（科学技术哲学专业论文）论公众参与环境法治及其推进途径.pdf

大连理工人学硕士学位论文 摘要 环境问题是由多种矛盾相互作用引起的，环境保护就是正确认识和处理这些矛盾的 相互关系，从而实现环境与发展的协调统一。公众作为重要的认识和实践主体，他们的 参与对环境问题的解决是不可或缺的。在进行环境保护的各种手段当中，法律手段具有 重要的地位，环境法治是我国环境保护必须要走的路。从这个意义上说，公众参与环境 保护就是参与环境法治。公众参与环境法治作为一项具有全局性、长期性和艰巨性的社 会实践活动，离不开一套完整的理论体系的维系和支撑，同时也必须具备现实有效的推 进途径，但这一理论体系在我目当前还未形成，切实有效的推进途径也还不具备。在这 种情况下，对公众参与环境法治的基本理论和推进途径进行研究，无疑具有重要的理论 意义和现实意义。 本文从对公众参与的相关概念和背景的分析入手，通过对国内与国外、历史与现状、 应然与实然的比较，首先对公众参与环境法治的理论基础、逻辑构成两方面基本理论问 题进行了研究。指出，公众参与环境法治的理论基础有三：环境权理论、民主与环境法 治的关系理论和伦理道德方面的理论基础。公众参与环境法治的逻辑构成包括公众参与 环境立法、公众参与环境执法、公众参与环境司法和公众的环境守法四个部分，这四个 部分是一个有机联系的整体，缺一不可。在上述基本理论的指导下，本文对公众参与环 境法治的推进途径进行了研究，文章在分析了公众参与的实质性要求的基础上通过对具 体案例的分析，从提高公众的参与意识、保障公众的环境知情权和发挥环境n g o s 的组 织保障作用三个方面论述了如何切实有效地推进公众参与环境法治。最后本文指出，公 众参与环境法治有利于我国环境问题的解决，但它的价值不应该仅仅体现在其工具性 上，它还具有更高的内在价值，其根本指向是人的全面自由发展。我国的法治化进程正 在有步骤、有秩序地进行，公众参与环境法治正逢其时，其良性发展是一种必然趋势。 关键词：公众参与；环境法治；理论基础；逻辑构成；推进途径 大连理_ l 大学硕士学位论文 o np u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nt h ee n v i r o n m e n t a lr u l i n go fl a wa n di t s a d v a n c i n ga p p r o a c h e s a b s t r a c t e n v i r o n m e n t a lp r o b l e m sa r eb r o u g h tb ym a n yi n t e r a c t i n gc o n f l i c t s t h ee s s e n c eo f e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ni st ok n o wa n dt a c k l et h er e l a t i o n s h i po ft h ec o n f l i c t sp r o p e r l y ，a n d t or e a l i z et h eh a r m o n yo ft h ee n v i r o n m e n ta n dt h ed e v e l o p m e n t b e c a u s et h ep u b l i ci sa n i m p o r t a n ts u b j e c t o fk n o w i n ga n dp r a c t i c e ，t h e i rp a r t i c i p a t i o ni sn e c e s s a r y b e t w e e nt h e m e a n so fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n 1 a wi sp l a y i n gav e r yi m p o r t a n tr o l e i no r d e rt op r o t e c t t h ee n v i r o n m e n te f f i c i e n t l y ，w em u s tr e l yo nt h er u l eo fl a w t h e r e f o r e ，p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni n e n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n i st o p a r t i c i a t e t h ee n v i r o n m e n t a l r u l i n g o fl a w a sa c o m p r e h e n s i v e ，l o n g - t e r m a n da r d u o u ss o c i a l p r a c t i c e ，p u b l i cp a r t i c i p a t i o n i nt h e e n v i r o n m e n t a lr u l i n go fl a wn e e d st h