（行政管理专业论文）中国农村社会保障现状与对策.pdf

中文摘要 我国是一个典型的农业大国，农业、农村、农民问题是中国经济社会发展的核 心问题。“三农”问题不仅是一个经济问题，同时也是一个重大的政治和社会问题。 农村社会保障是我国社会保障体系极其重要的组成部分，也是“三农”问题的前提和 保障。农村社会保障问题关系到农村改革的进一步深化和农村经济的可持续发展，以 至于整个国民经济的协调发展和社会的长治久安。在党和政府一贯的关注下，农村社 会保障制度有了一定的发展，但是和城市社会保障制度相比，我国农村社会保障事业 还十分落后，从而影响了农村及整个社会的发展。 本文在回顾了农村社会保障历史变迁和分析现状的基础上，首先提出了农村社会 保障存在的问题，主要表现在农村社会保障体系不健全、保障水平低、缺乏有效管理、 缺乏稳定的资金来源、区域发展不平衡等。究其原因，主要在于经济、政治及农村人 口和文化心理等因素的制约。从经济因素分析，政府的财政投入不足和农民筹资能力 弱制约了农村社会保障的发展；从政治因素分析，城乡二元结构导致的二元社会保障 体制是制约农村社会保障制度发展的根本原因，农民的意见表达权缺失限制了农村社 会保障制度的发展；从农村人口和文化心理因素分析，农村人口因素给农村社会保障 制度建设带来明显压力，而农村文化和农民心理因素又阻碍社会保障的制度化建设。 在全面分析原因的基础上，本文参照农村社会保障的国际经验，提出要选择合适的对 策力图解决这些制约性因素。主要有以下几方面：一是政府树立在农村社会保障制度 建设中的责任意识；二是在政府主导作用下推进农村社会保障制度建设，包括大力发 展农村经济、完善农村社会保障的管理体制和监管体制、推动农村社会保障的立法建 设、加强政府财政支持力度。三是完善农村社会保障体系的基本框架，主要是完善农 村最低生活保障制度、农村合作医疗制度、农村养老保险制度、失地农民和农民工的 社会保障制度。 关键词：农村社会保障；最低生活保障；合作医疗；养老保险 a b s t r a c t o u rc o u n t r yi sat y p i c a ll a r g ea g r i c u l t u r a ln a t i o n ，a g r i c u l t u r e ，c o u n t r y s i d ea n df a r m e ri s t h ec o r eq u e s t i o n si nc h i n ae c o n o m i cs o c i e t yd e v e l o p sw h i c hn o to n l yi sae c o n o m i c p r o b l e m ，b u ta l s oi sap o l i t i c sa n dt h es o c i a lq u e s t i o n 。t h er u r a ls o c i a ls e c u r i t yi si m p o r t a n t c o n s t i t u e n to fo u rc o u n t r ys o c i a ls e c u r i t ys y s t e mw h i c hr e l a t e st h ec o u n t r y s i d er e f o r m f u r t h e rd e e p e n e da n dt h er u r a le c o n o m ys u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ，d o w nt oe n t i r en a t i o n a l e c o n o m yc o o r d i n a t e dd e v e l o p m e n ta n ds o c i e t y sl o n g - t e r mp e a c ea n dg o o dg o v e r n m e n t 。i n t h ep a r t ya n dt h eg o v e m m e n tc o n s i s t e n ta t t e n t i o n , t h er u r a ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e mh a dt h e c e r t a i nd e v e l o p m e n t ，b u ti ti sa l s ob a c k w a r dc o m p a r e sw i mt h ec i t ys o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ， t h u sh a sa f f e c t e dt h ec o u n t r y s i d ea n dt h ee n t i r es o c i e t y sd e v e l o p m e n t 。 