（产业经济学专业论文）公路经济行政保护制度研究.pdf

摘要 公路经济行政保护，是国家行政在公路产业中的具体体现和有效延伸。其制 度则是公路经济行政研究的重要内容之一。长期以来我国公路保护地位和水平不 高，运行效率低下，从制度经济学的视角来看，根本原因在于公路经济行政保护 制度落后。本文撰写的目的在于借助经济学理论分析所得出的相关结论，引起有 关方面对公路经济行政保护制度问题的重视，促进构建我国公路经济行政保护制 度的研究。主要研究思路及内容如下 从传统的公路经济行政保护制度向现代的公路经济行政保护制度转换 是本文的出发点和立足点，本文在开始明确阐释了一些基本概念，分析了研究现 状。通过对国外公路保护制度研究，分析得出造成我公路保护效率巨大差距的主 要原因是：转型期中我国公路经济行政保护制度供给与需求不均衡，制度成本过 高、产权关系模糊、委托与代理机制不健全等诸多问题 运用产权理论、市场失灵理论等较系统地分析了公路经济行政保护制 度，具体阐明了转型期公路保护在产权制度和运行体制上的缺陷。 针对目前公路经济行政保护管理实践中有争议部分，较系统地分析界定 公路经济行政保护的范畴、相关法律关系内容及主体的职责，并分析提出自己的 意见。 运用制度变迁理论，指出创建现代公路经济行政保护制度要由政府主导 型强制性制度变迁向企业需求型诱致性制度变迁过渡，并要在实际操作中将二者 很好地结合起来。 指出要重视公路经济行政保护制度变迁的路径依赖问题，在分析公路经 济行政保护制度的基础上初步构想了构建我国公路经济行政保护制度的基本设 想等。并在此基础上，提出完善公路国有路产保护体系的基本思路。 关键词：公路保护，公路经济行政保护，产权制度，制度变迁 a b s t r a c t t h eh i g h w a ya d m i n i s t r a t i v ep r o t e c t i o n ，w h o s es y s t e mi st h ei m p o r t a n tc o n t e n t so fh i g h w a y a d m i n i s t r a t i v er e s e a r c h ，i s s p e c i f i c a l l y m a n i f e s t sa n d e f f e c t i v e l ye x t e n d s o ft h en a t i o n a l a d m i n i s t r a t i o ni nt h eh i g l l w a yi n d u s t r y t h ep r o t e c t i o no fh i g h w a yh a sb e e nk e p ti na nu n s a t i s f i e d l e v e la n dl o we f f i c i e n c y , f r o mt h ev i e w so fn e wi n s t i t u t i o n a le c o n o m i c s ，m a i n l yb e c a u s eo ft h e b a c k w a r dh i g h w a ya d m i n i s t r a t i v ep r o t e c t i o ns y s t e m s t h et a r g e tf o rt h i sp a p e ri st oa t t r a c t a t t e n t i o nf r o mp a r t i e sc o n c e m e da n ds t i m u l a t er e l a t e ds c i e n t i f i cr e s e a r c ho n h i g h w a y a d m i n i s t r a t i v ep r o t e c t i o ns y s t e m t h em a i ni d e a sa r ea sf o l l o w s ： c h a n g i n gf r o mt h et r a d i t i o n a lh i g h w a ya d m i n i s t r a t i v ep r o t e c t i o ns y s t e mt o t h em o d e m h i g h w a ya d m i n i s t r a t i v ep r o t e c t i o ns y s t e mi st h ep a p e r s s t a r t i n gp o i n ta n dt h es t a n d i n gp o i n t a c c o r d i n gt or e s e a r c ho nt h eh i g h w a ya d m i n i s t r a t i v ep r o t e c t i o ns y s t e ma b r o a d ，a n a l y z i n gt h e m a i nr e a s o n sf o rl o wp r o t e c t i o ne f f i c i e n c ya r ed i s e q u i l i b