（行政管理专业论文）中国行政问责制研究.pdf

i 中中 文文 摘摘 要要 改革开放以来我国政府开始尝试对行政行为监督的行政问责制度， 以解决对政府行 为、政府官员缺乏监督这一长期困扰我们的问题。随着近几年来质量安全事故和政府个 别官员失职行为的出现，行政问责制度建设越来越引起人们的广泛关注，行政问责的科 学化、规范化建设就显得尤为重要。从提高政府公务员素质方面、优化中国政府治理方 面、提高政府执行力方面以及实现和谐社会的宏伟目标上看，都迫切需要完善行政问责 制。但该制度还有很多欠缺的地方，本文通过对行政问责理论深入研究、认真分析中国 问责体制和实践中存在的缺点、并借鉴国外发达国家的一些成功经验和优秀文明成果， 取其精华，使我国的行政问责制走向真正意义上的轨道。 本文主要分为六个部分，分别为第一章：引言，主要介绍中国行政问责制的研究背 景、目的和意义，综述了中国行政问责制的研究内容，并介绍了本文研究的方法。第二 章：重点阐述了深化行政问责制研究的重要性和迫切性。第三章：对中国行政问责制进 行了现状分析，肯定了实践成果，也提出了存在的问题。第四章：研究发达国家行政问 责制可供我们借鉴的经验；第五章：在前四章的基础上对中国的行政问责制提出建设性 的建议，研究并制定出具体的方法途径。最后一章为结语，概括的总结全文，展望中国 行政问责制的未来。 关键词: 行政问责；透明；规范；法制；监督 iii abstract since the reform and opening up, our government began to try to act on the administrative supervision of administrative accountability system in order to address the government action, government officials, lack of supervision of the long-term problems that plague us.with the quality safe accidents and misconduct of individual government officals emerging. building administrative accountability system has taken a more widespread concern. from improving government civil servants quality aspect, optimizing the chinese government governance and improve government execution and realize a harmonious society in the grand goal on look, are urgently needed to improve the accountability system. however, there are many defects of the system. based on the theory of administrative accountability in-depth study, careful analysis of the accountability system and practice of chinas shortcomings and learn from successful experiences and the outstanding achievements of some developed countries,absorpt its essence,make our administration accountability system into the track on real significance this paper mainly divided into seven parts:chapter1: the introduction,mainly introduces chinese administration accountability system research background, purpose and meaning,summarize china administration accountability system and introduce the research method in this paper.chapter 2: in-depth analyse the importance and urgency of administration accountability system research. chapter 3: analyse the current situation of chinese administration accountability system.sure the practice result, also puts