（行政管理专业论文）中国行政文化创新研究.pdf

内容摘要 行政文化创新具有非常丰富的内容。推动行政文化创新的动力是行政系统自 身的改革、政治改革、经济发展、社会变迁和文化更新等要素。行政文化创新要 有利于发挥行政文化的功能，提高行政管理水平，推动行政发展，促进行政体制 改革，提升社会文化等。中国行政文化发展经历了统治型行政文化、管理型行政 文化和服务型行政文化三个阶段。以儒学思想为主体的传统行政文化既有其历史 合理性，也有其根本的现实缺陷，从整体上己不再适应社会发展的需要。当前中 国行政文化处于管理型行政文化向服务型行政文化转化的过程，其特征表现为依 循守旧与开拓创新，传统特点与时代精神，本土文化与外来影响，主流文化与非 主流文化的共存与交锋，在交锋中不断创新。中国行政文化创新的根本目标是要 实现行政文化现代化，实现向服务型行政文化转化。这就要以马克思主义为指导， 大力发展社会生产力，完善社会主义市场经济体制，努力建设社会主义民主政治， 深化行政体制改革，领导干部身体力行，借鉴和吸收国外优秀文化，创造良好的 社会环境，等等。 关键词：行政文化创新规律背景 a b s t r a c t t h ei n n o v m i o no fa d m i n i s t r a t i v ec u l t u r eh a sp l e n t i f u ic o n t e n t t h em o t i v ef o r c e s o f p r o m o t i n g a d m i n i s t r a t i v ec u l t u r ei n n o v a t i o na r ea d m i n i s t r a t i v e s y s t e m i t s e l f r e f o r m a t i o n ，p o l i t i c a lt r a n s f o r m a t i o n ，e c o n o m i cd e v e l o p m e n t ， s o c i a l c h a n g ea n d c u l t u r ei n n o v a t i o n e t c t h ei n n o v a t i o no f a d m i n i s t r a t i v ec u l t u r em u s th e l pb r i n gt h e f u n c t i o n so fa d m i n i s t r a t i v ec u l t u r ei n t o p l a y ，i m p r o v et h e l e v e lo fa d m i n i s t r a t i v e m a n a g e m e n t ，p r o m o t e t h ea d m i n i s t r a t i v ed e v e l o p m e n t ，p r o m o t ea d m i n i s t r a t i v es y s t e m t r a n s f o r m a t i o n ，p r o m o t es o c i a lc u l t u r ea n ds oo n t h ec h i n e s ea d m i n i s t r a t i v ec u l t u r e h a st h r e e s t a g e s ，a c c o r d i n g l y ，d o m i n a t i n g a d m i n i s t r a t i v e c u l t u r e ，m a n a g i n g a d m i n i s t r a t i v ec u l t u r ea n ds e r v i n ga d m i n i s t r a t i v ec u l t u r e t h em a i np a r to ft r a d i t i o n a l a d m i n i s t r a t i v ec u l t u r ei sc o n f u c i a n i s mt h o u g h ti nw h i c hc o n t a i nr a t i o n a lc o m p o s i t i o n a n df u n d a m e n t a lr e a l i s t i cs h o r t c o m i n g a saw h o l e ，i tc o a ln ol o n g e rm e e tt h en e e d so f s o c i a ld e v e l o p m e n t t o d a y ，t h ec h i n e s ea d m i n i s t r a t i v ec u l t u r ei sd u r i n ga b o u tt