（行政管理专业论文）信息不对称视角下我国政府成本的控制研究.pdf

东南大学学位论文独创性声明 0 洲1 1 肌 y 17 5 3 2 4 9 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过 的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名： 日期：垒组舭 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文的复印 件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文本人电子文档的内容和纸质 论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括 以电子信息形式刊登) 论文的全部内容或中、英文摘要等部分内容。论文的公布( 包括以电 子信息形式刊登) 授权东南大学研究生院办理 研究生签名：牲导师签 摘要 一个政治、经济迅速发展的社会，会对政府提出不断增长的要求，为了回应社会的要求， 政府规模以及政府成本的迅速增长是难以避免的。我国政府作为公共管理和公共服务机构， 在履行自身职能过程中，需要消耗各种社会资源，即管理社会、服务社会是必须有其成本的， 这是纳税人必须为其支付的社会成本。然而，我国政府面临的问题往往是政府成本过高。对 此，本文从信息不对称视角着手，旨在探求造成我国政府成本偏高的更深层次原因，以提出 可以有效控制政府成本的措施，为“节约型、服务型政府 的建立提供学理依据。 文章首先概述了政府成本的概念和特征并引入图表剖析了我国现阶段的政府成本现状， 接下来梳理了政府成本偏高原因分析的视角一信息不对称；然后从行政文化、公民个人自主 意识、体制转轨阶段性三个方面分析了我国信息不对称现象的严重性，最后围绕加剧信息不 对称的三个因素，提出我国政府成本的控制机制：开放的文化建构，确保为公民提供良好的 文化熏陶；多管齐下降低公民的“理性无知率”，从内因角度提升公民获取信息的主动性：提 高监督效力，降低地方政府的道德风险。 关键词：信息不对称，政府成本，理性的无知，横向监督 东南大学硕士学位论文 a b s t r a c t i no r d e rt of u l f i l lt h es o c i e t yr e q u e s t u n c e a s i n ge x p a n s i o no ft h eg o v e r n m e n ts c a l ea n di t sc o s t i si n e v i t a b l ef o rt h ed e v e l o p i n go ft h es o c i e t ye c o n o m ya n dp o l i t i c s a sa d m i n i s t r a t i v ea n dp u b l i c s e r v i c eo r g a n i z a t i o n ，t h eg o v e r n m e n tn e e d st oc o n s u m ek i n d so fs o c i e t yr e s o u r c e s i ts t a n d sf o rt h a t s o c i e t ym a n a g e sa n ds e r v i c ed e m a n dc o s tw h i c hs h o u l db ep a i db yt a x p a y e r h o w e v e r , t h e g o v e r n m e n ta l w a y sc o n f r o n t e dw i t ht h ep r o b l e mo fh i g h l yg o v e r n m e n tc o s t t h e r e f o r e ，t h i st h e s i s a i m st oe x p l o r ei n i t i a lr e a s o n so fe x c e s s i v eg o v e r n m e n tc o s ta n dp u tf o r w a r ds o m ee f f e c t i v e m e a s u r e st od e c r e a s et h eg o v e r n m e n tc o s ta tt h ep e r s p e c t i v eo fa s y m m e t r i ci n f o r m a t i o nt h e o r y , s o t h a tc a np r o v i d et h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o nf o rc o n s t r u c t i n ga “e c o n o m