forward the existing problems.chapter4: research in developed countries for some excellent administration accountability means of experience.chapter 5: the fifth chapter in the first four chapters of chinas administration accountability system puts forward constructive suggestions, research and develop concrete method.the iv last chapter for epilogue,briefly summarizes the full-text, looking to the future of china administration accountability system. key words：administrative accountability；transparent；standard； legal； supervision； 承 诺 书 39 承 诺 书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立完成的，学 位论文的知识产权属于山西大学。如果今后以其他单位名义发表与在读期 间学位论文相关的内容，将承担法律责任。除文中已经注明引用的文献资 料外，本学位论文不包括任何其他个人或集体已经发表或撰写过的成果。 作者签名： 20 年 月 日 学位论文使用授权声明 40 学位论文使用授权声明 本人完全了解山西大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留并向国家有关机关或机构送交论文的复印件和电子文档，允许论文 被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等手段保存、汇编学位论文。 同意山西大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播论文的全部或部分 内容。 保密的学位论文在解密后遵守此协议。 作者签名： 导师签名： 20 年 月 日 第一章 引言 第一章 引言 1.1 选题背景 行政问责制研究的重要性越受到世界各国的关注，西方发达国家的行政问责制度已 十分科学和规范，并相当的完善。改革开放以来，中国也逐渐认识到行政问责的重要性 和作用，尤其是近十年来，中国的行政问责制度在自我琢磨实践中取得了显而易见的成 绩， 然而许多问责的背后是有很沉重的代价的。 所以， 如果问责制只是从事后责任追究， 缺乏从源头抓起的事前预防等相关制度与之相配合，那么行政问责制度是不完善，也是 不科学的，不利于我国和谐社会的创建。因此，深入加强全国行政系统人员对问责制的 学习是十分必要的， 政府部门必须从国家战略的高度来看待和解决行政问责制面临的问 题。 由于中国问责政府的建设在践行中逐渐显现出一些弊端和不足，因此探究促使中国 政府建设发展的路径不仅有利于完善政府自身的建设， 更有利于提升政府执行力和公信 力。 而且打造依法行政和人民满意的阳光效能政府， 无疑会对我国公民政治权利的保障、 政府行政的规范合法、经济与社会的持续发展及和谐社会的构建有着极强的现实意义； 还会对消除我国固有的“官本位”思想、改变传统的神秘主义行政文化观念、重建社会 信用和规范社会秩序带来积极地影响及促进作用。 所以为突破构建问责政府中阻碍发展 的瓶颈，积极为其寻求推动对策，有着理论和实践的双重研究意义。 1.2 文献综述 1.2.1 国外研究动态 西方各发达国家为了建设符合自己国情的责任政府， 他们的学者对行政问责制理论 进行了比较透彻的研究，都纷纷建立起一套比较完整的理论，并针对各国实际情况探索 制定出相应的模型，这样就方便了他们国家行政问责的实践运用。以美国为例，于1921 年美国成立了问责局，它的任务是支持在履行宪法职责的国会，帮助提高性能，并确保 联邦政府为美国人民利益服务的责任。 阳光下的政府法还要求除法定的例外情况外， 公民可以旁听。 美国还制定了 电子信息公开法 ， 要求政府部门主动向公众发布信息， 利用信息技术来提高政府运作的透明度，从而促使政府进一步走向公开透明，2004年， 美国通过了人力资源改革法案 ，反映了美国政府对公民的责任的历史使命。德国针 中国行政问责制研究 对本国官员违法乱纪行为制定了惩戒法 ，对于一些违法乱纪、素质低下的公务人员 影响政府名誉起到了积极地警戒作用。该惩戒法规定，对于官员的违法乱纪行为结果， 不管是不是故意，只要造成了不好的后果，都必将受到纪律或司法方面的相应处罚。加 之德国拥有强大的舆论监督体制和严格的官员收入申报制度， 可以及时迅速依法对失职 者追究行政责任和法律责任，并依据违纪事实做出相应的纪律处分或司法判决。对于惩 戒法的实施有一定的辅助作用。在法国是以总理为首的政府对国民议院负责，另外总统 也对选民承担宪法责任，并对最高法院承担法律责任。