障，且行政人员公权力的滥用导致了腐 败滋生。针对这种情况，政府及相关学者都对其进行了相关的理论研究，而我国当前处 在社会的转型期，政治、经济、文化等方面都发生着巨大的变化，社会的结构和内容也 处在不断的调整时期，在这期间也就更需要社会公正的公共政策来保证社会利益的公正 分配，防止社会利益矛盾的产生。温家宝总理指出“让正义成为社会主义国家制度的首 要价值。”因此，实现公共政策的有效运行，从行政伦理的角度去构建一个社会公正 的公共政策运行机制，来保证公民的合法权利，是实现社会和谐发展的迫切需求。 ( 二) 国内外研究现状 1 国外研究现状 公共政策是第二次世界大战之后发端于主要工业发达国家的一项公共事务研究。自 上个世纪5 0 年代以来，公共政策已经历了半个世纪的时间，因此国外学者对此所进行 的研究远远早于国内。 在基本理论的研究中，伍德罗威尔逊在行政学之研究中认为公共政策是由政 治家制定的、由行政人员执行完成的法律和法规。帕森斯则认为公共政策是一项关系到 公共领域的社会决策。哈罗德拉斯韦尔与亚伯拉罕卡普兰在权力与社会中提出 公共政策是一种大型的计划，只是在这个计划中需要包含明确计划目标、价值及策略。 戴维伊斯顿在政治生活的系统分析中认为公共政策是对全社会的价值做有权威的 分配。詹姆斯安德森在公共政策中认为公共政策是政府通过一些有目的的活动， 来处理社会中存在的某一问题或事务。 在实践研究方面，罗尔斯的正义论、詹姆斯布坎南的伦理与公共政策、高 斯罗伯的公共管理部门、系统伦理、梅尔斯诺和贝拉威的政策组织中对公共政 策都进行了不同角度的研究，其中以罗尔斯的正义论最具有代表性。罗尔斯在正 义论中强调公共政策的正义性质，提出正义的两个基本原则，并认为制度伦理是研究 温家宝温家宝总理答中外记者问 n 人民日报，2 0 0 7 3 1 7 l 社会的基本结构即社会的主要制度，而制度伦理的根本目的在于保证社会每一个成员的 基本权利得到充分的实现，使社会实现公平分配。本论文的写作正是以罗尔斯的正义 论为国外公共政策研究的主要参考资料，从行政伦理的角度去研究社会公正与公共政 策运行。 2 国内研究现状 国内学者对于公共政策的研究主要分为两个方面，一方面体现在公共政策的理论研 究，另一方面体现在公共政策的实践研究。 ( 1 ) 公共政策的理论研究 陈庆云在公共政策分析中指出，公共政策的本质是社会利益的集中反映，也就 是说公共政策所反映的利益，包含了社会各个群体的利益反映。张金马在公共政策： 学科定位和概念分析中指出所谓公共政策是政府用以规范、引导相关的部门机构以及 个人的具体行为准则或指南。钱再见在影响公共政策执行主体的深层机制探究中认 为公共政策主体是政策执行的关键，并以此对公共政策无法实现有效执行进行了分析， 提出相应的解决对策。周树志的公共行政、公共政策、公共管理则认为公共政策是 政府为了对社会公共事务进行管理，并实现社会公共利益而形成的公共行为规范、行动 准则和活动策略。 ( 2 ) 公共政策的实践研究 吴忠民在论社会对制度建设的重要意义中认为，对一个社会来说，建立规范、 合理、公正的制度至关重要，且社会公正这一理念是现代社会基本制度设计和安排的根 本依据。张亲培在公共政策体制与社会公正中指出，公共政策体制的社会内涵是通 过实现社会公正的责任体系找到公共政策体制与社会公正之间的关联，并从公共政策体 制的构成去分析二者关联的具体内容。他认为，良好的公正政策有利于实现社会的公正。 唐代兴在公正伦理与制度道德中对建构、完善社会的政策制度，提出遵循公正原则 是真正体现普遍发展原则的发展战略、政策决策。高云在维护社会公平和公共政策的 伦理取向中认为构建和谐社会，应把社会公正放到突出的位置来维护。提出公共政策 主体层面要以公共利益为本位，公共政策的目标层面要充分体现公共利益的协调与平衡 的公正性，公共政策的执行层面要保证社会公平的存在，公共政策的评估层面要强调社 会公平的标准。