i c a la n ds e r v i c es o c i e t y ” t h i st h e s i st e l l sg e n e r a l i n t r o d u c t i o no fg o v e r n m e n tc o s ta n du s et w oc h a r t st od i s s e c tc o n d i t i o n o ft h ec u r r e n tc h i n ag o v e r n m e n tc o s tf i r s t l y ；s e c o n d l y , c a r d i n ga n a l y z ep e r s p e c t i v eo ft h eh i 曲l y g o v e r n m e n tc o s tf r o ma s y m m e t r i ci n f o r m a t i o n ；t h e na n a l y z et h eg r a v i t yo ft h es t a t i o na s y m m e t r i c i n f o r m a t i o np h e n o m e n o nf r o mb e l o wt h r e ea s p e c t s ：a d m i n i s t r a t i v ec u l t u r e 、c i t i z e na c to nt h e i ro w n c o n s c i o u s 、s y s t e mt r a n s f o r r np e r i o d ；t h i sa r t i c l ec o m e so u tt h ee f f e c t i v eg o v e r n m e n tc o s tc o n t r o l s y s t e m sb a s i n go nt h ea b o v et h r e ef a c t o r s ：a s s u r et op r o v i d ee x c e l l e n tc u l t u r ee n v i r o n m e n tb y c o n s t r u c tao p e na n df r e ec u l t u r e ；w 色a k e nt h ec i t i z e nr a t i o n a li g n o r a n c et h r o u g hm a n yw a y sa n d p r o m o t et h ei n i t i a t i v e t og e ti n f o r m a t i o n ；s t r e n g l 【h e nt h es u p e r v i s ee f f e c tt od e c e a s el o c a l g o v e r n m e n t “m o r a lh a z a r d ” k e yw o r d s ：a s y m m e t r i ci n f o r m a t i o n ，g o v e r n m e n tc o s t ，r a t i o n a li g n o r a n c e ，l a t e r a l s u p e r v i s i o n 目录 目录 摘要 a b s t r a c t 绪论 一、选题背景及依据 二、文献综述( 国内外研究现状) 三、研究方法： 四、论文结构： 第一章政府成本的概念、现状及分析视角 第一节政府成本的概念 一、政府成本概念的科学界定 二、政府成本的特征 第二节我国政府成本的现状分析 一、政府管理社会的直接成本 二、政府职能履行的后果或者损失 第三节我国政府成本偏高的分析视角 一、政府成本偏高的分析视角 二、信息及信息不对称概述 第二章我国政府成本偏高的原因分析 第一节传统的保密行政文化 一、传统行政文化的特征 二、传统行政文化的影响 m 东南大学硕上学位论文 第二节我国公众的“理性无知率1 4 一、“理性无知 产生的原因1 5 二、理性无知的影响1 7 第三节社会体制的转轨1 7 一、我国体制转轨背景概述1 7 二、社会体制转轨的影响1 8 第三章信息不对称视角下我国政府成本的控制2 1 第一节积极培育开放、民主、透明的公共行政文化2 1 一、公共行政文化概述2 1 二、公开行政文化的建构2 2 第二节多种途径降低公民的“理性无知 2 3 一、积极发展电子政府2 3 二、适当修改现行法律2 3 三、培育和发展非政府组织2 4 四、强化公民自我道德的修养2 7 第三节完善监督以降低地方政府道德风险2 7 一、落实和完善纵向监督2 7 二、培育政府间横向的信任、协商机制2 9 结束语3 2 参考文献3 3 后记3 5 绪论 一、选题背景及依据 绪论 在十七大报告中，胡锦涛同志指出，在新的发展阶段，中国的目标是继续全面建设有中 国特色的社会主义，在和平发展的道路上，要建设创新型国家和服务型政府、全面实现社会主 义现代化小康社会和中华民族的伟大复兴。