（高等教育学专业论文）理想与抉择——对民办高等教育发展的大力扶持研究.pdf

理赳i 与抉择政府对比办高等教育发展的大力扶持研究 中文摘要 关键词：大砝持民办高等教育 政移同发展 必姿性 改革丌放以来，民办高等教育在中国的重新崛起，构成了中国高等教育改革 大潮中最亮丽的一道风景线。9 0 年代以来，特别是1 9 9 9 年全国教育工作会议后， 民办高等教育的发展再度引起中国教育界和全社会的普遍关注，成为高等教育发 屣的一个热- tj 可题并引起中国政府前所未有的重视。它所能得到如此的重视与 关注，绝非偶然，而是中国政治、经济、文化和教育发展的必然结果。但是民办 高等教育的发展不是自然的，它需要办学者的努力，也需要政府给予扶持，提供 一个良好的外部环境。扶持问题已成为制约民办高等教育大发展的重要因素。而 目前不仪在实践中对民办高等教育的扶持是不够的，而且在理论上对这一问题的 研究也是比较零敞，而且也有不同观点。譬如，现在有些研究者和办学者认为， 民办高等学校不应指望政府的扶持，而应立足于其自主性特点，在教育市场中利 用其灵活的运行机制来实现自我发展。但笔者不完全同意这种观点。笔者认为民 办高等学校的自主性是相对的，它是在国家有关政策和法律法规规范下的自主， 没有政府在政策等方面的扶持和优惠，自主性是空洞的，也是无法得到保障的。 l 捌此，比较深入系统地研究扶持问题对于提高民办高等教育的地位及促进民办高 等教育事业乃至挫个高等教育事、i k 的发展具有一定的理论和实际意义。) ，i 【根掘本文的写作意图，本文巫点讨论以下几个问题。提出大力扶持的概念 和内涵。( 据笔者所查的文献看，似乎在理论上还未对大力扶持给出明确的界定。 一提到扶持，人们最先容易想到的是政策方面的优惠和经费的资助，比较容易忽 视理念认识、管理等方面的内容。因此，本文试图把理念认识、管理等升华为扶 持的内容，拓宽扶持的外延和内涵j 提高对大力扶持的必要性认识。总体来看， 人们对政府应否大力扶持民办高等教育发展的认识仍不一致，还未达成共识。本 文试 要性 比较丰富的文献资料和些调查资料的分析，来论证大力扶持的必 收前人的研究成果基础上，试图构建一个多维的扶持举措体系，并 试图对每一个扶持举措的可行性分析及具体做法作尝试性的探索。 试图探讨和 建立几个扶持应遵循的原则，以确保扶持应有作用的发挥。 r 本文试图根据我囤民办高等教育发展的实际要求，根据我国政府对民办高等 教育扶持的实际，根据我国民办高等教育的发展战略，根据古今中外民办( 私立) 理想与抉择政府对民办高蒋教育发展的火力扶持研究 商等教育的发展经验来研究对民办高等教育的扶持问题。全文共分为六章：第一 章为导吉，主要说明本课题研究的背景和现状、理论和实践意义、主要研究方法 和主体内容框架：第二章，主要是先从理论上提出了“大力扶持”这个概念，本 文认为在新的历史条件下，政府对民办高等教育的发展应在理念、政策、法律和 管理等层面给予整体的大力的鼓励、帮助和支持，给民办高等教育创造一个相对 公平而优惠的发展环境，促进民办高等教育健康有序的发展，并分析了其主要内 涵和理论基础，然后对民办高等教育和政府这两个概念作了一些界定的说明：第 三章，主要从中固高等教育面l 临的挑战、民办高等教育的性质和本质、高等教育 的收黼及成本分担原则、民办高等教育的现状及问题、教育法律法规的法理以及 古今中外一些国家和地区发展私立高等教育的经验等六个方面较系统地阐述新 世纪政府必须对民办高等教育进行大力扶持，并简要说明大力扶持的重要意义； 第四章，对民办高等教育大力扶持的举措进行探讨，试图从理念、政策、法律法 规和管理等四个层面构建出一个新世纪大力扶持的举措体系；第五章，对政府在 大力扶持中所应遵循的原则略作探讨，即应遵循：平等性和竞争性相结合原则； 效益性和公益性相结合原则；主动性和自愿性相结合原则；鼓励性和引导 性相结合原则；第六章，总述全文的结论，即政府的大力扶持是民办高等教育发 展的新世纪理想；大力扶持民办高等教育发展是新世纪政府发展高等教育的明智 抉择。1 彳 2 s t u d y o n g o v e r n m e n t s e n h a n c e d s u p p o r t s f o r c i v i l i a n - r u n h i g h e re d u c a t i o nd e v e l o p m e n t a b s t r a c t k e y w o r d s ：e n h a n c e d s u p p o r t s c i v i l i a n - r u n h i g h e r e d u c a t i o ng o v e r n m e n t s d e v e l o p i n gt o g e t h e r n e c e s s i t yp r i n c i p l e s i n c eo u rc o u n t r yi m p l e m e n t e dt h e r e f o r ma n do p e n ”p o l i c y , o u rc o u n t r y sc i v i l i a n r u n h i