es u p p o r to fa l li n t e g r a t e dt h e o r ys y s t e ma n dp r a c t i c a l a d v a n c i n ga p p r o a c h e s ，w h i c hd o e s n te x i s ti no u rc o u n t r yn o w s o ，i ti sv e r ys i g n i f i c a n tt o s t u d y i t b e g i n n i n gw i t ht h ea n a l y s i so ft h er e l a t e dc o n c e p t sa n dt h eb a c k g r o u n do fp u b l i c p a r t i c i p a t i o n ，t h i s t h e s i ss t u d i e st h et h e o r e t i c a lb a s i sa n dt h el o g i c a ls t r u c t u r e t h et h e s i s p o i n t so u tt h a tp u b l i cp a r t i c i l ：l a t i o ni nt h ee n v i r o n m e n t a lr u l i n go fl a wb a s e so nt h r e et h e o r i e s ： t h er i g h to fe n v i r o n m e n t ，t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nd e m o c r a c ya n dt h er u l eo fl a w ，a n ds o m e e t h i c a la n dm o r a lt h e o r i e s a sf o rt h el o g i c a ls t r u c t u r e ，i ti n c l u d e sp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni n l e g i s l a t i o no ft h ee n v i r o n m e n t a ll a w ，i nt h ee n f o r c e m e n to ft h ee n v i r o n m e n t a ll a w , i nt h e j u s t i c eo ft h ee n v i r o n m e n t a ll a wa n dt h ep u b l i c sa b i d i n gb yt h ee n v i r o n m e n t a ll a w t h ef o u r p a r t sf o r ma no r g a n i ci n t e g e r w h i c hc a nn o tl a c ko fa n yp a r t b ya n a l y z i n gt h ee s s e n t i a l r e q u e s t so fp u b l i cp a r t i c i p a t i o n ，a n db ya n a l y z i n g t h r e ec a s e s ，t h i st h e s i sp u t sf o r w a r dt h a tw e m u s ti m p m v et h ep u b l i c sc o n s c i o u s n e s sa b o u tp a r t i c i p a t i o n ，w es h o u l ds a f e g u a r dt h e i rr i g h t s t ot h ei n f o r m a t i o na b o u tt h e e n v i r o n m e n t ，a n dw es h o u l de x e r tt h e f u n c t i o no ft h e e n v i r o n m e n t a ln g o s p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nt h ee n v i r o n m e n t a lr u l i n go fl a ww i l lh e l pu st o s o l v et h ee n v i r o n m e n t a lp r o b l e m s ，b u tt h i si sn o ti t so n l yv a l u e ，t h ei m p o r t a n ti si t si n n e r v a l u e ，b e c a u s ei t sp u r p o s ei st h ef u l la n df r e ed e v e l o p m e n to fh u m a nb e i n g s t h er u l eo fl a w i sa d v a n c i n gs t e a