r i u mb e t w e e na d m i n i s t r a t i v ep r o t e c t i o n s u p p l i e s a n dd e m a n d s ，h i g hi n s t i t u t i o n a lc o s t ，i n d e f i n i t e p r o p e r t yr e l a t i o n s h i p ，i m p e r f e c t c l i e n t a g e n t sm e c h a n i s ma n de t e a c c o r d i n gt ot h et h e o r i e so fp r o p e r t ys y s t e ma n dm a r k e tm a l f u n c t i o n sa n ds oo n ，t h ep a p e r a n a l y z e st h eh i g h w a ya d m i n i s t r a t i v ep r o t e c t i o ns y s t e ma n de x i s t i n gd r a w b a c k si np r o p e r t ys y s t e m a n do p e r a t i o n a ls y s t e m 。 i nv i e wo ft h ed i s p u t eo fh i g h w a ya d m i n i s t r a t i v ep r o t e c t i o nm a n a g e m e n tp r a c t i c e ，t h i sp a p e r a n a l y z e st h ep u r v i e wo fh i g h w a ya d m i n i s t r a t i v ep r o t e c t i o ns y s t e m ，t h ec o n t e n to fl e g a ln e x u s ，t h e s u b j e c ti n c u m b e n c ya n dp u tf o r w a r ds u g g e s t i o n b yu s i n gt h et h e o r yo fs y s t e mc h a n g e ，t h ep a p e rp o i n t so u tt h a tc r e a t i n gm o d e mh i g h w a y a d m i n i s t r a t i v ep r o t e c t i o ns h o u l dc h a n g ef i o mg o v e r n m e n t - - d o m i n a n ts y s t e mt oe n t e r p r i s e s - d e m a n d o n ea n di n t e g r a t et h et w ow i t he a c ho t h e r ； t h ep a p e ra l s os t r e s s e st h er o u t ed e p e n d e n c eo fh i g h w a ya d m i n i s t r a t i v ep r o t e c t i o ns y s t e m t h ep a p e rp o i n t so u tt h eb a s i cv i e w p o i n to fb u i l d i n g 叩o u rc o u n t r y sh i g h w a ya d m i n i s t r a t i v e p r o t e c t i o na n di m p r o v i n gh i g h w a ya d m i n i s t r a t i v ep r o t e c t i o ns y s t e ma f t e ra n a l y z i n gh i g h w a y a d m i n i s t r a t i v ep r o t e c t i o ns y s t e m k e yw o r d s ：h i g h w a yp r o t e c t i o n ，；h i g h w a ya d m i n i s t r a t i v ep r o t e c t i o n ，；p r o p e r t y s y s t e m ，；s y s t e mc h a n g e i i 论文独创性声明 本人声明：本人所呈交的学位论文是在导师的指导下，独立进行研究工 作所取得的成果。除论文中已经注明引用的内容外，对论文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本论文中不包含任何 未加明确注明的其他个人或集体已经公开发表的成果。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：硬碇凌 妒7 年么月6 日 论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属学 校。