（行政管理专业论文）土地征用中政府自利性行为分析及其对策探讨.pdf

摘要 土地是人类赖以生存和发展的重要生产、生活资料，但是随着我国市场经济的快速 发展，以及城市化进程的持续快速推进，近年来各级政府对农村土地的征用急剧增大， 由此产生的征地问题也越来越突出。各级政府利用制度缺陷滥用征地权，“以地生财” 现象普遍，严重损害了农村集体组织及失地农民利益，引发政府与失地农民的紧张关系， 同时导致大量被征用土地闲置，耕地面积急剧减少，对国家粮食安全产生危害，不利于 国家的长期稳定发展。 本文以湘乡市为例，深入分析了政府在土地征用中的自利性行为的表现。并运用公 共选择理论、产权理论和制度变迁理论评析了政府自利性行为的根源。首先以公共选择 理论作为分析工具，打破政府完全是公共利益的代表而没有自身利益的传统观念，指出 政府及政府官员也是理性的“经济人，也拥有自身的利益，并积极地为自身的利益而 行动着。并用产权理论和制度变迁理论分析了我国土地征用制度存在着明显的制度缺 陷，尤其是公共利益界定模糊化，农村集体土地产权残缺以及农地入市制度约束等方面 的因素，为政府寻求土地征用中的自利提供了契机。 在论文结束部分探讨了从我国土地征用制度及政府自身两方面提出了治理政府自 利行为的具体对策。从重塑土地征用制度的角度看：一、限定征用公共利益用地，遏制 地方政府滥用征地权；二、健全和规范土地征用程序，赋予被征地农民程序参与权；三、 合理分配土地征用补偿收益，完善失地农民的社会保障。实现征地补偿费市场化，并建 立健全农村社会保障体系；四、明晰集体土地产权，特别是要明晰农村集体土地使用权； 五、使农村建设用地进入土地市场，改革农村土地使用制度。从政府自身的角度分析： 一、改革政府官员政绩考核机制；二、规范地方政府征地职能；三、建立严格的监督制 约机制。 关键词：土地征用；政府自利性；公共利益；产权；制度变迁 a b s t r a c t t h el a n di st h ev e r yi m p o r t a n td e v e l o p m e n ta n de x i s t e n c ed a t u mf o rp e o p l el i v i n ga n d d e v e l o p m e n t h o w e v e r , a sc h i n a sm a r k e te c o n o m y sr a p i dd e v e l o p m e n ta n du r b a n i z a t i o n p r o c e s so fs u s t a i n e da n dr a p i da d v a n c e g o v e m m e n t sa ta l ll e v e l se x p r o p r i a t i o no fr u r a ll a n d i n c r e a s e sr a p i d l yi nr e c e n ty e a r s ，t h e nt h er e s u l t i n gl a n da c q u i s i t i o np r o b l e m sa r eg e t t i n g m o r ea n dm o r ep r o m i n e n t f o rt h ef a u l t so fs y s t e m ，g o v e r n m e n t sa ta l ll e v e l sa b u s et h ef i g h t o fl a n dr e q u i s i t i o n ，a n d “t om a k em o n e y i sw i d e s p r e a d i ti ss e r i o u sd a m a g e dt h ei n t e r e s t so f t h er u r a lc o l l e c t i v eo r g a n i z a t i o n sa n dt h el a n d l e s sf a r m e r s ，t r i g g e r e dt h et e n s er e l a t i o n s b e t w e e nl a n d l e s sp e a s a n t sa n dt h eg o v e r n m e n t , a n dr e s u l t e di ns u b s t a n t i a le x p r o p r i a t i o no f l a n dl e f ti d l e ，t h ec u l t i v a t e dl a n di s r a p i d l yr e d u c i n g i t sn o tc o n d u c i v et ot h ec o u n t r y s l o n g - t e r ms t a b i l i t ya n dd e v e l o p m e n t t h i sp a p e rt a k et h ec i t yo fx i a n g x i a n ga sa l le x a m p l e ，i n d e p t ha n a