d i l yi no u rc o u n t r y ，a n di ti st h er i g h tt i m ef o rp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nt h e e n v i r o n m e n t a lr u l i n go fl a w ，w h i c hw i l ln e c e s s a r i l yd e v e l o pw e l l k e yw o r d s ：p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ；t h ee n v i r o n m e n t a lr u l i n go fl a w ；t h et h e o r e t i c a l b a s i s ；t h el o g i c a ls t r u c m r e ；t h ea d v a n c i n ga p p r o a c h e s 独创性说明 作者郑重声明：本硕士学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得大连理 工大学或者其他单位的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志 对本研究所做的贡献均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 作者签名：蔓堑毖作者签名：丝! 皇：丝日期：迦- ! 兰tf 竺 大连理工大学硕十研究生学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“大连理工大学硕士、博士学位论文版权使用 规定”，同意大连理工大学保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅。本人授权大连理工大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学位论 文。 作者签名： 导师签名： 李嘭悔 边! 、 丛年旦月止日 人连理工人学硕士学位论文 引言 环境问题是一个复杂的问题，它是由多种矛盾相互作用引起的，包括人与人之间的 矛盾，人与自然之间的矛盾等等。环境保护就是正确认识和处理这些矛盾的相互关系， 从而实现环境与发展的协调统一。公众作为重要的认识和实践主体，他们的参与对环境 问题的解决必不可少。公众参与环境保护无论是从其哲学基础看，还是从其作为实施可 持续发展战略的一项重要措施来看，都不仅仅是环境领域的问题，而更是一个重要的哲 学问题。 二十世纪中叶以来，环境保护成为民主制国家的一项基本职能。可以认为，现代民 主社会，国家进行环境管理的正当性建立在2 0 世纪6 0 年代美国密执安大学萨克斯教授 提出的“环境公共财产论”和“公共委托论”的基础上。“环境公共财产论”认为：空 气、阳光、水流等是人类生活所必需的环境要素，不是一种取之不尽、用之不竭的自由 财产，而是有限的，是一种稀缺资源。它们是属于全人类的共同财产，任何人在未取得 其他共有人同意的情况下，不得擅自占有、支配和损害它们。这一理论明确了环境的公 共财产性质，其权利主体是全体人民，人民完全有权对环境行使其权利。“公共委托理 论”认为：空气、阳光、水流等环境要素是全体人民的公有财产，为了合理利用和保护 公有财产，人民将其委托给国家保护和管理。国家对环境的管理是受委托行使的，因而 不能滥用委托权，对因滥用委托权所造成的损害，国家应该承担责任。 萨克斯教授之所以在上世纪6 0 年代提出他的理论，与当时的环境危机以及因此而 引发的日益高涨的环境运动密切相关。二战结束以后，环境问题1 3 益严重，呈现出公害 化、整体化和全球化的特点。正是因为环境这一“公共财产”问题的复杂性和特殊性， 其权利主体公众仅仅依靠自身的力量无法合理利用和保护环境，因而需要一个力量强大 的主体来帮助其实现权利，而国家则刚好具备此种能力，理所当然成为公众委托的对象， 担负起环境管理的责任。 国家进行环境管理必须具备完备的、可操作的机制。完备的可操作的机制包括教育、 管理、法律、行政、技术、宣传等手段，其中法律处于非常重要的地位，其他手段都要 在法律的框架内发挥作用。这些机制的性质可以是人治的，也可以是法治的，实践证明， 法治是现代文明国家管理困家和社会事务最有效、最公平的措施，环境立法、环境行政 管理、环境宏观调控、环境法律责任的追究等环境保护工作都必须遵循有法可依、有法 必依、执法必严、违法必究的法治原则。1 1 _ 6 】用法律手段保护环境在许多国家已取得了 很好的成效。如在美国，由于掠夺式的开发利用，i t t 纳西河流域自然破坏十分严重，原 大连理丁大学硕士学位论文 始森林不复存在，土壤侵蚀，河流淤塞，洪水泛滥。对此状况，美国国会制定并通过了 蓍名麓掰续嚣瓣漉域拜茨法，鼓嚣绩瓣藐褥到寝本改交。 2 - 8 t 与此同时，环境问题的广泛性和复杂饿决定了国家在行使环境管理的娄托权时必然 辜蠢广泛豹叁鑫裁基较。织因为穆耱原因，这势叁蠢裁量投存在彩滕豹霹熊性，一里膨 胀必然损害到处于弱势的妥托人即公众的环境利益，表现弦环境法治领域就是环境立法 不当、环竣执法不严、臻竣违法不究等等。