t h i sa r t i c l ei nr e v i e w e dc o u n t r y s i d es o c i a ls e c u r i t yh i s t o r yv i c i s s i t u d ea n di nt h e a n a l y s i sp r e s e n ts i t u a t i o nf o u n d a t i o n ，f i r s ta s k e dt h ec o u n t r y s i d es o c i a ls e c u r i t ye x i s t e n c e q u e s t i o nw h i c hm a i n l yd i s p l a y si nt h es a f e g u a r ds y s t e mi sn o tp e r f e c t 、t h es a f e g u a r dl e v e l i sl o w 、l a c k st h ee f f e c t i v em a n a g e m e n t 、l a c k st h es t a b l ec a p i t a ls o u r c ea n dt h er e g i o n d e v e l o p m e n ti s n o tb a l a n c e d 。t h er e a s o n sf o rt h i sa r et h a t g o v e m m e n t sf i n a n c i a l i n v e s t m e n ti n s u f f i c i e n c ya n dt h ef a r m e r sf i n a n c e sa b i l i t yi sw e a k ；t h ed u a le c o n o m i c s t r u c t u r er e s t r i c t st h ec o u n t r y s i d es o c i a ls e c u r i t ys y s t e md e v e l o p m e n ta n dt h ef a r m e rl a c k s t h eo p i n i o ne x p r e s s i o np o w e r ；t h er u r a lp o p u l a t i o n , c u l t u r e ，p s y c h o l o g i c a lf a c t o rb r i n g t h eo b v i o u sp r e s s u r e 。t h e r e f o r e ，r e f e r st ot h ee x p e r i e n c eo fi n t e r n a t i o n a lc o u n t r y s i d e s o c i a ls e c u r i t y ，w es h o u l dc h o o s ep r o p e rw a y st oo v e r c o m et h eb a r r i e r s ：g o v e m m e n ts e t s u pt h er e s p o n s i b i l i t yc o n s c i o u s n e s si nt h ec o u n t r y s i d es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mc o n s t r u c t i o n ； u n d e rg o v e m m e n tl e a d i n gr o l e ，d e v e l o p st h er u r a le c o n o m y 、p e r f e c tm a n a g e m e n ta n d s u p e r v i s i n gs y s t e m 、i m p e t u st h el e g i s l a t i o nc o n s t r u c t i o n 、s t r e n g t h e n st h eg o v e m m e n t f i n a n c es u p p o r td y n a m i c s ；f i n a l l y , p e r f e c tc o u n t r y s i d es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mb a r eb o n e ， i n c l u d ec o n s u m m a t i n gt h ec o u n t r y s i d el o w e s ts o c i a ls e c u r i t ys y s t e m 、r u r a lc o o p e r a t i v e m e d i c a ls e r v i c es y s t e m 、c o u n t r y s i d eo l d - a g ei n s u r a n c es y s t e m 、t h ef a r m e ro fl o s tt e r r i t o r y a n do u tw o r k e r ss o c i a ls e c u r i t ys y s t e m 。 