l y s i st h ep e r f o r m a n c e o ft h eg o v e r n m e n tl a n de x p r o p r i a t i o ni nt h es e l f - s e r v i n g f i r s t ，u s ep u b l i cc h o i c et h e o r ya s a n a l y t i c a lt o o l s ，b r e a k i n gt h et r a d i t i o n a lc o n c e p tt h a tt h eg o v e r n m e n ti sr e p r e s e n t a t i v eo ft h e i n t e r e s t so ft h ep u b l i cw i t h o u ts e l f - i n t e r e s t , a n dp o i n t e do u tt h a tt h eg o v e r n m e n ta n d g o v e r n m e n to f f i c i a l sa r ea l s or a t i o n a l “e c o n o m i cm a n ，h a si t so w ni n t e r e s t s ，a n da c t i v e l y a c t i o nf o rt h e i ro w ni n t e r e s t s t h e nb yu s i n gt h et h e o r yo f p r o p e r t yr i g h t sa n ds y s t e mc h a n g e ， a n a l y s i s et h ec l e a rs y s t e md e f i c i e n c i e so fc h i n a sl a n dr e q u i s i t i o ns y s t e m ，e s p e c i a l l yt h e p u b l i ci n t e r e s tt od e f i n ev a g u e ，i n c o m p l e t er u r a lc o l l e c t i v el a n do w n e r s h i pa n da g r i c u l t u r a l l a n dm a r k e ts y s t e mb o u n db ys u c hf a c t o r sa s ，w h i c hg i v ea no p p o r t u n i t yf o rt h eg o v e r n m e n t t os e e kl a n da c q u i s i t i o n i nt h el a s tp a r t ，t h ep a p e rs u g g e s t ss p e c i f i cc o u n t e r m e a s u r e st og o v e r n a n c et h ea c t so f s e l f - g o v e r n a n c ef r o mt h et w op a r t st h a tc h i n a sl a n dr e q u i s i t i o ns y s t e ma n dt h eg o v e r n m e n t f r o mt h ep o i n tv i e wo fr e b u i l d i n gt h el a n dr e q u i s i t i o ns y s t e m ：f i r s t ，l i m i t e dp u b l i ci n t e r e s t l a n dr e q u i s i t i o n ；s e c o n d ，i m p r o v ea n ds t a n d a r d i z ep r o c e d u r e sf o rl a n d a c q u i s i t i o n ，l a n d f a r m e r sw e r eg i v e nt h er i g h tt op a r t i c i p a t ei np r o c e d u r e s ；t h i r d ，ar e a s o n a b l ea l l o c a t i o no fl a n d e x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o ni n c o m e ，i m p r o v et h es o c i a ls e c u r i t yo fl a n d l e s sp e a s a n t s ；f o u r , c l a r i t yt h ep r o p e r t yr i g h t so fc o l l e c t i v el a n d ，p a r t i c u l a r l yt h eu s er i g h t so fr u r a lc o l