陈潭在走向政策的民主中，提出实现公共政策的民主，需要通过公 共政策的调查、公共政策的听证和公共政策的咨询来广泛的收集和表达民意，只有实现 公民参与的政策才能实现公共政策的民主。谢金林在决策民主：公共政策程序正义的 制度保障阐明，为了保证公共政策对于公共利益的实现，必须通过决策民主化、程序 正义化来构建相应的制度保障。周红云在公共政策制定中公众的有效参与中指出， 保障公众的有效与需求，拓宽参与渠道，保障信息的公开，营造公众参与的良好社会环 境，并且不断提高公民的参与能力，是实现公众切身利益的关键，是公共政策制定的根 本。 结合国内外对公共政策的研究来看，从行政伦理学的角度来对社会公正与公共政策 的运行进行系统整体的研究并不是很多，因此这也成为本论文研究写作的出发点。 ( 三) 研究意义 社会公正的公共政策运行对推进我国社会的持续稳定发展具有一定的现实意义，同 时为公共政策的运行研究提供更多的理论材料，为政府部门执行政策提供了更全面的参 考建议，因此，对该问题进行相关研究具有重要的理论意义和现实意义。 1 理论意义 对社会公正与公共政策的运行进行研究的理论意义主要表现为两方面：一方面有利 于维护社会的稳定：另一方面可以有效的促进行政管理体制改革。 公共政策的运行是为了实现社会利益的合理分配，只有站在公正的立场上才能制定 科学合理的公共政策，才能使公民的合法权利得到有效保障，而实现利益的合理分配。 当公民的合法权利通过公共政策的公正运行得到保障，公民即增加了对公共政策的认 可，实现公民对公共政策的自觉有效遵守，也就有利于维护社会的稳定。我国“十二五” 规划纲要中明确说明，行政体制改革需要从政府职能转变、科学民主决策机制的完善、 政府绩效管理与行政问责制度等多方面推进。公正的公共政策运行要求公权力的公正行 使、公民的积极参与、政府信息的公开等等正是行政管理体制改革的体现，因此公共政 策的公正运行有效的促进行政管理体制改革。 2 现实意义 转型期，我国各类公共政策的运行中，不公正问题频频发生，导致公共政策不能有 效地实现最初的既定目标，同时由于行政人员权力的滥用导致公民合法权利被剥夺，本 论文结合我国公共政策运行中出现的不公正现象进行了具体的分析，为我国公共政策公 正运行的实现提供一定的指导意义。 一是社会公正的公共政策促进基本制度的有效制定。现代社会基本制度制定的基本 原则是社会公正，因此，社会公正决定着公共政策运行是否具有善的特性；公共政策的 运行是否具有自觉性与有效性；公共政策的运行是否具有公平性与公开性；公共政策的 运行是否具有匹配性与可行性。 二是社会公正的公共政策保证公民权利的平等对待。公民权利的平等是保证社会每 一个成员拥有相对平等的起点和发展前景，公共政策越是公正，公民越是可以通过政策 维护公平竞争的权力，以实现平等发展的机会。 三是社会公正的公共政策推动民主化进程的良好发展。社会公正的公共政策在政策 的运行过程中，需要公民的全程参与，公民的全程参是民主政治的基本要求和民主政治 发展的必然趋势。 ( 四) 研究方法及写作思路 本论文主要采用理论联系实际的研究方法，由于公共政策及社会公正涉及面及为广 泛，需要多个学科的共同介入，因此论文中穿插采用文献、案例、分析等方法对我国公 共政策运行中出现的一系列问题进行分析。 本论文的叙述分为四个部分。第一部分，引言部分阐述了文章的研究背景、国内外 研究现状、文章研究的理论意义与现实意义、文章的研究方法及文章的写作思路。第二 部分介绍了社会公正与公共政策所涉及到的相关概念，并阐述了社会公正对公共政策运 行的意义及社会公正与公共政策之间的互动关系。第三部分从社会转型期的特殊社会结 构提出公共政策与社会公正积极互动的可能性，并对转型期公共政策运行现状进行分 析，主要包括三个方面，一是伦理道德失范与法律政策的缺失导致公共政策运行中公正 意识的淡薄；二是权力配置不合理、机构监管不到位导致公共政策运行中公共权力的滥 用；三是利益驱使与政治冷漠导致公共政策运行中信息透明度的缺失。