在科学发展观的统领下，坚持以人为本、全面协调 可持续发展、促进经济社会文化的全面进步，从而实现人的全面发展。然而，发展需要成本， 为发展服务的政府管理也需要成本，因而发展成本当中就包括了政府成本。根据“发展成本 首创者牛文元教授的解释，通常所称“区域发展成本 或“区域开发成本 是指国家或地区为 支持经济起飞实现发展目标对基础设施建设所付的成本”。这一发展成本的高低，主要受自 然要素、经济要素和社会要素的影响。 “用1 美元在世界平均状况下可办到的事，在中国就需要花费1 2 5 美元，中国的自然基 础决定了中国的发展成本仍不可能低于1 1 ”固。正因为这样，政府成本更应该努力防止偏高 和过高倾向。一个政治、经济迅速发展的社会，会对政府提出不断增长着的要求，会表现出政 府的社会事务迅速增长的势态。为了回应社会的要求，政府规模以及政府成本数量的迅速增长 是难以避免的。我国政府作为公共管理和公共服务机构，在履行自身职能过程中，需要消耗 各种社会资源，( 比如建筑物、办公设施、人员工资等) ，即管理社会、服务社会是必须有其 成本的，这是纳税人必须为其支付的社会成本。然而，我国政府面临的问题往往是政府成本 过高。“从1 9 8 6 年到2 0 0 5 年我国人均负担的年度政府管理费用由2 0 5 元增长到4 9 8 元，增 长2 3 倍，而同期人均g d p 增长仅1 4 6 倍，人均财政收入和支出分别增长1 2 3 和1 2 7 倍 。 可见2 0 年来人均负担政府费用的增长速度明显快于人均g d p 和财政收支的增长速度。”另外， 据统计，中国政府行政管理支出占财政支出的比重也在不断增长，已由2 0 世纪五六十年代的 平均6 以下，8 0 年代平均8 以下，膨胀到9 0 年代的1 2 。 目前，我国的政府管理费用占财 政总支出的1 9 0 3 ，超出国际货币基金组织1 5 6 的标准，且政府管理成本在财政支出的比 重，是美国9 9 的两倍、法国6 5 的三倍，高出世界平均水平2 5 。如此种种数据显示，我 国显然已成为世界上政府管理成本很高的国家。 丹尼斯穆勒在公共选择理论中指出，“政府一作为实现帕累托最优的资源配置的机 构，其存在会减少人数众多时获取个人关于公共物品和外部性的偏好的信息所需的交易成本 和谈判成本”固。根据成本一收益原则，党的十六大报告第一次明确提出降低政府成本的问题， 将其作为深化行政管理体制改革的目标之一；温家宝总理在阐述如何建设服务型政府时也一 再强调要“整合行政资源，降低政府管理成本，提高行政效率和服务水平”。 政治科学通常假设政治家追求公共利益，经济学则假设所有的人都追求自己的私利，并 且以独特的学科逻辑体系对这种行为进行模型化分析。各国学者对于政府的研究多从政治学 的角度切入，虽然政府管理逐渐受到公众与政府部门的重视，但是，政府效率的提高远远慢 于企业或市场。2 0 世纪3 0 年代，由于全球性的经济危机和石油危机，主要发达国家的经济发 展受到重创。为此，社会各界的学者，尤其是西方学者，纷纷尝试跨学科的研究来分析和改 造政府行为，并成功的把经济学研究范式引入到政府相关问题的研究当中。随着全球化和信 息化时代的到来，信息不完全和信息不对称的现象在世界上无处不在。本文以微观经济学中 。中国科学院可持续发展研究组2 0 0 2 中国可持续发展战略报告 r 北京：科学出版社，2 0 0 2 1 7 1 8 中国科学院可持续发展研究组2 0 0 2 中国可持续发展战略报告 r 北京：科学出版社，2 0 0 2 1 9 - 2 0 冯培恩加大节约型政府的建设力度刻不容缓 z 婴呦虹碘皇! 毁勋2 0 0 7 - 0 3 1 2 西 美 丹尼斯穆勒公共选择理论 m 上海：上海三联出版社，1 9 9 3 1 5 5 l 查塑查兰堡主兰堡垒壅 的“信息不对称 为视角，通过分析我国政治领域行政文化、公民理性无知、地方政府道德 风险行为等三个方面的特殊性，得出我国政府与公民之间信息不对称现象的严重性，进而力 求从信息不对称角度深度挖掘造成我国政府成本偏高的根本原因，并在此基础之上探索政府 成本控制的合理化路径。 二、文献综述( 国内外研究现状) 对政府成本的研究虽然在早期的相关文献中未有明确的表述，但是关于政府成本的思想， 西方早已有之。历史上不少学者如斯密、萨伊、圣西门、李嘉图、穆勒等都曾对政府成本问 题的不同侧面做过深浅不一的研究。早在1 8 世纪，古典经济学派创始人亚当斯密就在国 富论中对国家的费用有了专门的论述，亚当斯密认为政府主要应承担“国防、司法和提 供公共物品三大职能，一国政府行政费用主要包括国防费用、司法经费和提供公共物品的费 用 ；亚当斯密国家职能论的观点得到法国政治经济学家萨伊的赞同，并且，萨伊认为政 府为了行使其一定的职能便需要消费，而这种消费是有用的。但同时他从“消费有益”的角 度指出政府的活动必须产生预期的社会收益，否则它便是对社会财富的浪费，这种纯粹浪费 财富的政府活动是应该被禁止的，而且萨伊结合自己所处时代，提出节约公共消费就要改革 臃肿而浪费的国家机构。 