l e c t i v e l a n d ；f i v e ，t h eb u i l d i n go fr u r a ll a n di n t ot h el a n dm a r k e t ，r e f o r mo fr u r a ll a n du s es y s t e m f r o mt h ep e r s p e c t i v eo ft h e i ro w n ：f i r s t , t h er e f o r mo fg o v e r n m e n to f f i c i a l sp e r f o r m a n c e a p p r a i s a lm e c h a n i s m ；t w o ，a n dr e g u l a t et h ef u n c t i o n so fl o c a lg o v e r n m e n ti nl a n dr e q u i s i t i o n ； t h i r d ，e s t a b l i s has t r i c ts u p e r v i s i o na n dr e s t r a i n tm e c h a n i s m s k e yw o r d s ：l a n da c q u i s i t i o n ；g o v e m m e n ts e l f - s e r v i n gn a t u r e ；t h ep u b l i ci n t e r e s t ；p r o p e r t y f i g h t s ；s y s t e mc h a n g e ! i i 湖北大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 做作者勰丕j 1 丽复 日期： 蟛年 护日 学位论文使用授权说明 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即： 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本 和电子版，并提供目录检索与阅览服务；学校可以允许采用影印、缩印、数字化或其它 复制手段保存学位论文；在不以赢利为目的的前提下，学校可以公开学位论文的部分或 全部内容。( 保密论文在解密后遵守此规定) 日期：o f s 拐 日期：必万多 ，门 杉矽 锨励 ，、 、星 名 - 签 名 师 签 教 者 导 作 指 一、引论 一、引论 ( 一) 研究背景 土地征用是国家为了公共目的强制性的将集体所有的土地收归国有的过程，是一项 政府行为，其事关国家经济建设和农民切身利益。随着我国经济的快速发展，以及城市 化进程的持续快速推进，城市规模的扩大，近年来各级政府对农村土地的征用量急剧增 大。据统计，1 9 9 1 2 0 0 5 年，全国共征地5 0 8 4 万亩，已经有4 1 0 0 多万农民失去土地， 估计今后每年还会有2 0 0 多万农民失去土地。 在实践中，土地征用工作存在不少问题，尤其是在一些地方由征地引发的矛盾同益 突出，影响了被征地农民的生产和生活，影响了农村经济发展和社会稳定。由此引发的 群众上访、信访已经成为社会普遍关注的热点。据统计，目前我国各地群众上访案件中 涉及土地问题的近4 0 ，其中5 0 左右涉及征地问题，土地征用问题已成为“三农” 问题的焦点。 土地征用在实践中引起的问题主要有以下几个方面：首先，征地范围过宽，难以体 现征地目的的公共利益性；其次，地方政府过度征地的短期行为现象严重；再次，我国 征用的是集体土地，而农村集体土地产权模糊、主体不明，缺乏所有权主体对土地征用 的制约作用；最后，政府征地行为不规范，甚至出现违规操作现象。 这些征地带来的问题和矛盾使征地成为全社会关注的热点。而地方政府在土地征用 过程中出现的诸多对农民利益的侵害和政府行为失效问题，成为探讨的核心。在我国， 地方政府在土地征用过程中，在经济利益、政治利益、社会利益的驱动下，为追求经济、 政治、社会收益的最大化，出现了政府的自利性行为。据国土资源部指出，2 0 0 6 年头 五个月，全国国土资源部门共立案土地违法案件2 5 0 0 0 多起，涉及的土地面积达到1 2 0 0 0 多公顷，这些土地违法案件大部分与地方政府自利性行为有关。政府在土地征用中的自 利性行为严重激化了政府与农民之间的矛盾。 另外，虽然我国学者对政府自利性进行了一些探讨，并初步取得了一些研究成果。 但相对来 兑，都比较分散，并且大多从个别角度入手，对当前土地征用中政府行为的研 究尚显不足。从理论研究角度讲，尽管土地征用问题一直受到人们的关注，为研究此问 题己成立不少研究小组，召开过关于土地管理问题的学术会议，但其多是完善土地征用 制度方面的。而从规范政府征地行为、特别是政府自利性角度出发来研究土地征用问题 湖北人学硕十学位论文 的理论成果相对就比较稀少，能与实际相结合并产生一定社会实效的就更少。因此，进 一步开展土地征用中政府自利性的研究具有重大意义。 ( 二) 研究现状综述 从二十世纪九十年代末起，针对城市建设和城市化扩张带来的频繁征用农村集体所 有的土地，理论界目前对土地征用问题的研究探讨主要是从制度比较和分析角度描述土 地征用制度的不足，其核心内容集中在两个方面：一是征地制度的缺陷及重构问题；二 是失地农民安置、社会保障问题。 