（行政管理专业论文）官僚制下行政人的伦理困境研究.pdf

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p 曲血国 肋 臼 加 加 加 r ; d 肠 。 日 d 泣 e d ” d a ; . 功 沙 in 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。 据我所知， 除了文中 特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其 他人已 经发表 或撰写过的 研究成果， 也 不包含为获得 南昌 或其他教育机 构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献 均己在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学 位 论 文 作 者 签 名 手 写 失而 “签 字 日 期 月乙日 学位论文版权使用授权书 本 学 位 论 文 作 者 完 全了 解门直遏大兰， 有关 保留 、 使 用 学 位 论 文 的 规 定， 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘， 允许论文被查阅和 借 阅 . 本 人 授 权 直 旦人 堂可 以 将 学 位 论 文 的 全 部 或 部 分 内 容 编 入 有 关 数 据 库 进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学 位 论 文 作 者 签 名 ( 手 写 ) :儿而而导 师 签 名 、手 写 ):礴 搏 柳 签字日期: 月 日 签 字 陇却 年 多 ” 才 日 学位论文作者毕业后去向: 工作单位: 通讯地址: 中 叹 人 倪 礴行 敌 舅 理象 诙 赎博土 学 位 电话: 邮编: 第 1 章 引言 第1 章 引言 1 . 1问题的提出:当行政伦理遭遇官僚秩序 2 0 0 7 年6 月1 日 起我国开始实施 行政机关公务员处分条例 ， 引人注意的 是，该条例中不仅列出了贪污受贿，娜用公款等触犯法律的行为，也对一些属 于个人生活层面上的道德问题作出了处罚规定，比如，包养情人情节等。对道 德进行立法，这是我国 行政伦理建设的新尝试，这一举措成为了媒体和群众讨 论的热点。 2 0( 场年3 月4日 胡锦涛同志在全国政协十届四次会议民盟、 民进联组会上， 第一次提出 树立“ 八荣八耻” 的社会主义荣辱观。 荣誉观作为社会的道德底线， 是达成社会道德共识的 基础，它在理论上把道德规范与个人的深层心灵紧密联 系起来。社会主义荣辱观的提出是重视社会伦理建设的体现，更是构建和谐社 会的要求。党和政府领导人多次在讲话中要求党政机关工作人员要在树立杜会 主义荣辱观中作出表率。由此可见，对伦理建设的重视和道德的呼唤迎来一个 春天。 2 (x)5 年4 月27日 十届全国人大常委会第十五次会议审议通过了 中华人民 共和国公务员法 ，这是我国第一部干部人事管理的法律，它的制订颁布是我国 民 主法制建设的一件大事。 公务员对上级的错误决定可以说“ 不” 是这部法律的 一大亮点。该法第九章第五十四条规定: “ 公务员执行公务时，认为上级的决定 或者命令有错误的， 可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见; 上级 不改变该决定或者命令， 或者要求立即执行的， 公务员应当执行该决定或者命令， 执 行的后 果由 上 级负 责， 公务员 不 承担责 任: 但是， 公 务员 执行明 显 违 法的 决定 或 者命令的， 应当 依法 承担相应的责任。 ” 。 此规定的出台， 让公务员的 伦理自 主 性一定程度上有了 法律的 保障， 同 时也是对官僚制“ 非人格化” 特征进行有益的 弥 补。 公务员处在官 僚制组织中， 下级木可以 对抗上级， 有如汽车的 轮子 不可以 抗 拒发动机的“ 命令” 一 样， 新公务员法斌予公务员说“ 不” 的 权力， 是 人性化 管理的举措， 是突破官 僚秩序，在官僚秩序中添加伦理元素的举措。 . 中华人民 共和国公务员法， ，北京，中国民主法侧出 版社， 2 以 巧 . 