h r e e p e r i o d o ft r a n s f o r m a t i o n m a n a g e a d m i n i s t r a t i v e c u l t u r e ，s e r v i n g a d m i n i s t r a t i v e c u l t u r e i ts h o w st h et r a i t ss u c ha sf o l l o w - - t h e - - b e a t e n - - t r a c ka n dd e v e l o p i n ga n d k e e p i n gf o r g i n ga h e a d t r a d i t i o n a l f e a t u r e sa n dm o d e r n s p i r i t s ，n a t i v ec u l t u r ea n de x o t i c i n f l u e n c e ，p r i n c i p a la n ds e c o n d a r yc u l t u r ea n dt h e ye x i s ta n dc o n f l i c to n ea n o t h e r ， m e a n w h i l e i ti n n o v a t ec o n t i n u o u s l yi nt h ep r o c e s s t h ef u n d a m e n t a lg o a lo f t h ef u n d a m e n t a l g o a l c h i n e s ea d m i n i s t r a t i v ec u l t u r ei n n o v a t i o ni sr e a l i z ea d m i n i s t r a t n ec u r u r e m o d e r n i z a t i o na n dt r a n s f o r mt h em a n a g i n ga d m i n i s t r a t i v ec u l t u r es e r v i n ga d m i n i s t r a t i v e c u l t u r e 。i tm u s tb eg u i d e db ym a r x i s m w em u s td e v e l o ps o c i a l p r o d u c t i v ef o r c e v i g o r o u s l y ，p e r f e c ts o c i a l i s m o rl e n te c o n o m i cs y s t e m ，c o n s t r u c ts o c i a l i s md e m o c r a c y w i t he f f o r t s ，d e e p e nt h et r a n s f o r m a t i o no f a d m i n i s t r a t i v es y s t e m ，l e a d e r sp r a c t i c ew h a t t h e yp r e a c h ，u s ee x o t i ce x c e l l e n tc u l t u r ef o rr e f e r e n c e i t sr e a s o n a b l ec o m p o s i t i o n ， c r e a t eag o o ds o c i a le n v i r o n m e n ta n ds oo n k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ec u l t u r ei n n o v a t i o nl a w b a c k g r o u n dp r o s p e c t 中国行政文化创新研究 1 行政文化创新研究的理论基础 1 1 行政文化创新的概念分析 行政文化创新是一个内涵极为丰富的概念。行政文化创新内涵的丰富性源于 行政文化内容的丰富蛀。理解行政文化创新的内涵，首先必须理解行政文化的内 涵。研究者从不同的角度对行政文化的涵义进行行了阐述。有的研究者从文化与 行政关系的角度给行政文化定义，认为“行政文化是文化在行致管理中表现出来 的种独特的文化样式，是一定行政组织中行政人员集体创造井公认的文化，是 行政物质文化，行政制度文化和行政精神文化的有机结合的整体。”。有的研究者 认为“行政文化是政府官吏和公务员所应共同信守的行政模式、生活方式、人群 关系及其价值观念。”。凡有的研究者从外延方面说明行政文化的概念，认为“行 政文化包括人们对行政的态度、信仰、情感和价值，具体地说，包括行政意识、 政治意识、民族气质、行政理论、行政思想、行政原则、行政理想、行政观念等 备方面。”