学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权 利。本人离校后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成 果时，署名单位仍然为长安大学。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 汹年月，日 年月，箩日 k 安人学硕十学位论文 ( 一) 引言 一、绪论 公路是我国现代化建设的基础性设施。公路的发展会对国民经济的增长产生巨大的 拉动作用。公路基础设施的安全与否直接关系到公路交通参与者的生命财产安全。我国 改革开放以来，公路设施的建设取得了举世瞩目的成绩。但长期以来，受资金、环境、理 念等多种因素的影响，一方面，公路的数量和规模得到了空前的增长和扩大；但与此同时， 公路的质量、功能、安全保障等方面因缺乏必要的管理和保护，路产路权遭到破坏的现象 层出不穷，严重威胁着行车安全。在“人”、“车”、“路”这三大因素中，人为因素是交通事 故的主因。但不可否认的是，存在巨大安全隐患的路况和人为因素相结合，更易诱发交 通事故。在努力消除引发交通事故的人为因素时；加强对公路经济行政管理和保护也是 十分必要的。但我国相关的法律制度远远落后于实践的发展，公路经济行政保护管理中 存在若干法律尚待解决的问题。 从直观的视角看，公路经济行政保护之所以在近几年受到高度重视，是因为：第一 是在市场经济“外部利润 的刺激下，出现“超载”等诸多悖逆公路可持续发展的现象； 第二在我国目前这种公路建养并重时期，要求我们加强对公路经济行政保护，完善公路 经济行政保护制度；第三相对于我国公路基础设施建设的发展水平，我国的公路经济行 政保护管理体制的研究相对滞后，在公路经济行政保护管理方面的研究比较少见。在相 当程度上可以说，我国的现代公路管理制度已经基本建立起来，在周边公路建设、经营、 养护等制度完善的大潮中，公路经济行政保护制度领域里的变革却有风无浪，多年并无 大的实质性的进展，显然，这么大的差距是不能简单来回避的。 ( 二) 问题的提出 1 、公路经济行政保护和公路经济行政保护制度 ( 1 ) 公路经济行政保护的内涵 公路经济行政保护是指交通主管部门和公路管理机构通过对保护对象公路进 行安全、维护和使用等方面管理，使公路安全、完好和畅通，以保护公路的使用者即广 大人民群众出行安全、方便、快捷等一系列合法权益。具体来说，公路经济行政保护的 主体是交通主管部门和公路管理机构，被保护的是公路使用者的利益，保护的对象是公 一绪论 路，保护的手段是一定的经济行政管理措施，保护的内容包括对公路及公路周边环境的 安全管理、公路本身维护管理、使用公路的管理等。因此，公路经济行政保护也可以表 述为：交通主管部门和公路管理机构通过保护手段落实保护内容并作用于保护对象，为 广大人民群众提供安全、完好、畅通的公益产品，从而保护公路使用者的合法权益。 ( 2 ) 公路经济行政保护制度， 从制度经济学视角看，公路经济行政保护制度即一系列制度和规则的总和，是关于 公路经济行政保护主体权利、义务和责任如何配置的制度。是指政府实施公路管理时进 行的与公路经济行政保护有关活动的规范体系总称。其中，公路产权制度是公路经济行 政保护制度的重要内容。 公路经济行政保护制度是公路管理中最重要制度之一。从性质上讲，公路经济行政 保护涵盖了对公路用地、公路路产和公路设施保护等等。公路经济行政保护贯穿于公路 规划、建设、养护、经营、使用和管理等六个方面的始终，是公路可持续发展的基本保 障。公路经济行政保护制度是产业经济行政及其执法的一个重要组成方面，是国家行政 职能在公路产业中的具体体现和有效延伸。 具体说来，公路经济行政保护制度的概念包括两方面的涵义：一是建立既定时代大 背景下的公路资产保护组织制度，二是形成符合一定水平与效益要求的公路经济行政保 护运行制度。前者主要是明确国家、各级政府、社会与公路的产权关系，是公路的财产 所有者之间的关系；后者主要是指公路保护过程中明确公路保护主体各方关系以及保护 过程中实际操作制度。在本文中公路经济行政保护制度特指公路保护中的一些的具体的 制度安排。如：路产保护制度、路权维护制度、公路运营保护制度、公路用地保护制度、 公路建筑控制区管理制度等等。 2 、公路的准产业特征 公路产业是国民经济大系统中的一个重要组成部分，同时也有其自身的内部结构。 从国外公路运输发展历程和我国的经济实践来看，公路基础设施的建设、运营以及运输 服务不同于一般商品，并不完全依靠市场调节，而常由政府在其中发挥主导作用。公路 的外部经济性、公共物品特征、自然垄断等经济特征是市场失灵的主要表现及政府干预 的主要依据川。这些导致市场失灵的经济特征在具体的公路运输产业要素中的表现形式 各有不同，并且和其他非经济因素混合在一起。市场化运作的公路体系显示的独立产业 特征： 2 长安人学硕一l ：学位论文 ( 1 ) 任何公路个体其最基本功能都是作为客货流载体向车主或行人提供通行服务。对 收费道路而言，通过投资者的经营活动将商业资本转化为生产性基础设施；对非收费道 路而言，则公路管理机构将国家投资及作为一般道路投资的主要来源的规费投资通过建 设管理直接转化为生产性基础设施 2 1 。 ( 2 ) 在输出相同服务及产品的同时，又从外部环境获取建设、养护及运营管理所需的 建材、机械设备、人力资源、车辆通行费及建设养护费用等。 ( 3 ) 作为交通运输系统的基础设施，公路体系中的个体彼此功能相似，而又与本系统 的其它运输方式及其它系统相区别。 ( 4 ) 从宏观上讲，公路设施可以作为整个交通运输系统的一部分，而同公路运输体系 一道与本系统其它运输方式相竞争或合作而产生密切联系，整个系统又通过其共性行为 与其它系统成为整个社会系统的一个组成部分。 ( 5 ) 公路体系各相关区域内的个体之间存在竞争，而容易因为天然垄断产生产业集中 和集团化。 公路具有一定的产业性质，因而与其它产业一样，要面向市场经济规律，并受到市 场需求因素的制约；要获取政府财政、车辆规费或其他形式的资本投入；要从社会需求 出发，提高公路质量；其保护制度也要进行比较研究，讲求经济社会效益。国家可以改 变只采用单一的事业管理方式的观念，树立一种与其准产业性相匹配的公路保护市场可 经营理念和服务意识。同时，公路管理机构自身可以借鉴和运用产业的经营管理手段， 处理好公路准产业的内部关系，提高公路保护制度运营效率。 3 、公路的准公共产品性质 公共物品的两个基本特征是非竞争性和非排他性。非排他性是指公共物品一旦被生 产出来，生产者就无法排斥那些不为此物品付费的人，或者排他的成本太高以致排他成 为不可能的事情。非竞争性是指每个人对公共物品的消费不会造成其他人消费的减少。 兼具竞争性和排他性的物品是私人物品，介于公共物品和私人物品之间的被称为准公共 物品。准公共物品有两个消费特征：一是具有拥挤性。在一定的容量范围内，使用者之 间无竞争性，但达到某一临界点后，容纳或供应一个追加的消费者的成本将大于零。二 是具有局部的排他性，此时通常存在某种技术可以排除某人的使用 3 1 。 公共物品的供给面临“搭便车”问题。因为公共物品一旦被提供，任何人都能平等地 消费，而不管是否付费。这种搭便车行为使公共物品的提供者很难发现消费者对这一公 一绪论 共物品的真正偏好，因为泄漏他们的真正偏好不符合其个人利益。如果每一个“搭便车 者”都不愿为公共物品的供给做贡献，每个人的情况都会恶化。最后就出现这种情况： 虽然每个人都希望公共物品被提供，却没有公共物品被提供。市场不能解决公共物品的 供给，即存在“市场失灵”的问题。保证公共物品得到充分供应必须依赖政府力量，市场 机制不能有效提供这样的公共物品。 从我国的经济实践来看，大部分交通运输基础设施和运输服务属于准公共物品。根 据世界银行的研究，干线公路的商品性指数为2 4 ，具有较强的商品性，乡村公路的商 品性指数为1 ，商品性最低，基本上是纯公共物品。公路产业中具有公共物品性质的主 要有农村、县乡公路基础设施，高等级公路具有部分商品的性质。因此，应对公路的经济 特征进行区分，并制定不同的经济行政保护制度政策。在目前公路经济行政保护实践中， 公路的准公共物品特征并没有得到相应的体现。 对于营运性较强的公路进行保护，可引进社会资金以解决财政资金不足及政府直接 生产的低效问题，但由于公路基础设施对国民经济的重要作用和在国家安全体系中的特 殊地位，不能将对其的保护完全推向市场，等同于一般的市场经济活动。政府仍需在一 定程度上保持对公路基础设施的控制权。 纯粹的公共物品的保护应该由政府来提供，这是政府的基本职能之一。因此，对于 商业性较差的县乡、农村公路基础设施的保护，政府应起主导作用。从国外公路保护经 验来看，公路保护资金来源主要是政府投资。一些国家通过立法强制规定每年一定比例 的财政资金投入到公路保护建设中的经验值得我国借鉴。 4 、传统公路经济行政保护制度与现代公路经济行政制度的提出 现代公路经济行政制度是相对于传统公路经济行政制度而言的，是针对传统公路经 济行政制度的弊端提出的适应市场经济要求的新模式。公路的可持续发展离不开公路经 济行政保护制度的保障，实证分析表明“中国公路交通的大发展与中国公路交通行业制 度创新具有较强的正相关性”。我国公路管理逐步向“制度化”演变。在长期计划经济体 制下，我国传统公路经济行政保护制度缺陷进一步强化。 从整体上来看，当前我国对公路经济行政保护以传统的机制为主，在保护的目的上 强调的是保护路产，而忽视了保护公路是通过路产维护保证公路使用性能，让公众走上 安全、舒适的公路，从而满足公众出行安全便利等一系列权益，保护路产只是附带的目 的甚至只是手段而已。而在公路经济行政保护范围上片面强调对公路保护，忽视对公路 4 长安大学硕j j 学位论文 建筑控制区，以及公路用地、公路留用地的保护。公路保护的方法比较单一，主要是损 害后的赔补偿、公路养护等，事前的预防公路损坏机制相对较少。从公路经济行政保护 的主体分析，强调自上而下的管理模式。我国公路产业的高速发展，公路建设投资方式 和投资主体的多元化，公路运营体制和管理主体的多样化，公路的经营性和非经营性、 免费性和收费性等属性的特殊化等诸多变化直接导致公路经济行政保护中的行政关系 越发复杂化，简单的自上而下管理模式已经不能满足实际需要，这就要求我们探索新的 公路经济行政保护模式。 随着我国公路通车里程的快速延伸和技术等级的不断提高，公路经济行政保护的任 务和责任越来越重。