伟弓 第 1 章 引言 “ 官僚制” 一词用英语表达为“ h 功 . 叨 比 即 y ” ， 既可译作“ 官僚制” 也可译 作 “ 科层制” ，由 于人们对 “ 官僚主义片的 痛恨，对“ 官 僚制” 也是嗤之以 鼻。 其实 “ 官僚制” 一词是中性词，不带贬义。张康之教授在他的 寻找公共行政 的伦理视角 著作中 对官僚制的含义进行了归纳， 他认为: “ 在政治学中， 官僚 制一词往往是指现代国家条件下相对专业化的行政人员为主体所构成的政府的 一系列制度、体制、组织结构和原则的总和;在一般社会学中，特别是社会史 的学术研究中，官僚制一词是指作为统治阶级意志的食禄阶层:在管理学上， 官僚制的概念有着更为宽泛的内涵，泛指以授权分层、集权统一、命 令一一服从等为 特征的当 代组织形态。 ” 。 本文界定的官 僚制概念是从管理层面 分析官僚制。 在现代政治学、社会学和管理学等学科的研究中，官僚制的概念是与马克 斯 韦伯的 名 字联系 在一起的。 马克 斯。 韦伯提出 的理 性官 僚制是 最全面， 最系 统，也是最权威的。 按照马克斯 韦伯的分析， “ 官僚制的结构一方面源自 于现 代权威和技术理性的基本原则， 一方面则源自 于协调经济 和国家领域中复杂的劳 动分工的 层级制要求。 这两方面共同 产生了 一 种引 人注目 的 组织能力， 这种组织 能力是作为 一个社会 集团的官 僚制的权力的 源泉。 ” 。官 僚制具有处理大规 模土 业 社 会复 杂 的 行 政 管 理 任 务的 独 特能 力， 不 管 是以 前 ， 还 是 现 在， 甚 至 在 将 来 ， 官僚制不 可 或 缺， 如 桌 没有官 僚 制， 大规模的 集中 行 政 就 很 难 得到维 持。 官僚 制 必不可少， 我们从料学建构或学术研究的角 度肯 定韦伯的 合理性设 计， 但是官 僚 制在实践 过程中的困 境， 例如集权与 授权、 效率与责 任、 科学与价值的 冲突都 达 到 了 空 前 的 地 步 。 官 僚 制 对 伦 理 因 素 的 忽 略 ， 越 来 越 被 人 们 所 关 注 。 20世 纪 的 纳 粹 大 屠 杀， 人 们 记 忆 犹 新。 希 特 勒 运 用官 僚 制 这个 组 织 工 具， 指 挥 着 组 织中 的 个体 丧失良 知 地 积极 服 从 屠 杀 命 令。 无 数 有良 好 教 养 的 受 过高 等 教 育 或 职 业 训 练 的“ 知 识 份 子” 狂 热 地 投身 纳 粹运 动， 而大 量 执 行 屠 杀 的 官 僚 制 人员 本 着 对 上 级 的忠诚， 对组 织的 忠诚积极地执行着没有人性的 屠杀 任务。 20世纪70年代， 美 国 前总统 尼 克 松的“ 水门 事 件” 同 样向 世人 展 示了 服从 权 威 和 服务公 众 之间的 伦 理冲突有多大。当工作人员服从 卜 级命令违背伦理在竟争对手办公室安装窃听 器， 获取对手情报信息时， 煎熬在伦理困境中的行政人同 样需要可行方案进行行 政伦理关怀。 在官僚制组织中， 严格的命令 -服从制、 封闭 性、 信息垄断、 非人 张康之， 寻找公共行政的伦理视角 ，中国人民大学出 版社，2 加2 年版， 门5 英国 旅维 毕瑟姆， 官僚制第二版田 .肺志明 张毅译，长奋 吉 林人民出版社，2 以 拓，内2 田3 第 1 章 引言 格化等特征导致组织中的人机械地执行命令， 下属感到耻辱或骄傲的原因来自 于 他对上级要求的完成程度。 听命于权威， 效忠于等级的下属就像一个工具， 毫无 理由地服从上级和组织的命令，完全没有个人自 主性可言。 官僚制对伦理因素的忽略首先导源于行政管理学发展为一独立学科过程中， 对所谓的 “ 政治与行政二分法”的钟爱，即传统公共行政对效率的偏爱和追求。 对传统公共行政研究作出重要贡献的 元老们倾向于将“ 效率” 视为公共行政的出 发点与终极目 标。 譬如古克利就认为， “ 在行政科学中 ( 无论是公共行政， 还是 私人行政) ，基本的 善 就是效率。行政科学的基本目的就是以 最少的人力和 材料的消耗来完成手头上的工作。 因此， 效率是行政管理的价值尺度中的头号公 理. ” 。 基于对效率的 偏爱， 像韦伯这些早期的 行政学者关注对行政组织结 构形式 的研究， 热衷于将科学管理的原则和格言引入政府行政管理领域， 这种取向的一 个直接后果就是使行政研究的视野仅局限于技术知识， 将公共行政视为独立于政 治与社会之外的“ 非人化” 的东西， 视为一种管理技术和工艺的运用过程， 而忽 略了公共行政对价值的考虑与捍卫。 