k e yw o r d s ：r u r a ls o c i a ls e c u r i t y ；s u b s i s t e n c es e c u r i t y ；c o o p e r a t i v em e d i c a lc a r e ； e n d o w m e n ti n s u r a n c e i i 学位论文独创性声明 本人郑重声明： 1 、坚持以“求实、创新”的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究成果。 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构已经发表 或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均己在论文中作了声明并表示了谢意。 1 巾o 作者签名：丝尘鳖边 日 期：) 溯- 蔓型 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学校有 权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸 质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图 书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索；有权将学 位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在解密后适用本规定。 11 十一 作者签名：丛生塑衄 e t 期：塑壑：。【：至2 导论 一、选题的缘由及意义 我国是一个典型的农业大国，全国1 3 亿人口中，有9 亿多在农村，占全国总人 口的7 0 以上。在这样一个农民占人口绝大多数的国度里，农业、农村、农民问题是 中国经济社会发展的核心问题，它深刻地影响着我国农村经济的发展，“三农 问题 不仅是一个经济问题，同时也是一个重大的政治和社会问题。农村社会保障是我国社 会保障体系极其重要的组成部分，也是“三农”问题的前提和保障。只有为农民提供 社会保障、解决农民的后顾之忧，才能保持农村地区的稳定，推进农业改革，促进农 村经济的发展。农村社会保障问题将关系到农村改革的进一步深化和农村经济的可持 续发展，以至于整个国民经济的协调发展和社会的长治久安。 随着我国现代化建设的日益深入，社会主义市场经济体制的建立、完善，农村工 业化的发展、人口老龄化与家庭小型化，决定了农村传统的保障方式已经难以为继， 必须建立与生产力和经济结构相适应的新型农村社会保障体制。新一届政府成立以 来，随着以人为本的科学发展观的确立和落实，建设社会主义新农村战略工程的开展， 农村社会保障制度的建设问题已经变得尤为迫切。中共十六大提出：“有条件的地方， 探索建立农村养老、医疗保障和最低生活保障制度。 十七大提出：“加快建立覆盖城 乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。这充分说明，建立农村社会保障已成 为我国现阶段农村工作的重要内容之一，是解决“三农”问题的重要途径，是构建和 谐社会的重要内容，是建设社会主义新农村的重要举措。 改革开放以来，我国农村发生了巨大变化，农民生活水平有了显著提高，农村 各项事业得到了长足发展。但是与此不适应的是，由于历史、社会、经济等主客观方 面的原因，受传统城乡二元结构模式的影响，我国农村社会保障事业还十分落后，广 大农民一直游离于社会保障网之外。农村社会保障存在着保障水平低、社会化程度低、 政府扶持力度小、覆盖范围窄、法律制度缺失等诸多问题。产生这些问题的原因是什 么? 如何采取相关对策? 笔者试图以现阶段我国农村社会保障还存在的问题为切入 口，从政治、经济、社会等方面仔细分析问题产生的成因，同时也试图从政府管理的 角度，探讨政府如何发挥宏观作用，制定完善农村社会保障制度框架。希望通过本文 的研究，探索出有效建立完善农村社会保障制度的相关对策，为政府管理提出一定的 意见和建议，使学术界能够对农村社会保障问题做出进一步的关注和思考，从而亦能 为改善和加强农村社会保障工作尽一份力，为广大农民进一步改善生活质量尽一份 力。 二、本课题研究现状及趋势 目前，国内对农村社会保障的研究主要集中在如下两方面： ( 一) 是否要建立农村社会保障制度 农村社会保障制度是整个社会保障体系的重要组成部分，但长期以来一直处于全 国社会保障体系的边缘，而这种现象在很长一段时间被认为是合理的。随着农村改革 的深入和经济发展，特别是城镇化进程等因素促使农民的社会保障需求大大提高。因 此，是否有必要建立和完善农村社会保障制度，成为理论界的一大焦点。 目前存在两种截然不同的观点： 一种观点认为，建立农村社会保障制度迫在眉睫。有的学者从政府责任和以人为 本的角度论述，如王思斌认为，农村居民生存状态的低下和不令人乐观的前景促使我 们必须尽早考虑社会保障制度的建设问题。无论从政府对公民责任的角度，还是从全 面建设小康社会、共享改革和社会发展成果的角度，必须加快农村社会政策的制定和 实施，要加快农村社会保障制度建设( 农村社会保障制度建设的政策分析过程分析， 文史博览z 2 期) ；有的学者从城镇化和国家经济发展能力的角度论证，如郑功成 认为，农民中的绝大多数客观上已经走上了非农化、城镇化的不归之路，并且必然会 因各种生活风险和客观存在及平等意识的觉醒而提出相应的社会保障诉求。