如何建立符合社会主义市场经济体制要求、适应国民经济发展需要 的新型公路经济行政保护制度，形成高效、科学的路网管理体系，保证路网的良好技术 条件，充分发挥路网功能，已经成为各级公路交通部门和全社会所共同关注的焦点。 我国目前正处于公路建养并重时期，这种新的形势对公路经济行政保护提出更高的 要求，同时对公路经济行政保护理论研究和实践提出了新的问题和挑战。公路经济行政 保护必须有相应的法律调整和规范，才能保证公路经济行政保护的合法性及合理性，才 能保证国家行政职能在公路经济行政保护过程中的实现。 有鉴于此，本文希望通过借鉴现有公路经济行政保护制度的理论研究成果，分析当 前公路经济行政保护制度中的不足，梳理公路经济行政保护相关法律关系，明确公路经 济行政保护中法律关系主体的权利义务，从实践上分析公路经济行政保护中的关键问 题，并以此提出一些有利于完善公路经济行政保护的策略或方法，使公路经济行政保护 制度更加规范化和科学化，促进公路经济行政保护事业的发展。为政府的拟定和推行相 关政策提供一定的支持。 ( 三) 关于公路经济行政保护制度分析回顾 1 、国外对公路经济行政保护制度研究现状 国外对公路经济行政保护制度的研究与其公路法制建设一样，己经走过了半个多世 纪的里程。当然，公路经济行政保护制度，涉及公路产业领域的行政及其执法问题，是 一个世界性问题。 在美国、法国、日本等典型国家，由于公路基础建设发展的现代化程度高，加上与 之相适应的法律制度较系统、规范、全面，已经磨合、形成了公路建设与产业法治的文 化氛围，使得公路建设与管理、法制基本上处于同步发展的态势。研究表明，这些国家 5 一绪论 的公路法制经验中比较突出的经验是：在国家法律制度体系框架下，完善公路法制，规 范公路社会关系，在理顺公路法律关系的基础上，界定公路法律关系主体问的法律地位， 分解公路经济行政主体的职能，有完善的公路经济行政保护管理体制及其监督程序，实 现公路权利义务的公平与公正。 典型国家在公路基础建设与其公路法制建设同步发展的探索，基于半个多世纪的长 期积累和曲折探索，其中也付出了一些高昂的代价。如在治理公路超限运输方面，有着 与我国上个世纪九十年代遇到的类似遭遇。其在公路基础建设中所凝练出的容工程与法 制于一体的公路工程监理等制度，正在我国公路基础建设中发挥着作用。世界许多发达 国家公路产业发展的经验表明，公路发展与公路基础设施的行政法制密不可分【4 】。 研究还表明，一些典型国家在公路法制政策与研究中也存在某些缺陷。在公路规划、 公路建设、公路养护、公路经营、公路管理和使用等六个方面中的公路经济行政保护行 政法律关系的系统研究成果，远不及在交通安全领域所开展的研究公路法制研究成果 多。 发达国家的公路基础设施建设己经基本完成，实现了较为完善的公路网系统。现阶 段主要进行完善公路管理的建设，使公路发挥其应有的社会效益及经济效益，最大限度 的服务于人和车，实现公路交通的便捷性、安全性、舒适性及经济性的要求。公路管理 的人文、安全、环保等方面的建设为其重点，公路管理强调了为客户服务、公众参与和 继续提高质量等。现有的公路网规模已基本上适应了国民经济发展的客观需要，目前公 路建设的重点已大多数转入稳定规模、提高质量、完善管理系统、注重交通安全和环境 保护、努力提高公路运输的经济效益与社会效益上来。并不断推行公路“4 r ”项目 ( r e s t o r a t i o n ，r e s u r f a c i n g ，r e c o n s t r u c t i o n ，r e l o c a t i o n ) 艮l j 重修、重新铺面、重建和重置，使 公路一直处于良好状态。 2 、国内公路经济行政保护管理研究现状 在我国，公路经济行政保护管理的研究与公路法制建设一样，处于矛盾运动的起步 或者发展阶段。中国的公路建设，特别是代表高技术含量的现代化高速公路网的建设， 使得中国在十几年时间旱走过了世界发达国家半个多世纪的里程，我国的高速公路通车 罩程已经位居世界第二。与之相对应的是，随着公路基础设施建设的发展需要，我国公 路法制建设也相继取得了一些成就。如，1 9 8 7 年中华人民共和国公路管理条例的发 布施行，为改革开放后我国公路事业的发展奠定了坚实的法规基础，也使得公路经济行 6 长安人学硕 ：学位论文 政保护制度的建立有了政策基础。 1 9 9 7 年，作为我国公路事业发展总章程的中华人民共和国公路法颁布实施，并 于1 9 9 9 年、2 0 0 4 年重新修订，为公路经济行政保护制度的建立完善提供了法律制度基 础。基于我国公路基础设施建设与公路法制建设的不完全同步发展等特殊缘故，使我国 公路管理中出现公路法律关系主体间的权利义务呈现不平衡发展情形，特别在诸如路产 保护、路权维护，以及公路建设法制程序等方面尚须进一步理顺。 相对于我国公路基础设施建设的发展水平，我国的公路经济行政保护管理体制的研 究相对滞后，在公路经济行政保护管理方面的研究比较少见。国内对于公路管理的研究 大多集中于高速公路管理及公路建设管理体制与养护体制的研究，而对于公路建成之后 的公路经济行政保护管理研究较少，本文以整体的公路经济行政保护管理为研究对象， 同时兼顾了公路管理其它的几个重要方面。 ( 四) 研究方法和课题来源 1 、课题来源 本文的最初研究思路、方法是从笔者参加导师及相关老师相关课题中获得的。