新公共行政学派的兴起是对公共行政价值的重视。1968 年，在公共行政学 大师沃尔多的倡导下， 一帮年轻的公共行政学者聚集在美国锡拉丘兹大学的明诺 布鲁克会议中心， 彻底反思传统的公共行政，探讨公共行政所面临的时代挑战。 弗雷德里克森是其中有代表性的学者， 他抛弃了传统公共行政的政治一行政二分 法，认为行政人并非价值中立，他们既要信奉并致力于实现良 好的管理的价值， 也要 信奉和致力于实现社会公平的 价值。 这一观点实际上是学者们开始关注 传统 公共行政对伦理的 忽视. 但是新公 共行政对公 共性、 对责 任的 关注并没有在实践 中得到重视， 它很快被新公共管理运动否定。 新公共管理学派又是重回效率; 民 营化， 市 场化， 企业家精神等等都是为了 同一个目 的， 也就是对效率和经济的 追 求。 随后， 新公共管理的弊端又突显出来了。 登哈特夫妇提出的新公共服务理论 是对新公共管理的扬弃， 它针对新公共管理公共性缺失、公平民主等价值弱化， 从公共行政学政治途径提出了追求公共利益是目 标而不是副产品， 强调民 主、 公 民权和行政人对公民的责任感。 公共行政从唯效率至上回到了置公平、 正义的价 值与效率同 一天平。 但官僚制作为一种主要管理形态， 却没有迎合这种转变。 于 是，行政伦理遭遇官僚秩序。 。陈 振明， 从公 共行 政学、 新 公 共 行 政学到 公 共 甘 理学 - 西 方 政 府 管 理 研究领 城的“ 范 式. 交 化 ， 成 政治学研究1 999 年第1 期。 第 1 章 引言 从传统公共行政到新公共行政再到新公共管理， 行政伦理从被忽视到被关注 然后又被置于一边， 由此可见， 行政伦理一直游离在公共行政 之外， 没有从根本 上融入公共行政， 官僚制作为传统行政的产物， 对行政伦理的忽视更是尤为明显。 它的一些特征不但不是给行政伦理创造条件， 反而是抑制伦理， 反伦理。 行政伦 理遭遇官僚秩序的课题由此而生。 官僚制不可或缺， 行政伦理越来越被重视， 如 何将伦理融入官僚制使两者相得益彰，成为学者们探讨的课题。 1 ， 2主要概念:官僚制、行政人、责任 1 . 2 . 1官僚制的含义及特征 官僚制指的是一种权力依职能和职位进行分工和分层、 以规则为管理主体的 组织体系和管理方式。也就是说， 它既是一种组织结构， 又是一种管理方式。 作 为一种管理方式，官僚制为现代社会的组织管理提供了有效的工具。 “ 人类在自 身成长和寻求繁荣的历史过程中， 总结出了三大有效的管理方法: 一是市场的方 法， 二是行政的方法， 三是思维理念的方法。 ” 0 市场的方法是运用市场机制， 互 通有无、 互相帮助， 互相促进， 也可互相制约。 这种管理方法的基础是金钱交易。 行政的方法则利用公众认可的信任感和政治权威来协调和组织大规模的社会活 动。 这种管理方法的基础是管理者与被管理者之间的“ 信任” 和“ 通过法律过程 而确定的政治权威” 。 思维理念的方法则是通过文化的熏陶、 信念的灌输、 思维 模式的建立， 建立社会或集团内的共同思维信念， 达到群众行为的一致性。 东方 的儒家文化、西方的新教精神， 企业集团的内部文化、民族精神、 村民风俗等是 属于思维理念。 行政管理方法的基础是“ 信任” 与 “ 政治权威” 而最有效的维护 信任和政治权威的方法就是通过订立法律规章将这种信任和权威固定下来， 这就 是韦伯所说的 “ 官僚”方法。 “ 行政需要靠官僚组织这一工具，而官僚组织正是 为了 行政的目 的才存在的。 ， 。 韦伯将权威分为三种:传统权威、法理权威、感召权威。 “ 传统权威是对古 老传统的神圣不可侵犯及在其之下实施权威合法性的牢固信念。 法理传权威是对 规范法则模型的 合法化， 和在此规则下提升权成片号施令的权力的信念。 感召 蓝志勇， 行政官 徐与 现代社会 ，中山 大学出 版社2 加3 版 p 巧 蓝志男， 行政官份与现代社会 ，中山大学出版社 2 加3 版 pl， 第 1 章 引言 权威是对个休特定和特别的神性、 英雄主义或典范特征的祟拜， 以及对由他或她 提出 或颁布的规章的祟拜。 砌韦伯认为官僚制是按照一定理性准则而制定的 法制 规章， 是以 法理型 权威为 基础. 