g h e re d u c a t i o nh a sg o ti t s l i f ea g a i n ，w h i c hb e c o m e st h em o s tw o n d e r f u lt h i n gi nt h ec h i n e s e h i g h e re d u c a t i o n a l r e f o r m s i n c e19 9 0 s ，e s p e c i a l l ya f t e rt h ew h o l ec o u n t r ym e e t i n ga b o u t e d u c a t i o ni n i9 9 9 ，t h ed e v e l o p m e n to fc i v i l i a n r u n h i g h e re d u c a t i o n ，w h i c h b e c o m e sah o t q u e s t i o n o ft h ed e v e l o p m e n to fo u rh i g h e re d u c a t i o n ，h a sg o tt h eg e n e r a la t t e n t i o n f r o mt h e c h i n e s ee d u c a t i o n a lc i r c l ea n dt h ew h o l es o c i e t i e s b u tt h ed e v e l o p m e n to fc i v i l i a n r u nh i g h e r e d u c a t i o ni s n tn a t u r a l ，i tn e e d st h ee f f o r t so ft h es c h o o ih o l d e r s ，a l s oi tn e e d st h es u p p o r t so f t h e a l ll e v e l g o v e r n m e n t sa n dg o o de x t e r n a ld e v e l o p m e n t a l e n v i r o n m e n t s t h ep r o b l e ma b o u t s u p p o r t sh a sb e c o m et h eg r e a tf a c t ，w h i c hc u r b sa n di n f l u e n c e st h ed e v e l o p m e n to f c i v i l i a n r u n h i g h e re d u c a t i o n n e v e r t h e l e s s ，i ti s n o to n l yn o te n o u g ht h a tw es u p p o r ti ti np r a c t i c e ，a l s oi ti s n o te n o u g ht h a tw e s t u d y o nt h ep r o b l e mi nt h e o r y e v e n ，t h e r ea r es o m ed i f f e r e n tv i e w sa b o u tt h e t o p i c f o re x a m p l e ，s o m e r e s e a r c h e r sa n ds c h o o lh o l d e r sb e l i e v et h a tc i v i l - r u nc o l l e g e ss h o u l dn o t d e p e n do ng o v e r m n e n t s s u p p o r t ，a n ds h o u l dd e p e n do n t h e m s e l v e si nt h e e d u c a t i o nm a r k e tb a s e d o nt h e i ra u t o n o m ya n df r e e d o m b u tld o n ta g r e ei ti ns o m ew a y 1a r g u et h a ta u t o n o m ya n d f r e e d o mh a sar e l a t i v em e a n i n g , a n di ti sb a s e do nt h ep o l i c i e sa n dl a w so fa c o u n t r y w i t h o u tt h e g o v e r n m e n t s s u p p o r t s ，a u t o n o m ya n df r e e d o mi sm e a n i n g l e s sa n dc a n n o tb ep r o t e c t e d s o ，i th a s g r e a t l yt