如果法国官员失职或以权谋私， 通常会被法律所严惩，由于怕连累所属政党的名誉，担心所属政党败选，所以一旦发生 重大事故，有关人员必会自动下台，通常情况下，只要造成很大损失，不管是否被裁定 有无责任，相关负责人都会主动提出辞职，除此之外法国将惩罚公职人员的职务犯罪纳 入预防腐败的体系，法国还专门设立有公共生活透明委员会、审计法院、中央廉政署等 机构，这些充分体现了法国注重行政问责的预防工作。日本方面，为使国家公务员的行 为有法可依，颁布了国家公务员法和国家公务员伦理法 ，制定了人事院规则 ， 使对失职的公务员处罚标准统一化。 而在英国， 政府在20世纪90年代制定了 公民宪章 和政府现代化白皮书 ，用以督促政府工作人员严格要求自己，履行职责，可以加强 政府工作人员在社会公共管理服务中对民众的责任。 1.2.2 国内研究动态 中国一直以来始终坚持为人民服务的宗旨， 加强行政问责的科学化建设是为了更好 地为人民服务，保障人民群众的权益不受侵害，保障其合法权利得到维护，为人民创造 和谐社会的科学体现。在几代领导人带领人民大众的共同努力下，由于人民群众的思想 觉悟提高，中央也加强了对官员职业道德培训力度，对行政问责问题深入研究的学者也 越来越多，共同推动了中国行政问责制的建设。随着中央和地方针对行政问责问题而出 台的方针政策，表明了中国的行政问责制度正日益走向成熟。但由于中国处于社会主义 初级阶段的国情和改革开放时间还不长，对行政问责的研究时间较短，还没有形成全国 统一的、专门的行政问责法规，以致在处理问责问题时存在不科学的现象。中国行政问 责制实践的实施办法也比较滞后，往往出现了事故才匆匆问责，行政问责缺乏完善的体 制化建设。 第一章 引言 1.3 研究的目的和意义 1.3.1 研究的目的 从优化政府的治理到行政效率亟待提高再到创建和谐社会的要求来看， 都体现了需 要迫切加强对行政问责制的研究的必要性和紧急性。 改革开放以来中国政府开始尝试对 行政行为监督的行政问责制度进行建设，以解决由于政府行为、政府官员缺乏监督而产 生的长期困扰我们的问题。但是该制度还存在一些欠缺的地方，需要进一步完善。本文 通过对中国行政问责制的现状分析找出存在的问题，并进行成因分析，加之对西方发达 国家行政问责制的借鉴研究，来探寻建立中国自己的行政问责制度模式。借鉴西方发达 国家优秀的文明成果，挑其精髓，为我所用，完善我国的行政问责制度，为我国行政问 责制的发展提供有价值的东西，并通过一些实例分析，研究制定出行政问责制在我国推 行的科学策略。目前，国内外关于政府行政问责制的文献资料纷呈多彩，但关于中国行 政问责的具体科学对策的相关研究非常欠缺，可供参考的资料数据等也比较匮乏，本文 的写作难点就在于此。 本文试图在对发达国家和中国地方行政问责公开性文件进行梳理 的基础上，找出中国行政问责制科学、有效化实施的办法，并就政府行政问责具体实施 提出相应的完善措施。 1.3.2 研究的意义 行政问责是新时代社会对政府的基本要求，也是政府自身建设的迫切需要，特别是 在构建和谐社会的今天， 加强政府行政问责制的优化对于建设服务型政府有着举足轻重 的作用。通过阅读与深层次分析相关文献，并进行一些实例分析，并借鉴西方国家的合 理经验对我国政府行政问责制的发展提出了合理对策。 政府问责不应仅限于事后的责任 追究，更应注重的是监督、督促、促进权利政府向责任政府转变，从而成为高效率政府。 加强、完善政府行政问责方法的科学性对我国政府治理工作有很大的促进作用。由此可 见，高效问责政府的建设既是时代的必然要求和公民的期待，也是政府加强自身改革与 转型的方向和决心。如果将问责政府的建设工作扎实有序地推进到实处，其建设成效就 会成为全社会又好又快发展的助推器， 因为它不仅能够为全社会提供更有效的管理及服 务，同时也给国家和经济社会的发展创造了可持续性的前提。构建问责政府顺应了政府 改革与政府再造运动中不可回避和不可忽视的潮流，也是加快走向和谐社会的必由之 路，更是应对政府从管理型向治理型转变所带来的新挑战和新要求的有效途径，对国家 中国行政问责制研究 和社会的稳定及发展有着不可替代的作用。 推动构建科学高效问责政府有助于公民参与 行政过程的权利行使，有助于塑造政府在公众心目中的良好形象、夯实中国共产党执政 基础，还有助于行政伦理和政府效能的建设；推动构建阳光政府对我国民主政治、政治 文明、现代政府和法治政府的建设而言也具有十分重要的现实意义。 1.4 研究的内容和方法 1.4.1 研究的内容 第一章为引言，主要介绍中国行政问责制的研究背景、目的和意义，综述了中国行 政问责制的研究内容，并介绍了本文研究的方法。 第二章阐述了深化行政问责制研究的重要性和迫切性。 第三章对中国行政问责制进行了现状分析。 第四章研究了发达国家中一些优秀的行政问责方式的经验。 第五章在前四章的基础上对中国的行政问责制提出建设性的建议， 研究并制定出具 体的方法途径。 最后一部分为结语，概括的总结全文，展望中国行政问责制的未来。 1.4.2 研究的方法 本文在对现有的资料进行搜寻、查找、筛选、整理和分析的基础上再运用社会学、 统计学、管理学等相关学科进行多学科等交叉研究，运用文献综述法、分析归纳法、统 计学、社会学（社会调查、访问等）等多种研究方法、理论与实践相结合的方法，通过 这几种方法的综合运用结合实例来分析我国行政问责制的发展。 