在导 师“公路法的基本理论研究及公路法大辞典的编撰 课题参与中，初步形成了对公路法 律规范体系发展规律进行定性分析和定量分析的思路；在“公路路政管理与行政执法政 策研究”课题参与中，初步形成了探索符合我国公路规划、公路建设、公路养护、公路 经营、公路使用和公路管理实际的公路经济行政保护制度之理论的基本思路；在“公路 交通法学研究”课题参与中，构架了完善公路经济行政保护制度的基本框架。 2 、研究方法与写作框架 新制度经济学理论分析贯穿了本文全篇。在详细论述中，本文依次运用了新制度经 济学的制度供求理论、产权理论和委托代理理论、制度变迁理论等。在研究方法上，本 文运用了比较分析方法、系统分析方法、统计分析以及一般到具体的抽象方法。本文运 用这些方法，结合以上理论，并联系中外公路经济行政保护制度实践，得出了一些有价 值的结论。 从传统的公路经济行政保护制度向现代公路经济行政保护制度转换是本文的出发 点和立足点。论文在第一章明确阐释一些基本概念，分析了研究现状。在第二章论述了 中外现代公路经济行政保护制度的特征，对中外公路经济行政保护制度运营效率进行了 7 一绪论 比较，论文认为，我国公路保护中外公路经济行政保护制度运营效率差距形成的根本性 原因，一方面是转型期我国公路经济行政保护制度供给不足，另一方面是我国公路经济 行政保护制度的产权理论和治理结构本身没有任何变化。因而，有必要在第三章进行现 代公路经济行政制度的产权理论和委托代理分析，并由此得出了转型期我国公路经济行 政保护制度和公路经济行政治理结构存在的严重缺陷的结论，既然传统的公路经济行政 保护制度存在不可回避的缺陷，那么，进行制度变迁，创建现代公路经济行政保护制度， 就成为公路保护发展的必然选择。由此，第四章对公路经济行政保护的具体相关基础问 题研究后，第五章在分析制度变迁原因和本质、变迁方式、内在机制和路径依赖等制度 变迁基本原理的基础上，提出了公路经济行政的制度变迁模型。 3 、运用新制度经济学研究公路经济行政保护制度的意义 在对公路经济行政保护制度改革与发展的研究上，由于计划经济的影响，长期以来， 我们习惯于把公路经济行政保护制度作为公路管理制度改革与发展的一个外生变量来 研究，没有把公路经济行政保护制度放到应有的高度来重视。随着公路保护形式的严峻， 尤其是在公路快速增长过程中，公路经济行政保护制度成为公路管理无法回避的问题。 目前，新制度经济学被大量介绍到中国来，最先研究集中在经济领域，后来逐渐扩展到 其它领域，并因适应中国处于转型时期的需要而焕发出巨大的活力。 新制度经济学发端于科斯的重要贡献，经过上世纪6 0 年代以来约近3 0 年的演变和 发展，现已成为西方经济学的一个颇有影响的理论分支。简单地讲，新制度经济学就是 用经济学的方法研究制度的经济学。新制度经济学由四部分内容构成：产权理论、交易 成本理论、代理理论和制度变迁理论。科斯的产权理论认为，如果国家是“中立的”，在 现存技术、信息成本和未来不确定因素的约束下，在充满稀缺和竞争的世界中，解决问 题成本最小的产权形式将是有效率的。人们追求降低交易费用，而竞争使有效率的经济 组织替代无效率的经济组织。有效率的产权应是竞争性的和排他性的，为此，必须对产 权进行明确界定，这将有助于减少未来的不确定性，从而降低机会主义行为。科斯以后， 德姆塞茨论证了产权能使外部性问题内部化，分析了产权界定过程中的交易成本问题， 进一步探讨了公共产权、产权调整与委托代理成本问题。诺斯在科斯的基础上，大刀阔 斧地进行制度变迁研究，提出经济增长的关键在于制度因素。一种提供适当的个人刺激 的有效制度是促进经济增长的决定性因素，并认为，如果一个社会没有实现经济增长， 那就是没有从制度方面去保证创新活动的行为主体应该得到最低限度的报偿或好处。诺 8 长安大学硕上学位论文 思还认为，制度变迁是指在某种社会环境中，支配人类行为和相互关系的规则的变化。 从制度变迁的目标模式上看，制度变迁是一种社会效益更高的制度对低效制度的替代过 程。在特定的经济条件下，社会中的利益集团有一种改变现有行为规则和所有制结构的 冲动，而制度变迁的结果必然是在新的规则下利益关系的重新调整【5 】。 依据以上观点，我们引进了制度经济学中有关产权理论和制度变迁理论，从制度的 角度分析我国公路经济行政保护发展的现状，尤其是在分析公路经济行政保护发展时引 进制度因素，把制度作为一种重要的内生资源，而给予了前所未有的重视。我们己经认 识n - 公路经济行政保护是公路可持续发展最基本的保证，没有或缺少良好的公路经济 行政保护制度作保证，以及由此形成的保护体制和公路运营环境等，也不能成为高质量 的运行制度。对公路来说，与其它经济组织一样，其先进的标志就在其制度的先进。这 些认识的形成，对处于转型期的我国公路经济行政保护战略目标选择和具体操作，都有 很大的理论和实践意义。 9 二固外公路经济行政保护制度的发展及对我罔的启示 二、国外公路经济行政保护制度的发展及对我国的启示 公路经济行政保护制度是公路经济行政保护立法执法活动中法律法规、机构 设置、隶属关系、职能划分等方面的体系、形式总称。因此，它的核心内容应该 体现在三个方面，即：公路经济行政相关法规、公路管理的机构设置、机构问的 行政隶属关系及各自的职能划分，本部分内容将从这些方面分析国外公路经济行 政保护制度的发展以及对我国的启示。 