关于土地征用中存在的主要问题。( 1 ) 关于征地补偿问题。大部分学者认为现行的 土地补偿价格采用“产值倍数法 来进行补偿明显偏低。朱明芬认为，现在的土地征用 中现金补偿过低，补偿不到位【l 】。刘燕萍认为，应以土地用途变更为依据，以市场价格 为导向，确定土地补偿价格。陈波中等认为征地补偿价格应包括一次性补偿和持续性补 偿两部分，一次性补偿主要包括农民的货币收入、培训费用和社会保障费用，而永久性 补偿主要是土地的增值收益。卢海元则提出农民失地是以土地换保障的过程，其理论基 础是由于土地自身的生产性而具有保障作用，也因为土地的增值过程与失地农民的产生 过程具有同步性，另外还因为土地的财产功能。而李平等在借鉴美国征地补偿制度的基 础上，提出补偿应以市场公平价为基准，同时规定最低补偿标准，即定下限不定上限。 ( 2 ) 关于征地范围和程序问题。陈立根从经济学的成本和效益性角度分析了政府土地 制度征用过宽的诱因，认为在行使土地征用权对政府具有潜在净收益的情况下，政府为 谋求更多的利益，在行使土地征用权时，可能会超出公共利益的目标。陈晓军教授认为 我国土地征用制度变革的重点是征地程序和补偿，应当复原农民集体的土地所有权，并 且区分公益用地和商业用地做出不同的制度安排。马驰、张荣认为【2 】，我国农地征用程 序不够完善，主要表现在以下两个方面：一是我国土地管理部门中未设立专门裁决土地 征用中出现的争议以及矫正土地征用双方行为的监督机构；二是被征用土地的所有者未 能将征用土地的补偿费的收支状况公开公布，接受监督。刘卫东、楼立明认为，政府凭 国家权力低补偿征用农民土地，是对农民集体土地所有权和农民土地使用权的一种剥 夺，自然没有考虑土地转移中原所有者的土地产权实现问题p 】。认为征地存在的问题是： 一是征地范围过宽；二是补偿标准偏低；三是征地程序缺乏透明度；四是征地补偿费缺 乏合理运用。 i t l 朱1 9 j 芬浙江失地农民利益保障现状涮台与对策 j 国农村绎济，2 0 0 ( 3 ) ，第1 2 贞 【2 1 马驰、张荣城市化进程j 农民失地 j 农村会融研究，2 0 0 4 ( 1 ) ，第3 l 页 f 3 1 刘i j 东、楼移l 列对我国1 ：地征用及j e 管理现状的反恩 j 浙江人学学报，2 0 0 4 ( 1 ) ，第1 8 负 2 一、引论 关于土地征用中政府的行为。刘卫东、楼立明认为政府应是一个公共管理部门，其 在经济上的主要作用是制定经济规划、保证公平竞争和提供公共物品和公共服务【。土 地征用本质是政府为社会服务的行为，它应当维护公平，促进土地产权的合理转移。但 有实践部门人员撰文指出，政府应是土地一级开发的主体，土地一级开发是政府行为， 政府能对土地集中统一管理，统一征地补偿，拆迁安置，统一挂牌上市。秋风指出，征 地引起农民利益损失，农民之所以有不公平之感，不是因为市场交易本身不公平，而是 因为政府介入的太深，站在企业的一边，政府角色的错位才是问题的症结所在【2 】。 作者认为，目前许多专家学者对于征地补偿、征地程序及失地农民生活就业和社会 保障问题反映比较多，对政府在土地征用中的行为及职能也有一定的阐述，但是具体研 究政府自利性行为的则很少，更没有较系统全面地分析政府在土地征用中的自利性行 为，作者认为这可能是本文的创新点和突破口。 ( 三) 研究内容和研究方法 1 、研究内容 本文主要从三个部分研究我国土地征用中政府自利性行为及其对策探讨。第一部分 包括第二章。对土地征用的一般理论和相关概念进行界定与说明，对政府自利性及其特 征、表现进行分析，这部分是全文的基础。第二部分包括第三章。研究政府自利性行为 在土地征用中的表现及根源分析。在论述政府自利性行为在土地征用中的表现方面，本 文结合我国的实际，具体概括出三个方面的内容。并通过湘乡市土地征用这一案例，分 析了湘乡市地方政府的土地征用行为，给我们解决土地征用中政府自利性行为的对策提 供了一些启示。针对土地征用中政府自利性行为的根源分析，本文运用了产权理论和制 度变迁理论进行阐述，这为从哪些方面着手解决土地征用中政府自利性行为问题打下了 基础。第三部分包括第四章。在前面几个部分的基础上，探寻矫正政府自利性行为的对 策，这是本文的核心。一方面要重塑我国现行的土地征用制度；另一方面要从政府体制 入手来矫正政府在土地征用中的自利性行为。 2 、研究方法 研究方法及手段是否科学关系到研究成果的科学性和有效性，本文主要采用唯物辩 【】刘甲东、楼讧明对我因i ：地征用及j e 管理现状的反思 j 浙江人学学报，2 0 0 4 ( 1 ) ，第6 7 页 【2 1 秋风2 0 0 4 年：寻求法治1 j 和谐的方向 j 南风窗，2 0 0 4 ( 1 2 ) ，第3 2 页 湖北人学硕+ 学位论文 证法、历史文献法、多学科分析法、规范分析与实证分析相结合的方法等来分析土地征 用中政府自利性行为及对策。在理论上广纳众家之言，为本文提出问题、认识问题、解 决问题奠定了基础，并对它们进行比较、分析、提炼、综合，进而得出自己的见解。用 规范分析方法对土地征用、政府自利性、土地征用制度进行了分析。