固有的研究者从规范行政行为的角度定义行政文化，把行政文化界定 “为一种以一定的社会文化为背景，在行政活动叫形成的，决定或影响行政参与 者行为的特质、条件、原则与意义的一整套成形与不成形的内外规则的综合体。” o 这些概念从不同的角度以不同的方式揭示了行政文化的内涵和外延，对于我们理 解行政文化的涵义有积极作用。木文认为，行政文化是指在一定历史条件下通过 行政社会化所形成的持久影响行政主体的行政行为、行政倾向和行政心理的总和。 它包括行政思想、行政制度、行政理论三个基本要素构成，其中行政思想是核心， 行政理论是基础，行政制度是中介。 理解行政文化创新的内涵，还必须理解创新的涵义。创新一词，对于行政学 领域的理论及实践工作者并不陌生。理论研究的过程和社会实践的过程都不能缺 少创新。江泽民同志指出；“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的 不竭动力。”缺乏刨新力的民族必然是一个没有前途的民族，缺乏创新力的国家必 然是一个落后的国家，缺乏创新力的行政及其行政文化必然是腐朽落后的行政和 门泉东：行政文化改造的意义，理论界1 9 8 9 年第6 期。 张金鉴：行政学新论台湾三民书局1 9 8 2 年版，第2 9 2 页。 王1 沪宁：行政生态分析复旦大学出版社，1 9 8 9 年版第1 0 5 页。 陈尤变、黄学贤、赵志敏：中国行政文化，国际文化出版公司，i 9 9 8 年版，第1 2 页。 1 中国行政文化创新研究 行政文化。创新就是对现存事物的改进和补充，发展和完善，破旧与立新，是为 适应系统内外变化而进行的局部或全局的调整。创新首先是一种思想以及在这种 思想指导下的实践，是一种原则以及在这种原则指导下的具体活动。创新包括多 种形式；第一，从创新的规模及其对系统的影响程度看，可以分为局部创新与整 体创新。局部创新是指在系统性质和目标不变的前提下，系统的某些内容、要素 的性质或其相互组合的方式等发生变动 和使命。第二，从创新与环境的关系看 整体创新则往往改变系统的性质、目标 可以分为适应环境变化而发生的消极防 御型创新与根据事先对环境变化的科学预测而进行的积极进取型创新。第三，从 创新的组织程度上看可以分为自发创新与有组织的创新。鉴于消极防御型创新 的被动性和自发创新结果的不确定性，必须研究创新的规律，分析创新的内容， 揭示创新的过程和影响因素，科学预测社会发展变化的方向，有计划有组织地进 行创新活动。根据上述对行政文化概念和创新理论的分析，可以认为，所谓行政 文化创新，是指根据社会发展规律和行政发展的内在要求，不断的改变并形成持 久影响行政主体的行政行为、行政倾向的行政理论的总和。行政理论主要包括行 政动机、行政态度、行政情感和行政习俗等要素。行政理论是长期行政社会化的 结果，其形成过程漫长而缓慢，相对于行政思想和行政制度而言，又有其相对独 立性，因而，在行政文化结构诸要素中，行政理论最具保守性和惰性。这一层面 的行政文化受封建思想和其它腐朽思想的影响较多，而且不易清除。行政理论创 新，必须通过行政思想的贯彻，行政制度的执行，综合社会各方面的合力推进。 1 2 行政文化创新的内容分析 行政文化创新的内容，主要包括如下一些方面；第一，对传统行政文化的改 造。这是行政文化创新的前提和基础。随着经济、政治体制改革和社会变迁等历 史发展的进程，行政体制也必然要求相应地进行改革。这要求人们的思想观念、 思维方法等做出变革，并进而要求解除旧的行政文化对改革的束缚，要求对传统 行政文化进行批判和改造，清除阻碍不适应新的时代要求的行政文化。不清除旧 的行政文化，让宫本位思想、小农意识、宗法观念等落后思想充斥于社会，便很 难接受马克思主义的民主观念、依法行政观念、服务群众观念等新的符合时代发 展要求的行政文化。第二，行政文化现代化。这是行政文化创新的主要目标。批 判和改造传统行政文化不是我们的目的。破旧只是手段，创新才是目的。必须在 中罾行政文化创新研究 破旧的基础上积极地发展和创造新的符合时代要求的行政文化，这就是实现行政 文化现代化。“广义的现代化主要是指以现代工业、科学技术革命为推动力实现传 统的农业社会向现代工业社会的转变，使现代生产力渗透和影响到经济、政治、 文化、思想各个领域井引起社会组织和社会行为深刻变革的过程。狭义的现代化 主要是指经济落后、不发达国家争取适合本国的道路和方式，通过经济技术改造 和学习世界先进经验，带动广泛的社会改革，转变为先进工业国的发展过程。”现 化是社会发展的必然趋势，也是行政文化创新的主要目标，所谓舒政文化现代化 就是使行政文化走向合理化的过程，是行政文化日益符合社会发展潮流，适应时 代要求，体现科学精神的变迁过程。第三，借鉴和吸收国外一切先进的行政文化。 这是行政文化创新重要手段。与国外行政文化相比，中国传统行政文化有其固有 的优点，但也有不合事宜的缺陷。必须承认，一方面有些先进的行政文化是我国 传统行政文化所不具备而必须引进的，另一方面改造我国传统行政文化也必须引 进外来先进文化，为我国传统行政文化的创造性转换注入新的活力。