国外公路管理体制的不同模式及其成长过程的不同状态，为比较分析各种公 路保护体制运转效果，系统总结公路经济行政保护管理体制的设计与运作的一般 规律提供了详实的案例库。通过横向比较国外不同的公路管理体制模式，寻求各 种公路经济行政保护制度模式之间的共同点与差异，鉴别各种模式的优劣长短。 ( 一) 国外公路经济行政保护制度的发展 1 、国外公路经济行政法律法规的特点 国外经济发达国家的社会、经济活动都依靠法律来规范，在公路行业都制定 有三个行业基本法，“公路法”、“汽车安全法”和“汽车运输法”，政府有关主管部 门据此制定条例和行政规章，依法对公路行业进行保护和管理。 各国的公路法规完备，种类繁多，明确规定了道路分级保护管理的原则、机 构的设嚣、管理的手段、职能和管理方法等。法律是各国公路管理经验的总结， 在原有法规的基础上，各国还注意研究新情况，发现新问题，随时补充、制定新 的条例，以保证公路经济行政保护法规的适用性、规范性和权威性。各国在管理 时将法律方法与经济方法及行政方法紧密配合，立法严谨、执法如山，以法规条 令强化中央的监督和控制职能，这是各国的公路经济行政保护实施能够取得成功 的根本原因。 2 、国外公路管理机构及其职能划分 ( 1 ) 美国联邦公路管理机构 美国的道路交通在2 0 世纪6 0 年代后期由分散管理模式转为集中管理模式。 1 9 6 6 年l o 月美国国会通过了运输部法案( d e p a r t m e n to f t r a n s p o r t a t i o n a c t ) ，将原 来管理交通运输事务的八个管理机构并入运输部，自此，美国的交通集中管理模 1 0 长安人学硕十学位论文 式代替了分散管理模式。美国运输部采取典型的大部制结构，以适应管理大交通 与综合运输的需要。当前，运输部有内设职能部门1 1 个，美国海岸警备队、联 邦航空管理局、联邦公路局、国家公路交通安全管理局、联邦机动商用车安全管 理局，联邦铁路管理局、联邦运输管理局、航运管理局、圣劳伦斯河水道开发公 司、研究与特别项目管理局、交通统计局。其主要的工作职责是，制定交通运输 政策，确保交通安全，并负责制定对各种交通运输方式的扶持政策。其中联邦公 路局、国家公路交通安全管理局、联邦机动商用车安全管理局3 个部门都负有道 路交通安全和公路经济行政保护管理的职责。其组织机构如图2 1 所示。 部长 副部长 执行副部长 联合运输办公室 嘉驯到撬恽 精政策办iiil 权利il 讼委 公室if 秘书ii 办公室li 员会 小型和条件li 智能与ii 公共事ll 首席信 不利企业扶ll 安全办il 务办li 息主管 助办公室ii 公室il 公室li 办公室 法律li 部长助理ii 部长助理 总顾问il ( 政策和国li ( 预算和 l 际事务) il 计划) 部跃助理il 部长助理l l 部长助理ii 检察长 募岁事jf 錾笋管ii 篓尹事if 办公室务)ll 理)ii 务)li 办公室 美国 海岸 警卫 队 联邦 航空 管理 局 联邦 公路 管理 局 联邦 铁路 管理 局 公 局 圣劳 伦斯 河水 道开 发公 司 航运 管理 局 研究 与特 别项 目管 理局 运输 统计 局 图2 1 美国运输组织部结构图 联邦运输部的主要职能是通过各业务局、办公室来实现的，主要任务是为美 国公众提供快速、高效、方便的交通运输服务，近期的战略重点是增进交通安全 性、提高运转机动性、促进经济与贸易增长、保护环境和加强国家安全等五个方 面。 联邦公路局( ( f h w a ) 是运输部内较大的机构，除总部设在华盛顿外，还有9 个区域性的派出机构或办公室，另外在各州( 或地区) 设有5 0 余个办事处，负责 _ 二困外公路绛济行政保护制度的发展及对我困的启尔 协调和联系各州的公路保护工作( 联邦公路管理局总部机构如图2 2 ) 。 局长 副局k 法律总顾 问办公室 公共事务 办公室 执行局长 计划审查 办公室 民事权利 办公室 政策 处 国际公 路计划 办公窒 政策研究 办公室 公路信 息管理 办公室 究、发展与 技术处 国家公路 学院 r t 程与公 路营运研 究与发展 办公窒 安全与交 通营运研 究与发展 办公室 应用 办公室 公路用地 与环境处 环境政策 办公室 建筑用地 办公室 人| 又：办公室( 9 个) ( 地区) 办事处( 5 2 个 安全与交 通管理处 公路 安全 办公室 交通 管理 办公室 运输 企业处 运输企 业信息 管理与 分析办 公室 运输企 业标准 办公室 运输企 业营运 安全办 公室 项目管 理支持 办公室 图2 2 美国联邦公路管理局结构图 联邦公路管理局是主管全美公路规划、建设、养护、运营以及汽车运输的职 能部门，主要是按照各个不同时期由国会批准的法案，对州际高速公路、国家公 路系统的建设活动进行资助与管理。其主要任务是通过积极的引导、创新和出色 的服务，确保运输的安全性。 联邦公路局的主要职责是：负责联邦资助公路项目如州际公路系统等干线 公路的建设、养护、管理资金的分配和使用；研究有关汽车运输发展的政策， 依照法律制定有关安全、环境技术等行政规章和技术标准：负责交通基础设施 1 2 一一一黼韶一一 一一一 一一一 一，一p。l r。j。l rl 长安大学硕! 学位论文 的保护工作等。联系指导有关的行业协会工作；负责公路、运输等信息收集 和分析工作。 美国运输部依法对道路交通进行全面管理。