在实证上借鉴、分 析和运用大量调查报告和数据、案例资料等，为进一步分析问题、解决问题提供了依据， 从而得出和论证自己的观点和结论。为了获取实证研究的资料，对湘乡市土地征用情况 进行了详细的调查，阐明了我国土地征用中政府自利性行为问题及其产生根源、对策。 4 二、十地征用和政府自利性的基本理论分析 二、土地征用和政府自利性的基本理论分析 ( 一) 关于土地征用 1 、土地征用的基本内涵及实质 土地征用( l a n de x p r o p r i a t i o n ) 是“国家为了社会公共利益的需要，依法将集体所有 的土地变更为国家所有，并依法给予补偿制度 【l 】。土地征用是指政府或国家因公共利 益的需要，依据法律规定行使公共权力，以给予补偿为条件，强制性地取得行政相对人 土地所有权的一种行政行为。 土地征用是任何国家和地区为了保障公益性项目获取土地所必需的一种公权力。倘 若没有这一权力，单个财产所有者通过拒绝出售为公共开发所需要的土地就可以妨碍公 众愿望的实现。世界上许多国家的宪法都明确规定，政府可以依照宪法和其他法律规定， 无须得到土地所有人或组织的同意，就可以强制性地征用土地。中华人民共和国土地 管理法规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用 。从经 济角度看，土地征用的原因在于政府作为公共物品的提供者，不仅具有规模经济的优势， 而且能够节约交易费用。所谓交易成本( t r a n s a c t i o nc o s t s ) ，就是在一定的社会关系中， 人们自愿交往、彼此合作达成交易所支付的成本，也即人人关系成本。它与一般的 生产成本( 人自然界关系成本) 是对应概念。从本质上说，有人类交往互换活动， 就会有交易成本，它是人类社会生活中一个不可分割的组成部分。交易成本就是在市场 交易时人与人谈判订约等行为产生的费用。诺贝尔经济学奖得主科斯早在1 9 3 7 年就提 出交易成本理论，他指出，“利用价格机制是有成本的，通过价格机制组织生产的最明 显成本就是所有发现相对价格的工作。市场上发生的每一笔交易的谈判签约的费用 也必须考虑在内。 正如科斯所提到的，为了进行市场交易，有必要发现谁希望进行交 易，并告诉人们交易的愿望和方式，通过讨价还价的谈判缔结契约，督促契约条款的严 格履行等等。这些工作常常是成本很高的。在土地市场上，政府如果因公共利益的需要 从土地市场上购买土地，如果完全依靠市场购买，政府可能面临土地所有者的要挟 ( h o l d o u t ) ，要面临众多的交易和谈判对象，使交易成本增加，有时可能会使成本增加 到使交易结果得不偿失的地步。加之政府按照预定设计规划，必须使用某一片特定的土 地，比如街道建设，高速公路建设。需要指出的是，土地作为一种财产，具有其他财产 所没有的特性：土地的有限性、不可创造性和不可替代性。这时如果按照f 常市场交易， l l 】张庆华中国土地法操作实物【m 】法律 版社， 2 0 0 3 年版，第l l 页 5 湖北人学硕十学位论文 土地所有者往往利用该片土地所具有的不可替代性所带来的价值，抬高价格，甚至漫天 要价。按照斯蒂格里兹的论证，土地征用权存在的理由在于：当交易成本很高时，由政 府提供公共物品可能比市场交易更有效掣。这时政府就不能按照常规的市场交易方式 进行，否则将使交易成本高昂，抑或交易无法进行。在这种情况下，政府往往以公共利 益的名义，动用公权力强制征用土地，并依据自身的判断给予所有者一定的补偿。可见 政府的征用是有效率的，土地征用因此可以大大节约交易和谈判成本，避免要挟问题。 2 、土地征用的主要特点 随着社会经济的发展，人们对于土地的需求越来越多，土地征用中的个人利益与社 会利益之间的冲突也r 益增多，甚至出现个人利益侵犯社会利益的现象。在实际的操作 中，土地征用作为一项非市场性强制手段，容易产生滥用现象。为防止政府或国家利用 土地征用权不当侵犯私有财产权，许多国家都制定了专门的法津，对土地征用权予以明 确规定和限制，以保证公权公用。因此土地征用这一行政行为具有其自身的特点。 ( 1 ) 土地征用目的公共性 世界各国无不以公共利益的需要作为行使土地征用权的合法性前提。确定征用的公 共目的性是判断征用权的使用是否符合宪法，并能起到限制土地征用权滥用的功能。征 用是现代国家用非市场的方式得到非公有财产的强制性途径。这一途径是市场体制的一 个例外，通常是出于重大的公共利益目的而为之。“公共利益的核心要义在于：公共利 益总是与一个社群存在和发展所必需的社会价值相关”【2 】。在现代国家里，政府通常被 看作是公共利益的化身和维护者，是现代公共管理的本质问题，土地征用的主观目的是 为了满足社会公共福利的增长。但“公共利益”本身是一种多元的价值判断，主体所处 的利益立场不同，其内涵和外延就有不同的认识和界定，因此究竟何为公共利益，学术 界众说纷纭，至今未能达成共识。 ( 2 ) 土地征用程序合法性 土地征用程序是世界主要国家土地征用制度的三个基本要件之一。各国为防止土地 征用权滥用，大部分都设置了土地征用法律制度，以避免公权力过度扩张及滥用，限定 征地机关的自由裁量权。我国宪法第1 0 条第3 款规定：国家为了公共利益的需要， 可以依照法律的规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。