h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a lm e a n i n g sf o rl i f t i n gt h ep o s i t i o no f c i v i l i a n r u nh i g h e re d u c a t i o n a n d i m p r o v i n gc i v i l i a n r u nh i g h e re d u c a t i o ne n t e r p r i s e s ，e v e nt h ew h o l eh i g h e re d u c a t i o n t h a tw e s t u d yo nt h ep r o b l e ma b o u ts u p p o r tm o r ed e e p l ya n ds y s t e m a t i c a l l y a c c o r d i n g t ot h ea i mo f s t u d y , t h i sa r t i c l ew i l le m p h a s i z e0 1 1t h ef o l l o w i n gq u e s t i o n sm a i n l y f i r s t l y , p u t t i n gf o r w a r dt h ec o n c e p t i o n a n dm e a n i n go fe n h a n c e ds u p p o r t a c c o r d i n gt ot h e r e f e r e n c em a t e r i a l ss e a r c h e db ym y s e l ei ts e e m st h a tt h e r ei sn o p r e c i s ed e f i n i t i o na b o u t e n h a n c e d s u p p o r t si nt h e o r y i nt h i sa r t i c l e it r yt or e g a r dt h ei d e aa n dm a n a g e m e n ta st h ep a r to f s u p p o r t s a n dt o d e v e l o pi t sm e a n i n ga n de x t e r n a l i t y s e c o n d l y , i m p r o v i n gt h eu n d e r s t a n d i n go ft h e n e c e s s i t yo ft h ee n h a n c e ds u p p o r t s t h i r d l y , o nt h eb a s eo fo t h e r s s t u d y , 1t r yt o m a k eu pa m u l t i d i m e n s i o ns u p p o r ts y s t e m f o u d h l y t r y i n gt om a k e u ds o m ep r i n c i p l e so f s u p p o r t ss oa st o e n s u r et h ef n n c t i o no f s u p p o a s t h i sa r t i c l et r i e st o s t u d yo nt h ep r o b l e ma b o u ts u p p o rf o rc i v i l i a n - r u nh i g h e re d u c a t i o n a c c o r d i n g t o t i ma c t u a ln e e d so f t h ed e v e l o p m e n to f o u rc o u n t r y sc i v i l i a n r u nh i g h e re d u c a t i o n ，t o 。s t u d y o n g o v e r n m e n t s e n h a n c e d s u p p o r t s f o r c i v i 1 i a n - r u n h i g h e r e d u c a t i o n d e v e l o p m e n t ， t h ef a c tt h a to u rg o v e r n m e n ts u p p o r t si t ，t ot h ed e v e l o p m e n ts t r a t e g yo fo u rh i g h e re d u c a t i o n ，a n d t ot h ed e v e l o p m e n te x p e r i e n c e so f p r i v a t eh i g h e re d u c a t i o na th o m ea n da b r o a d t h e w h o l ea r t i c l