因此，必须弓l 入环境蛉权利主体一公众匏 参与，对国家的自由裁量敉的范围和幅度加以限制，对国家的环境管理进行监督，使其 真正符合公众的利靛。 公众参与环境保护近年来成为我国学术界探讨较多的话题之一，与西方学者主要在 具体的环境保护实践如某地区的东资源管璎、某地区的自然保护区建设中探讨公众参与 问题不同，我菡学者主要跌整体的理论上避行研究。其中辩公众参与环境保护的意义、 对因公众参与的缺失而导数的问题认识得较为深亥4 ，论述得较为全面。 关于公众参与环境保护酌意义，王明怒圈在公众参与与我国酌可持续发展一文 中指出：实施可持续发展，政府是主导力量，而公众则是蒸本力量，没有广泛的公众参 与，可挎续发震静实现是溺难豹。筮恚燕转l 在公众参与：我莺实麓可持绥发展馥糁静 关键环一文中提出了相同的观点，指出公众参与的程度和方式直接关系到可持续发 震豹战臻霆标能否安褒。魏慧娥、吴璩暇谈爻公众参与繇域保护是一令藿累是否耋援窝 保护公民权利的个重要标志。方洪庆【6 】袭达了同样的观点，同时指出公众参与环境保 护蠢裂予敢痣对联壤翊题熬全方蕊警理。徐薛敏1 7 l 认为公众参与骂壤保护蠢裂手减轻巧 境保护部门的压力。还有一些学者如郝瑞彬i s 等提出公众参与有利于提高公民环境意识， 鸯零l 于减少蓼境污染事故巾致害秘受害双方蛇冲突，扶恧键进环境翊蘧的葶鞋平解决，促解 有关环境闷题的各种社会矛盾 维护政治、社会稳憝。 关于鞠公众参与的缺必两导致的闯题，孙佐海【9 l 认为因为公众参与不够，导致浅国 的环境立法存在项目选择失当，回避重大闯题的现象。李民等【l 。】认为因为缺少公众的 监餐，有对存在环境行政执法机关有法不依，执法不严，违法不究的现象。骆建华【1 1 l 刚指出我黼公众还很少拿超法律武器，把污染者告上法庭，函为缺少对环境蠲法的公众参 与，导致司法机关在环境保护中的作用没旃得到充分发挥，对公众环境权赧的保护缺少 了一条有效途径。 此外，学者李懒芳【1 2 】对公众参与环境影响评价制度进行了较为系统的研究，彭涌【1 3 l 辩环境益静中翡公众参与遴行7 论述，安喜厌【1 键鬟论述了环境僳护公众参与与涎澍舔藤 社会团体的关系。 大连莲t 大学硕学位论文 一项具有全局性、长期性和艰巨性的社会实践活动总是离不丌套理论体系的维系 秘支撑。环浚僳护酶公众参与虽熬己是一个热门话戆，毽瑗表豹磷究残暴黧较为零鼗， 总给人一种隔靴搔痒之感。究其原因，就在于缺少从哲学层面对魏进行系统地分析，从 而导致缺少足够的理论支撑、欠缺完整的逻辑体系、缺乏有效的灾现途径。因此，深入 地瓣究强境法治中的公众参与超题，对茨理论依据鞠逻辑构成作避一步的考察，探寻和 完善公众参与环麓法治静箍进途径，对我国生态环壤的保护、环壤法治酶实瑷鞠可持续 发展战略的实施都具有重鼹的意义。本文即以此为努力的方向，试图解决公众参与环境 法治的理论然础、逻辑构成和推进途径簿几方面基本问题。 大连理工大学硕士学位论文 1 概述 1 1 公众参与的相关概念分析 “公众”是一个非意识形态的概念，指的是具有共同的利益基础、关注某些共同的 公共事务、但不一定具有共同的价值取向和思想意识基础的同政府相对应的社会大众或 群体，包括自然人、法人和其他社会团体。公众的范围是不确定的，由共同关心的公共 事务决定，对于那些对整个社会有普遍影响的事务，公众的范围包括全体社会成员，对 于关涉到一定区域的全体社会成员的共同利益的问题，公众的范围即该区域的全体社会 成员。 相应地，公众参与就是公众对共同关心的、对其有普遍影响的公共事务的决策及对 决策执行的监督进行参与。公众参与包含了权利和行为过程两个维度。从权利维度看 公众参与就是公众对共同关心的、对其有普遍影响的公共事务的决策及对决策执行的监 督进行参与的权利。从行为过程维度看，公众参与就是公众对共同关心的、对其有普遍 影响的公共事务的决策及对决策执行的监督进行参与的行为过程。 1 2 公众参与的社会背景分析 从古希腊的直接民主到现代的代议制度，从卢梭的人民主权理论到麦迪逊的共和政 府主张，都反映了人类在强权与公理、专家统治与人民主权之间寻找平衡的种种努力， 但公众真正平等、自愿、有效地参与公共事务还是与一定的经济发展程度和政治发展水 平相联系的，需要一定的经济基础和政治前提才能实现，而更为广泛和复杂的社会事务 则为这种参与提供了必要性。 1 2 1 公众参与离不开市场经济的社会经济基础 马克思在哥达纲领批判一文中分析了在共产主义社会第一阶段将不可避免地出 现种种弊病后不无感慨地指出：“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构制 约的社会的文化的发展。” 1 5 - 1 2 】在这里马克思的一个基本观点是权利要受经济的制约， 要以经济为基础。公众参与当然也不例外，它的产生和发展都要受到经济条件的制约， 笔者认为，公众参与只有在市场经济的条件下才能实现。 首先，公众对公共事务的参与是基于对利益的关注。尽管在传统经济条件下人们也 具有对个人生活的利益问题的认识，但却把利益的实现寄望于国家和政府，希望国家和 政府能够作为一种高高在上的力量，代表他们的利益，回应他们的要求。只有在市场经 济的条件下，人们需要在自主的经济行为中通过竞争的手段保证自我利益的实现，才能 使他们生成一种他自己才是他的利益实现主体的认识。