政府不能 以对农村居民没有承诺为借口拒绝建立相应的社会保障制度，事实上，国家财力的快 速增长表明政府承受能力在增强，以财力不足作为不考虑农民与农民工的社会保障的 理由越来越不充分；( 农民工的利益与社会保障，中国党政干部论坛2 0 0 2 年第8 期) 有的学者从农村落后的保障方式产生的问题出发，如田文中认为，目前中国农村 社会保障建设和发展存在一些深层次的问题，主要表现在：农村“五保户 供养制度、 合作医疗制度呈现“历史断层”，农村社会保障缺乏制度化，社会保障体系的建立与 发展严重滞后于工业化、城市化的建设与发展进程，传统的“土地保障”方式严重妨 碍农村的现代化，“养儿防老、积谷防饥 的家庭保障模式已经无法适应经济发展的 要求，因此，迫切需要建立和完善新型的、符合农村实际的社会保障体系。( 关于农 村社会保障问题的研究，2 0 0 2 年“2 1 世纪中国社会保障制度改革与发展研讨会论 文) 另一种观点反对建立农村社会保障制度。理由是：其一，“国家财力有限。农村 的社会保障要考虑国家的财力，政府不是不保障农村居民，而是目前的重点在城市。 2 随着国家财力的增长，也会逐步予以考虑。其二，“农民有土地保障 。现阶段土地保 障功能表现在：一方面是养老保险，拥有一份土地，自己耕地或子女耕种，农村老年 人口就有了基本社会保障；另一方面是从事非农产业的农村劳动力的失业保障或“退 农保障”，拥有一份土地，从事非农产业的劳动力在遭遇挫折的时候，就可以退而务 农，使自己的劳动价值得以实现，并获取基本生活资料。建立农村社会保障制度，应 当“以土地换保障 ( 陈颐，论“以土地换保障”，学海2 0 0 2 年第3 期) 。 ( 二) 城乡社会保障体系是否统一 是否应当在全国范围内建立统一的社会保障体制不仅是学术界争论的焦点，也是 实践部门讨论的热点。目前主要观点有： 第一种观点赞成建立统一的社会保障体制。这种观点认为，从理论角度出发，制 度安排一元化是社会保障制度的内在要求，因为一元化的制度安排不仅公平，而且管 理简便。市场经济的发展，要求建立全国统一的国内市场和劳动力市场，与此相适应， 也要建立全国统一的社会保障制度和全国统一的社会保障基金，否则，劳动力在全国 范围内流动势必受阻。从中国目前的经济发展看，已经完全达到英美等发达国家开始 建立统一社会保障制度时的水平，统一社保制度已当其时( 杨玉民，统一社保制度 已当其时，2 0 0 2 年8 月1 9 日中国改革报) 。同时，社会保障权也是农民的一项基 本权利。我国宪法第4 5 条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能 力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”。显然，这里所说的公民也包括 农民在内，国家应该给予农民“国民待遇”( 马红坤，论建立完善农村社会保障制度 的急迫性，前沿2 0 0 6 年第4 期) 。而且，给予包括农民在内的所有公民的社会保 障，是国际人权公约的重要内容；从保护农民的权利和公平的角度来说，也应该建立 统一的社会保障制度( 张英红，驳陈平的“短视国策和“洋跃进”论，中国改 革2 0 0 2 年第7 期) 。至于如何建立统一的社会保障制度问题，胡鞍钢提出开征统一 的、强制的社会保障税( 胡鞍钢，利国利民、长治久安的奠基石一一关于建立全国 统一基本社会保障制度、开征社会保障税的建议，改革2 0 0 1 年第4 期) 。王国军 则提出从“二元到三维 的目标模式对城乡社会保障制度进行衔接( 王国军，中国 城乡社会保障制度衔接初探，战略与管理2 0 0 0 年第2 期) 。 第二种观点认为，“条块”应该统一，但城乡有别。李迎生认为，目前要做到社 会保障体系完全实现统一是不可能的，即便在发达国家尽管农民享受的保障待遇与其 他从业者已无实质不同，但制度形式的差别依然存在。因此，他设计了一个“有差别 3 的统一 的“城乡整合 模式：首先，对进城农民与乡镇企业( 小城镇) 职工逐步实 行和城市企业职工统一的社会保险制度。其次，将养老保险的第一支柱( 保障最低水 平) 与医疗保险的大病统筹部分设计为全民共享项目，先行实现城乡一体化。再次， 改变以农业积累支撑工业的传统发展战略，实现工业反哺农业，财政政策向农业与农 民倾斜，以增强农民个人参与现代社会保障的经济实力，从整体上保证农民社会保障 和城市企业职工社会保障的实质性公平。最后，建立全国统一使用的社会保障个人专 户，推动社会保障体系城乡整合的最终实现( 李迎生，探索中国社会保障体系的城 乡整合之路，浙江学刊2 0 0 1 年第5 期) 。 第三种观点认为，目前中国建立统一的社会保障制度时机还不成熟。郑功成认为， 中国经济落后，财力薄弱，城乡及地区差别极大，社会阶层处于急剧变化之中，居民 在社会保障方面还未能享有法定的平等权利，现阶段还未具备建立一元化的社会保障 制度的客观条件，因此，可以将一元化的制度安排作为社会保障制度的发展目标，却 不宜作为确定现实社会保障政策的出发点( 郑功成，加入w t o 与中国的社会保障改 革，全球化下的劳工与社会保障，中国劳动社会保障出版社，2 0 0 2 ，第3 6 9 - - 3 9 3 页) 。