官僚 制组 织具 有以下 基本 特征: ( 1) 专业化。 在 官僚制组织中， 首先， 组织的结构是根据职能的分工来设计的， 职能化和部门化 的结构方式有效地帮助政府对社会进行管理。 其次， 各个成员将接受组织分配的 活动任务， 并按分工原则专精于自己岗位职责的工作， 即组织成员从事的工作是 专业化的， 娴熟地处理有关行政事务。 (2)权力等级。 官僚制组织拥有一 大批官 员， 其中对每个人的权威与责任都有明确的规定。 这些官员的职位按等级制的原 则依次排列， 部属必须接受主管的命令与监督， 上下级之间的职权关系严格按等 级划定。 (3 ) 规章制度. 官僚制组织的 运行， 包括成员间的 活动与 关系都受规则 限制。 也就是说， 每位成员都了解自己所必须履行的岗位职责及组织运作的规范。 这些规章制度相对稳定和安全， 是指导和控制职员的决策和行为. (4)非人格化 在官僚制组织中，官员不得滥用其职权，个人的情绪不得影响组织的理性决策; 组织成员都按严格的法令和规章对待工作和业务交往，以 确保组织目 标的实施。 这样一来， 官员的人身依附关系由于内部关系的程序化而弱化了， 因为官员在体 制内的流动和升迁不再主要由他的上司的好恶决定，而是由制度所规定的程序 化、 客观性的量化标准来决定。 为了 保证工作效率， 进入官僚制组织是不允许带 任何感情的。 韦伯预言， 官僚结构将越来越没有人情味， 没有人情味且被视为一 种美德。 1 . 2 . 2官僚制语境下行政人的含义 社会科学的一切领域都离不开对人与人性的认识，对人与人性的解读是社 会科学各个学 科最基础、 最本质、 最重要的 任务. 传统的 人性理论对人与人性采 取了“ 两分法” ，即对人与人性进行了“ 善” 与 “ 恶” 之分。随着社会科学的萦 荣， 人们对人与人性的认识越来越深刻， 对人与人性的 划分， 越来越细化， 先后 出 现了“ 四分法气“ 五分法” 、 甚至“ 六分法” 。 中国人民大学毛寿龙教授采取的 是“ 四分法” . 他依据“ 人性冲动的理论” ， 将人分为“ 政治人， 、 “ 经济人” 、 “ 道 德人” 、 “ 审美人” 。 还有学者进行五分、 六分， 包括除 “ 四分法”的四类人外， 分出了 “ 宗教人” 、 “ 行政人， 。但人们较熟悉的莫过于 “ 政治人， 和 “ 经济人气 。 哄理 。 理 查 二 斯 格 特若， 组 织 理 论 第 四 版， 黄洋 、 李 艘 等 译， 华 豆出 版 社， 么 扣 2， 洲 。 第 1 章 引言 “ 政治人”是这样一种人， “ 他们是以追求权力最大化的人，希望以权力决定权 力， 还把别人也 当作提高权力地位和影响 人的 工具” . 。 这是20世纪美国 著名 政 治学家拉斯韦尔和卡普兰在他们合著的 权力与社会 一书中指出的。 “ 经济人” 发端于20世纪50年代的“ 公共选择学派” 对人的一种基本的普遮的看法， 即人 是理性的自 利者。 公共选择理论是继承并扩大了亚当， 斯密将人类行为动机低水 平划一的做法。亚当 斯密在 国民财富的性质和原因的研究，中写到: “ 我们 每天所需要的食物和饮料， 不是出于屠户、 酿酒家或面包师的恩惠， 而是出于他 们自 利的打算。 ” 。 行政人始于传统行政学者对 “ 政治 行政” 二分法的推崇， 譬如古德诺在他的著作 政治与行政中就明确指出:政治是国家意志的表达， 行政是国家意志的执行。按照二分法的逻辑，行政人即 “ 执行人” 。韦伯也是传 统行政理论家的代表，他所设计的行政人，如同机器的“ 螺丝钉”和 “ 齿轮气 他们没有任何行动自由， 惟有照章秉行公事: 没有任何自由 性可言， 只能服从政 治家的意志， 更没有权利代表人民的意愿或以人民的利益为理由抗令不遵。 显然， 一个优秀的行政人是无任何个人的人格、 信念、 价值判断可言。 本文界定的行政 人， 是官僚制下的行政人员， 包括国家行政部门中所有非经选任或政治任命的一 切公职人员，其对立概念是 “ 政治人” ，在实行 “ 两官分途”和主张 “ 政治一 行政” 二分法的国家，其外延即“ 文官” 或 “ 事务官气 1 . 2 . 3贵 任诸 观点 责任作为政治学的基本概念和政府运行的基本原则， 最初源于伦理学， 开始 仅作为人们对于行为的一种简单的道德评价， 而后法理学的介入， 从消极、 否定 的视角将责任上升为一种强制性规则。