从我国来看，由于我国长期实行 人连理工大学硕士学位论文 计划经济，所以人们并无自觉的自我利益的认汉，个人的一切利益都是从属于国家利益 和集体利益的，因而不可能存在公众的参与。而在市场经济条件下，人们有了利益意识， 才可能有参与活动。 此外，要使公众参与能够真正实现，还需要人们之间的平等和自由的权利意识，只 有人们拥有了平等自由的权利意识，才能感受到自己是一个独立的个体，而不是他人或 政府的附属物，才会关心与自己的生活和生存相关的公共事务。但是对于生活在社会中 的人来说，自由平等的权利意识并非天生，而是在市场经济条件下生成的一种观念，人 们实现的平等自由的权利也无非是与市场经济相适应的政治制度赋予人们并加以保障 的一种基本权利。正如马克思所说的：“平等和自由不仅在以交换价值为基础的交换中 受到尊重，而且交换价值的交换是一切平等和自由产生的现实的基础。”可见，人们自 由平等的权利意识也是市场经济的产物。正是市场经济造就了人们的自由和平等的权利 意识，并通过在市场经济基础上产生的政治制度保障了人们平等自由的权利，人们爿甫 可能参与到公共事务中来。 1 2 - 1 8 所以说，市场经济是公众参与的社会经济基础。 1 2 2 公众参与离不开民主政治的社会政治前提 民主制度作为一种政治制度，它对社会公共生活也有着广泛而深刻的影响，使得人 们在公共生活领域也会按照民主的原则来构建社会生活秩序，从而把民主变成一种社会 管理体制。 公众参与并非民主政治的特有现象，但只有在民主政治体制下，民意的表达、汇聚 和综合才有完备而确定的制度加以保证。作为公众享有的一项重要权利，公众参与离不 开民主制度，只有在民主制度的政治前提下，公众才有作为独立的主体而积极行动的实 际权利。而当我们从行为角度考量公众参与时，从民主政治制度演变而来的民主的社会 管理体制则成为实现公众参与的不可或缺的体制保证。所以说，公众参与离不开民主政 治的社会政治前提。 1 2 3 广泛而复杂的社会事务为公众参与提供了必要性 与传统社会中简单的社会事务相比，随着科学技术特别是信息技术的发展，现代社 会中的政治经济事务不仅在一国之内越来越复杂，在全球范围内的互动也越来越强。政 府无论是在国内的政治经济活动中还是国际的政治经济交往中都必须发挥更大的作用、 承担更多的责任，再加上环境、人口、贫困、能源等越来越多、越来越复杂的问题的出 现，单纯依靠政府来决策已经难以应付，必须通过广泛的公众参与才能保证决策的科学 性，才能适应社会发展的需要。 人连理工人学硕士学位论文 1 3 公众参与环境法治的含义及其目的价值 1 3 1 环境法治及其目的价值 现代文明的悖谬是人们遵循最客观的知识行动，却犯下了空前违背客观规律的错 误，正是经济理性支配下的现代工业化生产方式导致了全球生态危机。人类在工业文明 的诱惑下牺牲了环境，在单方面的经济辉煌中一步步陷入了环境危机的泥沼。所以对待 环境，我们要从经济理性走向法治理性，环境需要法治。 关于“环境法治”，学界并无统一的定义。但正如亚里士多德对“法治”的含义所 作的经典阐释：“法治应当包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服 从的法律又应该是本身制定得良好的。” 1 6 - 1 6 】这一解释也揭示出了环境法治所应具备 的基本属性。在这一认知的基础上笔者认为，环境法治是法治的一个重要组成部分，是 科学的环境保护机制的法律化，包括环境立法、环境执法、环境司法和环境守法四个环 节。它要求环境保护领域做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，以实现人与 人、人与自然的和谐共处。 作为法治的重要组成部分，环境法治同法治一样，也以秩序、自由、e 义、效率为 价值，即它所追求的是环境秩序、环境自由、环境正义和环境效率。具体表现为：保护 和改善当代人的生活环境和生态环境，防治环境污染和其他公害，保证当代人的人体健 康及其对环境及其要素的利用；尊重生物及其赖以生存和发展的环境，维护生态平衡， 维护物种的多样性；保证人类对生物物种和生态系统的持续利用，实现当代人和后代人 之间的环境利益平衡，促进环境与社会、经济的可持续协调发展，实现人与自然的和谐 共处。【1 。捌 1 3 2 公众参与环境法治的含义及其目的价值 前面我们已经知道环境法治包括环境立法、环境执法、环境司法和环境守法四个环 节，那么，公众参与环境法治也就是公众参与环境立法、公众参与环境执法、公众参与 环境司法以及公众的环境守法。 公众参与和环境法治的目的价值并不矛盾，相反，它有助于环境法治目的价值的实 现。环境法治要求有完善的内部和谐的环境法律体系、严格依法的环境行政执法体系、 公正的环境司法体系已及环境法律素养较高的守法者。离开了公众参与，上述要求难以 实现。公众参与不仅反映了环境法治的本质属性和价值追求，而且有助于环境正义和民 主、有助于环境效益的追求和实现。 同时，环境法治的价值很重要的一点就在于它对人的意义。只有在允许公众的参与 从而张扬公众的理性、表达公众的理想、实现公众的信仰的时候，法的统治才不至于成 为奴役公众的工具，而成为发挥公众的聪明才智、实现公众的良好愿望的阶梯。 人连理工人学硕士学位论文 我国的经济改革_ f 向纵深推进，作为经济改革所引发的产物，公众的界限越来越清 晰，公众的力量正呈现出逐渐壮大的趋势。