陈美球认为，将农民工纳入统一的社会保障体系现在时机不成熟，由于农民工 的流动性、农村社会保障的不完善等因素的影响，在中国真正建立城乡一体化的社会 保障体系还有一段路要走( 陈美球，农民工社保时机成熟了吗，中国改革2 0 0 2 年第7 期) 。 对建立统一的社会保障体系反对最激烈的是北京大学的陈平教授，他认为，在中 国这么大的发展中国家搞统一的社会保障体系是根本不可行的，战略目标是错误的， 是“洋跃进”( 陈平，建立中国统一的社会保障体系是自损国际竞争力的短视政策， 中国改革，2 0 0 2 年第4 期) 。 三、论文的基本思路和框架 本文拟写两大部分，即导论和正文。在导论中，主要阐述选题的缘由和意义，介 绍学术界关于该课题的研究现状和研究思路，以及本文的研究思路和框架。正文拟写 四章：第一章关于中国农村社会保障的内涵、变迁与现状，包括农村社会保障的制度 的内涵、变迁和目前存在的问题；第二章是影响农村社会保障制度建立健全的成因分 析；第三章是农村社会保障的国际比较及启示；第四章是一些对建立健全农村社会保 障制度的对策思考。 其中第二章成因分析是本文的难点，成因分析主要从经济因素、政治因素、人口 4 因素和文化心理因素几个方而分析，政治因素是重点分析因素，是成因的关键所在。 政治因素主要从我国体制、政策的影响和农民意见表达权缺失两方面进行分析。长时 期以来受传统体制的影响，我国政策制定的中国社会保障制度一直以城镇居民为核 心，成为在特定历史条件下的虮陉胎 ，对农村社会保障制度长期不重视的后果就是 我国城乡间社会保障资源分配的严重失衡和农村社会保障的几近空白的状况，农村的 社会保障是离不开政府扶持的，这是政府的职责所在。农民的意见表达权的缺失主要 体现在农民缺乏利益表达的组织资源、人大代表中缺乏农民代表、农民利益的表达渠 道不畅等。另外还有农村人口和农民文化心理方面的因素影响了农村社会保障制度的 建立健全。 第四章是本文的重点：这一章针对农村社会保障制度存在的问题及成因，提出 了相关的对策措施。内容涉及正确认识城乡社会保障一体与差异化的关系、农民与政 府责任大小关系等；由政府主导构建农村社会保障的制度框架、推动农村社会保障的 立法建设、加强财政支持力度、健全管理体制；建立健全多层次的农村社会保障制度。 四、论文的研究方法 本文在研究方法上主要包括： 1 定性分析与定量分析相结合的方法。对社会经济学科而言，定性分析和定量 分析是相辅相成的两种研究方法。定量分析是定性分析的前提和基础，而定性分析只 有建立在翔实的定量分析的基础上，才能揭示出事物的本质和特征。如本文在具体论 证农村人口老龄化、家庭结构变化、耕地减少和外出做工方面都有数据资料分析，从 而说明农村家庭养老面临挑战，就是定性分析与定量分析的结合分析法。 2 比较分析方法。有比较才有鉴别，通过对国外不同社会制度、不同类型国家 或地区的社会保障制度模式、保障水平等方面进行分析比较，探讨社会保障发展运行 的一般规律，吸取外国社会保障制度的教训，吸收和借鉴他们的有益经验，尤其一些 发达国家在市场经济运行机制下的社会保障管理方法等值得借鉴；同时对国内城乡二 元社会保障制度进行对比分析，以期从城市社会保障制度寻找可借鉴经验。 3 综合系统分析法。综合系统分析法往往是从系统论的角度去对事物的全局进行 把握判断和分析。运用综合系统分析法，对中国农村社会保障制度进行全面、总体考 察，提出完善和发展的新思路。 五、论文的新意 “三农 问题是决策者最为关心的问题之一，其中的农村社会保障问题尤为重要， 5 这同时也成了理论工作者一直探讨的重点问题。国内外对该问题的研究以强烈的现实 性为我们加强农村社会保障的制度建设提供了丰富的思想理论资料，但我们认为还有 很多需要继续研究的空间：1 许多学者从制度经济学出发，认为中国农村经济发展落 后的根源问题是经济制度问题，农村经济和经营制度需要创新。笔者认为，解决农村 社会保障问题不仅需要从经济制度中创新，同时也需要从我国的政治制度、福利制度 方面寻找原因，社会保障制度是政治制度、福利制度的重要内容，应该体现公平和效 率。2 许多学者争执于城乡社会保障一体化与差异化的问题，笔者认为，一体化和城 乡统筹只是作为宏观的战略目标，而农村社会保障制度的建立则要根据实际情况制定 确实可行的具体措施，统筹未必一定要相同，但是在制度建设上对待城乡公民的重视 态度应该是一致的，农村社保制度建设重点是要让农民满意。3 以往研究总是从具体 的某些问题出发，向着单一的目标论述，很少有学者比较系统的从各个方面来阐述， 本文基于以前学者对于农村社会保障制度的研究基础上，运用政治学、经济学、社会 学等理论系统的分析问题产生的多方面原因，努力寻求多方满意的具有可行性的模 式，根据成因提出相应的解决办法，具有一些开拓性尝试，也具有一定的创新。 6 第一苹中国农村社会保障内涵、变迁与现状 从本质上讲，社会保障应是面向全民的，不应有农村与城市之分。但我国社会城 乡二元结构的格局导致了城乡之间在生产方式、经济生活、思想观念等诸多方面的巨 大差别，社会保障制度也同样如此，所以，农村社会保障是相对于城市社会保障而言 的一个概念。二般而言，社会保障制度的演进是以工业化与城市化的发展为基础的， 其发展既决定于它所依赖的经济基础，又受政治制度等其它社会环境的有力制约，中 国农村社会保障制度的发展也同样如此。建立农村社会保障制度，是建设新农村的必 然要求，是广大农民的迫切愿望。