正如十五大 报告指出的：“我国文化的发展，不能离开人类文明的共问成果。”在经济文化交 流空前频繁，地球己成为一个村落的时代，从某种程度上说，现代化就是全球化。 在这种条件下，国外先进的行政文化，可以为我们的褥政文化创瓶提供方式方法， 提供经验；甚至可以提供可资借鉴的思想原则等等。对国外先进行政文化的借鉴 对我们来说其本身就是一种创新，决不是照搬照抄，而要进行相应的改造和吸收。 第四，行政文化的整合。这是行政文化创新的重要环节。在社会转型期甚至在整 个社会发展过程中，都会存在新旧行政文化、中外行政文化共存的局面，也会存 在不问流派的行政思想共存的局面，这会削弱行政文化的控制力、凝聚力，使行 政发展的目标游离不定，行政行为的准则难以统一。为了充分发挥行政文化的作 用，必须以一种符合时代发展规律的主流行政文化整合其他行政文化，以新的行 政文化改造旧的行政文化。中共十五大报告指出；“在全社会形成共问理想和精神 支柱，是有中国特色社会主义文化建设的根木。”行政文化是社会文化的亚文化， 其发展方向必须与社会文化发展方向一致。这就要求行政文化创新必须以整合作 为一个重要环节，贯彻“形成共闻理想和精神支柱”这一根木原则，以体现这一 原则的主流行政文化整合不合时宜的行政文化。第五，行政文化再社会化。这是 行政文化创新成果巩固和深化的必须途径，行政文化社会化就是指通过行政文化 参见罗荣渠：现代化新论。北京大学出版社 9 9 3 年舨，第1 6 一1 7 页， 3 中国行政文化刨新研究 的传播和学习，使个体成为行政人的过程，是指行政系统通过一定的方式、手段 使行政人员接受并养成其所需要的彳亍政观念、行政作风和行政模式的过程。行政 文化社会化的作用主要表现在传播行政文化、维持行政文化和改造行政文化三个 方面。行政文化再社会化的过程，一方面是新的行政文化的扩展与巩固的过程， 另方面也是行政主体接受和适应额的行政文化的过程。为了使创新后的行政文 化广为接受，必须经过行政文化的再社会化。行政文化只有经过再社会化，才能 得到政府官员和行政人员的理解和接受，才能指导并体现于行政活动之中。 1 3 行政文化创新的动因分析 行政文化创新的动因有内因和外因两种。内因是行政系统自身的革新，即行 政系统对社会环境的刺激做出反应，或者在预计到环境可能的变化方向时预先做 出有计划的自我调整。外因系指作为行政生态环境的国际国内社会、政治、经济、 文化变化对行政主体及行政系统的影响，以其对原有行政文化的冲击。内回是变 化的根据，外因是变化的条件，外因通过内因起作用。第一，行政改革。行政文 化是在行政活动中形成的，影响行政主体行政的特质、条件、原则与意义的文化。 行政活动是行政文化产生和存在的基础，行玫改革也成为行政文化戗新的直接因 素。一是行政目标与行政原则变化。行政目标与行政原则的变化，直接牵动着行 政文化的总体面貌，导致行政文化的质的变化，决定着其它部分的相应变化。行 政目标与行政原则一股受政治形态和经济体制所决定，随政治形态与经济体制的 改变而改变。二是行政职能转变。行政职能随国家与社会，政府与市场的关系的 变革而改变，在计划经济体制条件下，行政职能主要是直接管理经济，随着社会 主义市场经济的建立和完善，行政职能逐渐由管理转向了服务。三是行政组织的 变革。包括管理幅度和管理层次的设置，机构的精简和人员的调整等等方面。我 国政府推行的行政体制改革在机构设置上的重大变化，就是国家部委的改组和调 整，其中相当一部分即属于管理幅度的调整。丽推行的撤区并乡、撒地改市等就 属于管理层次的调整。四是行政方式和行政技术变化。行政方式和行政技术的变 化是长期的，行政方式的变革要求行政观念的创新，对行政入员的素质、能力等 也会提出新的要求。对行政人员的职业化要求。新技术的引进和行政技术水平的 结果是对行政人员的职业化要求。行政人员职业化会极大地冲击行政人员的观念， 带来行政文化的创新。第二，政治改革。行政是政治的核心部分，任何政治变革 中国行政文化创新研究 都直接引起行政系统及其行政文化的变化。所谓政治改革是指政治关系的调整和 完善，即政治领导集团根据社会利益矛盾状况及其对政治权力的要求，有计划、 有步骤地进行的旨在改进政治体系、调节政治关系，以巩固和完善其政治统治的 政治过程。“政治改革主要根源在于不同利益之间的矛盾，其实质就是政治关系的 调整，最终落实到政治体系的变动。”深层的政治改革是政治职能的变化。一股 可以认为政治职能包括四个方面：社会服务、社会管理、阶级统治、社会平衡。 这四个方面相互关系处于不断的互动和调整过程中。从传统社会到现代社会，政 治职能结构从阶级统治逐渐向社会管理和社会服务职能方向发生重心位移。”。这 个转移过程所导致的人们观念的变化和行政文化的变化是可以想见的。其次是政 治体制改革。行政体制是政治体制的重要构成部分，政治体制改革不仅意味着对 政治体制的构建需要新的原则进行重新组合，而且意味着要根据新的要求对各个 构件进行改造。