四是科学技术发 展的落后。第四部分，针对公共政策运行中出现的问题，提出相应的解决措施来完善公 共政策的公正运行。 4 一、社会公正、公共政策及其相关的基本理论概述 社会公正是人类社会发展以来一直追求的理想，政府为了实现社会的公正，通过公 共政策的方式对现有的社会资源进行合理分配，以实现社会的公正。马克思主义认为， 公正是一个历史的、阶级的范畴。它的内容是随着不同的社会而发生变化的，随着不同 的社会而发展的，所以说社会公正具有历史性、时代性的特点。对一个社会来说，规范、 合理、公正的公共政策至关重要，而社会公正也是公共政策运行的基本理念。那么社会 公正与公共政策的基本涵义及社会公正对公共政策运行的意义究竟如何，需要结合我国 的社会发展现状来进行说明。 ( 一) 社会公正、公共政策的基本涵义 社会公正与公共政策作为一个基本概念而出现，是从西方国家由来，在经历了不同 时期的演变之后，在现代被人们赋予了新的涵义，而社会公正对公共政策的运行也显现 出了重要的意义。 1 社会公正的涵义 ( 1 ) 公正、社会公正的内涵 公正是一个很古老的概念，据考证起码在公元前三十世纪就出现了，公正最初是作 为伦理学概念和价值观形成的。在古代，公正作为一个概念代表的是一种理想社会和高 尚道德。在近代，公正是平等观念、平等权利的概念。辞海解释公正是不偏私、正直， 然而不同的时代、不同的经济形态下对公正给出了不同的解释。 古希腊罗马时期，根据亚里士多德的雅典政制记载，在梭伦生活的时代，大多 数人长期存在于被少数人奴役的情况。长期趋于被奴役的人民最后团结起来对贵族进行 反抗，激烈的竞争出现了互相对抗的情势。最后，两方共同选择梭伦作为调停人和执政 官，把政府委托给他。梭伦提出“我拿着一只大盾，保护双方，不让任何一方公正地占 据优势”，因此他认为公正就是不偏不倚。而亚里士多德则认为，公正首先是正义即 合法；其次是正义即平等；最后是正义是优良政体的核心。在西方近代，最深入人心的 公正观念就是主张人与人之间的权利平等。卢梭认为，社会如果没有了平等，那么也就 没有所谓的自由存在。因而他强调国家、公正的重要性，国家、公正的价值之一就是用 强制力维持平等，平等永远是最大、最优先的公共利益，法律必须保证人人平等，不允 许有例外。在罗尔斯的公正观念中，他提出“所有的社会基本善自由和机会、收 入和财富及自尊的基础都应被平等地分配，除非对一些或社会基本善的一种不平等 雅典公民的政治生活与精神生活一陈村富教授在l 海交通大学的讲演 n 文匿报，2 0 1 1 5 9 5 分配有利于最不利者。”同时提出了他认为社会成员将会一致认可的两个基本原则： 第一个原则是：平等自由原则，它是首要的，具有优先性的。第二个原则是：不平等的 自由原则，是第一个原则的延伸。它实际上包括两个具体原则，一是差别原则，二是机 会平等原则。 在当代中国，学者思考公正的问题与西方有着非常大的差异，姚洋的公正理论认为， 重视人身权利和基本物品的平等分配，是对起点平等的制度保证，且在他的公正理论中， 国家对于社会成员而言，仅仅是平等外部条件的提供者，却没有去保证社会会员个人能 力平等的义务。而吴忠民在社会公正论中所阐述的公正基本理念是平等理念、自由 理念和社会合作理念，并在此理念的基础上，提出实现公正的四个基本原则： 首先，基本权利的保证原则。这一原则强调的是一个人来到世上就具有了基本的权 利，包括生存权利、受教育权利等。在公民权利和政治权利国际公约中对每个公民 所拥有的权利有明确规定，如每个公民所固有的生命权，每个公民都享有去参与公共事 务的权利等。只有当社会对于每个公民的基本权利给予切实的保证之后，才能意味着每 个公民的贡献与尊严被给予了基本的保证。 其次，机会平等原则。