第二章 深化行政问责制研究的重要性和迫切性 第二章 深化行政问责制研究的重要性和迫切性 中国共产党的三大优良作风是密切联系群众、理论联系实际以及批评与自我批评， 根本宗旨是全心全意为人民服务。 “让人民监督政府”的思想，是第一代领导人毛泽东 同志很早提出的，他强调“中国共产党的利益就是人民大众的利益，他们是一条战线上 的，应该受到人民群众的监督、但是绝对不能与人民群众的意旨相违背” 。第二代领导 人邓小平同志也很注重干部的问责， 把健全行政工作人员的分工负责和完善责任追究制 度作为提高中国共产党行政效率的有效途径，他也是保障党的科学领导的有效途径。邓 小平同志提出应实行岗位责任制，即各人分工负责。如此，工作才能秩序化，且职责分 清，赏罚分明，不会造成延误时间，互相妨碍。党的第三代领导人江泽民同志对行政问 责制的完善工作也很注重，强调行政机关以及公务人员的权力是人民赋予的，应想人民 之所想，愁人民之所愁，一切为人民，为人民负责，受人民监督。党的第四代领导人胡 锦涛总书记提出了“权为民所用，情为民所系,利为民所谋”的科学思想，强调共产党 的各级领导干部应该把全心全意为人民服务的思想作为自己的人生宗旨， 并对广大人民 群众认真负责。他强调为人民掌权，为人民用权，坚持立党为公，执政为民的理念。温 家宝总理在政府工作报告中多次强调，各级政府必须对人民负责,受人民监督，为人民 谋利益。可见，只有人民积极实施自己的权利，我们的政府才不会有所松懈。这样我们 的政府才能产生“有权利必然有责任、用权必须受监督、侵权必须要赔偿、违法必然要 追究”的责任意识。由此可以看出，行政问责制的更深刻的价值目标是提升政府的执行 力，不仅仅涉及政府的自身建设范畴，这样可以进一步提高中国共产党的执政能力，达 到建设社会主义民主政治的目的。 而政府的执行力与党和国家的政策是否可以真正得到 贯彻落实有很大的关系，不仅对行政运行机制的效果有影响，而且对公共政策执行的效 率有直接影响。政府的执行力还与是否能实现“科学执政、民主执政、依法执政”有重 大关系。 2.1 现代政府治理要求实行行政问责制 行政问责不仅是现今的文明法制社会对政府的最根本要求， 而且是政府加强自身建 设的迫切需要，有利于增强官员责任心。只有加大问责制的重视力度，才能敦促广大党 政干部更好的做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋” ，才有利于完善用人机制。 对中国的行政问责机制加以完善，可以使用人通道得以明朗，用制度逼迫不认真履行公 中国行政问责制研究 务的人下台，让有能力，心中有民众的人在自己的舞台充分发挥自己的力量，为他们清 扫障碍，让他们更好的为人民服务，为国家服务。使中国公务员体制最终达到“能者上， 庸者下”的优良状态。同时，在官员问责理念下，在重视问责的大环境下，问责制的刚 性约束，可以从源头上防止政府及其官员滥用、误用公权力。将更有利于整肃吏治，优 化官员队伍，增强政府公信力。在具体实践中，把行政问责制度具体注入到追究事故责 任方面、日常事务管理方面，将能够促进政府职能和行政效率的提高，优化政府服务职 能，塑造责任政府形象。 在经济快速发展和人民思想理念快速提高的今天， 随着改革开放发展的力度越来越 大，建立健全行政问责制，越来越成为强化和明确政府责任、改善政府管理、建设责任 政府的本质要求，对建立公信力政府、高效执行力政府起着积极的作用。由于近几年来 出现的一些问责事故现象处理不甚如意，透露出众多政府行政人员业务水平、职业道德 以及处理危机事故应变能力的缺乏，中央加大了对行政问责制度化的监管力度。 关于 深化行政管理体制改革的意见于党的十七届二中全会通过，意见中明确指出： “务必 进一步推行政府绩效考核管理和行政问责制度。 实施科学而且合理的政府绩效考核指标 和评估制度。行政问责制度应该以行政首长为重点，将问责范围明确化，问责程序规范 化，加以必要的严格责任追究力度，进而提高政府的执行力和公信力” 。 完善行政问责制、建设责任政府，不仅是中国人民群众的迫切要求，也是政府实行 有效自治的需要。深化中国行政管理体制改革的本质目标，也是最重要的目标就是建设 人民群众满意的政府，而人民群众满意的政府是对人民负责任的政府。所以，加大行政 问责制建设正好顺应现代民主政治的基本理念，由于中国拥有的民主政治基本价值理 念，就要求政府做到负责人的政府，满足社会和民众的合理要求，切实履行职责，勇于 承担责任。 “有权必有责、 用权受监督、 侵权要赔偿” ， “只有人民监督政府， 政府才不会懈怠” ， 这段温家宝总理的精辟话语，明显表达了他对政府职责的客观要求。敬爱的温家宝总理 在“加强政府自身建设，推进政府管理创新”的电视电话会议上对加快建立以行政首长 为重点的行政问责制度进行了着重强调。要求：党政领导干部要以权利与责任相一致、 把依法有序、民主公开、客观公正作为准则，来衡量自身，加强自身建设。这不仅表明 了温家宝总理对强化政府责任和科学行政问责的深切希望， 从中国现代政府治理的实践 第二章 深化行政问责制研究的重要性和迫切性 上看，迫切需要加强对行政问责制的科学化研究和探索。 