但由于多种原因，我国农村社会保障的发展严重滞 后，存在很多问题，越来越不适应农村经济、社会发展的需要。 一、农村社会保障的内涵 1 、农村社会保障的概念 顾名思义，农村社会保障是面向农村居民的社会保障，与社会保障的内涵具有一 致性，只不过面对的环境和群体不同。据此，本文将农村社会保障定义为：国家或政 府为了保持经济发展和社会稳定，对农民在年老、疾病、伤残、失业、遭遇灾害、面 临生活困难的情况下，由政府和社会依法给予物质帮助，以保障农民的基本生活的一 种社会制度。 2 、农村社会保障的内容 在我国这样一个农业大国，农村人口众多，农村社会保障不仅天然属于整个社会 保障体系的重要组成部分，而且其建设状况将直接决定整个社会保障体系的发展和完 善。因此，我国的农村社会保障体系同样应当包括社会保险、社会救助、社会福利和 优抚安置四个方面的内容： 社会保险鉴于我国农村人口老龄化增长速度较快、计划生育国策和外出务工 人员过多对农村家庭养老制度的削弱和农村中因病致贫、因病返贫现象比较严重，农 村社会保障制度必须把养老保险和新型农村合作医疗作为工作重点。 社会救助鉴于我国农业大国的状况和农村人口众多而经济基础相对薄弱，很 多地方甚至没有解决温饱问题这一现实国情，我们应当把社会救助特别是农村最低生 活保障作为发展农村社会保障的重中之重。强调积极的主动援助扶持，结合当地实际 科学地开展“开发式”扶贫和“救济式 扶贫工作，力争从源头上消除贫困。 7 社会福利这是农村社会保障的重要组成部分之一，主要包括老人福利、妇女 福利和儿童福利等方面。 优抚安置这是对农村的现役军人、退役军人及其家属，提供优待、抚恤和安 置的制度，是中国优抚安置制度的重要组成部分。 本文探讨的是与我国农村经济条件相适应的农村基本社会保障( 即保障农民的基 本生存权) 问题，主要包括：农村养老保障、农村医疗保障和农村社会救助( 包括农 村居民最低生活保障) 。社会福利虽然也属于社会保障范畴，但它作为更高层次的社 会保障需要较雄厚的经济基础，而我国农村经济基础较为薄弱的现状决定了近期社会 福利不可能成为农村社会保障的重点，因此，社会福利不在本文讨论的范围之内。 二、中国农村社会保障制度的变迁 社会保障作为一种社会互助共济的行为，是人类社会发展到一定阶段的产物，并 随着生产力的发展和人类社会的进步，不断从低层次向高层次推进和分化的。 1 、中国农村社会保障的思想和萌芽 中国农村社会保障的萌芽时期，是指社会保障从思想的萌芽到形成制度之前这段 时期，大体从原始社会一直延续到工业社会出现，经历了漫长的岁月。 在原始社会，极低的生产力水平和消费品的严重缺乏，产生了平均分配，共同消 费劳动成果的必然性。为了保证部落的存活，确立了重点制的部落保障原则。首先， 让有劳动力的成年男子吃饱，因为要靠他们去猎取食物；其次是让这些人的妻子吃饱， 因为她们能养育孩子，保族留种；接着才轮到孩子们享用，男孩更受到重视，因为他 们长大会成为猎手；老人们常常是牺牲的对象，在灾荒时候，他们自杀。这种野蛮又 明智的做法，揭示了原始社会保障形式的一些最基本原则。这种保障被学者称为氏族 保障。 随着生产力的发展，出现了剩余产品。社会保障具有了物质基础。随着社会分工 的发展和交换的扩大，私有制代替了原始公有制度，逐渐进入了奴隶社会。在奴隶社 会，虽然劳动者生产的产品有一定的剩余，但这时劳动者失去了人身自由和独立性， 成为奴隶主占有的对象。奴隶的生活保障成为奴隶主如同保养农具、喂养牲口一样的 “生产需要”。奴隶的生活保障完全由其主人奴隶主负责。有学者将这种保障形式称 为主从保障。 封建农业社会是自然经济占统治地位的小生产经济，家庭既是生产实体，又是消 费实体，是组织生活和赡养幼老的基本单位。中国几千年封建社会里，支配着人们伦 3 理观念的是“三纲五常 。年老一辈的家长要受其子孙的孝敬和赡养，也就是说，在 小生产条件下，劳动力的再生产，对劳动力的保护，以及对丧失劳动能力者的赡养， 是以家庭为单位，由家庭亲属给予，并通过“养儿防老、积谷防饥 的方式实现的。 这种保障方式常常被称为家庭亲属保障。 但是以上这几种保障形式并不能归结为现代意义的社会保障形式，充其量只能称 作是早期的保障实践。但是由于奴隶制和封建制的特点，就决定着奴隶和农奴的不平 等地位。他们的不断斗争，迫使统治阶级不得不进行一定的保障活动。因此，在不同 的历史时期里也出现过现代社会保障的一些思想和雏形。 总之，我国古代不仅有原始社会保障的形式及其实践，而且还具有较丰富的社会 保障思想和萌芽。然而，遗憾的是，虽然我国保障思想的萌芽相当早，荒政思想很完 善，仓储制度十分系统，但由于我国以农业为主要产业的封建社会历时太长，商品经 济迟缓，所以这些传统的社会保障思想与做法并没有演进成现代的完善的社会保障制 度。 2 、新中国成立以来农村社会保障制度的变迁 第一阶段：家庭保障为主、政府、社区适当扶助的社会保障阶段( 1 9 4 9 1 9 5 6 年) 建国之初，国民经济在经历常年战乱后，基本处于崩溃状态。尽快恢复国民经济 是当时政府工作的主要内容，在农村的主要任务是彻底地完成土地革命。到1 9 5 2 年， 土地革命基本完成，广大农民从赤贫状态中解放出来，分得了土地和其他生产资料， 家庭保障也因此得以实施。另外，在土地革命中，农村普遍建立和加强了农民的协会 组织，农民协会组织在保障方面起到了一定的互助的作用。