有时政治改革的主要内容就是行政改革，有时则是以其它构件或 整体的改革为主而牵涉到行政，但是无论如何，体制的变革都必然引起观念、原 则与规范的更新，必然要求新的行政思维模式和新的行政方式。这一切都直接触 及行政文化的核心。第三是社会政治结构变化的影响。社会发展过程也即社会政 治结构变迁过程。政治结构的变化说到底就是社会不同阶层、不同集团利益关系 的调整。这种调整必定反映到政策与行政中来，因而也不可避免地对行政文化的 变化产生影响。第三。经济发展。首先，经济发展水平决定着一个社会整体发展 程度，也决定着其行政文化的阶段性特征。经济发展过程对行政不断地提出新的 要求，行政对经济发展的适应自然地引起行政文化的变化。行政文化应与经济发 展的阶段相适应这一原理是始终不变的。此外，经济发展不断改善着行政的条件， 这也推动着行政文化的发展。其次，经济体制转型电会导致行政文化的变异。以 “看不见的手”为原则的纯粹自山市场经济，与凯恩斯主义的国家干预市场经济， 对行政的要求是不问的。同样，从集权的计划经济体制向分权的市场经济体制过 渡，也必然引起政府规模、结构、职能以及行政原则、行政观念、行政价值、行 政信念、行政情感、行政思维及行政行为的一系列变化。如果说经济发展推动行 政文化发展的基本特征是渐进的，那么经济体制变革带来的则是根本性的冲击。 再次，经济关系变化将驱动行政文化的变化。行政主体问时是政治人、社会人和 王浦勋：政治学基础北京大学出版社，1 9 9 5 年版第3 9 9 页。 参见施雪华：政府权能理论，浙江入民出版社。1 9 9 8 年舨，第1 8 6 页。 s 中国行政文化刨新研究 经济人，并不存在纯粹理想的行政人，同样会受到经济关系变迁的影响。在体制 转型和经济发展的时代，社会物质力量不断上升，在某些情况下，物质利益有可 能成为影响行政文化优劣的重要因素。第四，文化更新。社会转型必然伴随着文 化的转型。从一种文化范式向另一种文化范式的转化，是社会发展的一个方面。 行政文化作为社会文化的亚文化，又是这种文化范式转化的一个方面。首先。社 会价值观念的变化将影响到人们对行政的认知、情感、评价与态度，决定着行政 主体的文化取向。其次，科学技术文化发展对人们思想观念鸽冲击力牵动行政文 化创新。每一次科学技术革命都会在全社会形成一次思想文化的大震动，以计算 机的普遍使用为特征的信息社会，人们的思想观念和认知能力都会有彻底的变化。 再次政治文化的变革是决定行政文化性质的最直接的文化因素。历史和现实都 己证明，包括政治信仰、政治情感、政治认知、政治态度、政治价值等在内的政 治文化的每一变化，必定会导致行政文化的相应变化。第五，全球化浪潮。世界 经历了一个从分散到整体的发展过程，现代化过程从某种意义上说也就是政治、 经济、文化全球化的过程。全球联系的加强。使每个国家的政治、经济、文化都 不能不受到国际因素的影响。文化的普遍性与特殊性、共性与个性的提出就是对 全球化进程的不同回应。无论坚持哪一神观点，都不能不承认我国社会主义现代 化建设和行政文化发展都越来越多地受到全球化浪潮的影响。在中国加入世贸组 织以后，这种影响会更加强烈。全球化导致韵文化视野的拓宽，入类整体精神的 凸显，文化的多样性等，为行政文化创新提供了广阔的空间。全球化浪潮要求我 国行政文化创新必须面向世界，一方面通过自身独特的行政文化在世界上树立中 国政府的鲜明形象，另一方面大胆吸收和借鉴世界各国先进的行政文化，充实和 创新我国的行政文化。 1 4 行政文化创新的原则 行政文化创新不是自发的、无原则、无目的的变化，恧是行政主体根据行政 文化发展变化的内在规律，依据行政发展和社会需要，有计划、有目的地推动其 进干亍的变化和革新。一要有利于行政文化功能的发挥。一股认为行政文化具有如 下功能；第一，行政文化具有控制功能。行政文化通过规定行政组织的价值取向， 确定行政组织的明确目标，规定行政人员的行为准则等，对行政系统的活动进行 着自觉或不自觉的控制，从而使行政系统的活动沿着一定行政文化的取向运转。 6 中国行政文化创新研究 第二，行政文化具有聚合功能。行政组织的凝聚力来源于行政文化的凝聚力，是 行政文化聚合功能内幅射的结果。行政文化为全体行政人员确立凝聚点，产生凝 聚力，提供凝聚剂，从而使他们紧密地团结在一起，为了实现共同的目标，追求 共同的理想，齐心阱力，开拓前进。第三，行政文化具有运作功能。随着行政系 统外部环境和内部要素的变化，行政文化会不断自我更新和进化，进而推动行政 发展。行政文化的运作功能表现在两个方面；一是行政文化自身的发展：二是行 政文化推动行政系统的发展。但是，只有符合时代需要和行政系统发展要求的行 政文化，才能发挥其应有的功能，推动行政系统不断发展。落后的行政文化可能 会阻碍行政系统的创新甚至走向反面，或导致行政系统的运转方向背离时代和社 会发展的方向，混乱的行政文化可能使行政组织的目标分散和失去凝聚力。因此， 要有效发挥行政文化的功能，必须根据时代需要和行政发展的内在要求，不断创 新行政文化。二要有利于提高行政管理水平。我国目前行政管理水平还比较低。 而要提高行政管理水平。