机会平等原则对于社会成员而言主要包含三方面内容，一是 社会成员获得的生存机会与发展的机会是平等的。“在社会的所有部分，对每个具有相 似动机和禀赋的人来说，都应当有大致平等的教育和成就前景。那些具有同样能力和志 向的人，不应当受到他们的社会出身的影响。”二是机会实现过程本身的平等。平等 机会的开始是公正的第一步，在实现的过程中始终贯穿着平等才能保证最后得到的是一 个公正的结果。三是对于社会成员在发展潜力方面的差异，应给予根本的尊重。当社会 成员在最初获得了平等对待的机会后，在具体发展的过程中，由于每个社会成员之间存 在的差异性，每个社会成员的发展机会和发展潜力是完全不同的，那么作为政府应该为 有差异的社会成员的发展提供合理的有差别的机会来保障社会成员的利益，为其提供更 平等的发展机会。 再次，按贡献进行分配原则。主要是指根据社会成员的贡献不同，所带来的利益不 同而进行公正合理的分配。每个社会成员的差异性决定了贡献的差异性，所以对于社会 成员的实际贡献进行分配是最合理的表现，而这一原则也最能够体现社会公正的程度。 合理的分配资源更有助于调动每个社会成员的积极性，有利于社会的政治、经济、文化 的发展。 最后，社会合理调剂原则。社会合理调剂原则是实现社会公正的最后一个原则，在 现实的社会生活中，存在着各种不确定的因素，最初的公正随着不确定因素的出现已经 无法保证对于每个社会成员的公正，社会的合理调剂原则就是对此进行一些必要的调 整，来保证社会成员可以随时得到公正的对待。 对于社会公正而言，虽然时代的不同社会公正被赋予的内涵会有所不同，但其不变 的核心是力求公正，是力求社会对每个社会成员权利与义务的平等分配。而这些权力与 。约翰罗尔斯正义论 m 何怀宏等译北京：中国社会科学出版社，1 9 8 8 ：2 9 2 圆约翰罗尔斯正义论 m 何怀宏等译北京：中国社会科学出版社，1 9 8 8 ：6 9 6 义务如何分配，跟一个国家的政治、经济、文化的发展息息相关的，从古代奴隶社会、 封建社会到现如今的社会主义社会，随着社会生产力的不断发展和社会资源的不断丰 富，人们的公正意识也在不断地增强。在社会主义转型期的今天，社会公正这一概念也 被赋予了更多的内涵。 在党的“十六大”报告中明确指出，“在经济上，促进社会全面进步，不断提高人 民生活水平，保证人民共享发展成果；在政治上，发展社会主义民主政治，建设社会主 义法制国家，保证人民当家作主的权利；在文化上，牢牢把握先进文化的前进方向，发 展民族的、科学的、大众的社会主义文化，满足人民群众日益增长的精神文化需求”。 由此可见，社会公正是通过政治、经济、文化等一系列手段，通过公共政策的运行来对 社会进行整合与调节，以减缩社会或社会成员之间的不平等和差异，促进人的全面进步 和社会的和谐发展，实现所有社会成员对社会发展与进步成果的共享。 ( 2 ) 社会公正与效率的关系 苏共二十七大第一次提出社会主义条件下的社会公正。社会公正是公正与效率的统 一，因而是最能调动人的因素。 所以了解效率以及公正与效率的关系有助于更全面准 确的理解社会公正这一概念。 效率是对人的活动属性的概括。人的一切活动显然都是为了实现某种目的，但不同 人或同一个人因为活动条件的不同，所实现的目的是不相同的。辞海对效率做出了 如下解释，一是指消耗的劳动量与所获得的劳动效果的比率。二是一种机械在工作时输 出能量与输入能量的比值。可见公正与效率对于社会而言是社会成员所被分配到的权力 比例的体现，也就是说，社会成员的贡献与其义务是成比例的。因此，公正与效率也就 形成了一种互动的关系。一方面，社会越是公正，每个社会成员所付出的贡献与他们的 所得就越一致，为社会和他人贡献的积极性就越高，从而效率也就越高。而社会越不公 正，也就导致了每个社会成员的贡献与其所得的比例不等，那么社会和他人为之奉献的 积极性就会越低，从而也就导致了效率的降低。