2 0 世纪最后的2 0 余年，为迎接全球化、信息化和知识经济时代的来临以及摆脱财政困 境、提高国际竞争力和政府效率，西方各国相继掀起了政府再造的浪潮，尤以英美等国家为 代表。克林顿政府时期，美国举起“重塑政府”的大旗，力求创造一个规模小、花费少以及 成效好的服务型政府。可以说，自2 0 世纪8 0 年代以来，政府成本问题日益引起世界各国的 普遍关注。现实的改革需要理论的支撑，6 0 年代开始，西方学者从各个角度( 行政支出、政 府失灵等) 加深了对政府成本的研究。a 皮科克和j 怀斯曼在2 0 世纪6 0 年代初对英国行 政支出的历史数据进行了经验分析，从而提出了替代一规模效应理论。该理论认为在正常年 份行政支出呈现一种渐进的上升趋势，但当社会经历“剧变( 如战争、经济大危机或严重灾 害) 时，行政支出会急剧上升；当“剧变 期结束之后，行政支出水平会下降，但不会低于原 来的水平。a 皮科克和j 怀斯曼还认为导致行政支出增长的内在因素是人们“可容忍税收 水平 的提高。在正常年份人们可容忍税收水平比较稳定，行政支出不可能有较大幅度的上 升，但随着经济的增长，即使税率不变，税收收入也会自动增加，相应的行政支出水平会大 大提高，从而使行政支出大幅度地上升。当社会“剧变时期结束之后，行政支出水平就会下 降，但政府会设法维持可容忍税收水平，结果行政支出水平虽有下降，但不会回复到原来的 水平。社会“剧变 会暴露出许多社会问题，使公众认识到有许多社会经济活动应纳入政府 的职责范围之内，行政支出的增长也会得到支持。他们把这种现象称为“审视效应 ( i n s p e c t i o ne f f e c t ) 。另外，在社会“剧变”时期，中央政府会集中较多的财力和较大的财 权，即使“剧变 时期结束之后，中央政府仍然会维护其活动范围和支出规模。他们又把这 种现象称为“集中效应 ( c o n c e n t r a t i o ne f f e c t ) ；以布坎南为代表的公共选择理论学派从 “经济人假设 的角度出发，提出了著名的“政府失灵理论。这一理论认为政府行为不能 增进效率或政府把收入再分配给那些不应当获得这种收入的人，其失效表现在：公共政策的 失效、公共物品供给的低效率、政府的内部性和政府的扩张性、政府腐败等。政府介入经济 活动的理由是市场失灵，但事实说明政府干预往往不能矫正市场失灵。例如失业、经济波动、 通货膨胀、环境污染、生态破坏、收入和财富分配不平等等问题。市场不能解决，政府也不 能解决，有些问题虽然政府可以解决但成本很高。政治家为了扩大其权力范围和政府支出， o 英 亚当斯密国富论 m 杨敬年译西安：陕两人民出版社，2 0 0 1 7 5 9 8 0 0 。 美 戴维奥斯本特德盖布勒改革政府企业家精神如何改革着公共部门 m 周敦仁译上海：上海译文出版社， 2 0 0 6 2 2- 绪论 往往有意夸大市场失灵，甚至创造市场不完全， 呈现此消彼长的变化，其结果是政府干预愈多， 府成本越来越高。 这就使得“看不见的手”的作用和政府规模 投入越多，效率损失愈大，从而直接导致政 我国学者对政府成本的研究始于2 0 世纪9 0 年代中期，迄今为止，展开的相关研究只有 二十多年之久，因此，学术界在政府成本方面的研究起步较晚，取得的成果相对西方比较少。 在国内，对政府成本研究有一定影响的学者有王庆仁、陈振明、何翔舟、卓越、谭桔华、毛 寿龙等。王庆仁在应该重视对行政成本问题的研究中，提出“行政成本投入要重论证， 行政成本管理要重控制，行政成本产出要重效益 呦。西方公共管理社会化为中国行政成本的 降低提供了一条可供选择的途径。陈振明则在公共管理学一一种不同于传统行政学的研究 途径中，提出可以“把采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，以提高公 共管理水平及公共服务质量删。何翔舟则从经济学与政治学的双重角度提出了政府成本问题， 指出“政府成本存在的客观基础是政府组织与管理社会的基本职能，政府成本的产生是不可 避免的。政府成本虽然是客观存在的，但由于政府本身没有支付成本的能力，于是政府成本 最终由社会公众承担，政府成本的这一转嫁似乎使政府失去了直接承担成本的义务，从而使 政府在主观上忽略对政府成本的控制，客观上又造成了政府成本的膨胀” 。卓越认为：“从 制度上分析，政府成本居高不下的原因有：政府行为具有垄断性质；行政绩效评估操作困难； 行政收入的非价格性；现行的一些财务制度、人事体制和领导体制存在缺陷。有效降低行政 成本必须引入竞争机制、优化行政成本结构、改革现行的财政预算制度和人事管理体制 回。 谭桔华所著政府行政成本简论列举了影响政府行政成本的诸多因素，认为“政府职能扩 展、政府规模、政府行为、政府决策、财政体制、公共物品等都会影响政府行政成本；并且 政府行政成本合理化只有通过政府行政成本约束法律化、政府行政成本预算科学化、政府行 政成本管理民主化、政府行政成本审计制度化才能实现” 。