关于责任在行政中的作用， “ 弗雷德里 克。 莫舍曾经说 在公共行政和私人部门行政的所有词汇中， 责任一词是最为重 要的 。 ” . 什么是责任呢?在 汉语大辞典中，责任有三重涵义:其一， 使人 担当起某种职务和职责; 其二， 分内 应做之事: 其三， 做不好分内应做的事， 因 而 应承担的 过失 。 。 现代汉语境中 一般指 后两 者， 意即 对分内 应做而未做好之事 负责。 .刘志伟， 论政治人理性一从“ 经济人理性即 比 较分 析的角度 ， 中国科会科学科学出 版杜，么 刃 ， ，目0 .亚当 斯密， 国 民 财 富的 性 质 和原因 的 研究， ( 上 卷) 囚】 ，商务 印 刷 馆， 1 卯4 ，p1 4 .【 美 蹄里:l 库伯， 行 政伦 理学 实 现行 政 贵任 的 途径 . 张秀 琴 译，中 国 人民 大学出 版社，2 001 ， p 6 2 .汉语大辞典: 北京大辞典出 版社，1 卯2 .9 第 1 幸 引言 公共行政的发展经历了 传统公共行政时期、 新公共行政时期、 新公共管理时 期， 在这三个时期中， 责任又惫味着什么呢? 传统公共行政和新公共管理趋向把 贵任简单化。 按传统行政的 看法， 行政人只是直接对政治官员负贵。 而新公共管 理的观点， 其关注的重心在于为行政官员充当企业家提供充分的自 由。 按照企业 家的角色， 公共管理者应该主要以效率、 成本一一收益和对市场力量的回应性来 表现其负责任。 而按新公共行政的观点， 行政人的责任不但要提供好的管理，而 且要承担社会的责任， 置效率、 经济与社会公平于同一天平。 新公共服务是建立 在批判新公共管理的 基础之上的， 很多人认为新公共服务是公共行政理论的新范 示， 但笔者认为， 新公共服务不过是拿一个新瓶装了新公共管理这些旧酒。 但是 新公共服务对行政人责任的认识与新公共管理很不相同。 新公共服务认为， 行政 人应该关注的不仅仅是市场; 他们还应该关注法令和宪法、 社区价值观、 政治规 范、 职业标准以 及公民 利益。 综上可以 看出， 行政学发展过程中， 各个时期对责 任的理解和认识是不同的。 同样， 不同的学者对责任也有不同的认识， 库伯在他的著作 行政伦理学: 实现行政责任的途径 ，将行政人的责任归为客观责任和主观责任。客观责任包 括对他人的职责以及特定标准或特定履行范围所要求的义务。 库伯认为， 对法律 负责， 你所在的组织和你自己的 行为都要在法律的管制范围 之内 进行， 这是作为 一个公共行政人员角色的客观责任的一种形式。 除法律外， 公共行政人员的责任 还有其他许多客观性的来源: 组织的规则和政策、 工作描述、 职业准则等。 例如 对组织的上级负责和为下属的行为负责， 都是最重要的客观责任之一。 客观负责 的第三个方面是服务于公共利益的义务。 “ 客观责任源于法律、组织机构、社会 对行政人员的角色期待， 但主观责任根植于我们自己 对忠诚、 良 知、 认同的信仰产 。 主观责任是行政人员自己 对责任的情感与信念，受良 知的策动而行动;不是因 为 法律或监管者的强迫， 而是受内 心深处的价值观、 信念和态度的驱使， 才按某 种方式行动。 张康之教授在他的著作 公共管理伦理学中， 将责任和义务看成 同一个概念， 他认为公共管理中， 责任义务体系由 行政责任义务、 法律责任义务 和道德责任义务构成。 “ 行政责任义务主要存在于公共管理组织中的层级、 机构、 部门等之间， 法律贵任义务主要存在于公共管理主体与客体之间， 而道德责任义 务的主体则主要是公 共管理者个体。 ” . 张康之教授认为， 对于公共行政来说法律 .【 美 蹄里 l 库 伯， 行 政 伦 理 学 一 一 实 现 行 政 资 任 的 途 径， 张 秀 卑 译中 国 人民 大 学 出 版 社，2 .1. 种 刁 .张康之， 公 共份 理伦理学 ， 中国人民 大学出 版杜，到 扣 3 ，刊男 第 1 章 引言 制度的责任是消极的责任， 是被动的责任， 而积极的责任则是道德责任， 它充分 地履行了责任， 获得自 我价值实现的感受， 在没有较好地承担责任的时候， 受到 道德良 知的谴责。 另外， 还有学者将公共行政人员的责任分为政治责任、 行政责 任、法律责任。 那么韦伯的官僚制中， 责任又是什么呢? 