由此可见，公正能充分调动社会成员的 积极性并提高效率。另一方面，效率越高社会成员对于高效率越是会突显其积极性，高 效率使得社会成员的这种积极性变成自觉性，社会成员的自觉性也就促使了社会公正的 形成。所以说公正是效率的基本保证，效率是公正的检验标准。 2 公共政策、公共政策运行 ( 1 ) 公共政策的概念 1 9 世纪末期，公共政策这一概念被公共行政学的创始人伍德罗憾尔逊提出并使用， 在此之后伍德罗威尔逊、托马斯戴伊、拉斯韦尔与卡普兰等众多学者分别对公共政 策给予不同的界定。在中国，一般意义上所指的公共政策是由政府、非政府公共组织和 民众，为实现特定时期的目标，对社会公共事物实施共同管理过程中所制定的行为准则。 这个定义主要从四个方面进行概括，一是公共政策制定主体是政府、非政府公共组织 汤玉奇社会公正论 m 北京：中共中央党校出版社，1 9 9 0 ：1 7 0 圆陈庆云公共政策分析 m 北京：北京大学出版社，2 0 1 1 ：4 7 和民众；二是公共政策的需求基础是社会公共事务；三是公共政策是社会公共事务管理 中所制定的行为规范；四是公共政策的主体在对社会公共事务实施管理的同时，也要对 自身管理制定准则。尽管公共政策的主体是“有政府、非政府公共组织和民众所组成的 管理体系”但是本论文中所讨论的政策主体仅指政府，在这里不研究其他的主体作用。 ( 2 ) 公共政策运行 公共政策作为一个概念，当去思考政策本身的问题时，已经包含了公共政策的运行， 公共政策如何形成、公共政策谁来执行、公共政策怎样执行。想想这些问题的答案，已 经组成了一个公共政策的运行系统，即公共政策的制定；公共政策的执行；公共政策的 监督；公共政策的评价。 公共政策的制定是公共政策运行的首要阶段，是公共政策运行的核心。公共政策的 制定是一个复杂的活动过程，它主要包括公共政策问题的构建、方案的规划和抉择以及 公共政策方案的合法化等阶段。构建公共政策问题是进行公共政策制定的第一步。公共 政策问题主要是指政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为而去得到解决或实现的 问题。公共政策问题涉及范围较广、涉及层次较多，但无论哪一类政策问题，当它突显 在社会中，政府、社会中的部分团体或者个体就会推动政策问题进入议程，也就是公共 政策制定的第二步，公共政策的规划。在公共政策规划的过程中，首先是选择好政策目 标。政策目标是政策制定的主要内容，它是决策者期望通过政策制定和实施所要达到的 社会效果。其次就是公共政策合法性的体现。合法性更多是偏重于从法律的角度来解释 公共政策合法性这一概念，它包括决策的主体合法、决策程序化合法、政策内容合法等。 公共政策合法化后，一经采纳就完成了公共政策的制定过程，进入到公共政策的执行过 程。 公共政策的执行是将公共政策的构想转化为现实的唯一途径，公共政策的执行是公 共政策成败的关键。公共政策的执行分为公共政策执行的准备阶段和公共政策执行的实 施阶段。公共政策的执行是一种有目的、有计划、有组织的活动过程，因此在公共政策 执行的准备阶段，需要做的第一个准备工作就是对执行的公共政策进行宣传，加强对公 共政策的认知。所谓政策宣传，是指向社会公众宣布和传播公共政策的意图和内容，促 进和引导公共政策执行者和公共政策目标群体的行为向着宣传所希望的方向发展。在公 共政策本身做好了充裕的准备时，相应的人力资源和财力资源也需要进行充裕的准备。 公共政策是需要一定的人员和机构来共同执行的，因此，公共政策颁布之后要需要的就 是组建相关的政策执行机构，配备必要的政策执行人员以及提供所需的物质准备。在公 共政策的执行过程，首先需要政策执行人员，政策的执行人员必备的是专业素养与良好 的职业道德。其次，相关的政策执行机构，相关的政策执行机构是为公共政策的运行的 公正是实现提供相应的支持，包括人力、物力、财力等。