毛寿龙则认为“要使行政成本降 低，还必须有内在的动力。这就是通过改变政府公务员的生存环境，使公务员感觉到外在的 约束力从而产生节约的动力 。 信息不对称是微观信息经济学研究的一个核心内容，用来说明在不完全信息市场上，相关 信息在交易双方的不对称分布对市场交易行为的影响，以及由此而产生的市场运行效率问题。 现实世界中到处存在着各种信息问题，包括信息的不完全和信息的不对称等，而这些问题却 一直为传统的新占典经济学所忽略，因此新古典经济学在解释许多现象时显得十分的勉强和 尴尬。2 0 世纪7 0 年代，加州大学伯克利分校经济学的乔治阿克洛夫教授，斯坦福大学商 学院的麦克尔斯宾塞教授和哥伦比亚大学经济系的约瑟夫斯蒂格利兹教授等三人开创性 的提出了信息不对称现象，他们认为“市场中任何一项交易的双方在信息上总是存在不对称 问题，一方行为主体总是比另一方拥有更多更充分的信息 。借款方总是比贷款方更清楚其 自身的还贷能力：卖者比买者更清楚其要出售的旧车的质量；c e o 和董事会总是比股东更清 楚企业的盈利状况，而且，占有信息优势的一方在“经济人假设”的基础上为追求个人利益 最大化，有可能会做出损害处于信息占有劣势的一方的行为。根据西方学者的研究，市场中 存在的信息不对称现象会导致“逆向选择 和“道德风险”两种机会主义行为，其中前者被 称为事前信息不对称，后者被称为“事后信息不对称”。为了最小化信息不对称对委托人( 信 息占有少的一方) 造成的伤害，交易成本理论主张通过对治理结构的最优设计来规制代理人 ( 信息占有多的一方) 的机会主义行为，代理理论则主张事前的规制，认为通过合约的激励 和限制机制，能够使委托人和代理人的目标函数趋近一致，使代理人以委托人利益最大化为 。王庆仁应该重视对行政成本问题的研究 j 中国行政管理，1 9 9 9 ( 1 0 ) ：1 2 - 1 3 o 陈振明走向一种新“公共管理”的实践模式一当代两方政府改革趋势透视 j 厦门大学学报，2 0 0 0 ( 2 ) ：7 6 7 7 何翔舟论政府成本 j 中国行政管理，2 0 0 1 ( 7 ) ：5 3 - 5 4 西卓越行政成本的制度分析r j 中国行政管理，2 0 0 1 ( 3 ) ：5 0 - 5 1 固谭桔华政府行政成本简论 m 长沙：湖南大学出版社，2 0 0 5 2 5 7 - 2 6 5 母毛寿龙行政更需节约一也谈“行政成本过高” j 北京：时事报告，2 0 0 6 ( 9 ) ：4 9 - 5 0 o 谢康，乌家培阿克洛夫、斯彭斯和斯蒂格利茨论文选集 c 北京：商务印书馆，2 0 0 2 2 3 东雨大学硕士学位论文 个人行为的目标。 随着“美第奇效应的发展，学术界用信息经济学研究政治经济学领域、公共领域的文 献逐年增多，微观经济学中发展出来的信息不对称也开始用于研究代理人公众与其委托人政 府之间的关系。到目前为止，笔者翻阅的国外资料中相关的有l a f f o n t 和t i r o l e 的政府采 购与规制中的激励理论，r o s e l l a 的财政中的信息不对称。l a f f o n t 和t i r o l e 主要探讨 政府作为规制者如何处理与被规制企业的关系，它最大的特点是将激励问题引入到规制问题 的分析中来，将规制问题当作一个最优机制设计问题，在规制者和受规制企业的信息结构、 约束条件和可行工具的前提下，分析双方的行为和最优权衡，并对规划中的很多问题都尽可 能地从本源上内生地加以分析。r o s e l l a 则通过建立一个中央财政和地方财政之间的经济模 型，以财政补助为例，分析得出了地方财政虽然比中央财政拥有更多的信息，但可以通过设 计一种制度，使得地方政府报告其正式的偏好参数。当然这种制度并不是最优的，因为“中 央政府不得不利用一些扭曲性的政策工具，为这种超额支出融资 圆。在国内，学者徐曙娜的 公共支出过程中的信息不对称与制度约束首次以专著的形式，从经济学的信息不对称角 度研究公共管理问题，为国内学者研究政府、制度等相关问题开辟了一条独特的道路。在该 著作中，作者从多个委托人与代理人多种委托一代理关系模型出发，并结合博弈论的相关假 设，对我国公共支出的相关监督制度进行了优化和重构，认为信息不对称的现象是客观存在， 无法消除的，只能通过相关的制度设计来减少不对称的知识差，增大政府运作的透明度，提 高公众的积极性和监督力度。 三、研究方法： 本文适应了当前学术界各学科交叉研究的“美第奇效应 的趋势，即经济学中的许多原 理既向行政管理实践和行政管理学理中渗透，又被它们及时予以吸收，将微观经济学上的“信 息不对称 引入政府行政管理过程的研究中。具体的研究方法涉及以下几种： 文献搜索法：对与选题有关的文献资料进行网络、书籍报刊搜索分析，在其他学者研究 的基础上加以借鉴并深化学习，力求取得一些突破和进步； 理论分析与实证分析相结合：文章在理论分析原因的基础上，联系我国政府成本现状， 从显性的财政支出和隐形的政策执行后果两个角度，剖析了我国政府成本偏高的现状，并把 理论分析与实证分析相结合提出了我国政府行政成本控制的合理路径选择。 