e i n c l u d e ss i xc h a p t e r s c h a p t e ro n e ，m a i n l yt e l l i n gt h eb a c k g r o u n da n ds t a t u sq u oo fs t u d y 、 t h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a lm e a n i n go fs t u d y 、s t u d ym e t h o da n dc o n t e n ts t r u c t u r e c h a p t e rt w o ， m a i n l y f i r s t b r i n g i n g u dt h e c o n c e p t i o n o f “e n h a n c e ds u p p o r t s a n da n a l y z i n gi t s i n t e r n a l c o n n o t a t i o na n d i t st h e o r e t i c a l b a s e ，t h e ng i v i n gs o m e n o t e sf o rt h e s et w oc o n c e p t i o n s ： “c i v i l i a n - r u f f h i g h e re d u c a t i o n a n d g o v e r n m e n t ”c h a p t e rt h r e e a n a l y z i n g t h e n e c e s s i t y o f g o v e r n m e n t s e n h a n c e ds u p p o r tf o rc i v i l i a n r u nh i g h e re d u c a t i o na n di t sm e a n i n g c h a p t e rf o u r , d i s c u s s i n gt h ec o n c r e t em e a n s f o re n h a n c e ds u p p o r t s c h a p t e r f i v e ，d i s c u s s i n gt h ef o u rp r i n c i p l e s o f e n h a n c e ds u p p o r t s t h e l a s tc h a p t e r s u m m a r i z i n g t h ec o n c l u s i o no f t h e a r t i c l e 第一章导言 一、研究的背景和现状 在新世纪中，国与国之间的竞争集中表现为以教育和科技实力为核，t h , 的综合 囤力的竞争。法国教育家罗多万里基塔说：“毫不夸张地断言，世界过去的列强 是拥有巨大自然财富的国家，后来是掌握最大工业潜力的国家占了优势，但对于 未来世界来说，具有最先进的科学、教育和文化体制的社会将是世界之最强者”。 而“一个国家整个教育体制的新轮廓在很大的程度上取决于高等教育”2 ，因此 教育尤其是高等教育的发展程度已成为判别国家发达程度以及国际地位高低的 重要指标。随着高等教育的不断发展，人们对高等教育的需求呈现多样化和迫切 化的趋势，而单靠公立高等教育不能满足这样的需求，特别是在发展中或不发达 国家，发展私立高等教育或许更有利于在社会经济、政治地位上不利的人们，英 国纽卡斯特尔大学教育政策教授詹姆斯图雷研究指出，“假如我们想帮助社会 中处于最底层的某些群体，那么鼓励私营机更深入地参与教育，则可能是最佳的 发展途径。”3 因此，发展私立高等教育在世界范围内绝大多数国家中得到重视， 并且已成为世界睹国促进高等教育机会均等，推进高等教育大众化、普及化，提 高其国际地位的重要途径。特别是二战后，世界各国都采取了各种措施来扶持其 私立高等教育的发展。总之，对私立高等教育的重视和扶持是世界各国私立高等 教育乃至整个高等教育成功发展的经验，并成为一种国际性趋势。 关于政府对民办高等教育扶持的研究，可以说有一个漫长的过去，却只有短 暂的历史。说它有漫长的过去是指自从民办高等教育产生以后，政府对民办高等 教育的态度问题就已存在，并随着社会的发展而得到更进一步的关注。说它有短 暂的历史则是指对政府对民办高等教育扶持在理论上真正的研究应该说是在二 战后的事情，而我国则是在邓小平同志南巡讲话后才得到较快的发展。 在国外，对于这一问题的理论方面也有一些研究。比较有影响的是美国卡内 基金委员会经过调查研究写出的一本书：( t h es t a t ea n dp r i v a t eh i l g h e re d u c a t i o n p r o b l e m sa n dp o l i c i e si nan e we r a ) ) ( 1 9 7 7 年) ，不过它主要从对私立高校学生的 资助来研究政府对私立高等教育扶持问题。 在国内，应该说在2 0 世纪7 0 年代末、8 0 年代初，民办高等教育重获生机以 来，这个问题也随之得到民办高等教育的实践家和理论家的注意。