在公共政策的执行的整个过程 中，公正政策执行手段的是公共政策执行的关键，主要包括行政手段、法律手段、经济 手段、说服引导手段及技术手段。 公共政策的监督是对公共政策的整体运行进行监督控制，以保证公共政策运行的公 正合法。作为公共政策主体的政府或行政人员，在落实及执行政策的过程当中，对其实 r 施多方位的监督、检查和控制，对于政府不作为、违法及权力的滥用等现象，按照法律 规定对相关的违法行为进行惩罚，以实现公共政策公正透明的良好运行。根据公共政策 所涉及的范围大小，公共政策的监督方既可来源于上级部门，相关联协作机构也可来源 于全体公民。 公共政策的评价。公共政策执行完毕后要及时做出总结评价，只有通过科学的公共 政策评价，人们才能判定出公共政策是否达到了其预期的目标，并由此决定这项公共政 策是应该延续、调整、还是终止。当决策者通过对公共政策的审慎评价后，认为某些公 共政策是错误的、过时的、多余的或无效的公共政策的一种行为，就会对这类公共政策 进行终结。公共政策终结不仅仅只是取消原有的公共政策，同时还意味着制定新的公共 政策，因此公共政策的终结既是公共政策运行的结束也是公共政策运行的再一次开始。 3 。社会公正对公共政策运行的意义 社会公正是政府力求通过公共政策的运行来提供更多的服务，让公民能够拥有更多 的发展机会，能够享有应有的公正合法权益，从而营造一个公正的生存空间，因此社会 公正对我国的公共政策运行具有重要的意义。 ( 1 ) 社会公正使公共政策的运行具有善的特性 从伦理学的角度出发，公正是一种善的行为，是平等、相等、同等的利害相交换的 善的行为，所以社会的公正就是以社会为行为主体的公正，是社会所进行等利害交换的 行为，是权力与义务相交换的行为。公共政策运行的善的特性，就是公共政策的运行需 要实现社会的共享与公民的认同。 社会共享是指要让全体社会成员能够共同享受到社会经济发展的成果，如作为公共 政策客体的社会成员基本尊严和基本生存条件能否得到维护和满足：每个社会成员的基 本发展条件能否得到保证；每个社会成员的生活水平和发展能力能否随着持续的发展得 到提升等等。公民认同是指公共政策的运行可以实现社会成员的广泛认可和遵循，也就 是说基于社会公正这一基本理念而运行的公共政策，可以做到对政策客体的社会成员有 可能面对的社会风险予以防范，并对其生存与发展的竞争环境予以平等的保证。只有实 现公民普遍受益和平等对待，才能实现公民的认同及遵守。 ( 2 ) 社会公正使公共政策的运行具有自觉性与有效性 自觉性是指公共政策的运行能够得到社会成员普遍自觉的遵守和维护。社会公正使 政策客体的社会成员对于社会所付出的贡献同所得到的利益紧密地结合在一起，使其能 够根据自己具体贡献的大小得到有所差别且恰当合理的社会、经济及政治位置。只有当 社会成员的发展潜能得到极大的激发，政策客体的社会成员才能够将热情转换成一种自 觉性去遵守公共政策。有效性是指作为公共政策主体的政府，在公共政策的执行过程中 是否实现公共政策的公正有效执行：是否使公共政策做到有效的服务于政策客体的社会 成员。只有在公共政策的执行中，对于有相似能力和相似意愿的社会成员，做到机会公 国吴忠民走向公正的中国社会 m 山东：山东人民出版社，2 0 0 8 ：3 5 9 正平等地去对待，保证其所得到的利益大致相似，政策执行所使用的手段有效合法，以 每个社会成员为基本的出发点，才能保证每个社会成员的基本利益，做到公共政策的有 效运行。 ( 3 ) 社会公正使公共政策的运行具有公平性与公开性 公平性是指公共政策的整体运行是公平合理的。社会公正作为制定公共政策的根本 理念，应该保证所有的政策客体成员通过公共政策得到公平对待，因此，在公共政策的 制定中应该多方的考虑社会成员的具体情况，兼顾到更多的社会成员利益。同样在政策 执行过程中对于不同的社会成员，考虑处理同类的问题时，应该按照同样的政策去给予 解决，不得将自己的利益倾向和偏好体现在相关的处理过程中对待不同的社会成员。