官僚制是一个责任中心主义体系， 在官僚制的组织结构中， 人是与具体的岗位联系在一起的， 岗 位的任务也就是他 的任务， 岗位的功能也就是他的功能， 他个人不需要有什么信念， 不需要有独立 的价值判断。 所以， 他只要把岗位的任务、 岗位的功能转化为他个人的责任就行 了。 官员只要承担了这个岗位上的责任， 也就做到了对这个官僚体系负责任， 他 就是一个负责任的官僚。 官僚制在形式合理性和工具理性的原则下， 片面地追求 行政责任的制度化设计， 忽视了行政人员的信念以 及建立在信念基础上的道德责 任。 本文所界定的责任不是行政责任也不是法律责任而是伦理责任， 即对责任的 道德评判. 1 . 3中外学者关于官僚制下行政人的伦理困境问题的研究成果 西方官僚制理论的伦理视角主要将官僚制置于现代性的背景下， 反思官僚制 伦理困境。 研究的源头还是可以追溯到韦伯， 韦伯一边提出他的理性官僚制理论， 一边又对官僚制中人的异化问题表示了担优。 韦伯所处的工业化社会里， 机器主 宰着一切， 人们的生活节奏都是由机器来调节。人的待遇与 物品没有什么不同， 韦伯在研究中发现官僚制组织日 益支配着经济和政治生活， 个体的自 由 在这种背 景下难以实现。 韦伯在政策学会 1 9 0 9年会议的演说中指出: 当每一个人简单地 作为一个巨大的官僚制机械上的小齿轮时， 他的兴趣仅仅在于如何成为一个较大 的齿轮 ， “ 中心的问 题是我们为抵挡这个机械以 便维持人性多少免受这种灵魂的 分割能做些什么?” “ 如何 ， 有可能在建立强大宫僚制的条件下全面保护任何 个人主义， 和自 由主义因素?” 。 由 于韦伯所处的时 代处在战争的压力下， 韦伯提出的诸多发人深省的问 题被更为紧迫的问 题替代了。 韦伯悲哀地看到官僚 制对现代人价值和意义的破坏， 对自由的剥夺。 看到丧失了价值和意义的人只刹 下一个躯壳，于是韦伯发出“ 专家没有灵魂， 纵欲者没有心肝”的悲叹。. 韦伯 口 甸 旅维 比 瑟 姆， 马 克 斯 韦 伯与 现代 政治 理 论 ， 徐 鸿宾 等 译， 浙 江人民 出 版社， 1 ， 湘和 “ 关j汉娜.阿伦 特， 极 权主义 ， ，莱 英文译，台 油 联经出 版事业公司，1 9 肚. 悼吕 1 t 第 1 章 引言 救治官僚制首先是通过进一步的 权力集中来克服官僚制中非理性的 缺陷， 强化整 个社会对人格化了的政治心理的广泛认同。 韦伯认为， 官僚制本身是技术主义的， 但是当一个国家能够不断提高其在世界上的实力地位， 即通过经济发展、 军事强 化、 政治建设等等历史的和现实的努力， 就可以 凝聚起人们深层意识和感情上的 共同体情结， 形成人格化了的政治心理。这样能够恢复失落的价值合理性传统， 就能够重新建立起理想的道德信念， 从而实现用国家价值目 标整合社会公众的目 标。其次， 韦伯将拯救“ 铁笼”中的行政人的希望寄托在克里斯玛型人物，希望 他们能通过政治行动来对抗资本主义经济带来的官僚制社会中人性自由 的窒息。 韦伯希望政治家以 政治掌管技术， 控制官僚制， 赎予政治以拯救个人自由 之意义。 把现代人从非人性、 机械合理性的统治中 解放， 使人的独特性与创造性在政治领 域中得以 展示， 赎予个人在价值上自 我决定与自 我责任的能力与可能性。 韦伯从 个体的自由 和政治责任角度提出了克服官僚制对人的异化的选择: 道德政治精 英。 阿伦特(19 06一1 9 7 5 ) 是美籍德国犹太哲学家和思想家， 她亲身经历纳粹统 治的记忆和对现代人命运的关怀促使阿伦特正视这段历史， 并写下 组织的罪行 和普遍责任(l9 4 5 ) 、 艾奇曼在耶路撤冷(l963 ) 、 集体的责任(l9 6 8 ) 等 著作。 大屠杀是一个政治事件， 阿伦特看到， 要实现纳粹屠杀必须动用国家资金 的巨大的官僚组织才能实现这种犯罪。 阿伦特发现， 纳粹时代有无数有良 好教养 的、 受过高度知识或职业训练的“ 知识份子” 狂热地投身纳粹运动， 而大量执行 屠杀的官僚制人员也并不是人们想象的“ 杀人恶魔” 。事实上官僚制中的个体， 如阿道夫 艾希曼 ( 大屠杀时纳粹党卫队的一个官员) ， 都在国家犯罪的过程中 充当国家机器上的一只齿轮， 官僚制的技术责任取代了道德责任。 阿伦特在 1 叭 抖 年发表的演说 专制下的个人责任中指出: “ 不参与者” 一 是惟一能够自己作 出 判断的人。 