政府在这一阶段在农村社 会保障的主要工作是建立社会救济和优抚保障等措施和制度。在社会救助方面，当时 由内务部主管，主要进行农村灾害统计、防灾各荒难民救助工作。1 9 5 2 年5 月1 4 日， 内务部发布关于生产救灾工作领导方法等几项指示，对救灾工作的组织领导、救灾工 作内容和方法都提出明确要求。在优抚安置工作方面，为解决大批伤残军人、牺牲病 故军人及其家属的保障问题，国家陆续颁发了有关的法规，使这一工作制度化、统一 化。 这一时期的农村保障是以家庭为主的，政府只是对救济和优抚安置工作进行相应 的制度安排。 第二阶段：集体保障为主，国家适当扶助的社会保障阶段( 1 9 5 7 1 9 8 5 ) 。杨翠迎：中国农村社会保障制度研究 ，北京：中国农业出版社，2 0 0 3 ，第4 3 - - 4 5 页。 9 1 9 5 7 年第一个五年计划的完成，标志着我国社会主义工业化体系的建立。在工业 化体系建立的同时，农村合作社形式的集体经济也有了较大程度的发展。1 9 5 6 年6 月3 0 日，一届人大三次会议通过高级农业生产合作社示范章程，形成了以“五保”、 救灾救济、优抚等为主要内容的社会保障，以集体为主的保障逐渐削弱并取代了家庭 保障，进入以集体保障为主、国家适当扶助的农村社会保障阶段。 1 9 5 9 年1 1 月，卫生部在山西省稷山县召开全国农村卫生工作会议，对农村合作 医疗形式给予肯定。从此，合作医疗形式在农村进一步兴起和发展，并对解决农民的 医疗保险起到了重要作用。1 9 6 0 年2 月，中央肯定了合作医疗这一办医形式，并转发 了卫生部关于农村医疗卫生工作现场会议报告，将这种制度称集体医疗保健制度。 由农民在农业生产合作化运动中创造和开展的合作、互助医疗，成为后来农村解决“病 有所医 的重要形式。 在文革期间，农村的合作医疗制度得到了空前的发展。1 9 6 8 年1 2 月，毛泽东同 志对湖北省长阳县乐园公社办好合作医疗的经验做了批示。此后，在广大农村掀起大 办合作医疗的热潮，大批农民充当起“赤脚医生 来，踊跃推广中医、中药，到1 9 7 6 年，9 0 的生产大队都办起了合作医疗，很大程度上解决了农民缺医少药的困难，一 度引起世界各国的关注。 这一时期的社会保障主要依靠集体经济力量，与“三级所有，队为基础”的人民 公社体制是相适应的。尽管保障项目少、覆盖面窄、水平低，但对保障农民的基本生 存发挥了积极作用。但是这一时期除社会救助外，农村的社会保障尚未形成制度。 第三阶段：农村社会保障制度的变革与探索阶段( 1 9 8 6 - - 1 9 9 1 年) 十一届三中全会之后，国家确定了以发展经济为中心，实行改革、开放的长期经 济政策。国民经济进入了由计划经济向市场经济过渡的转型时期。在农村，以家庭联 产承包责任制为主的经济形式迅速取代了原有的人民公社，农村经济体制发生了巨大 变革，建立在人民公社集体经济基础之上的农村社会保障面临着许多问题和挑战。并 且，随着市场经济的进一步发展，乡镇企业涌现和大量农民工进城务工，又增加了农 村社会保障的复杂性。1 9 8 4 年以后，农村的经济体制、经济结构和组织结构发生了重 大变化，原有的以生产队为基础的保障制度趋于瓦解，农民传统的家庭保障也呈现弱 化的趋势。 从1 9 8 6 年开始，在由民政部主要负责进行的农村社会保障制度改革探索中，重点 是建立现代意义的社会保险制度即农村社会养老保险制度。民政部在部分富裕农村地 1 0 区开展了农村社会保险的试点工作。自1 9 8 7 年开始，在农村的社会保障制度已经由 点到面逐步展开，基本形成了不同模式的农村基层社会保障制度。在经济欠发达地区， 9 0 年代初开展了以社区为单位的养老保险。在经济发展水平中等地区则在扶贫的基础 上，发展福利生产，开展了群众性互助储蓄活动。 第四阶段：农村全面建立现代社会保障制度阶段( 1 9 9 2 一至今) 1 9 9 2 年民政部颁布了县级农村社会保障基本方案，并决定在全国有条件的地 区逐步开展，这标志着我国农村养老史翻开了新的一页。1 9 9 5 年1 0 月召开的全国农 村社会养老保险工作会议，明确了在有条件的地区积极稳妥地发展农村社会养老保 险，并分类指导，规范管理。农村社会养老保险经过1 0 年来的实践与探索，其已经 在2 0 0 0 多个县市展开，有8 0 0 0 多万农民参加，累积资金1 8 0 多亿元。 在农村养老保险发展的大好形势下，农村合作医疗未能适应新形势而处于低谷， 随着农村土地承包责任制的实行，农村的集体经济削弱，加上国家的社会保障和福利 政策偏向城市，对农村的投入较少，因而农村的医疗合作制度基本上被破坏。 1 9 9 5 年全国民政厅局长会议提出建立农村最低生活保障制度。之后，各地以省政 府名义颁发了农村社会保障体系建设的文件或法规，对开展这项工作做出明确规定。 从1 9 9 6 年开始，农村实行了最低生活保障试点制度，占全国总数的6 7 ，有3 0 6 万 农村人口到了最低生活补助，1 9 9 9 年用于农村最低生活保障资金达3 6 6 亿，其中各 级财政投入6 1 ，村级投入3 9 。圆在此基础上，2 0 0 7 年7 月国务院正式发布国务 院关于在全国建立农村生活保障制度的通知，覆盖全部农村居民的最低生活保障制 度建立起来。 回顾农村社会保障的发展历程，可以看出，国家和政府在农村社会保障制度建设 中取得了一定的成绩，但同时也看到，在农村社会保障制度建设中存在严重的失误。 