2.2 构建和谐社会要求加大问责力度 构建法制社会、社会和谐进步、公民的权利得到保障、优化廉政建设是构建和谐社 会的必要条件，而问责制的科学化建设，将会完善法治社会、民生社会以及廉政社会的 建立，最终走向和谐化道路。所以构建和谐社会要求加大问责制度。 和谐社会并不是众多人们想象中那样是没有矛盾的，极端完美的，和谐社会中同样 存在着矛盾，正所谓矛盾处处存在，无处不有，然而出现矛盾能和平的、科学的、公正 法制化去解决才是和谐社会的至真所在。和谐社会的形成，公权力的合理使用成为必要 条件，在中国，行政工作人员对公权力的非法使用，必将直接破坏公权力之间以及公权 力与私权力之间的和谐， 而行政问责法治化对于纠正公权力合理使用或非法行使产生积 极的作用，加快进入和谐社会的步伐。同时，完善行政问责制度会使不当或非法行使公 权力者受到应有的惩罚，并对其他公权力行使者起到教育和警示作用，为整个社会走向 和谐发挥有效的引导和示范作用。 对领导干部的履职行为进行严格的规范，可以防止公权力对私权利的侵犯，同时， 问责的科学化对于非法行使公权力者的惩罚和对公民权利的保护，有利于保障公民权 利。另外，问责科学化对公权力行使者有警示作用，督促其公正公开的行使职权，同时 对公民权利意识思想觉悟提高有促进作用。无论从加强党风廉政建设，还是从源头上遏 制腐败行为， 行政问责都起到了非常良好的警示作用， 问责制的反腐败方式是制度化的， 可以极大地加强反腐败的力度，为构建和谐社会、营造良好的氛围、政风、党风提供了 强有力的保证。 中国共产党自成立以来，尤其是建立了中华人民共和国后，对反腐败 工作一直很重视，经过数代人坚持不懈的努力，反腐败斗争取得了明显成效。在当今中 国的经济正在快速发展、政治文明取得跨越式的提高，中国的反腐倡廉建设还必须从体 制上进一步深化和变革，必须明确的是，公众参与是反腐倡廉的根本动力，对行政问责 科学法治建设则是反腐倡廉的基本战术。 加大问责力度是我国构建和谐社会的客观需要， 确立科学的发展观、 实现社会和谐， 更需要把官员问责制贯彻到底，这项重大工程需要党和政府以及全体民众共同努力完 孔杰.建设责任政府必须完善行政问责制.沈阳建筑大学学报（社会科学版） ，2009,4 中国行政问责制研究 成。对于当今社会，完善中国的行政问责制度是直接涉及中华民众切身利益、社会和谐 稳定的大事情；完善行政问责制将提高政府的执政能力，使政府公信力得以增强、缓解 社会矛盾。它体现了共产党人“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的核心要求， 对于我国构建社会主义和谐社会，推进依法行政，建立责任政府、服务型政府有着重大 的理论和现实意义。 科学问责政府的建设既是时代的必然要求和公民的期待， 也是政府加强自身改革与 转型的方向和决心。如果将政府问责建设工作扎实有序地推进到实处，其建设成效就会 成为全社会又好又快发展的助推器，因为它不仅能够为全社会提供更有效的管理及服 务，同时也给国家和经济社会的发展创造了可持续性的前提。构建问责政府顺应了政府 改革与政府再造运动中不可回避和不可忽视的潮流， 也是应对政府从管理型向治理型转 变所带来的新挑战和新要求的有效途径， 对国家和社会的稳定及发展有着不可替代的作 用。推动构建问责政府有助于公民参与行政过程的权利行使，有助于塑造政府在公众心 目中的良好形象、夯实执政基础，还有助于行政伦理和政府效能的建设；推动构建问责 政府对我国民主政治、政治文明、现代政府和法治政府的建设而言也具有十分重要的现 实意义。 2.3 中国行政效率低下要求完善行政问责 强化问责制度是提升政府执行力、提高党的执政能力的关键。我国政府部门部分存 在行政效率低下、工作平庸的状况，单位表面看来干部职工一团和气、谁都不愿承担责 任，众多干部职工在工作中追求平淡，工作平庸，不能真正为群众办好事，好好服务。 如果对行政问责制进行完善，行政问责制度有法可依，那么，作为单位的主要负责人， 对整个工作的运行好坏就会负有不可推卸的责任，把领导责任和职位相结合，有利于官 员及时反省自己，使其改正错误，纠正缺点，树立承担“本职责任”的意识，从而减少 和避免更大的损失，确保官员在任期内努力工作。这样提高了官员的责任意识，端正了 为民服务的工作态度，才能彰显政府的公信力的权威。只有严格实行行政问责制、扎实 为民办实事，实行有错必纠，有责必问，才能在老百姓心中体现亲民、爱民意识。使人 民信服政府部门的工作，从而使人民群众更加拥护党和政府的领导，配合政府提出的相 关方针政策和领导，辅助我国政府机关行政效率的提高。 科学的行政问责制是对行政官员的乱作为、不作为和无作为都要进行问责，加大问 第二章 深化行政问责制研究的重要性和迫切性 责的范围，这样必将能够促进行政官员工作作风得以转变，提高责任政府的工作效率。 建立科学的行政问责体制，对于明确政府责任、改善政府管理、最终建设责任政府起着 有效作用。 中国行政问责制研究 第三章 中国行政问责制的现状分析 3.1 改革开放以来中国行政问责制发展的实践 党的十一届三中全会后，中国开始了波澜壮阔、彪炳史册的改革开放进程。在这一 伟大进程中，责任政府建设始终处于十分重要的地位。