四、论文结构： 本文大体上分为四部分，第一部分为绪论，主要介绍了文章的选题背景、依据和文献综 述；第二部分为文章核心，包括一、二两章，第一章首先从理论角度概括阐述政府成本的概 念和特征，然后从现实角度分析了我国政府成本偏高的现状，接下来梳理了政府成本偏高原 因分析的视角信息不对称；第二章是政府成本过高的原因分析，主要通过分析我国文化及 社会的特殊性来突显中国信息不对称的严重性，从而导致我国政府成本的不断增长；第三部 分指第三章，在陈其第二章的基础之上探索控制我国政府成本的路径选择问题，首先，培育 开放、民主、透明的公开行政文化；其次，针对公众的理性无知，多管齐下，最大限度的唤 起民众政治意识觉醒进而减少理性无知的危害；最后，从委托人及代理人两个角度出发，加 强监督的力度，以应对体制转轨阶段地方政府的“机会主义行为”：第四部分是结语部分，即 对本篇论文的总结，包括论文存在的欠缺和不足之处及对未来的展望。 回辜振华布尔乔亚一欲望与消费的古典记忆 m 台湾：岳麓书院，2 0 0 4 9 。徐曙娜公共支出过程中的信息不对称与制度约束 m 北京：中国财政经济出版社。2 0 0 5 1 4 4 第一章政府成本的概念、现状及分析视角 第一章政府成本的概念、现状及分析视角 第一节政府成本的概念 一、政府成本概念的科学界定 政府成本问题在我国是一个较新的理论课题，研究的学者还不多，因此获得的研究成果 相较西方会少一些。其中，“政府成本 是研究政府成本问题的基本概念，因此，科学界定这 一概念是进行理论研究的前提。 我国学者对政府成本的内涵从不同的角度进行了界定。政府成本的内涵有广义与狭义之 分，这种区分又有两种情形。以马文运、桑玉成为代表的政府成本内涵说。他们从政府起 源说的角度对政府成本进行界定，认为政府成本是社会中的人们为维持政府及其运作所付出 的社会资源，包括精神资源( 意识形态) 和物质资源( 通过征税、国债等形式) ，这是广义的政 府成本；而狭义的政府成本仅指政府所耗费的社会物质资源。而他们研究的核心是狭义的政 府成本。以何翔舟等人为代表的政府成本内涵说。他们从政府对社会资源的耗费角度界定 政府成本，认为广义的政府成本包括政府的各种费用和开支，以及由此引发的损失；狭义的 政府成本仅指政府的各种费用和开支。多数学者使用广义的政府成本，也有少数学者使用狭 义的政府成本。 结合目前我国学者普遍采用的如上两种划分范式，笔者认为我国政府成本主要包括两个 方面：一方面是直接的政府成本，主要表现为公共财政支出，即政府维持自身运行的耗费： 另一方面是间接的政府成本，即我国政府公共政策执行产生的“负效应成本。政府作为最 大的公共组织，其管理社会的方式即为政府决策和政府行为，由于风险性和不确定性的存在， 我国各级政府的很多决策都会直接加重对社会的负担，影响政府形象，并对经济社会的未来 发展产生间接性影响。因此，关于政府成本概念的界定，笔者认同学者何翔舟的广义观点： “政府成本是政府及其运行过程中所产生的各种费用和开支，以及由其所引发的现今和未来 一段时间内的间接性负担”圆。 二、政府成本的特征 ( 1 ) 无偿性 从政府成本的来源上看，政府成本具有无偿性。 政府是社会公众通过契约让渡个人权利的形式建立，政府的产生是为了满足社会公众的 普遍需要；人们之所以接受政府，也正是因为政府会给其带来益处。为了实现这样的目的， 每一个人都是付出了代价的，即投入了成本。正如洛克所说，“人们在参加社会时放弃他们在 自然状态中所享有的平等、自由和执行权，而把它们交给社会，由立法机关按社会利益所要 求的程度加以处理固。但是，这样付出的目的是为了得到更多的收益，“只是出于个人为了 更好地保护自己、他的自由和财产的动机 。社会公众付出代价的主要形式就是纳税，税收 是政府成本的主要来源，它一般占到全部财政收入的8 0 - 9 0 以上。因此，政府向社会公众 。马文运社会进步的政府成本分析 j 南京社会科学，1 9 9 9 ( 2 ) ：4 3 4 4 盘何翔舟政府成本论 m 北京：人民出版社，2 0 0 1 4 0 o 英 洛克政府论 m 丰俊功译北京：光明日报出版社，2 0 0 9 1 7 5 。 英 洛克政府论 m 丰俊功译北京：光明日报出版社，2 0 0 9 1 7 5 5 东南大学硕士学位论文 收取捐税可以保证政府治理社会所需资金的稳定性与充足性。捐税的性质表明这部分资金纯 粹是政府征收来的而不是通过自身生产劳动创造的，即这部分资金是从社会公众手中转移到 政府手中的。社会公众的收入是生产劳动创造出来的，是有价值的；与此相比，政府成本是 捐税转化来的，没有经过劳动就可以从无到有，不劳而获，因而政府成本具有无偿性。 ( 2 ) 趋向最大性 从政府成本的运行特征上看，政府成本具有趋向最大性。 一方面，在资本主义自由竞争时代，政府以资本主义守夜人的面孔出现，其职能作用较 弱，政府成本支出很小。