主要表现为：对农村社会保障制度的建设存在一定的随意性，缺乏明确、合理的目标 定位和稳定、渐进的推进措施；对土地在农村社会保障中的地位过分夸大，对家庭在 农村社会保障中的角色过分夸大，造成长期以来在农村社会保障的制度化、法制化建 设方面严重不足：始终局限于农村范围内讨论农民的生存保障问题，未能与城市结合 起来、从社会公正的理念出发动态地考虑农村社会保障的建设及其与城市衔接的问 题，造成农村社会保障与城市的差距日益扩大。可以看出，与城市相比，国家和政府 对农村社会保障制度建设的重视程度显著偏低。由于政府在农村社会保障的制度设 。孔祥智：中国三农前景报告，北京：中国时代经济i i ；版社，2 0 0 5 年版，第1 3 4 - - 1 3 7 页。 。余兴厚：当前农村社会保障制度建设的几个问题，经济师，2 0 0 3 年第1 期。 计、立法政策以及资金支持等方面责任的缺位，造成农村社会保障缺乏制度化，政策 缺乏稳定性与连贯性，资金缺乏，来源单一以及标准偏低、项目残缺、覆盖面窄等现 状，这种严重滞后的农村保障致使农村居民较少感受到国家社会保障制度的安全可靠 性，而城镇大多数居民享受着项目齐全，待遇水平较高，稳定而且制度化的社会保障， 以至于社会保障在一定程度上成了城镇居民的专利。总之，政府非但没有对农村社 会保障制度的建设和改革给予有力支持和推动，反而在一定意义上可以说是放弃了农 村社会保障制度建设的责任，应该说这是建国以来我国农村社会保障制度建设的最重 要的失误。这种失误在建国初期特殊的政治经济条件下可以适当理解，但是一直以来 让失误继续存在则导致了我国农村社会保障制度建设长期举步维艰的困难局面，所以 这种状况应当尽快加以改变。 三、农村社会保障制度的现状 1 、农村社会保障制度的现状 我国农村社会养老保险在建国后经历了一个家庭保障集体保障家庭保障 养老保险的变化过程。县级农村社会养老保险基本方案确定了农村社会养老 保险制度的一些原则，但是，由于经济发展水平、制度文化条件、社会习惯等方面的 制约，改革试点的效果并不理想。2 0 0 0 年底，全国参加养老保险的人数6 1 7 2 万人， 仅占农村人口的7 8 。农村养老保险年末基金滚存结余1 9 5 5 亿元，全年领取保险 金人数9 7 8 万人当年保险基金支出7 1 6 0 0 万元，其中养老金支出4 0 8 6 9 万元，人均 领取保险金4 1 8 元年。圆目前农民养老仍然是以家庭为主，村集体也通过供养“五保 户 的方式承担着一部分老人的养老保障工作。据统计资料显示，目前，我国农村有 9 7 6 的老人依靠家庭养老，依靠退休金和集体养老的老人仅占2 。3 4 。 另外，我 国农村人口老龄化趋势非常明显，养老需求和供给缺口很大。全国第5 次人口普查结 果显示：我国农村6 5 岁及以上人口已占总人口的6 9 6 ，比1 9 9 0 年上升了1 3 9 个 百分点。据预测，2 0 1 0 年我国6 5 岁以上老年人口将上升到1 1 4 亿人，占总人口的 8 4 ，2 0 3 0 年将达到2 3 1 亿人，占总入口的1 5 3 。农村老龄化的加速，使农村 的养老保障问题成为基本公共需求。然而，政府在这一方面提供的公共产品明显太少， 政府职能存在严重“缺位”。在农村家庭养老原有的社会经济基础及其功能已逐步削 弱的情况下，维系未来所面临的养老需要，其模式变迁已成为必然，因而，迫切需要 回郑功成：农村社会保障的误区与政策取向，社会保障制度，2 0 0 3 年第l l 期。 数据来源于中国民政统计年鉴，2 0 0 1 。 数据来源于中国人口统计年鉴，2 0 0 1 。 建立新型的农村社会保障体系。 我国的合作医疗制度在农村地区经济发展水平较低的情况下，基本解决了农村居 民看病的问题，大大改善了农村居民的健康状况，对如何解决占人口绝大多数的农民 的医疗保障问题，曾经创造出足以让大多数发展中国家借鉴的经验，被世界银行和世 界卫生组织誉为“发展中国家解决卫生经费的唯一范例”，成功的“卫生革命”。但是， 自2 0 世纪8 0 年代以来，随着农村联产承包责任制的推广，集体经济结构的变化，合 作医疗制度在大部分地区遭到解体。全国农村参加合作医疗的人口比例由1 9 8 0 年的 6 8 8 骤降到1 9 8 3 年的2 0 以下，到1 9 8 6 年锐减至5 左右。1 9 9 1 年，中共中央和 国务院再次提出要“稳步推行合作医疗保障制度”，我国农村健康医疗保障制度有了 新的发展。2 0 0 2 年，中国明确提出要逐步在全国建立新型农村合作医疗制度，新型农 村合作医疗制度，是指由政府组织、引导和支持，农民自愿参加，个人、集体和政府 多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。但新型农村合作医疗并未成为 农村居民医疗保障的主干项目，存在着很多问题。2 0 0 7 年1 月2 2 日，在西安召开的 2 0 0 7 年全国新型农村合作会议上，新型农村合作医疗试点工作评估组的评估报告显 示：由于住院费用平均实际补偿只有2 5 7 ，农民患大病住院，仍要自付很高的医疗 费用。现有的筹资和补偿水平距离帮助农民摆脱因病致贫的目标还有相当大的距离。 医疗救助的资金有限，仅有1 5 的救助对象能够获得6 0 以上的医疗费用