联邦资助公路法、机动车运 输法、车辆和交通法、国家交通和汽车安全法国家公路安全法等法律 是其主要管理依据。相对于州和地方政府而言，联邦运输部主要是通过决策( 特 别是制定安全法规与强制性的汽车制造及道路建设技术标准) 与财政控制的方式 来实施对道路运营保护进行管理；具体的执行与执法可以通过直属运输部的地区 办公室、州政府交通和车辆管理部门以及警察来具体执行【6 】。 交通监控、交通信号、道路标志标线的建设、规划与管理、停车管理是市政 府交通局的主要职责。纽约市交通局设有交通控制中心，负责全市的交通指挥和 监控：在交通控制中心为纽约市交通警察留有一个办公室，交通警察有一个派驻 机构，负责与交通部门的协调联络，并将有关信息及时传递到交通警察部门。城 市的道路交通秩序维护、交通事故处理一般由交通部门与警察部门协作完成。 州政府的公路管理部门：州政府的公路管理部门是国家公路建设的关键部 门，它对项目建设具有选择权，行使规划、设计、建造、运营、维护和管理的权 力，负责地方公路的管理，虽然各州政府管理的公路只占全国公路的2 0 ，但这 2 0 的公路承担全国6 0 7 0 的运量。 州运输厅的机构组成。美国5 0 个州及诸多的市、县政府是高速公路建设、 运营的主要管理机关，具体职能由相应的同级交通部门行使。州运输厅不仅负责 州际高速公路建设运营，而且，全面负责州内其他干线公路建设及运营管理。由 于各州情况不同，相应的运输管理机构设置也有所差异。 在高速公路建设及运营管理中，各州都非常注意公众参与，注重依法办事。 如各州运输厅基本都设有公共关系办公室、法律顾问办公室，就项目规划、建设、 运营管理，广泛征求公众意见。因而实施方案、具体措施易于推行。如遇争议， 先通过协商、沟通解决；如若达不成协议，则要通过法律途径来解决。跨区域的 高速公路一般要按行政、地理区划进行分区管理，在各区设立代表处( 或办事处) ， 对高速公路建设、运营( 养护、交通安全) 等进行全过程管理。 地方政府的公路管理机构：地方政府一般指市、县、镇( 郡) ，它们负责所在地 区的公路管理。 1 3 二团外公路经济行政保护制度的发腱及对我固的启示 国家公路交通安全局负责研究、开发和实施有关公路交通安全方面的项目， 以降低公路交通事故率；此外还接受汽车制造商就车辆、轮胎等有关法规、标准 执行的咨询与申诉等。 与交通安全有关的机构还有国家运输安全委员会。该委员会的工作与联邦运 输部相关，但独立于运输部，主要负责调查航空以及各种运输方式的重大交通事 故，此外还特别关注和调查由于联邦运输部交通安全政策和人为因素造成的交通 事故等。 ( 2 ) 加拿大公路管理机构 在加拿大，根据1 8 6 7 年加拿大宪法，公路建设被认为是“地方事物”，不在 联邦政府的管辖范围之内，由各省政府负责自己行政区域内公路建设、养护等活 动。联邦政府只是负责国家公园道路以及一些特定的项目如阿拉斯加公路、连接 新布朗斯威克省与爱德华亲工岛的大桥建设等；此外为促进一些地区经济的发 展，联邦政府也提供一些资金，用于改善这些地区的公路系统。联邦政府介入公 路建设最大的项目是横穿加拿大公路，通过1 9 4 9 年颁布的“横穿加拿大公路法”， 明确了联邦政府与省政府建设横穿加拿大公路的伙伴关系，确定了该条公路建设 资金的分担比例、建设标准和完成的时间表。该公路建成后由各省负责各自辖区 内路段的养护和管理。各省政府公路主管部门依据各省的有关公路法律法规，征 收公路使用者税费，确定本省的公路规划，对所辖公路进行建设、养护和管理， 并对地方公路进行资助等。同美国、澳大利亚通过公路信托基金的方式参与公路 建设的情况相比，加拿大联邦政府对公路基础设施发展的影响很小，公路规划、 建设、养护以及管理的职责基本都在各个省内。 加拿大联邦对公路运输进行管理的政府机构主要为运输部，但同美国相比， 省级政府对公路运输负有更大的管理职责，全加拿大1 2 个省或地区均设有省级 运输部，对辖区内公路基础设施、公路交通安全、技术以及营业运输经济活动实 施管理【6 l 。 ( 3 ) 英国公路管理机构 英国现行的交通管理主要职责主要由英国环境、运输和地方事务部( 即运输 部) 负责。在近年来的政府行政改革中，英国普遍实行了“大部制，机构模式， 将业务相近或相关性强的部门尽可能进行合并，以利于部门之间的沟通协调和政 1 4 长安人学顾l j 学位论文 府资源的有效利用。运输部由以前的环境保护、交通运输管理以及地方事务三个 部合并组成的。英国运输部是英国道路交通管理工作的主管部门，是道路、水路、 铁路、民航等多种交通运输方式的主管部门，在道路交通方面，有关公路设施的 建设管理、道路运输、交通安全、驾驶员和车辆许可、机动车检测、驾驶标准、 新车认证等方面的职责都归属英国运输部。英国运输部中从事公路管理的行政机 构有1 1 个，其中公路工程及政策局、公路管理及养护局、公路政策和研究局、 公路项目管理局、伦敦地区管理局计五个机构负责公路基础设施的规划、建设、 养护、政策研究以及重点地区、重点项目的管理。机动车检测管理局、驾驶标准 局、驾驶员和车辆许可管理局、新车认证局和公路运输与车辆安全局计6 个机构 负责公路交通安全管理工作。 英国运输部门和警察部门的职责分工，英国主管警察事务的最高行政当局是 英国内务部，内务部下设警察总局，但各家总局并不负责交通管理。