但是对这个问 题真m 的关注和重视，应该是近五、六年的事情。因为1 9 9 3 年以前，民办高等 教育还一直为得到政府的承认而奋争，不要说得到重视和大力扶持。到1 9 9 3 年， 民办高等学校设置暂行规定的颁夼，才明确规定“民办高等学校是我国高等 教育习i ! l k 的组成部分”，这时，民办高等教育的地位才算得到初步的认可，但它 仍未得到其应有的地位，并且仍缺乏正式的法的规定。实际上，“民办高等学校 仍然没有从根本上摆脱生存的危机。”4 在此之后，随着民办高等教育的不断发展， 它的贡献和问题同时增长，要求得到政府的进一步重视和扶持的呼声也日渐高 涨。“政府要从大局出发，运用战略的眼光来分析、审视与衡量，支持扶助民办 高校，否则，民办大学难以生存。”5 笔者通过对近5 年内关于民办高等教育研究 的大量文献检索来看，比较多的文章零星涉及到关于政府对民办高等教育扶持问 题，即在文中提及政府应扶持民办高等教育发展，同时也提出一些具体的举措， 但是缺乏划这一问题的比较深入和系统的研究，比如当提到财政资助时，并没有 对资助方式及经费来源进行探讨。据我所查的资料，直接讨论这一问题的文章仅 有一篇，湖南文理学院前院长江山的论民办高校要公助( 高等教育研究 1 9 9 9 年第5 期) 。它主要从民办高校目前的现状出发来论述扶助的必要性，并提 出一些举措如明确公办高校的任务、帮助民办高校招生、提供一定经费等，但没 能考虑到另外一些需扶持的方面如观念、政策、法律等，缺乏系统性和全面性。 通过2 0 多年的实践探索与理论研究，对“政府应扶持民办高等教育发展” 这一观念已基本达成共识。在实践中各级政府也采取了一定的扶持措施，但相对 于民办高等教育在新世纪中所要承担的重任，以及形成与公办高等教育共同发展 的格局，仍显不足。政府官员也承认“现在对民办教育扶持不够，管理不够，引 导升i 够，重视也刁i 够。”6 目前人们对大力扶持的含义是什么，政府为什么应大力 扶持( 大力扶持的必要性) ，政府应怎样大力扶持( 具体的措施) 和在大力扶持 1 ，应注意什么等问题，并没有随着民办高等教育的发展而得到明确公认的答案。 当前，西方国家正虎视眈眈地盯着我国巨大的高等教育市场，对我国自己的 高等教育尤其是民办高等教育提出巨大的挑战。特别是入世后，这种情况会更加 严峻。然而，目前我国民办高等教育却非常弱，现具有颁发学历文凭资格的民办 高校仅有4 3 所，在校生仅4 万多人。即使加上三百多所的高等教育学历文凭考 试试点学校的在校生，仍然是势单力薄。这种状况根本应付不了严峻的挑战，满 足不了形成与公办高校共同发展的格局的需求。因此，为了增加我国民办高等教 育的竞争实力，确保我国高等教育体系的独立性和稳定性，真正形成共同发展的 格局，我们必须在理论上加强对扶持的研究，在实践中加强对民办高等教育发展 的切实扶持。 二、研究的理论和实际意义 在新世纪之初，我国政府已在“十五”规划中明确提出要在2 0 0 5 年基本“形 成以政府办学为主，公办学校和民办学校共同发展的格局”的历史蓝图。2 0 0 0 年6 月在上海举行了全国民办教育发展研讨会，会上教育部发展规划司瞿延东同 志就关于民办教育发展提出了当前需要研究的十六大课题，政府扶持与民办教育 发展是其中一项。因此，研究新世纪政府对民办高等教育发展的大力扶持具有很 大的理沦和实际意义。 1 促进全社会( 包括政府) 对民办高等教育的正确认识，达成“民办高等 教育是我国高等教育事业的重要组成部分”的共识，从而对民办高等教育更加重 视，充分认识政府大力扶持民办高等教育的必要性； 2 通过比较研究，可以了解一些国外政府对待私立高等教育的态度及其扶 持措施，并提取可供参考的认识、启示和借鉴； 3 政府对民办高等教育发展的扶持问题本质上一项教育政策决策。“教育政 策是教育事业发展的灵魂，没有正确的教育政策的指导，教育事业寸步难行。”7 而没有一定数量和质量的信息资料和研究成果提供决策者判断，很难有决策的科 学化。因此，本文的完成或许能引起大家的讨论，进而能影响政府的有关民办高 等教育的决策，以及为将要出台的民办( 高等) 教育立法提供一些参考。 4 “扶持民办高等教育”的问题是一个实践性很强的问题，但同时也是一个 理论问题，关于政府对民办高等教育的扶持研究是国家与民办高等教育关系研究 中的一个重要的子课题，也是民办高等教育管理学中要讨论的重要内容。通过这 一研究，能为民办高等教育理论的发展添砖加瓦。 三、研究方法 根据研究的目的，一般可以将教育研究分为基础研究和应用研究。“应用研 究的目的是解决当下的、实际的问题，这样的研究是指向特定的问题的：基础研 究的指向则是具有普遍性，它可以为现有的学科知识体系增添新的东西。”8 本文 显然主要属于应用性的研究，但是并不是说就没有了理论意义，笔者认为本文对 于同后的民办高等教育管理学的建立具有一定的理论意义。 从某种意义上说，研究目的决定研究方法，研究方法决定了研究的结果。本 文拟采取以下主要研究方法： 1 文献研究法。通过对教育类、高等教育类等多种杂志和报纸进行文献资 料的收集、整理、分类和研究，基本对目前国内在该领域的研究有一定的程度的 把握：同州，查阅一些法律、法规中有关教育的条文和内容，能得到一些启示。 