然而随着社会的发展，竞争愈来愈激烈，市场自我调节失灵的频频 出现，各种社会问题日益严重等各种矛盾的产生与发展，政府面临的社会经济环境越来越恶 化，需要解决的问题越来越多，这就导致其衍生职能越来越多，为此政府需要不断地去增加 成本支出，使政府成本趋向最大化；另一方面，根据“经济人假设，政府及其组成人员在正 常情况下都要考虑自身的利益问题，在利益的驱动下会追求更多的政府成本。由此可见，政 府成本有不断扩张的趋势。 ( 3 ) 长期性 从政府成本运作的时间上看，政府成本具有长期性。 企业的投资往往是框定在一个相对确定的时间范围内，临界此范围时很快就会有产出。 而政府的投资，往往是涉及投入成本巨大社会公众不愿意做也做不了的，但却是社会发展所 必需的公共基础设施，这就决定了政府成本的运行不可能在较短的时间内得到收益。例如政 府投入发展医疗基础教育两项事业，这是各国政府都应尽的职责。所谓十年树木，百年树人， 虽然通过医疗教育事业的发展，可以塑造高素质高质量的社会公民，以实现社会的和谐、稳 定和健康的发展，但是这样的收益往往是立志于投资教育的当代政府自己所看不到的。因此， 政府成本，不论中央政府或者地方政府，在多数情况下都具有长期性的特点。 ( 4 ) 不确定性 从政府成本在未来可能带来的收益上看，政府成本具有很大的不确定性。 风险理论认为，因为未知因素的存在，任何决策在执行过程中都面临着不确定的风险存 在。由于具有长期性的特点，政府投入在未来究竟能够带来正效应还是负效应始终是一个不 确定的因素。任何一个政府从其本意来说，都希望做能够给社会带来益处的事情，不管是现 在还是将来。但现代社会发展的速度快得惊人，互联网技术的发展，进一步使政府所处的环 境十分复杂，“现代社会发展唯一可以确定的即是其不确定性 ；再加之政府自身能力等方面 的某些局限性，政府对自己的行为在将来能否带来益处是没有绝对把握的。政府成本的不确 定性决定了政府成本投入的不确定性和难以控制性。花费了大量的人力、物力和财力实施了 某一项决策，结果不仅没有达到预期的良好效益，而且甚至是在若干年后给社会带来了一定 程度的危害，这样的情况并不鲜见。三峡工程的修建倾注了国家几代领导人的心血和社会各 界的支持和关注，当然也取得了重大的经济效益和社会效益。但是现在越来越多研究长江三 峡的泥沙专家认为，三峡上游所有的电站都是为了拦截泥沙，是为了三峡工程在买单。 第二节我国政府成本的现状分析 基于前文对政府成本的内涵界定：“政府成本是政府及其运行过程中所发生的各种费用和 开支，以及由其所引发的现今和未来一段时间的间接性负担 ，本节对我国政府成本现状的分 析主要涵盖两个部分：政府管理社会的直接成本政府职能执行的后果或者损失，即间接 成本。 6 第一章政府成本的概念、现状及分析视角 一、政府管理社会的直接成本 研究我国政府管理社会的直接成本的扩张态势，数字是最好的工具。因此，本节采用定 量的方法来进行分析。全面反映我国现阶段政府的直接成本支出，最直观的指标是同期公共 财政支出占国内生产总值( g d p ) 的比重。运用这一指标的目的是通过分析在社会经济总量中 用于政府直接耗费的资源的比例变化情况，来判断政府管理直接成本的合理程度，显示国家 的政府管理支出的负荷能力和效率水平。如下图l 和图2 是根据中国统计年鉴2 0 0 8 财 政部分整理得出的公共总支出占g d p 的比例分布图，本文以此资料作为政府管理社会的直接 成本实证来源。 年份公共总支出 g d p 比率 1 9 9 56 8 2 3 7 26 0 7 9 3 71 1 2 2 1 9 9 67 9 3 7 5 57 1 1 7 6 61 1 1 5 1 9 9 79 2 3 3 5 67 8 9 7 31 1 6 9 1 9 9 81 0 7 9 8 1 88 4 4 0 2 31 2 7 9 1 9 9 91 3 1 8 7 6 78 9 6 7 7 1 1 4 7 1 2 0 0 01 5 8 8 6 59 9 2 1 4 61 6 0 1 2 0 0 11 8 9 0 2 5 81 0 9 6 5 5 21 7 2 4 2 0 0 22 2 0 5 3 1 51 2 0 3 3 2 71 8 3 3 2 0 0 32 4 6 4 9 9 51 3 5 8 2 2 81 8 1 5 2 0 0 42 8 4 8 6 8 91 5 9 8 7 8 31 7 8 2 2 0 0 53 3 9 3 0 2 81 8 3 2 1 7 41 8 5 2 2 0 0 64 0 4 2 2 7 32 1 1 9 2 3 51 9 0 7 2 0 0 74 9 7 8 1 3 52 4 9 5 2 9 91 9 9 5 图1 ：1 9 9 5 - 2 0 0 7 年中国公共支出占g d p 比重 由图1 可知，在绝对规模上，我国政府的财政支出总额一直处于增长状态。 1 9 9 5 - 2 0 0 7 年，总支出成本逐年上升，年均增长率1 7 5 2 ，而同步的我国国内生产总值的年平 均增长率1 6 6 5 。由此可见，我国政府财政支出的增速明显超过了国内生产总值的增速。 图2 ：公共支出占g d p 比重示意图 从相对规模看，如图2 ，我国政府的财政支出占g d p 的比重总体上也呈上殪趋势。 