并制定了以土地管理法 及有关条例为中心的法律体系。政府征用土地都必须严格按照法律规定及程序来进行。 钱忠好、i t t l 福l i l 规范政府十地征用行为，切实保障农民十地权益f j 】中困农村经济，2 0 0 4 ( 1 2 ) ，第4 3 4 5 页 【2 】沈岳峰、张心全十地征用中的公共利益解析 j 】冈十资源，2 0 0 4 ( 5 ) ，第1 6 - - 1 7 页 6 二、十地征用和政府臼利性的基本理论分析 以韩国为例，在韩国，为公益事业项目进行土地征用的程序可分为以下几个阶段：一是 韩国新“土地征用法第十四条规定，公益事业项目人要征用或使用土地时，必须依据 总统令，接受建设交通部部长对项目资格的审查和批准；二是依据第二十五条规定，该 项目获准发布公告以后，项目人为了征得或者取消该土地的使用权，应按照总统令，与 土地的所有人进行协商；三是不能达成协议或者不能协商时，项目人应该在项目获准公 告发布之日起一年以内，向土地征用委员会提出征用裁决的申请；四是如果达成协商， 也要征得土地所有人的同意，报土地征用委员会审核。经审核认可，达成的协议即被视 为与依据“土地征用法”的裁决具有同等的法律效力。据此，当事人双方不得再就协议 的内容发生争议。依据法律规定的征用程序顺序，办理对土地所有人的补偿等征用手续； 五是对于不能达成协议并提出裁决的申请，土地征用委员应予以受理，并依据法律规定 程序进行审理和裁决。 ( 3 ) 土地征用强制性 土地征用权是宪法所赋予政府的一项特别权力，具有强制性的行政行为。在存在利 益差别和资源稀缺情况下，凭借这种权力，政府有权征用非公有土地，而无需征得土地 所有人或组织的同意，以抑制因个体阻碍社会公共利益的实现。实质上，土地征用是政 府的强制购买，在土地征用过程中政府以国家基力为后盾，以“非市场的方式”进行强4 迫性交易，土地所有人必须服从法律的安排接受政府的征用决定。因此，土地征用行为 带有明显的强制性。 ( 4 ) 土地征用权属转移性 土地征用是国家为公共需要或公共用途，行使其最高土地所有权，强制取得私人土 地而取消其所有权。而土地征用的核心在于，国家不需要土地所有人的同意而强制取得 土地所有人的土地，是国家和农民集体之间对土地的所有权和使用权的转移，是指国家 为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，将农民集体所有土地 转变为国家所有；由农民集体使用变为国家为公益目的合理使用。 因公共利益的需要，国家需限制被征用者对其土地的自由处分，责令将其相应的产 权向国家转移，包括土地所有权和他项权利的变更。从而被征用者丧失相应的权利，国 家获得该土地的权利，土地所有权权属关系发生转移【l 】。 ( 5 ) 土地征用补偿性 虽然国家征用土地基于公共利益的需要，最终的受益者是社会的每一个成员包括被 l l l 陈江龙、陈会广、许洁国外十地征用的理论和启爪【j 】国士经济，2 0 0 2 ( 3 ) ，第2 1 页 7 湖北人学硕十学位论文 征用的土地所有者，但征用土地对土地所有者造成了重大的经济损失。这种牺牲少数人 的利益保全和实现多数人公共利益的行为，不符合社会公平正义原则。土地征用中被征 用人经济上的损失是基于合法的行政原因，因此政府基于社会公平负担的原则，具有必 须给予土地被征用的所有人或组织一定的经济补偿，以弥补被征用人所蒙受的损失。美 国联邦宪法第五修正案中规定：“私人财产非给予公平补偿，不得征收作为公共使用。” 同本宪法第三章国民权利与义务第二十九条规定：“财产的所有权不得侵犯，财产 的内容必须符合于公共福利以法律定之，私有财产在正当补偿之下为公共利益得到征 用。 上述国家土地征用的法律对土地所有权限制的理解不同，但是，为公共利益而征 用土地并给予公平补偿，无疑都是一致的。 3 、与土地征用有关的概念 ( 1 ) 土地所有权 土地所有权是土地所有者依法对其所有的土地享有的一切权利的总称，包括土地所 有权、使用权、收益权和处分权。土地所有权有以下两个方面的特点：第一，具有明确 的法定性。世界各国法律对土地所有权都予以明确规定，我国土地分为国家所有和集体 所有两种形式。第二，土地所用权可以实现权能分离。土地所有权是一种权利的集合体， 包括所有权、使用权、收益权和处分权。它可以通过权能分离，使非土地所有者拥有其 中的单个或多个子权利。比如土地使用权转让，可以让土地所有权人和土地实际使用者 共同获利并使土地资源得到合理开发利用。 ( 2 ) 土地使用权 土地使用权是土地使用人依法享有的使用国有土地和集体所有土地的权利。土地 管理法第九条规定：国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或个人使 用。使用土地的单位和个人，有维护、管理和合理利用土地的义务。土地使用权的一个 重要特点是其具有期限性。城镇国有土地土地使用权出让和转让暂行条例第十二条 规定了不同用途的土地使用权最高期限：一是居住用地7 0 年；二是工业用地5 0 年；三 是教育、文化、科技、卫生、体育用地5 0 年；四是商业、旅游、娱乐用地4 0 年；五是 综合或其他用地5 0 年。 ( 3 ) 土地价格 土地是能为人类永续提供产品和服务，即在一定的劳动条件下土地本身能产生纯收 益。