2 比较法。通过世界教育史可以看出，现代意义上的私立高等教育首先来 自鸥方，而且自二，饯后，国外大多数国家的政府不管发达的还是发展中的甚至是 不发达的( 如南部非洲的一些国家) 对私立高等教育的发展有大力的扶持，大大 促进了私立高教的发展，并且使私立高等教育成为高等教育大众化、普及化的一 支重要力量。因此，比较研究国外政府扶持民办高等教育发展的经验和教训，对 我国有一定的借鉴意义。 3 问卷调查、访谈法。扶持本质上是一项政策决策，为了使其更具科学性 和可行性，必须进行调查。通过对一些民办高校的问卷调查，可以相对比较全面 了解目6 “政府对民办高等教育的实际态度和政策以及政府在扶持民办高等教育 发展中实际做了些什么以及民办高校目前需要政府做什么，这可为本课题的研究 提供一点实证基础；还通过对一些高教研究专家和民办校长的访谈，可形成对这 一问题的一些比较客观的认识。 四、研究的主体内容 关于政府对民办高等教育的大力扶持问题，可以研究的角度比较多。本文拟 对何谓大力扶持、主要扶持对象、为什么要大力扶持、怎样大力扶持以及扶持过 程中应遵循什么原则等问题作一探讨。 本文的主体内容分为四个部分： 第一部分，若干概念的界定和说明。主要是提出和阐释大力扶持的概念和内 涵，以及对大力扶持的主要对象的界定，同时对扶持主体政府作一些说明。 首先，本文认为日d u 人们在理论上对大力扶持的内涵、外延及其必要性认识不清 或不一致，导致扶持不力，难以促进民办高等教育的大发展。本文认为大力扶持， 指的是在新的历史条件下政府对民办高等教育发展在理念、政策、法律以及管理 等层面给予整体的大力的鼓励、帮助和优惠，给民办高等教育一个相对公平而优 惠的发展环境，促进民办高等教育的健康有序的发展。它具有如下内涵：扶持 内容的广泛性： 扶持的全过程性：扶持力度的强大性；扶持参与的全员性。 4 扶持的主动性。其次，本文把大力扶持的对象界定为“一切不以营利为目的的 民办高等学校”，同时对不以营利为目的的内涵和民办的内涵作了界定。最后， 简述了“大力扶持”概念提出的理论基础。 第二部分，主要对大力扶持民办高等教育发展的必要性进行探索。本文主要 从中固高等教育面临的挑战、民办高等教育的性质和本质、高等教育的收益及成 本分担原则、民办高等教育的现状及问题、教育法律的法理以及古今中外一些国 家地区私立高等教育发展的主要经验等六个方面较系统地阐述新世纪政府必须 剥民办商等教育进行大力扶持，并简要说明大力扶持的重要意义。 第三部分，对民办高等教育大力扶持的举措进行探讨，试图构建出一个新世 纪大力扶持的举措体系。本文认为政府应从理念、政策、法律和管理等层面进行 扶持，并提出了一些具体扶持办法的个人建议，同时对各方面扶持的可能性或可 行性作了些分析。 第四部分，对政府在大力扶持中所应遵循的原则略作探讨。本文提出政府大 力扶持应遵循以下几个原则：平等性和竞争性相结合原则；效益性和公益性 相结合原则；主动性和自愿性相结合原则：鼓励性和引导性相结合原则。 第二章若干概念的界定和说明 “概念的科学、周延的准确，是科学研究的基本前提，否则无论多么精致的 研究都将导入歧途。”9 因此，在展开论述之前，必须把本文要涉及的几个主要的 概念作些说明和界定，以免发生歧义。同时，也将有利于后文的行文便利。本章 主要对大力扶持、民办高等教育和政府等三个概念在本文中的含义简单地作一些 说明。 一、关于大力扶持 1 概念的提出 现在有些研究者和办学者认为，民办高等学校不应指望政府的扶持，而应立 足于其自主性特点，在教育市场中利用其灵活的运行机制来实现自我发展。这话 自然有其一定的道理。可是，我们不要认为民办高等学校的自主性天生就有的， 它要依赖于政府的观念和政策，而教育市场的发育与完善也需要政府的观念与政 策。存不同的圈家中，在不同的文化传统下，在不同的社会政治经济环境下，“门 1 ：性”这个词虽然样，但其内涵去不完全一样，甚至有很火的差异。因此，我 们应知道民办高等学校的自主性是相对的，它是在国家有关政策和法律法规规范 下的自主，没有政府在政策等方面的扶持和优惠，自主性是空洞的，也是无法得 到保障的。 公办高等教育和民办高等教育之间的差别主要体现在办学主体即办学费用 的主要投入者上。公办高等教育的举办者是政府，即政府的财政性投入是其主要 办学经费来源，而民办高等教育的举办者是除政府以外的各利，社会机构团体和个 人，其办学经费主要来源是社会机构团体和个人。不论是政府还是社会机构团体 和个人，作为国家高等教育事业的举办者，他们应当享有平等的地位和相同的权 利。在除主要办学经费来源不同外，民办高等教育和公办高等教育应在公平的环 境条件下相互竞争、相互合作，共同发展，并且民办高等教育应享有更大的自主 性，应给予更多的改革和实践的空间。由于民办高等教育起点低，鉴于我国高等 教育的发展战略，政府应在新世纪中给民办高等教育更多一些呵护和优惠，促进 民办高等教育整体素质的提升。英国纽卡斯特尔大学教育政策教授詹姆斯图雷 研究指出，“无论是在发展中国家还是发达国家，只要私营机构得到支持并被看 作政府的合作伙伴而非威胁，那么他们就会发挥潜力，进一步促进平等，并且影 响教育政策”。 