除了要加强行政制度建设外，一个重要方面就是加强行 政文化建设。实际上行政文化建设本身就是提高行政管理水平的重要内容。一 方面科学的行政文化会提高行政管理水平。科学管理的形成和发展，在经济上必 须有市场经济充分发展，在文化上必须具备科学文化。科学管理是科学主义五大 原则即精确、量化、分解、逻辑和规范在行政管理中的运用。行政文化的创新和 科学主义五大原则在行政文化的引进必然提高行政管理水平。另一方面先进的行 政文化会提高行政管理水平。要提高行政管理水平，硬件要素固然重要，但是如 果不把它们问行政价值观、行政意识、行政理想、行政信念，行政动机、行政情 感等软件要素有机结合起来，再好的制度、方法和结构，也不能发挥应有的功能。 行政文化创新可以通过影响行政价值目标、行政组织结构、行政行为、行政领导 等提高行政管理水平。三要有利于推动行政发展。行政发展是行政的永恒主题， 任何行政都是在发展中存在着的，行政目标、行政组织结构、行政行为、行政领 导者、行政人才等要素的发展构成了行政发展的主要内容。从某种角度说，行政 发展实际上是对文化再适应的问题。文化观念是构成行政发展的动力的一部分， 是维系行政发展中稳定性、连续性与变动性相互求得平衡的基础。行政系统任何 个要素的发展部具有行政文化创新的成分。这主要表现在；第一，行政文化能 影响行政目标。行政文化通过影响行政目标的方向和性质，影响行政组织目标的 顺序和结构，对行政目标产生影响。第二，行政文化能影响行政组织结构。行政 中国行政文化创新研究 价值观影响行政人员、职位的安排，行政思想和行政原则等影响行政组织上下级 关系、同级关系及行政组织内外部关系等等，最终对行政组织的结构和要素产生 影响。第三，行政文化能影响行政行为。行政文化影响行政人员的行政态度、行 政人员的个性、行政人员的需要和动机等，影响行政行为。第四，行政文化能影 响行政领导者。行政文化影响行政领导者的正式和非正式权威的产生和获得，影 响行政领导者的素质、行为方式和工作作风等等。第五，行政文化能影响行政人 才的培养和使用。四要有利于行政体制改革。行政体制的改革，不仅仅是行政组 织结构及行政管理方式方法的变革，还涉及到行政价值观念的交替与更新，它既 是对传统行政文化的冲击与挑战，又是对新的行政文化的呼唤与培育。与行政组 织结构及行政管理方式方法的变革相比，行政文创新层次更深，难度更大，是整 个行政管理体制变革的关键。如果不变革传统的、落后的行政文化，行政体制改 革缺少观念的支撑和理论的指导，就只能是徒有其表而无其实，也就不能发挥 新的管理体制的作用。要巩固行政体制改革的成果，积极稳妥地深化行政体制改 革，必须确立改革的整体思路，根据当代社会发展的需要有意识地创新行政文化， 从创新行政文化入手，变革行政体制，使行政体制中的“硬件要素”的变革与“软 件要素”的变革协调配套，相互促进。五要有利于提升社会文化。关于文化的定 义有数百种之多，但归纳起来，可以分为广义与狭义两类。广义的文化是指人类 劳动创造成果的总和，凡是超越人类本能的、人类有意识地作用于自然和社会的 一切活动及其结果，即“自然的人化”。狭义的文化是指人类社会的精神生活的总 和，即与特定的民族的生产方式和生活方式相适应的价值观念和行为准则等，包 括社会意识形态及与之相适应的制度和组织等。人类在不断认识世界、改造世界 的过程中，创造人类文化，不断丰富和繁荣文化的内涵。行政文化是文化的一个 有机组成部分，属于社会文化的亚文化，在社会文化中具有重要地位。行政文化 是在文化的基础上，在行政人员的具体行政活动中形成的。山于行政队伍山较高 素质的人员组成，行政机构在社会中所处的特殊地位，行政文化具有极强的辐射 力和影响力，深刻地影响着社会文化，较其他亚文化而言，具有重要的地位，对 整个社会文化发挥着示范、诱导作用。这种示范性和诱导性功能，促使它必须不 断进行自身的变革与创新，以规范和引导社会文化革新。行政文化的创新既是社 会文化创新的一个方面，也必然带动整个社会文化的创新。 8 中国行政文化创新研究 2 中国的行政文化及其存在的问题 2 1 行政文化的类型 一般认为，自国家产生以后，行政职能包括；阶级统治、社会管理、社会服 务、社会平衡四大组成部分。但这四大组成部分的相互关系及其在行政职能中的 地位不是永匾不变台勺，而是处于一种不断变化的过程之中。根据不阀部分在行政 职能中所处的地位，从纵向角度，可以将行政职能分为以阶级统治为主、以社会 管理为主、以社会服务为主三个阶段。相应地，行政文化从产生到现在，也可以 划分为三个阶段，表现为三种类型；一是统治型行政文化；二是管理型行政文化： 三是服务型行政文化。一、统治型行政文化。原初国家的行政职能主要是统治职 能。政府主要扮演的是镇压被统治者、维护有利于统治者的统治秩序的角色。虽 然自鸦片战争以来，特别是辛亥革命以后，中国社会性质有了一定的变化，但中 华人民共和国成立以前的政府行政主要是以统治为主的。统治职能占主导地位时 期的行政文化属于统治型行政文化。统治型行政文化的主要特点是；第一，它是 权力本位的行政文化。