进行了多次大规模的行政管理体 制，鼓励群众广泛地参与到行政问责过程中来，产生了巨大的社会效应，形成了强大的 舆论压力。人大也越来越提高了加强行政监督的意识和监督力度。中国媒体独立性与中 立性逐渐增强，也越来突出，新闻媒体也承担起社会监督的责任，对防止行政、司法腐 败起到了警戒作用，为中国政府宣传了反腐倡廉、执政为民的优良风尚。行风行节目通 过晒政府职责和绩效对政府官员科学行使公权起到警戒作用， 所以新闻媒体填补了经济 快速增长和社会急剧变化带来的制度缺陷和制度“真空” 。 为了使问责制真正做到制度 化，中央和地方都加快了推进问责制度化的步伐。 党和国家政府对领导干部队伍的建设、始终没有放松过。中央关于行政问责制度的 实践探索开始于2003年5月12日， 公共卫生突发条例 明确规定了处理突发公共卫生事 件的组织领导、遵循的原则和各项制度和措施， 2004年3月22日，推行的全面推进依 法行政实施纲要明确提出“权责统一”是依法行政的基本原则，该纲要对决策责任追 究、行政执法责任制以及完善行政复议责任追究制度等作了明确的规定。2005年全面 推进依法行政实施纲要中的中华人民共和国公务员法首次以法律形式明确规定了 引咎辞职制度。2006年1月1日， 中华人民共和国公务员法对公务员向上级承担责任 的条件和公务员辞职辞退作了明确规定，并进一步将行政问责法制化和规范化。2007年 6月1日起正式实施行政机关公务员处分条例 。2009年行政问责从“风暴“走向了制 度化，制定了关于实行党政领导干部问责的暂行规定 。 地方关于行政问责制度的实践探索开始于2003年下半年，从此以后，许多关于行政 问责制方面的规范性文件由地方政府相继出台。同年8月，继长沙市人民政府行政问 责制暂行办法出台后，全国不少省市积极跟进。2004年2月，由于密云践踏事件，对 失职者给予严重处分。温家宝总理在06年的政府工作报告中指出，务必要“建立健 全行政问责制，提高政府的执行力和公信力” 。同年九月温总理又在“加强政府自身建 阮爱莺.官员问责制：离长效机制有多远.福建省委党校学报，2005,9 第三章 中国行政问责制的现状分析 设，推进政府管理创新”的电视电话会议上进一步申明，行政问责制度的原则必须按照 权利与责任相一致、依照法律有序进行、民主公开、客观公正来执行，尽快建立以行政 首长为重点的行政问责制度” 。依据温总理代表中央政府提出的这一个明确要求，我国 有十多个省（市）随后相继实施行政问责制度并制定出相对应的规范性文件。2008年， 行政问责走向高潮，吉林东辽县金安煤矿火灾，279人受到问责。同年，由于发生重特 大铁路交通安全事故，济南铁路局5名中层干部被免职。7月，河北蔚县矿难，63名责任 人被处理。9月山西襄汾溃坝事故，118名相关责任人被处理，9月20日，深圳龙岗火灾， 14人被刑事拘留，9名责任人分别受到相应的党纪、政纪处分。2008年行政问责制首次 被写进国务院工作规则中。这个规则中明确的指出,国务院及相关各部门要推行行 政问责制度和绩效管理制度,制度包括如何明确问责的范围,如何规范问责的程序以及 如何严格的追究责任，从而进一步提高我国政府的执行力和公信力。 2010年在广西、 江西、南京出现汛难后而进行问责风暴的同时，温州市纪委、市监察局和温州日报联合 主办的“第一监督”平台，对各县（市、区）的基层防汛工作情况进行明察暗访，部分 领导干部受到问责， 是近年来罕见的出现在没有导致灾害直接不利而追究过程本身的问 责事件。 从总体上看，中国地方各级政府建立了较为完善的行政系统内部问责的制度体系， 特别是完善了行政首长问责的制度体系，但应当看到的是，中国地方政府的行政问责制 度建设还具有一定的局限性，没有达到完全意义上的行政问责制度。 3.2 现行问责制存在的问题 尽管中国推行行政问责制的时间不长，但从实践的效果来看，建立行政问责制对加 强政府自身建设、提高政府执行力和公信力都起到了良好的作用。但是由于中国行政问 责制还处于起步阶段，时间较短，经验不足，还存在一些问题。 3.2.1常态化程度不够 3.2.1.1问责对象不明确 中国的行政问责体制还不健全，危机事故发生后，缺乏科学的处理能力，这与中国 行政问责对象不明确是分不开的。 在具体问责实践中出现政府官员权责划分模糊不清的 现象，权责缺乏个人明细化，人人都想轻易推卸责任，使问责无法深入进行。这样的棘 王虹玉.安全责任事故管理中行政问责的现状及其分析.华北科技学院学报， 2009，1 中国行政问责制研究 手问题不利于行政问责制的科学及时的实施。当发生重大事故时，对于责任由谁来负、 负什么样的责任等一些问题没有在理论和法律规定上明晰化确定， 助长了相关行政部门 相互推诿责任的不正之风，以至于出现了“谁都有责任，谁又都没有责任”的状况。由 此看来，权责的模糊不清、问责对象没有明晰化必会导致关于责任主体的争论，从而影 响实施效果，导致最终受害的还是老百姓。 3.2.1.2问责范围狭窄 中国行政问责范围相对狭窄， 往往出现人命关天的大事， 才会引起一些领导的重视， 对事故的预防和防制缺乏科学深入探究，决策失误、用人失察等领域尚未引入，许多事 故发生后被压在了本地，没有即刻汇报给上级政府机关，最后事故发展大了才告知上级 请求帮助，以致行政问责处理不科学、不规范，不及时，效果也不好，使群众不满意， 损害了政府在人民心中的信任度，这与国际社会广泛的引咎辞职现象相比,范围显然很 狭窄。