j 打实卜，政府已认识到这一点。对于民办高等教育，1 9 9 3 年政府在中国 教育改革和发展纲要中已明确提出“积极鼓励，大力支持”的方针。但长期以 来，从整体来看，在实践中政府并没有制定支持民办高等教育发展的明确、具体 和有效的政策举措。即使有一些支持的政策，在实践中也未得到切实的执行。很 多民办高等教育办学者感觉到在这样的观念、政策、法律等环境下要有大发展可 能性不大。其中原因固然很多，但笔者认为这主要因为政府对大力扶持的内涵、 外延及其必要性等问题认识不清或不一致，导致扶持的弱化甚至于使民办高等教 育发展受到阻碍。因此，在1 9 9 7 年颁布实施的社会力量办学条例中出现要 ，格控制民办高等教育发展的这一令人费解的规定。 综上分析，本文认为新世纪中政府对民办高等教育的发展应实行大力扶持， 即在新的历史条件下，政府列民办高等教育的发展应在理念、政策、法律和管理 等层丽给予整体的大力的鼓励、帮助和支持，给民办高等教育创造一个相对公平 而优惠的发展环境，促进民办高等教育健康有序的发展。 2 概念的内涵 “大力扶持”是一种新型的扶持观，具有如下一些鲜明的特点和内涵。扶 持内容的广泛性。民办高等教育在我国是一种既新又老的社会历史文化现象，其 发展受到的制约和影响因素非常复杂包括人们对民办高等教育的认识和社会舆 论，有关的法律、政策以及办学所需的师资、经费、物资、土地等。因而，大力 扶持表明应剥民办高等教育在思想观念、政策、法律和管理等层面进行广泛的支 持和帮助。扶持的全过程性。民办高等教育的发展是一社会历史过程。大力扶 持就表明在整个发展过程中应得到扶持。从宏观角度说，从民办高等教育的初创 到强大都应得到支持和帮助，从微观角度说，从民办高等教育的招生、教学、管 理到学生就业应得到指导和帮助。扶持参与的全员性。扶持参与的全员性是指 各级政府、各级各层次的领导干部及工作人员都参与到扶持民办高等教育发展的 实践中来。因为没有全员的参与，扶持的举措不可能得到切实的制定、执行和实 施。比如中央政府和中央领导理解和扶持民办高等教育，而地方政府和地方领导 不理解和不扶持，会出现“上有政策，下有对策”的现象，则民办高等教育不可 能切实得到扶持；反之，即使地方政府和地方领导的积极性很高，而中央政府和 中央领导不理解和不扶持，则民办高等教育更不可能得到发展。又如，各级领导 与各级工作人员的思想观念不统一、不防调，也会有同样的后果。事实上，“目 前对于社会力量办学，不是所有的教育行政部门和有关方面都采取鼓励和支持的 态度。”“扶持力度的强大性。现实需要民办高等教育有一个大的发展。若只停 留在口头上的软弱无力的扶持，没有强大的扶持，民办高等教育的大发展只能是 一句空话，其它几个特点也会变得空洞而毫无意义。扶持的主动性。民办高等 教育是一项于国于民均有利的事业，政府应该主动地提供扶持。 3 概念的理论基础 扶持问题是民办高等教育与政府的关系问题中的一个子问题，也是最重要而 综合性很高的问题。大力扶持涉及的因素非常广泛，既有教育的、行政的、文化 f i ( j 、历史的因素，也有政策的、社会的、政治的、经济的因素。总的说来，笔者 认为大力扶持实质上是一项政策决策。虽需要有教育学、政治学、经济学及有关 政策分析学等方面的理论根基，但主要的还是需要有政策分析学的理论支撑。事 实上，“政策分析本身是多学科的探讨”他。因此，在本文中，主要仅从政策分 析学的角度来简单地探讨大力扶持的理论基础。所谓政策分析，简言之，就是对 一项政策的诞价。民办高等教育发展显然是现阶段我国政府的发展教育事业尤其 是高等教育事业的一项政治决策。但对于要采取怎么样的态度来发展：要不要大 力扶持，则需要通过对发展民办高等教育这政策进行分析。 首先，发展民办高等教育是现代社会发展的必然趋势。共同发展是现代社 会的必然要求。现代社会的一个重要特征是社会主体之间公平竞争。作为社会主 体的各个组织或法人能得到自由的充分的发展，是现代社会发展的理想与目标， 也是社会个体得到充分发展的前提条件。因此，就我国教育领域来说，无论是公 办学校还是民办学校，都应在社会中拥有其一席之地，拥有公平的发展权利和机 会，达到共同发展。这样可以大大扩大受教育者的群体，满足人们多样化的教育 需求，最终实现人们追求教育公平和个性发展的梦想。共同发展是市场经济的 必然要求。市场经济也是现代社会的一个重要特征。任何事物包括教育的发展都 必须有竞争，而市场经济则是形成这种竞争机制的必要条件。从社会主义市场经 济的要求来审视我国的教育发展，可以看出我国政府包办教育既力不从心，也无 从实现竞争，使教育缺乏活力，限制了教育的发展。因此，有研究者指出，“传 统的办学模式已无法适应市场经济体制下社会大环境、大背景对办学体制、管理 模式及人爿的数量和质量的要求，不利于实现党和政府提出的加大力度全面提高 整个固民素质的宏伟目标”。 共同发展是经济全球化的必然要求。随着经济 个球化的发展，一个固家和地区的发展必然受制于其它网家和地区的发展。现代 社会就是一个全球化的社会，尤其是我国即将加入w t o ，产业结构将不断调整， 人j 需求也趋向多样化。经济全球化必然带来教育全球化。国外的学校将不断抢 ，i 我们的教育市场，比如我圜现在出国翻学的人数逐年递增、留学生的年龄愈束 愈小的现象，就是教阿竞争全球化的一种迹象。