他们之所以能够如此， 并不是因为他们有比别人优秀的 价值观， 也 不是因为旧的是非标准仍然深深地植根于他们的头脑或良 心之中。 那是因为他们 的良 知尚 未进行所谓的自 动运作， 也就是尚 未形成一套学来的或天生的放之四 海 而皆准的规则。 他们的标准不同于一般的大多数人: 他们会问自己， 我干过这种 事情后， 究竟还怎么能心安理得? 一这种判断的先决条件不是什么了 不起的智 力或者对道德的精细分析， 而只是扣心自问的习惯， 也就是自己 和自己默默地对 话。 ” 。 阿伦 特深刻有力的 鞭挞了 官僚制冷冰冰的 机械化程序和机体， 阿 伦 特也提 .徐宽， 平扁的罪恶， ， 读书 ， 2 侧 粉年绍 5期 第 1 章 引言 出了超越官僚人格的方式， 这一点和韦伯有很大的相似之处， 就是人的自由和道 德的行动。 和阿伦特一样关注了大屠杀现象的另一位当代思想家是英国的齐格蒙鲍曼 (l925 es) 。他因 立法者与阐释者(l987)， 现代性与大屠杀( 1 989)， 现 代性与两难(l991) 等著作而闻名世界。 鲍曼对现代性以 及纳粹屠杀的关注使 其对官僚制与大屠杀之间的伦理问题进行了深入地探索， 鲍曼在对大屠杀的研究 中发现， 大屠杀时期的官僚制和官僚制中的个体都处于一种异化状态。 官僚制将 自身视为一个中立的价值无涉的工具，而官僚制中的人也将自己视为执行的工 具， 人们并不反省大屠杀是否符合道德， 屠杀对于当时德国的官僚制机构而言只 是一件行政事务， 和一般的行政事务似乎并无区别。 当消灭犹太人成为组织的目 标， 官僚制便开始了它的运作将对象进行精确定义， 将那些符合定义的人进 行登记并为他们每个人建立档案。 齐格蒙。 鲍曼在研究中发现， 官僚制关注的是 国家官僚体系各个部门之间的协作问题: 周密计划、 平衡预算、 设计合适的技术 和设备、 计算和动用必要的资源一一这些都是官僚制程序化的操作。 在这个官僚 制中， 每个人都是隔离的， 行政官员并不与受害者直接接触， 拉开了执行者和受 害者的 距离， 避免直接接触产生的一切感情因素， 使得大屠杀能够顺利进行。 官 僚制的另一个作用就是， 在功能划分和任务划分的背景下， 人们往往关注的是技 术责任， 官员的行动与结果相距遥远， 所以他们对道德往往漠不关心， 更加注重 的是行动中的技术知识、成本效益和标准规则。 。 另外， 在官僚制中， 纪律取代 了道德责任， 惟有组织内的规则被作为正当性的源泉和保证， 个人良 知的权威性 被否定。 在严格的层级制和命令服从制下， 下属感到耻辱或骄傲的原因来自 于他 对上级要求的完成程度。 鲍曼努力寻找官僚制下行政人的出路， 他强调人的自由 的实现，强调民主对话交流来实现个人的伦理责任. 另外， 法兰克福学派的第二代代表人物哈贝马斯(l9 2 9 一) 对于官僚制工具 理性对现代社会中人的异化也作了独特深入的研究。 为了解决这些问题， 提出了 著名的“ 商谈伦理学” 。在他看来，技术理性使公共生活中的意义感丧失了，要 改变这种状况， 就需要重新回复到通过交谈而组织起来的世界中去。 具体做法就 是通过改变话语和言谈途径， 让所有处于某一个情境中而对情境不满的人，自由 地进入讨论这个问题的言谈之中， 以便得出一致的结论。 他认为要改变过去的官 僚机构和它的相对人那种规则化的、 程序化的、 缺乏自 由交流的交往方式， 代之 。磷】 齐 格 旅。 组 里， 现代 性与 大 月杀， . 杨渝 东 称译. 译 林出 版杜 ，创 刃 2 ， p 1 31一1 3 ， 摘 1 章 引言 以互相平等、 互相认同、 协商开放的互动交往方式。 在理性的 基础上确立有效的 道德规范和道德命令， 必须进行必要的 对话和讨论， 考虑到一切参与者的利益而 容许一切参与者发表各种不同意见。 韦伯是要通过集权来建立共识， 哈贝 马斯是 要通过自由的交谈来形成共识。虽然哈贝马斯的超越方式具有一定乌托邦色彩， 但它无疑给以 后的 研究者提出了一种思路。 特里。 l 。 库拍是至今美国公共行政伦理学领域极具影响力的学者。他1982 年出版的著作 行政伦理学实现行政责任的途径 是美国大学中公共行政伦 理学课程 “ 最为广泛采用的 惟一教材开 。 在此著作中 库拍将伦理困境归因于权成 冲突、 角色冲突、 利益冲突三类， 他认为行政伦理困境的产生自 有其杜会、 经济 和历史根源， 而其实质却是责任的冲突性特征。 