土地征用价格实质上就是国家向农民征用集体所有制土地的价格。土地征用价格的 二、十地征用和政府自利性的基本理论分析 形成，在总体上源于我国土地管理法的相关规定。购买土地的权利，实际上是购买 定时期的土地收益。因而，土地收益值的总和就表现为土地价格。土地价格是为购买 土地而支付的用货币表示的交换价值。土地价格的特点主要是：土地价格是土地的权益 价格，土地买卖实质上是一种财产权利的买卖，人们购买土地是购买获得土地收益的权 利，也就必须为获得这项权利付出代价。由于土地价格一方面由地租决定，另一方面又 由投入土地的劳动和土地资本决定，随着社会经济发展、人口增加和土地投机，而使土 地价格呈总体上升趋势。并且，由于土地位置的固定性，土地价格具有强烈的地域性。 ( 二) 我国现行土地征用制度概况 土地征用制度，是国家根据公共利益的需要，按照法定程序和批准权限将集体所有 土地征为国家所有，并依法给予被征用土地的单位和个人相应补偿的一种制度。我国宪 法第十条第三款规定，国家为了公共利益的需要，可依照法律规定对土地实行可以依 照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。这是我国实行土地征用的宪法依据。 1 、我国土地征用制度的历史变迁 土地征用制度在各国都是一项重要的土地管理制度。我国从2 0 世纪5 0 年代开始实行 土地征用制度，随着时间推移和历史变迁，土地征用制度进行了多次修订。 ( 1 ) 第一阶段：1 9 5 3 1 9 5 7 年 1 9 5 3 年1 2 月5 日政务院关于国家建设征用土地办法的出台，是建国以来出现 的第一部比较系统的关于征地制度的法规。在政务院关于国家建设征用土地办法中 对征地的基本原则、征地的补偿标准、征地的权限及征地程序作了详细的规定。1 9 5 4 年9 月2 0 日的中华人民共和国宪法第十三条也规定：“国家为了公共利益的需要， 可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或收归国有。 1 9 5 7 年l o 月1 8 日国务院第5 8 次会议又对国家建设征用土地办法进行修正。 该时期土地征用制度的特点：一是制定了专门的征用土地办法，而不是把关于土地 征用的规定依附于其他的法律之中；二是征地的客体是以农民私有土地为主；三是征地 权限相对宽松。由于该阶段是我国“一五计划实施时期，国家需要进行大规模工业化 建设项目，各级政府尤其是地方政府征地权限较大。 ( 2 ) 第二阶段：1 9 5 7 _ 1 9 7 9 年 该时期全国基本完成了农业生产合作化，土地由农民私有转变为集体所有。国家于 9 湖北人学硕+ 学位论文 1 9 5 8 年1 月6 日经全国人大常委会第9 0 次会议批准，国务院公布实施经修订的国家 建设征用土地办法。 在1 9 6 8 年之后的十年文革中我国征地工作基本上陷于停滞状态，该阶段的征地特 点有：一是被征地的对象发生了变化，由原来的以征用农民私有土地为主转变为对农村 集体土地的征用；二是征地的补偿标准有所降低，主要是连年自然灾害造成的经济困难 和大的政治环境引起的，过分的强调公有制，缺乏对财产权的承认；三是基于耕地保护 考虑，征地的审批权限有所上收。 ( 3 ) 第三阶段：1 9 7 9 _ 1 9 9 8 年 该阶段出台的关于土地征用制度的法律、法规主要有：1 9 8 2 年国务院公布实施的 国家建设征用土地条例，1 9 8 6 年土地管理法，1 9 9 8 年新中华人民共和国土地 管理法。1 9 8 6 年颁布的土地管理法吸取了条例的内容，把其上升为法律。由于这 一时期城市的扩张严重，大量的耕地被占用，中共中央、国务院于1 9 9 7 年4 月1 5 日发 布了关于加强土地管理切实保护耕地的通知。1 9 9 8 年出台了新土地管理法，新 法把对耕地的保护提到了前所未有的地位。 这一时期的土地制度主要有以下几个特征：首先废除了分级限额审批制度，取消了 县级政府的征地审批权力，上收了征地权限。其次，因为市场经济的发展，人们对土地 的价值的认识的改变，过低的补偿使征地工作不能顺利的进行，还引起一系列的社会问 题，因而大大提高了征地补偿标准。 2 、我国现行土地征用制度 1 9 9 8 年8 月2 9 日，新修订了中华人民共和国土地管理法，新法对征地强化了 用途管制、耕地占补平衡分级限额审批，征地主体严格限定为政府，由政府统一征地等。 2 0 0 3 年3 月1 4 日第十届全国人民代表大会第二次会议通过了中华人民共和国宪法修 正案，将宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实 行征用。 修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者 征用并给予补偿。 这里主要有两处改动，一是把“征用”改为“征收或者征用 ；二是 增加了“补偿 的内容。作为根本大法，这是一个重要的变化，它必将影响到相关具体 法律法规的修改和实施，并推进土地制度的改革和完善。 与原征地制度相比较，现行征地制度有两方面的改变：一是较大幅度提高了补偿费 用；二是对征地主体、征地程序的规定更加严格，如征地主体只能是政府土地行政部门， 对征地有关事项要进行“两公告一登记”等。 