因此，无论从人才培养还是从教 育竞争来看，全球化都对我国的教育带来严峻的挑战和冲击，这必将威胁到我国 教育的独立。因此，我们必须发展民办教育，使之与公办教育相互合作、相互竞 争，形成共同发展之势，激活教育，提高我国教育的整体素质，以此来应对以上 的挑，饯。 其次，民办高等教育发展是中国教育政策的一个重要组成部分，也是社会公 共政策的一个重要组成部分。作为公共事业的民办高等教育的根本目的是扩火公 民接受高等教育的机会，提升全民族的素质，促进国家的繁荣富强，而不以营利 为目的。作为教育事业的民办高等教育比其它另外的公共事业对社会和国家的影 响更为深远。因此，通过大力扶持民办高等教育的发展不仅能引导它向社会和闻 家需要的方向发展，而且能大大促进我国高等教育事业的发展，满足社会对高等 教育的多样化需求。 第三，从政策制定本身来看，没有重点就没有政策。现在党中央明确提出要 大力发展民办教育尤其是民办高等教育，要“形成以政府办学为主体，公办学校 和民办学校共同发展的格局”，并且规定“几符合国家有关法律法规的办学形式， 均可大胆试验。在发展民办教育方面迈出更大步伐”。显然，发展民办高等教育 已成为我固高等教育发展的战略重点之一。要重点发展，必须要有相应的扶持念 度，即需要大力扶持。 二、关于民办高等教育 在我国与民办高等教育有关的表述有“社会力量办高等教育”、私立高等教 疗”等。尽管这儿利t 称谓的内涵和外延严格起来并非相同，但在国家教i 与三i 三管 部门的法规文件中通常指同一对象。然而，笔者认为政府有关法规中界定民办高 等教育的内涵太窄，比如在1 9 9 3 年原国家教委颁布的民办高等学校设置暂行 9 规定中第二条指出：“民办高等学校是指国家机关和国有企业事业单位以外的 各种社会组织以及公民个人，自筹资金，依照本规定设立的实施高等学历教育的 教育机构。”这罩把实施教育的性质规定为“学历教育”，而把一些非学历教育的 民办高等教育排除在外，这不太合理。 对于民办高等教育，在学术界由于研究者的不同理解也导致不同界定，仍是 仁者见仁、智者见智，还未达成明确的共识。在众多的界定之中，笔者非常赞同 陈宝瑜先生的观点，他认为“民办，应理解为学校固定资产的投资的大部分是利 用非国家财政性教育经费”。h 对于为什么要反映在学校固定资产投入上，他进 一步指出：“运行经费当然大部分不能靠国家，但实际上现在国办大学的经费也 不是靠国家。民办大学也没有不应该接受国家经费支持的道理”。因此，民办高 等教育可理解为学校固定资产的投资的大部分是利用非国家财政性教育经费的 高等教育。 一 民办高等教育通过2 0 多年的发展，出现各种各样的形态。从办学目的角度 来分，可分为营利性的和非营利性的；从教育性质角度来分，可分为学历教育和 非学历教育；从时间角度来分，有短期的和较长期的；从办学形式角度看，有“国 有民办”、“民办公助”等。不同形态的民办高等教育有不同的特点，况且，国家 也不可能大力扶持所有这些形态的民办高等教育。所以，本文所指民办高等教育 不可能涵盖所有这些形态。本文把大力扶持的对象界定为：一切不以营利为目的 的民办高等教育包括学历教育和非学历教育。对于什么是不以营利为目的的把 握，只要掌握以下三条就行了。“一是按成本要素规定收费标准。成本标准应包 括基本建设、风险和不可预见因素。在办学成本的基准上，应加一个约2 0 的调 幅，给出一个收费控制的幅度，交学校选择；二是有了盈余和积累不能都用于发 展或用于分配，而是规定一个积累与分配的合理比例，积累必须大于分配：三是 分配给予个人的部分依法缴纳所得税。”b 民办高等教育作为扶持的对象来说，首先是一个整体的概念，与公办高等教 育相对，大力扶持民办高等教育并不是指同等地扶持每一所民办高校，但对制定 一个比较系统具体的大力扶持举措体系而言，就显得比较抽象。“教育泛指一切 有目的地增进人们的知识技能，影响人们的思想品德的活动，”1 6 ，而活动的开 展则至少要有三要素：机构( 包括场所、设备和设施等) 、教育者和受教育者。 因此，扶持民办高等教育可引申为主要扶持民办高校的建设、扶持学生的学和扶 持教师的教。后文也主要指对这三个要素的扶持。 还有一点必须指出，在研究我国民办高等教育时，我们不能不研究国外同类 高等教育即私立高等教育发展的历史经验和教训。因此，为了行文便利，在论述 过程中把我国的这类教育一律称为民办高等教育( 涉及机构则称民办高校) ，把 国外同类教育一律称私立高等教育( 涉及机构则称私立高校) 。 三、关于政府 狭义上的政府是指中央政府，广义上的则是指中央政府和地方政府各级政 府。我国) ；! i ! 定民办高等教育出所在地方省政府管理，“民办高等学校由所在地方 教育行政部门负责管理”。( 民办高等学校设置暂行规定第二十三条) 因此， 扶持的责任主要在地方省级政府。然而对于在的法律、国家级政策等方面宏观的 扶持则须由中央政府负责。在民办高等教育发展过程中，省级以下的各级政府也 应给予不同形式的扶持。本文的政府是指广义上的政府概念。 第三章大力扶持的必要性 在民办高等教育与政府的这对矛盾体中，决定双方关系的主导方面是政府a 回顾中外民办( 私立) 高等教育走过的