伦理困境的解决既有旗于法律程 序和组织制度建设方面的改善， 更有赖于行政人员个体的基于伦理自 主性基础上 的负责任的行为。 行政人突破伦理困境做出负责任的行为的可能途径是行政人员 个体掌握分析和解决具体伦理困境问题的技术， 以 及各组织和管理部门的合作以 培养负责任的行政行为能力。 国外研究官僚制下行政人的伦理困 境问 题有著作也有高水平的论文， 但国内 从伦理的角度研究官僚制没有专门的著作， 但中国人民大学张康之教授在 寻找 公共行政的伦理视角 一书有部分章节涉及。 复旦大学博士生邹珊珊的博士学位 论文 超越与限制一一西方官僚制理论的三个视角 其中一个视角就是从伦理角 度梳理了西方官僚制理论， 反思了官僚制对人的异化及摧残。 我国对本论题的相 关研究散见于学术论文中， 周建勇 从行政伦理看行政人员的角色冲突及其对策 一文中认为角色冲突表现为行政人员与公民的冲突以及行政人员自 身的角色冲 突， 在现实中表现为行政人员在行政过程中的种种困 境， 其本质是公权和私权的 冲突， 背后体现的是行政职业伦理和道德如何解决这些问题。 张劲松、 宋清在 论 官僚制与行政人员的角色冲突 中 提出官僚制形成后， 官僚职业使行政人员出现 经济人角色与公共人角色的冲突。 行政管理层级过多导致行政人员公共人角色弱 化，组织扩张又导致经济人角色 的工作对象、 以市场化确立行政人员 ， 可以通过以服务行政确定行政人员 目标、以扁平化组织满足行政人员的 需要为手段消除角色冲突。 王晓莉、 陈勇在 行政伦理困境与 行政行为选择中 指出 行政责任的特点之一是其道德性， 在行政行为选择中 伦理动因占 据着核心位 t， 行政伦理困境是行政行为选择中经常遇到的一种特殊情境， 行政伦理困境与 行政行为选择经常相伴而生， 因此， 谈及行政伦理困境必然涉及到行政行为选择。 第 1 章 引言 总的来说， 从 伦理学角度看官僚制，我国 的 学者 没有自 己 系统全面的 瑾论研究， 专门研究的著作少之又少， 因此造成了资料收集困难， 给论文的写作带来了困难。 1 . 4本文的分析视角和基本思路 本文从伦理的视角研究官僚制，从官僚制的内 在悖论探讨行政人的伦理困 境， 反思官僚制中人的异化状况、 官僚制对人性的摧残以及官僚制本身的异化状 态， 从而揭示出韦伯理性官僚制本身存在的伦理缺陷。 本文将以官僚制命令 服从、 非人格化、 层级制、规则化特征和内在悖论为出发点， 结合行政学、 伦理 学、 政治学、 政治哲学、 心理学、 行政法学等相关学科知识， 结合实证性的行政 伦理困境研究素材， 对选题进行研究。 笔者通过研究官僚制下行政人的行为表现， 揭示官僚制导致人的异化的祸源， 通过分析行政人面临的伦理困境， 从官僚制局 限性方面下手找出问题的症结，分析困境形成的主要原因， 对症下药， 探讨出官 僚制下行政人道德责任实现过程的有效途径。 本文将研究重点锁定在理论判断与 实践应用的互动上。 讲伦理不是一种风尚， 而是要运用于实践， 明确指出怎么去 行动， 提出可能性方案。 希望通过本选题的研究， 为行政人的应用伦理学研究开 辟深层视角， 为处在伦理困境中的行政人提供有效的途径， 拓展行政人自 我管理 的空间。 第2 章 伦理视角下官像制的局限性: 官旅制与人的 异化 第2 章 伦理视角下官僚制的局限性:官僚制与人的异化 2 . 1官僚制命令 服从特征导致行政人去贵任化 官僚制组织是一个等级实体， 具有等级与权力一致的特征， 在这样的一个等 级实体中， 将各种公职或职位按权力等级组织起来， 形成一个指挥统一的指挥链 条， 沿着自 上而下的等级制， 由 最高层级的组织指挥控制下一层级的组织盲牵最 荃层的组织， 于是便形成了官僚制组织中层级节制的权力体系。 这一层级节制的 权力体系可以使组织中的每一个成员都能够确切地知道从何处取得命令以及把 命令传达给何人。 官僚制组织中， 上级与下级之间是严格的命令与服从关系， 下 级应无条件地服从 卜 级的决定， 甚至当 上级的决定或命令是错误的时候， 下级也 只能执行， 因为下级的能力高低体现在他对上级命令的完成程度。 下级对命令的 服从， 实质上是对组织规则的服从。 他们服从命令仅仅是因为他们被权威要求这 样做，在下级看来， 这个权威是承担他们行动的最终责任的人。 米尔格兰姆实验是关于服从的经典研究， 米尔格兰姆研究小组， 以进行学习 和记忆为借口， 招聘