l o 二、土地征用和政府自利性的基本理论分析 从这一制度变迁过程可以发现，我国的征地制度带有浓厚的计划经济色彩。任意扩 大征用权，用社会“公共利益”替代农民对土地权益的占有，严重地侵犯了农民利益。 虽然在土地征用对象及政府权限上都有重大变化，但土地的补偿费用却提高缓慢，对土 地补偿项目和补偿标准测算等方面基本没有改变，漠视了土地的市场价格，违背了市场 规律。随着我国经济体制改革的深入，征地制度也应作相应的改革，以适应社会主义市 场经济的需要。 同时，从各阶段的法律、法规及条例可知，政府是土地征用的唯一实施主体，同时 政府是土地供应的唯一提供者，政府是代表和维护公共利益的公共部门，在土地征用的 过程中扮演着重要的角色，因此土地征用中产生的诸多问题都与政府行为密切相关。 ( 三) 关于政府自利性 1 、政府自利性及其主要特征 从政府的起源来看，阶级性( 政治性) 是政府的本质属性。但从政府产生之同起， 社会性( 公利性) 就构成政府必不可少的属性之一，政府是社会公共事务的管理者、社 会公共产品的提供者。管理社会公共事务、提供公共产品是政府的基本职能之一，它体 现了公利性这一现代民主政府的本质属性【i 】。它要求政府以寻求社会公正、促进经济发 展、保障民主和个人自由、实现社会公共福利最大化和社会公共利益为根本目标。 然而，在现实社会里，政府不仅仅单纯地追求公共利益，它还有自身的利益追求， 在一些情况下，政府甚至把自身利益放在公共利益之上。所谓政府的自利性是指政府从 服务于公共福利的目标或者是从扩大自身( 包括政府中的个体) 利益的目的出发，对财 富、权力和机会等利益追求的属性。 政府自利性有三个方面的特征：( 1 ) 政府自利性具有双面效应。对政府的自利性不 能一概否定，可以将其分为合理的自利性和不合理的自利性。政府合理的自利性是指政 府在追求公共利益的过程中对社会资源的必要占有和有效使用。“它表现为政府为保证 自身运作所要的成本，包括行政经费、执行公务所需的物资和职权、行政人员的薪酬福 利等”【2 1 。不合理的政府自利性是指政府及其工作人员以或不以公共利益的名义，以追 求自身利益为目的，实现对社会资源的占有和使用。“负面影响”表现在“机构扩张、 利益独立、行为示范”等方面，主要表现有：寻求地方、部门、行业的权力扩张和机构 膨胀；通过行政作为或不作为的方式来设租和寻租，从社会中吸取资源。( 2 ) 政府自利 【i 】戴维赫德民主的模式【m 】燕继荣等译，中央编译版社，1 9 9 8 年版，第3 1 6 页 【2 l 林子英政府利益论【j 】广东社会利学，1 9 9 9 ( 4 ) ，第3 6 页 1 l 湖北大学硕十学位论文 性具有从属性。我们应视将其视为与政府的阶级性、社会性并存的一般属性。但是这种 并存并不意味着它与政府的其他两个属性居于同等的地位。政府的阶级性总居于内在核 心地位，社会性属于政府属性外在的主要表现，自利性通常处于隐蔽状态，居于从属地 位。也就是说，政府的自利性与其阶级性和社会性是存在一定矛盾的。但是，它与政府 的阶级性和社会性并不总是具有绝对的对抗关系，三者在一定的制度条件下可以协调一 致，甚至政府的自利性有时可以为实现政府的阶级性目标和社会性目标提供内在的激励 动力。国家可以创建一系列有效的制度约束，使政府的自利性服务于政府的阶级性和社 会性需求，让其在实现阶级性与社会性的条件下给予政府及其官僚以合理性的利益满 足，从而调动他们的积极性。( 3 ) 政府的自利具有扩张性。政府的自利虽然是从属性的， 应受到合理的控制，“而由于自主性的逻辑，各级权力的行使者又常常产生扩大权力的 本能冲动，这就使行政权力具有一种无限延伸的能力。 政府是拥有行政权力的组织， 一旦权力失去了制衡，权力就会走向正确行使的反面。由于权力的制衡是一个复杂的体 系，一旦制约行政权力的体制不健全或是体制中有一点点缺陷，都可能使行政权力失去 制约，此时，政府的自利就具有了膨胀的实现条件。我国现阶段市场经济体制还很不完 善，政府转变职能与机构改革未有本质性的突破，政府自利的扩张存在着相当大的空间。 加上政府的活动具有不以直接盈利为目的的公共性。 政府的自利性表现在两个层面：一是政府官员的自利性；二是政府组织的自利性。 政府公职人员是公共权力实际拥有者和实施者，作为公职人员应该坚持公共利益最大 化。但在现实生活中，作为社会生活的人，每个社会成员都有自己的利益需求。“人不 仅为生存而斗争，而且为享受而斗争准备为取得高级享受而放弃低级的享受 【l 】。当两 者角色发生冲突的时候，他们就有可能用公权谋私利，腐败问题由此产生。另一方面政 府组织同样拥有自身的特殊利益，它在对社会公共事务进行管理时，具有强制性和执行 性。政府组织以国家权力的强制力作为后盾，执行国家的法律、法规和政策等，因而具 有用权上的方便性和既得的特殊待遇，如特殊的政治地位和经济待遇，社会产品的垄断 经营等。 2 、政府在土地征用中的角色定位 政府角色是指政府在管理社会过程中所起的作用和发挥的职能。当政府行为不合乎 其应有的功能时，就会发生政府角色的缺位、错位和越位。 在市场经济条件下，政府始终承担着至关重要的社会公共职能，就算在较为自由的 川马克恐慰格斯拿集第3 4 卷人民 l j 版社，1 9 6 4 年版，第1 6 3 页。 1 2 二、十地征 j 和政府自利性的基