在国家与社会、政治与经济的体化条件下，权力无所不 在，权力就是价值，权力就是切。行政范围涉及到整个社会，包括私人的和公 共的领域，统治者可以随心所欲地支配管辖范围内的切，彼统治者没有任何自 主权利。权力本位的价值取向。导致中国历史上的读书为仕传统、官僚机构的臃 肿和其他领域的萎缩。第二，它是自律本位的行政文化。一股说来，对行政人员 的约束主要是通过道德和法律两条途径。道德约束偏重于自律，法律约束偏重于 他律。山于中国传统社会政治伦理化和伦理政治化，行政人员的行为主要是通过 道德来约束的，属于自律本位的行政文化。其导致的后果，一是对于以理性为基 础的法治的疏离和无知，二是强化了全社会普遍的明君清官期盼意识。第三，它 是家长本位的行政文化。在家国同构的传统中国，皇帝是国家的家长，各级首长 是所属地区的家长。在家长制的彳亍政序列中，自上而下拥有绝对的权力而无相应 的义务，山下而上只有绝对的义务而无相应的权和。各级官员都其有双重人格， 对下要求绝对服从，对上则绝对遵从和依附。第四，它是入治本位的行政文化。 9 中国行政文化副新研究 权力本位、自律本位、家长本位的根源和归宿都是人治本位。统治型行政文化存 在的基础主要为；一是自给自足的封建小农经济；二是国家与社会的关系为一无 从属结构，社会从属于国家政府与臣民的关系是一无结构与二无结构并存，臣 民直接或间接从属于政府；三是宗法血缘关系的社会构造和政治意识形态化的儒 家伦理学说。各种因素相互影响，相互依存，成为中国统治型行政文化存在的土 壤。二、管理型行政文化是中华人民共和国成立和社会主义改造完成后，中国政 府的职能从主要为镇压敌对阶级的反抗和抵御外敌入侵，转为对社会生活的管理。 管理型行政文化的主要特点是；第一，行政权力表现为两种形式，一是强制性的 权力。这是行政系统正常运行的基础性条件和基本保证，但强制性权力的行使必 须符合价值合理性，受到社会的制约；二是非强制性的权力。即通过说服、引导 而使之服从的能力。山于这种权力更容易被社会成员所接受，其作用亦日益受到 重视起作用的范围不断扩大。第二，行政范围虽然也包括整个社会，积极干预 社会生活，实现社会的公平与效率，但其经济职能主要局限于公共领域；一是干 预和调节经济运行过程，以实现既定的社会经济活动目标；二是参与经济运行， 保障社会公共产品的供给。第三，行政目的主要体现为三个方面：一是维持社会 生活的基本秩序，保证人类社会的生存与发展；二是根据社会发展需要调整社会 基本秩序，以克服社会内部的一股矛盾与冲突：三是推动和引导原有的生活秩序 向一定的方向演变。总之，行政的根本目的是推动社会发展提高人们生活质量， 但山于受各种因素的影响，其实际结果不一定如此理想，有时甚至走向了反面。 管理型行政文化存在的基础主要为；一是计划经济离不开政府对经济的干预，公 民社会发育尚不成熟。社会生活也离不开政府的调节，权力高度集中的行政管理 体系使政府对社会的无限制管理缺乏制约；二是国家与社会仍然是一无结构，社 会从属于国家，政府与人民呈现一无包容结构，人民支持政府，政府管理人民； 三是以儒、法、道为主的传统行政文化思想影响深厚。三、服务型行政文化随着 计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，社会主义民主政治建设蛉逐步推 进，政府对经济和社会的直接干预受到限制，行政职能开始从管理向服务转变。 服务型行政文化在我国尚处于葫芽阶段，是我国行政文化仓l j 新的b 标。服务型行 政文化的主要标志是：行政主要是为满足社会需要，便利公众生活，促进社会健 康发展而存在的一支力量。它以公共利益代表者的面貌出现，积极服务于社会、 服务于公众。它的运行方式、作用范围必须取得社会公众的认同，否则就将失去 1 0 中国行政文化创新磺究 其存在的理由。行政所要维护或造就的秩序或结构并非由外部所强加，而是由相 互发生作用的各种社会力量或社会公众经协商而达成的最可能的一致。服务型行 政文化存在的基础主要为；一是生产力水平高度发达，市场经济充分完善，市场 配黄资源的基础作用充分发挥，可供分配的社会资源总量大幅增加：二是国家与 社会、政府与公民的关系逐渐从一无结构向二无结构发展公民社会发育成熟， 国家从直接的经济和社会生活领域中退出，人民有能力进行自我管理，自我发展； 三是以科学的理论为指导，对儒、法、道为主的传统行政文化恩想从根本上进行 了批判和改造。 2 2中国传统行政文化及其优点和弊端 中国行政文化源远流长，但得到比较有系统地阐述，并且仍在发生影响作用 的却是从春秋战国时期，诸于百家对行政文化的阐述开始的。春秋战国时期百家 争鸣的过程中，儒、墨、道、法四家并为显学，但墨学的影响不出战国，而其它 三家的思想却一只延续下来，深刻影响着中国传统行政文化的形成和变革。 ( 1 ) 儒家以伦理为核心的行政文化儒家学说把伦理原则与行政原则混为一 体，使冷酷的专制统治蒙上一层温情脉脉的面纱，既维护了等级森严的君主专制 制度，又能使人们安于自然经济条件下的封闭型生活。