这就要求我们在构建中国的环境法治时必须 保证公众的参与，如果忽视了这一力量，将是环境法治资源的一种巨大浪费，最终必将 导致环境法治的无法实现。可以说，“公众是完善和实施环境法治的根本动力来源，是 促进环境改善的重要社会资源和力量。”1 1 7 - 4 】 大连城王_ 人掌颈士学位论文 2 公众参与环境法治豹理论綦础 任何权利的存在都肖箕价值底蕴的支撑，公众参与环境法瀚也不铡外。公众参与环 境法治的联论基础是公众参与环境法治的理性根据，对这一问题进行研究并得出较为科 学躲结论，对公众参与环境法治的理论研究和享会突藏郡具有羹鼹意义。公众参与环境 法浚戆理谂蒸磷骞寒鑫瓣内静，也毒袋爨爨癸熬，蠢魇囊熬，凌窍瑰实豹。褒 | 墩，笔者 试图从三个方丽来探讨公众参与环境法治产生与实现的理论基础，同时也就从理论上揭 承了公众参与环境法渗煞毖要性彝毖然缝。 2 环境粳理论 环境资源的稀缺性是环境问题产生的根本原因。在生产力水平低、入口少的情7 兕下， 鬻光、空气等环凌稳袋袋豢移被试为楚瑟陵豹，不熬骞穰缺洼。毽隧罄生产熬发袋帮入 日麴膨胀，阳光、空气等环境要素幸# 为稀缺性资源的特征越来越薅显，人类的生存瓤益 和生产力程对环境的需求上构成矛蓐。为此，社会就宥必要对入类的涮益傲磁制度性安 排，赋予主体一定的权利，平衡和制约备微观主体因利用稀缺性环境资源而发生的关系， 这种权秘楚稀公用资源的筵有支配粳，龟邵环境牧。环境较豹摊岛、住蘑秘内容都为 我 j 挺貘了公众参与黪凌法浚熬理论袄据。 环境权的研究和提出始于2 0 世纪6 0 年代，环境权理论产生的背景就是对政府权力 熬苓售饪，其嚣瓣之一就是以繇境毅w 柬擦蹬公民投，双剿国家投。当髓美强学者萨克额 提如了“环境公共财产埝”和“公共羹托论”，这两种理论将环境作为人类的共有财产， 并将公众和国家分襄鬟于委托入和受耗入位置上。稚獬这两种联论，公众籍环境管琏权 委托给国家，凰家因为是受公众的委托而行使管理权的，因而不能滥用权利，而作为权 利主体静公众当然也窝较进行燕督。 尽管繇境投理论是在“繇境公共财产谂”窝“公抉羹托论”鹃基础上提如的，但随 着环境危机的加重和人类对环境认识的加深，越来越多的人认为环境权具有人权的一般 嚣蛙，是公琵姻一项基本掇剃，是现代法渗星家熬顼基本人投。 环境敉作为一项人权已为一系列国际法文件掰肯定。除人类环境宣言蹲确宣布 了蓐l = 境校静，箕仡如章会谶多葙笈箴宣裔、瘫罗肇宣言等都对环装投终了阐述。 非洲宪章巍称：“器民族有权享有有刹于其发展的普遍良好的环境”，斯德哥尔 黪a 类环境耋蠹第1 条漂爨| j 虢是“入类鸯投在一种矮裔尊严稻键痰靛繇境孛攀蠢秘宙、 平等移态是的生活条转鹣基本权利，并且受霄保护鄹改善这一代瓤将来世世代代的环境 的庄严责任”。值得注意的是，尽管舀前环境权在国际人权法上述未明确提出，德作为 大连理t 大学硕士学位论文 项正在形成的权利，在关于人权的两个国际公约和世界人权宣言中都可以找到此 颂蔽幂l 豹要素。 而且，环境问题事关人类生存与发膨的基本条件，人作为生物离不开自然环境，没 有健康的环境就谈不上人类的生存，更谈不上享有人权。所以，环境权不仅是一项基本 人权，丽虽怒其缝投裂豹蒸醛。环境投俸为公众掰攀蠢豹一顼基本人权，公众巍然有权 参与对环境的管理。 关于环境权的内容，围内学者们论述的角度并不相同，有的从实体与程序方面进行 沦述，有的从权利与义务方面进行论述。尽管具体表述不同，但几乎全部包含公众参与 静内容。翔瓣患簿在孬论骂蓑较中滋“琢麓权与入校一襻，爨一令麦多项予校嚣缢 成的内容丰富的权利系统，理论上应至少包含四个方面的内容：环境使用权、知情权、 参与权、请求权”；陈泉生认为“在环境权主体广泛的前提下，环境权的内容还应包括 琢境义务方藤鼹要求，弼垮境管理权、环境监督权、环境改善权”；吴国贵认为“环境 彼的内容包括程序性权稀稻实体萑投弱，其中程序穗投稿是指繇境知l 主权、环蠛立法参 与权、环境行政执法参与权、环境诉讼参与权等”。【1 8 - 1 1 6 l 可见，尽管学者们对环境权 论述的角度不同，但大都倪含公众参与的内容。 练上掰遗，嚣境投理论爽公众参与秘凌法浚、蔹滚维护塞己熬繇缝投蓥提供了较攥。 2 2 民主与环境法治的关系理论 公众参与是民主的一种重要表现形式，从民主与环境法治的关系上，我们可以找到 公众参与环壤法涪懿重要壤论蔹器。 首先，晤主是环境法治的政治基础。任何法治郡楚以民主作为政治基础的，环境法 治也不例外，只有政治民主首先存在了，环境法治才可能被建立。在专制制度下，权力 肆行无忌，法律不可能有慰够豹生存空润，法律海且无法存在，法治裁更不可能被建立。 公众参与终为氏主斡重要内容蠢表鬟形式，对环境浚澹酶建立至关重要。 其次，民主是环境法治中法的制定的基础。环境法治是环境良法之治，良法来自哪 里? 一是来趣公众的社会舆践，二是来自公众的集体智慧。就社会实践来说，社会是由 公众稳残懿，蓉会实戥瞧怒塞公众避行豹，没有公众戆参与，藏没骞严穆意义瓣事圭会实 践。就良法的第二个来源说，公众的寨体智慧也是在民主的基础一形成盼，公众中蕴含 着丰富的创造精神，他们的智慧只有在民主的过程中通过公众的参与才能被很好地集中 和体现。 第三，氐主是琢凌法治中法的实麓貉基确。良簿的环境法簿褥爨良好匏实熬是环境 法治的基本鼹求。在环境法的实施中，环境行政管理机关的环境执法和司法机燕的环境 大连理工大学硕士学位论文 司法作为权力运作过程占有非常重要的地位。