公 开性是指公共政策运行可以实现信息的公开，社会公正为公共政策运行的公开性提供了 基本保障。在公共政策运行中，更多政策的信息公开使得更多的社会成员可以及时了解 并参与到公共政策的运行，可以有效减少公共政策运行中的信息不对称情形出现，防止 由于垄断信息而造成的公共政策运行过程中各种舞弊现象的产生，而保证公共政策的公 正有效运行。 ( 4 ) 社会公正使公共政策的运行具有匹配性与可行性 匹配性是指公共政策运行的是一种全方面的、具体化的政策，政策的内容应该充分 的体现在社会的政治、经济、文化各个领域中，与社会客体的利益需求与保障紧密联系 起来。例如经济领域中表现为平等竞争、按贡献进行分配；社会领域中表现为住房保障 的公平享有权、受教育平等权等。只有社会公正的公共政策才能实现匹配性，才能得到 社会成员的认同。可行性是指对于公共政策运行而言，能够使社会成员的发展得到充分 的开发，最大限度地激发整个社会的创造力，最终促进公正政策目标的实现。作为公共 政策主体的政府需要维护一个公正的社会，需要运行公正的公共政策来解决社会各类问 题的出现，保证公共政策客体的相关利益，所以说公共政策是否公正决定了公共政策的 运行是否可行。 ( 二) 社会公正与公共政策运行的互动关系 公共政策的运行是为了实现社会资源的合理分配，保障公民的合法权力的实现，实 现社会的公平正义。社会公正作为一个价值标准，始终贯穿于公共政策的整体运行过程 中，保证其公正的运行，所以有必要对社会公正与公共政策之间的关系进行剖析。 1 社会公正对公共政策的影响 在一个社会中，公共政策的整个运行是为了实现对社会成员利益的合理分配，而合 理分配的准则就是社会的公正，由此可见社会公正对公共政策运行有着重要的作用。 ( 1 ) 社会公正是公共政策制定的基本依据 公共政策制定是公共政策运行的首要环节，它需要遵循一个基本的依据来考虑公共 政策问题的构建、方案的规划、方案的抉择以及政策方案的合法化等。社会公正作为一 1 f 1 个依据，它要求公共政策的问题构建要兼顾政策客体的相关利益，尤其是对弱势群体的 利益要予以优先考虑。对于公共政策的制定而言，既要围绕全体公民的基本尊严也要考 虑基本权利等多方因素，力求最大范围的实现公正。也就是说只有基于社会公正为依据 而建立的公正政策，才能对政策客体的生存和发展会具有长期保障的意义，才能够做到 让全体公民普遍受益。 ( 2 ) 社会公正是公共政策执行的基本保障 在公共政策的执行中，政府和行政人员作为公共权力的行使者，其主要职责是维护 社会公正，确保社会安全运行和健康发展。公共政策的执行中政策的主体需要保持公正， 防止公共权力本身可能出现的利益偏好、以公谋私以及滥用权力或执行力以及片面实施 等现象的出现。而社会公正要求在执行过程中确保公开透明，采用合理合法的方法手段 等，恰恰为公共政策的执行提供了基本的保障。 ( 3 ) 社会公正是公共政策监督的重要依据 在公共政策的运行过程中，对整个运行过程进行监督，是防止由于政策执行者主观 认识上的差异，造成对政策理解的偏离及行政人员为了追求利益导致政策的运行偏离政 策的目标。以社会公正作为检验公共政策是否有效运行的准则，可以帮助行政人员良好 的对整个政策进行监督，确保政策目标的实现。 ( 4 ) 社会公正是公共政策评价的价值原则 对于公共政策运行中的评价环节而言，社会公正既是评价的原则也是评价的标准。 社会公正作为评价政策的原则，是对社会公共政策的运行程度进行检验，以是否公正作 为公共政策运行的修正、调整、继续或终止提供评价的价值标准。公正的价值原则可以 使社会资源、利益实现公正的分配。 2 公共政策对社会公正的作用 社会公正作为人类社会的基本理念和永恒追求，通过公共政策的有效运行，使社会 政治、经济、文化得到健康的发展，使公民的基本权利得到保障，根本利益得到维护， 因此公共政策对社会公正的实现有着积极作用。 ( 1 ) 公共政策是社会公正的本质诉求 随着人类社会的发展，社会的公正成为人们普遍追求的期望。一直以来国家通过制 定一系列的公共政策在力求约束人们的思想与行为，维护利益和维持利益关系。以实现 社会的良好秩序、经济的快速发展，给予公民一个公正的社会。公共政策通过解决公共 问题以谋求公共利益的合理平衡分配，从而实现国家、政府对社会公正的有效维持，成 为社会公正的本质述求。 ( 2 ) 公共政策是保证社会公正的有效途径 现代化的社会，人们追求权力的平等、经济的发展、社会的公正。公共政策正是人 类面对日益复杂的公共事务而诞生的，是满足社会需要的一种公正选择。高质量的公共 政策可以促使人们积极行动、参与合作并良好的实现资源合理配置，因此对于社会而言， 政策尤其是规范、合理、公正的政策对于实现社会公正是及其重要的一种途径。 1 1 ( 3 ) 公共政策是完善社会公正的理论保障 公共政策的内容涉及到的范围是从政治到经济文化各个领域，政府制定实施不同内 容的公正政策，其目的都是为促进社会发展，实现公民的合法利益，创造一个良好有序 的社会。可是，公共政策对于社会而言也就成为一种实现社会良好发展的途径之一，公 共政策良好的运行及目标的实现，也就体现了社会的公正性，因此公共政策对于实现社 会的公正，给予了基本理论支撑。 二、当前我国公共政策运行中存在的社会公正问题 从1 9 7 8 年中国共产党十一届三中全会以来，经过了三十多年的改革开放，党和政 府在此期间制定了一系列保障和促进中国政治、经济、文化发展的相关公共政策，然而 随着转型期的深入，社会中公共政策反应迟缓、公共政策低效或无效、公共政策冲突甚 至违法等现象并不少见。 ( 一) 社会转型期的社会公正与公共政策互动的可能性 社会转型这一范畴主要指改革开放以来中国社会结构的变迁，具体内容包括：从计 划经济体制占主导地位的社会向市场经济占主导地位的社会转型；从伦理型社会向法治 型社会转型；从一元文化到多元文化的转型。社会结构的调整使社会内容得到了创新的， 但同时也导致社会结构失衡的显现。 1 我国社会转型期的社会变化 转型期是指由传统社会走向现代化社会的一种社会转型，在这一时期，社会内容在 政治、经济、文化各个社会领域中得到了不断的创新体现。政治上表现为政治观念的创 新和政治体制的创新，随着政治体制的创新，人们的民主意识逐渐强化，依法治国的国 策深入人心，而随着国家法制的进一步完善，政府正在从管理型政府转向服务型政府， 同时，在执政理念方面也有重大创新，科学发展观与和谐社会战略的提出保证政治领域 的创新有力地推进。经济上，由计划经济体制向市场经济体制转换，同时，现代企业制 度的建立与完善、科学技术的不断发展等有力地推进了我国经济水平的提升。另外，在 管理创新方面实现了管理观念和管理方式的创新、管理机构和职能的创新等都推进了中 国经济水平的发展。而在文化上，随着改革开放的深化，一元文化向多元文化的发展， 社会成员的文化素质不断提高，思想观念也在不断创新，同时，社会主义初级阶段理论 的系统探索、社会主义市场经济体制的建立为推进中国社会制度自我完善和发展提供了 理论保障。 随着社会发展的加速，社会内容的创新及社会相对独立性的增强，新的社会结构要 素不断生成，原有的社会结构被打破，社会成员的收入多元、城市区域发展、经济文化 等出现一系列社会结构的失衡现象。改革开放前的收入平均分配结构已经被不同收入层 组成的多元结构替代。一是由于高收入阶层的日益崛起；二是由于下岗职工、贫困地区 的农民等构成了规模巨大的低收入者阶层，并且两个阶层之间形成严重的贫富差距。区 域结构的失衡主要表现在城乡二元结构的加深及沿海城市与内地城市差距的拉大。在结 构上，城市中的现代化产业及部门变得越来越先进，农村的产业及部门却变得越来越落 后，从而导致了农村与城市、农业与工业的异步，此外目