对于行政行为的问责也只是针对滥用职权、玩忽职守的违法行政行为，对于无所 作为、碌碌无为的行政干部却很少加强鞭策，这样将不利于中国公信力政府的治理，也 不利于高效率政府的治理，更加不利于建设和谐社会。问责一般只针对经济上的过失， 而对政治等其他领域的过失却很少问责， 问责的环节也多局限于执行环节而对问责决策 和监督环节过少注重。对于行政问责的具体实践中实施领域往往很狭窄，不宽泛。行政 问责制应是整个社会系统不可或缺的原则，不应仅仅局限于某些领域。从目前的情况来 看,问责的范围还相当狭窄，完全起不到预防效果。 3.2.1.3问责程序不规范 如果这个世界没有程序进行保障，那么权利就不可能真正被保障，所以程序的是否 正义公平，对行政问责的结果有直接的关系。领导的问责，不应该遮盖政府腐败，更不 应该迷惑人民大众，所以它必须遵循公开透明的原则，并对处理的结果充分解释并说明 原因，并在决定中坚持说明理由的原则，认定与追究行政责任的事实根据，法律依据和 裁量基准。唯有如此，才可以使广大的人民群众心服口服，对于领导官员来说也能彰显 公平与正义。 然而目前中国没有明确的问责启动程序，没有规范可供遵守，问责的处理程序也不 健全。对于问责程序包含内容的具体问题的规定，目前仍然未建立起确切的制度规范， 潘灵霞.当前我国问责制存在的问题与对策分析对策.经济与法,2009,3 第三章 中国行政问责制的现状分析 这样一来，行政问责的处理方式很多是依赖于领导人的意志，这样做对建设社会主义法 制化国家有不利的影响。问责程序的不规范具体体现在如下几方面：一是没有针对不同 层次的问责公务人员制定不一样的程序。二是行政问责主体不明确。由于对问责的主体 没有说清楚，这样必将直接导致问责的启动和决定很不规范。三是对于行政问责制度调 查程序缺乏规范化。没有调查就没有发言权。调查是基础，是查清一切事实的最重要依 据，必须将事实充分客观查清，才能使问责科学化。 暂行办法对 “责成有关的部门 进行调查与核实”只粗略的做了一些规定，并没有具体规范调查小组的权责和义务。四 是回避制度相对简单。 暂行办法中的第八条中规定： “行政问责调查实行回避制度。 相关的工作人员与行政问责对象若有血缘、亲戚关系以及其他利害关系，可能影响公平 公正处理的，应当而且必须进行回避。 ”而其中“有关工作人员”具体是谁？有哪些人 员？并没有作出相关明细的解释。五是没有时间限制，问责程序阶段的时间没有做出规 定，使得时间上有很大的随意性，不利于对于高效问责制的实施。 3.2.2问责方自由裁量权过大 当前行政问责制虽然在中国各个地方得到了有效推广，但还是存在着一些问题，例 如缺乏统一有效的制度结构、 问责程序的设置相对单一简陋、 责任方式配置很不合理等。 公务员法中对公务员的处分作了明确的规定，政府行政管理人员处分分为：警 告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种。应当做到重大事情让社会公众知晓，然而 从媒体大量的报道中明确社会公众有效监督各级官员权力的行使的作用， 许多问责以免 职的形式出现，我国党政领导干部选拔任用工作条例中设立的免职、辞职以及降职 规定，这是我们社会主义社会民主、文明、进步的体现，说明我国是法治国家，这是非 常正常的工作变动，必须切实坚持依法行政，如果对于问责免职并没有明确的标准。将 不利于中国公信力政府的治理， 也不利于高效率政府的治理， 更加不利于建设和谐社会。 3.2.3问责科学化程度低下 我国现存在有令不行、有禁不止、行政不作为、失职渎职、违法行政等行为，导致 一个地区、一个部门发生重大责任事故、事件或者严重违法行政案件。问责的主客体、 内容、步骤以及责任形式和惩处力度缺乏统一科学性的规定，行政问责制在具体实践上 出现了权责不清、问责对象和范围小、责任追究弹性较大等问题。有的领导干部在出现 严重失误时， 往往只是轻描淡写地作个检讨， 或是抽象地分析客观因素， 就能大事化小、 中国行政问责制研究 小事化了而最终平安无事，很少有实质性的追究和处罚。即便是追究责任，也只是“追 下不追上” ，追究责任时往往不敢追究大领导，将没有官位的公务人员揪出来做样本， 只追究执行者，不去追究负主要责任的做决定的领导干部，出现“上山打老虎，老虎不 敢抓，抓来一只小松鼠”的现象频频出现。行政问责制度在一定程度上流于一种形式， 使行政权力实际上仍处于无责任无风险运行的状态。更有甚者，当地政府对引咎辞职者 采取“仍保留原级别，由组织上重新安排工作”的措施。 例如有的人明明被免除了职 位，在家呆一段时间后，通过找关系、动人脉，又很快官复原职。最让百姓唾弃的是， 有些领导干部虽然在某地被免职，却又跑到其他地方当起了官，或虽然没上班却依然挂 职。还有一些官员，人虽然被免职了，但遗留问题没有处理，使得问题和矛盾依旧没有 得到丝毫改善。 要使问责制真正地发生效力、产生效果，要严格责罚到位，更要做到有法可依，程 序规范，标准科学，只有这样问责制度才能真正有效地实行，才能切实提高行政效率， 全面推进依法科学行政和法治政府建设。 