这个过程既要求权力的民主性质，通过权 力来实现民主，又会对权力提出法治和民主的双重制约要求。而在作为环境法的实施的 另一重要方面的环境法的遵守中，如果没有公众的自觉依法办事即全面守法，环境法治 就不可能实现。环境法的适用和遵守这两个方面都需要民主作为基础和保证。 最后，民主是环境法治重要的目标追求。环境法治之所以要制约权力，要将权力规 范在法律的范围内，就是为了民主能够得到保障，使公众真正成为环境的主人。环境法 治的一个艰巨任务就是对国家的环境管理权力进行有效的制约，防止权力的滥用，这同 时也就是保护公众的环境权益不受侵害。只有这样，环境民主才有实现的条件和可能。 对于环境法治来说，公众参与作为民主的重要表现形式不仅仅是其基础和前提，也是它 所追求的重要目标。 所以说，民主与环境法治的关系理论为公众参与环境法制提供了重要的理论基础。 2 3 伦理道德基础 公众参与环境法治的理论基础除了存在于环境权理论和民主与法治的关系理论外， 还存在于伦理道德方面。伦理道德是人类社会一种特殊的理性生活，它和人类历史一样 久远，并渗透在人类活动的各个领域，这就使得公众参与环境法治从一开始就包含着伦理 因素，具有深厚的伦理道德基础，这一基础便是人的自由理性和主体精神。 悉尼胡克曾经说过：“人是具有自由理性和主体精神的高级动物，他们即使在为 生命而斗争的时候，也是在他们知道为什么的时候才斗争得最卖力气。” 1 9 - 3 】因而人类 生活的规则和秩序必须让作为主体的人处于一种能动和自觉自为的状态，否则便无法得 到遵守。环境法治也不例外。只有公众的参与才能让环境法的价值取向和追求有效内化 为公众自觉的价值选择和行为准则，从而使环境法得到公众的有效承认和服从，使环境 法治得以实现。 2 4 小结 以上，笔者从环境权理论、民主与环境法治的关系理论和伦理道德三个方面分析了 公众参与环境法治的理论基础，上述理论基础告诉我们，无论是作为一种社会的规范设 计、制度安排，还是作为一种社会的观念、意识与精神状态，无论是作为历史经验的自 发产物，还是作为现实需要的理性构建，公众参与环境法治都始终是以公众的人性和需 求为标准和动力，以真实具体的公众的日常生活世界为诞生之地和存在发展的时空维度 的。对上述理论基础进行充分地认识和理解，公众便可以不再把环境法治看作是由外在 力量强加在他们身上的东西、一个于己无关的多余的外物，而是认为环境法治就是自己 的，是自己生活的一部分，须臾不可分离。也只有对上述理论基础给予充分的理解和认 大连理工人学硕士学位论文 识，公众才能普遍地将环境法治的要求内化为自己行为的动机，并自觉地把自己和他人 的行为坦陈于法律面前，接受法律的评判和检测。 此外，上述理论基础在为公众参与环境法治提供理论支撑的同时，也揭示出了公众 参与环境法制的必要性和必然性，同时也为其逻辑构成提供了内在的规定性。 大连理工大学硕士学位论文 3 公众参与环境法治的逻辑构成 我国现行法律中关于公众参与的规定基本上是末端参与，即在环境污染和生态破坏 发生之后的参与。这种规定与公众参与的性质有很大的距离，与实现环境法目的所需要 求的公众参与相距甚远。2 0 0 3 年中华人民共和国环境影响评价法的实施可以说表明 了我国在公众参与方面迈出了可喜的一步。但是我国公众参与存在的问题仍然不少，除 了大多仍为末端参与外，还过于原则和抽象、缺乏可实施性，同时参与形式单一，缺乏 鼓励公众全过程参与的激励性规定，等等。 我们知道，环境法治包括环境立法、环境执法、环境司法和环境守法四个环节，它 要求有完善和谐的环境法律体系、严格依法的环境执法体系、公正的环境司法体系以及 环境法律素养较高的守法者，缺少任何一个环节都不能构成环境法治。相应地，公众参 与环境法治就包括了公众参与环境立法、公众参与环境执法、公众参与环境司法和公众 的环境守法四个环节。这四个环节是有机联系的，缺少任何一个环节都构不成公众参与 环境法治，也就无法实现环境法治。理论研究也是如此，只有对这四个环节有了清晰的 认识，对公众参与环境法治的研究才能有的放矢。 3 1 公众参与环境立法 3 1 1 公众参与环境立法的含义 环境立法具有高度科学化、专业化的特点，但这是否表明环境立法只能由立法机构 的专家进行、公众只能在其所设计的法律面前俯首称臣呢? 回答是否定的。首先，立法 机构必须依靠公众。尽管环境立法具有高度科学化、专业化的特点，但它仍是一件非常 实际的事，环境法律的好坏从法律本身是无法正确判断的，只有适合实际情况的环境法 才是好的环境法。而要了解实际情况必须依靠公众。在评价我国的环境法制建设时，我 们经常会听到这样一种说法：“立法取得了很大的成就，但执法情况相当严峻。”正像 有的学者责问的：“怎么评价立法的好坏? 一种执法情况相当严峻的立法，能说它取得 了很大的成就吗? 有人会说立法本身是好的，只是执法机制不好、人们的法律意识不高。 但是立法者制定法律时难道不应该考虑执法机制和人的法律意识吗? ” 2 0 - 7 4 1 _ _ 项法律， 无论逻辑上多么严密、专业上多么完美精致，如果脱离了公众的理解水平，也只能被束 之高阁，难以在实际生活中发挥作用。我国环境法实效不佳的原因正在于此。同时，专 业化、科学化并不能成为排除公众参与的障碍和借口，因为我们不能忽略事情的另一方 面，那就是随着科学技术的发展，公众的参与能力也在不断提高，参与途径也在不断扩 大连理工人学硕士学位论文 展。