。国家统计局中国统计年鉴2 0 0 s i r 北京：中国统计出版社，2 0 0 8 7 东南大学硕士学位论文 1 9 9 5 - 2 0 0 7 年，公共总支出占g d p 的比重成逐年增长的势头，从1 9 9 5 年的1 1 2 2 攀升到 2 0 0 7 年的1 9 9 5 ，政府部门的财政支出几乎占据了国内生产总值的五分之一。 公共支出占国内生产总值的比重反映了一国经济对政府各项支出的负担能力。随着经济 的发展，人们对政府管理的需求越来越高，从而使这一支出不断增加。但是，从图l & 2 可以 看出，我国政府的财政支出增长速度远高于g d p ，由此反映出我国政府的管理效率不高；政 府的财政支出规模过大、不断增长、不断攀升；成本收益没有达到预想的理想效果。 二、政府职能履行的后果或者损失 根据政治学的基本理论，作为最大的社会公共管理组织，政府职能的履行主要表现为公 共政策的制定以及执行。所谓公共政策是指以政府为主的公共机构，为确保社会朝着政治系 统所确定、承诺的正确方向发展，通过广泛参与的和连续的抉择以及具体实施产生效果的途 径，利用公共资源，达到解决社会公共问题，平衡、协调社会公众利益目的的公共管理活动。 公共政策作为国家公共权力运行的具体表现形式、政府实施公共管理的重要途径以及政府维 护公众利益的重要手段，其本身制定的合理性、执行的有效性，直接关系到政府整体上的运 行成本高低。一个好的公共政策的制定及实施，不但能够及时解决相应的社会问题、维护社 会稳定、保障人民的利益，而且可以降低社会上的交易成本，减少政策类公共产品在现今和 未来一段时间内可能导致的间接性负担。相反，一个不适当的公共政策的出台及执行，则可 能导致对应社会问题的恶化及新问题的滋生，使后续政府治理社会的成本不减反而大幅增加。 “从公共政策在实践中产生的功能向度上来看，可以把其分为正向功能以及负向功能两 大类。公共政策的正向功能表明政策实施后产生了积极的效应，这是自公共政策周期中进行 科学决策与正确执行的结果”；公共政策的负向功能即不适当的公共政策，实质上可以理解 为政府部门的决策失误，这种失误一方面体现为用于该决策制定的成本损失，即投入所为划 归为沉没成本，另一方面表现为可能会引发新社会问题的产生。漫湾水电站管，是澜沧江梯级 电站开发的第一期工程。该水电站规划在计划经济时期，修建在计划经济向市场经济转轨时 期，运行在市场经济时期。电站建成后出现许多的问题，超出了工程规划者及建设者最初的 预料。移民普遍搬到了山上，开垦坡地，砍伐树木，导致环境退化，水土流失加剧，滑坡与 泥石流等灾害频发，在1 9 9 3 年蓄水后的很短时间内，就发生了1 0 0 多处崩塌滑坡。该电站开 发的初衷是为了解决当地百姓的民生问题，使其脱贫致富奔小康，决策实施后，不仅没有解 决当地人民的生活生产问题( 据调查，在库区淹没l i ，漫湾地区移民人均收入曾高出云南省 全省平均值1 1 2 ，1 9 9 7 年库区淹没后，这些移民人均纯收入仅为全省平均值的4 6 7 收入 大幅下降。) ，反而使当地的环境恶化，严重的破坏了原有的生态平衡。因而，该公共决策失 误所导致的后果非常严重，产生了消极的公共政策负向功能。 由于我国的社会主义现代化建设仍然处于初级阶段，各方面体制建设都不完备，因此错 误的政府公共决策实施造成的损失屡见不鲜。从典型个案上看，我国1 9 7 8 年完成运十飞机的 设计，然而到八十年代中后期，有关部门将这个项目下马固。这一决策的依据是：运十飞机研 制费用已花去5 亿多元，要使之完善并达到定型生产的程度，还要追加几十亿元，这是一个 典型的巨额成本沉没的决策。由于不舍得再投入后期的2 0 至3 0 亿元资金，不仅使前期的5 亿元资金白白浪费，而且失去了一个关乎中国几千亿甚至几万亿元的干线飞机市场；沈阳五 里河体育场始建于1 9 8 8 年，占地2 3 8 万平方米，建筑面积5 万多平方米，设有5 2 个通道， 主席台座位3 5 0 个，可同时容纳观众5 万多人，被称为沈阳的三大标志性建筑。曾经因为2 0 0 1 年的十强赛，五里河体育场成了“中国足球的圣地。2 0 0 7 年2 月1 2 日下午3 点整，五里河 回胡宁生现代公共政策研究 m 北京：中国社会科学出版社，2 0 0 0 4 7 。 雪李永新中公教育申论 m 北京：人民日报出版社，2 0 0 9 3 2 3 c a r e y b a b y 。运十”研制和下马始末 z ，h t t p ：z h i d a o , b a i d t lc o m q u e s t i o n 5 8 6 6 4 6 5 , h t m l ，2 0 0 6 - 0 4 - 1 4 8 薹二雯鍪堕盛奎堕塑鱼：墨鲨墨坌堑望鱼 体育场爆破任务正式启动，6 6 秒钟体育场化为灰烬。针对这样一项耗巨资建成的具有重大 历史意义的建筑的爆破拆除，沈阳市政府给出了市政建设宏观考虑的理由，规划把原址建设 成为沈阳最高档的商业区。如此大的一个建筑，仅仅用了1 8