3.2.4问责方式简单划一 综观近年来我国发生的行政问责事件，多数都是以重大事故发生为起因，在追究主 体责任的基础上，以官员的引咎辞职或被去官免职而告终，但免了官员并不一定就免得 了事故。从解决的效果来看对安抚民心和鞭策失职公务人员有表面的微弱作用，但是该 种方法治标不知根，事故的问题和矛盾在有些情况下仍然存在，将烂摊子留给继任者， 往往因不了解当地具体情况和缺乏实际经验以致实施不当， 最终还是导致行政问责不合 理处理。所以问责制度应以全心全意为人民服务为宗旨，而不应只是对渎职官员进行惩 罚，否则就曲解了行政问责的初衷。 3.2.5问责遗留问题处理不够透明 3.2.5.1问责制本身尚需进一步规范和完善 按理说，领导干部对待自己该负的责任不应该疏忽大意，也不能用引咎辞职包罗不 同类别的责任。可是目前全国各地实施的问责制大都存在责任不明的弊端，尽管海南颁 布的党政领导干部问责暂行规定创新颇多,率先将“政治与道义责任”纳入问责范 畴，广州推行的党政领导干部问责暂行办法也明确规定“受到问责的党政领导干部 林在明.论行政问责制度构建的困境与出路 福建论坛人文社会科学版 ，2009,6 第三章 中国行政问责制的现状分析 一年内不得提拔” ，但在问责时是否界定、如何界定责任层次等问题上，仍然缺乏程序 性和操作性。 3.2.5.2与问责制相配套的官员“复出”机制严重滞后并缺乏透明化 2003年“非典”期间，官员问责序幕拉开，自从那个时候开始，问责制度受到了广 大人民群众的热烈欢迎， “问责风暴”在全国各个地方也风起云涌。但是我们要看到， 对于被问责的官员在何种情况下可以“复出”的相关规定和规范并没有系统制定出，更 没有明确什么时候才可以“复出” ，所以，真正意义上的官员“复出”制度从未出现过。 我们正在不断的规范和完善官员问责制度， 但是与之相对的官员复出机制却并不十分健 全，相关规定非常的模糊、笼统、不确定、模棱两可。缺少操作性和程序性，有很大的 弹性和随意性。 对于被处理的问责官员责任层次不尽相同的实情，如果对他们一棍子打死，不仅会 错过一些人才，而且还有可能使一些现任领导干部整日处于诚惶诚恐之中，把精力转移 到预防突发责任事故上，产生“不求有功，但求无过”的想法，无暇顾及本职工作。一 些干部大多数工作业绩很突出，却因为一点过失，就被问责罢免，会造成人才的浪费。 也有一些干部平时工作态度很不端正，工作也很草率，造成事故被问责后，稍稍疏通关 系就又官复原职或悄悄平调到其他重要岗位。 毋庸置疑，一些地方和部门在选拔任用干部时存在官官相护的现象，他们对于那些 被问责领导干部只是象征性地进行责任追究，为的是平息群众不满情绪，众所周知，政 府官员的任命都要经过正常的公示程序，被问责官员的“复出”程序就更应公开化和透 明化，例如“复出”原因、职务信息等都应公开透明地公之于众。从另一角度讲，被问 责官员只有通过制度化程序，光明正大地“复出” ，才能理直气壮地干好事业、当好公 仆。如果没有科学的制度、严格的程序作保障，必然影响政府的公信力，损害政府的名 誉和权威，因此亟待优化被问责官员复出机制。 3.2.5.3问责后遗留事故处理低效化 当事故发生后，随着被问责的干部被罢免，新任领导干部也匆匆上岗，由于对 地方情况不了解，不利于处理事故，导致行政效率的降低，使得问题和矛盾依旧没有得 到丝毫改善，最后损伤的还是老百姓的利益。 蔡晓秀,王晶 从新一轮“问责风暴”看我国的官员问责制度.法制与社会，2009，2 中国行政问责制研究 随着我国问责制推进的不断深入， 建立与之相配套的遗留事故处理机制显得格外必 要和紧迫。如果没有制度化、规范化、透明化的机制作保障， “问责风暴”终将是一场 风暴，风暴过后必定一切照旧。 第四章 发达国家问责制可供中国借鉴的经验 第四章 发达国家问责制可供中国借鉴的经验 在政府问责方面,西方发达国家已经建立了相对比较健全完善的制度体系,形成了 比较丰富成熟的运作机制。虽然它们与中国具体国情不同，但发达国家政府问责的制度 及其运行实践,对中国政府问责的制度化、程序化和法治化有积极的借鉴作用。中国需 要在行政问责制度的理论探索和实践方面， 从观念到制度， 对存在的问题进行不断改进， 认真总结实践经验，借鉴西方发达国家的经验，结合中国现状，深入进行理论研究和探 索，学习发达国家的成功经验和优秀文明成果，取其精华，使我国的行政问责制走向真 正意义上的轨道，切实采取措施加以推进。对法律制度，监督机制，问责体系都应该更 加健全化和科学化，宣扬实行政务公开、发挥公众和传媒监督作用的方针政策。针对我 国的实际条件有选择的借鉴，才有利于形成我们在行政问责政府建设中的独特风格，才 能使行政问责政府的建设更具有针对性和灵活性，更重要的是科学性。主要可以从下述 几个方面进行思考和实践： 4.1 问责前提明确 西方发达国家对问责主客体、具体内容、问责程序和责任体系都做了明确的规定。 在法国，形成了相对独立的行政法院系统，对行政机关及其公务员进行监督和问责。美 国和法国对问责的方式都有严格的规定， 调查与处理程序以及救济程序等也都有详细而 具体的规定。瑞典将本国官员的责任细化，明确细划分，具体分为法律责任、政治责任 和道德责任。 4.2 行政法规健全 法国是最早建立行政法院的国家，实行双轨制的审判体系，