所以高度科学化专业化的环境立法更需要公众的参与，需要公众提供意见和建议， 这样才能得出比较全面、正确的结论。 具体说来，公众参与环境立法就是在环境法律、法规、规章的制定过程中，公众根 据法律的规定，以自愿的方式，通过各种途径发表意见，影响国家的环境立法决策。首 先，公众有权提出立法动议，即对是否立法、立什么法发表意见；第二，公众的意见和 建议在立法内容中应该有所体现：最后，公众对环境立法的效力应该享有复决权。 3 1 2 公众参与环境立法的意义 ( 1 ) 有利于制定良法，是实现环境法治的前提条件 良法是法治的前提。如何才能制定出良法? 笔者认为，只有允许公众广泛地参与， 听取各方面的不同意见，把各种矛盾各种问题都摆出来，对各种意见进行比较、分析、 研究，在广泛基础上进行集中，才能制定出比较好的法律。 首先，公众参与立法有利于收集信息。 信息的数量和质量直接影响甚至决定着环境立法的数量和质量，公众参与的一个重 要功能就是收集信息。哈贝马斯通过“理想对话共同体”和“沟通理性”等概念描述了 公众参与的这一功能。他认为：在“理想对话共同体”和“沟通理性”这种理想化的环 境下，没有个人或理念上的层级限制，相反，所有意见都表达出来，都被当成探求社会 发展的具有同样价值的真知灼见。他认为，只要谈论过程的参加者都遵循如下五项谈论 伦理学的关键程序，就可能获得真理：一、任何一方当事人都不应因其受到需要讨论的 问题的影响而被排除在谈论的过程之外；二、在谈论过程中，所有参加者都应具有同等 机会提出对正当性的要求：三、所有参加者都必须愿意并且能够为每一项由他人提出的 对正当性的要求提供实施的途径；四、必须是参加者之间现行权力的差别互相抵消，使 这些差异不致对合意的达成产生影响；五、所有参加者都必须公开解释其目的和意图。 1 2 1 - l o o l 因为受主客观各方面因素的限制，立法机关面临着“理性无知”和“信息悖论”等 问题，单凭自身的力量无法获得制定法律所需要的全部信息。而公众因为处于具体的环 境之中，对环境问题有切身感受，并受到环境决策的直接影响，因而最有发言权。公众 参与环境立法活动能够使立法机关及时意识到社会的立法需要、掌握社会中分散的、潜 在的、相互矛盾的利益要求，只有这些多样化的利益要求都通过正常的渠道进入立法决 策，才有可能制定出良好的环境法律。 第二，公众参与环境立法有利于环境利益的协调 在掌握信息从而正确认识利益的基础上，立法者必须对不同利益进行选择和协调。 从某种意义上讲，立法就是分配利益的一种手段，环境立法就是对环境利益的分配。 大连理工大学硕士学位论文 尽管作为社会主义国家我国人民在根本利益上是一致的，但具体到环境利益上，因 为环境资源的稀缺性和公众所属的地区、阶层、职业等的不同，产生了各不相同的环境 利益，导致了当前利益与长远利益的矛盾、局部利益与整体利益的矛盾以及不同利益群 体之间的矛盾。环境立法必须及时沟通和协调这些不同的利益要求和意见，这样才能妥 善地处理好各种利益关系，才能避免矛盾冲突。而要做到这一点就必须有公众的参与， 离开了公众参与，对不同的环境利益进行正确的认识尚不可能，更不用说进行有效地协 调了。 第三，公众参与环境立法有助于减少立法失误、抑制腐败。 环境法律法规对环境的影响是重大的、深远的，如果立法失误，负面影响一旦形成， 短期内难以消除甚至会造成无法挽回的损失。公众参与立法的一个显著的优点就是使公 众与立法机关之间的冲突越加表面化，公众很容易了解冲突双方谁的利益最终在立法中 获得了认可和支持【2 2 _ 3 ”。这会在一定程度上抑制立法机关对公众尤其是处于弱势地位的 公众的环境利益的漠视。公众的参与为各种环境利益主体表达和交流立法建议、影响环 境立法决策提供了机会，从而能够有效地避免出现难以纠正的立法失误，能够较为有效 地预防和阻止立法者利用公众赋予的职权损害公众的权益。 ( 2 ) 有利于克服现行环境立法体制的弊端 立法体制是国家对不同类型的立法在国家机关内部作立法权限划分而形成的。我国 现行的环境立法体制包括人大立法和行政立法，人大立法又分为全国人大立法和地方人 大立法，行政立法又包括中央行政法和地方行政立法。正是这样的立法体制使得我国的 环境法成为独立的法律部门并建立起较为完备的体系，也正是这样的立法体制，使得我 国的环境立法还存在着这样那样的问题，如可持续发展理念还没有成为我l 国环境立法的 指导思想，立法滞后、立法空白点尚多，部门主义本位主义严重，等等。下面，笔者将 从人大立法、行政立法和地方立法三个方面论述公众参与在克服我国现行环境立法体制 弊端方面发挥的作用。 首先，对于人大环境立法，公众参与有助于增强其代表性。 人大立法包括全国人大立法和地方人大立法，全国人大环境立法指的是全国人民代 表大会及其常务委员会制定环境法律，地方人大环境立法指的是省、自治区、直辖市人 民代表大会及其常务委员会、省、自治区、直辖市人民政府所在地的市以及经国务院批 准的较大的市的人民代表大会及其常务委员制定的地方性环境法规。我国的人大制度是 在我国经济文化比较落后的基础上、在马克思列宁主义关于代议制理论的指导下建立 的，是我国实现民主政治的必由之路。人大立法从本质上说属于民意的表达，是人民为 自己立法，因为人大是由民选代表组成的，他们各自代表的是各自选民的意志和利益。 犬连瑾工夫掌硕士学位论文 但是在具体操作上，代表们述是根据自己的判断进行表决，他们只接受选民的一般监督 露