其主要特点为；第一，重 视传统，注重继承。儒家一贯标榜“祖述尧舜，宪章文武”，欣赏吉昔，效法先王。 孔子自称“述而不作，信而好古”；孟子明确提倡“法先王”；苟于主张“法后王”， 其后王也是文武周公。后儒也继续和发扬了这一传统，一直到清朝末年，还有人 死抱“祖宗之法不可变”的思想。第二，崇尚礼仪，以礼治国。i l 子对礼与仁作 了系统的阐述并构成了儒学的理论基石。孟子系统地发挥了其仁的学说，苟于则 全面展开了其礼的论说。这一学说后来不断得到后儒的阐述和发挥，形成以礼区 分君臣、父子、贵贱、亲疏之别的一系列规范。仁、义、礼、智、忠、孝、信、 爱、和、中等等，成为儒家行政思想的基本概念和范畴。第三，行政与伦理相结 合。以血缘为纽带的宗法关系作为建立和实施道德原则的出发点，进而推之于国 家，使家国一体化。一方面认为对君主的忠是对父母孝的扩大，另一方面认为修 身齐家是治国平大下的前提。儒家所提倡的“礼”既是行政准则又是道德规范。 孔于认为“为政在入”，“其身正不令而行，其身不正虽令不从”。后儒把礼具体化 引文转引自刘泽华：中国政治思想史浙江入民出版杜1 9 9 6 年版。 1 1 中国行政文化创新研究 为“三纲五常”，支配了整个封建社会。第四，以德治国。德刑相辅。在治国方略 上，儒家主张重教化，轻刑罚。孔于认为“道之以德，齐之以礼，有耻巨格”，“苛 政猛于虎”。孟子主张“民为贵，君为轻”，“省刑罚”，提倡以教化为主。后儒在 德与刑的关系上虽有不同流派，但总体上强调以德为主。虽然秦朝法家曾一度达 到巅峰，西汉初年黄老之学盛极一时，隋唐时期佛学冲击了儒家的主体地位。但 总体看来，中国传统行政文化的发展是以儒家思想为主体的。儒学在其发展过程 中，回时融入了道家、法家和佛学的一些原则，经历经学、玄学、理学、新儒家 等发展阶段，在中国传统行政文化中长期居于统治地位。 ( 2 ) 法家以法术势为中心的行政文化法家以法术势为中心的行政思想是以加 强君主独裁专制和维护君主利益而展开的。法家思想在秦统一中国时期，其影响 度达到巅峰，后融入儒家，仍然发挥着重要影响。其主要特点为；第一，以法 治国，一断于法。主张把人们的一切行为规范都用立法的形式给以明确的规定， 并且公之于众。在执法上主张赏罚严明和重罚苛刑，“不别亲疏，不殊贵贱”，“法 不阿贵”。第二，绝对尊君，强化独裁。法家认为君道同体，君主是道的体现者， 以法治国的法是按照君主的意志制定并为维护君主的绝对独裁统治服务的。法自 君出一断于法，唯君例外。第三，人性好利，以法治民，法家认为人性恶，“民， 生则计利，死则虑名”，统治者不是要改造人的本性，而是要利用人的本性，对民 众要“以吏为师”，“以法为教”，严刑峻法。第四，历史进化，变法革新。法家认 为历史是一个进化过程，每一个时期都有其自身的特点，提出“不慕古，不留今， 与时变，与俗化”。把立法的原则概括为顺大道，随时变，回人情，循事理，量可 能。第五，法术势相结合。君主治国应法术势并用，“抱法处势则治背法去势则 乱”。法和术是人主统治臣民最重要的工具，而势则是能够运用法和术的前提和条 件。 ( 3 ) 道家以无为而治为特征的行政文化。道家的行政思想影响最深远的就是 无为而治。老于认为：“为无为，则无不治”，提倡把国家政府的活动尽量缩小到 最低限度，尽最大限度地不干扰民众的活动。其具体内容为，不尚贤，使民不争： 不责难得之货，使民不盗；使民有什伯之器两不用；绝圣去智，绝仁弃义。庄子 进一步，不仅主张无为，而巨提倡“不治”，消极避世，全真保性。在行政策略上， 老于主张柔弱谦下，以柔制胜，不为天下先，认为“欲上民必先以言下之，欲先 民必先以身后之”，“善用人者为之下”，“无为而无不为”。老于的行政理想是实现 中冒行政文化铋新研究 小国寡民的理想社会，庄子的理想社会是至德之世，本质上没有什么区别，都是 对现实的打击和逃避。 传统文化是从历史上延续下来的民族文化。传统文化对一个民族的形成和发展 起着十分重要的作用。这种作用具有两重性，其精华塑造培养着积极向上的民族 精神，而其缺陷和糟粕又造就了消极和落后的国民习性。对待传统文化要克服三 种错误观点；一是以西方文化来全盘否定传统文化，是为文化虚无主义：二是以 传统文化来全盘否定西方文化，是为文化保守主义；三是对传统文化和西方文化 部全盘否定，实质是既割断了历史也自绝于世界。对待传统文化的正确态度是批 判地扬弃。中国传统行政文化指白是中国所特有勺，在过去产生，经历了历史的 社会化过程，至今仍在行政活动中有影响的行政文化。其中，既有值得发扬的精 华也有需要清除的糟粕。中国行政文化创新的过程也是清除传统行政文化糟粕和 批判继承传统行政文化精华的过程。本节对传统行政文化中一些比较明显的特征 进行分析。1 、民本思想。在中国传统文化中，以儒家为代表的民本思想是一个突 出的特征。先秦诸于都从人出发来阐发自己的思想，其中，儒家从重民思想出发， 提出了教化的重要性，这实际上就是注重对人的社会化手段。其中的民本思想是 有其积极意义的。盂于认为：“天时不如地列，地利不如人和。”这就道出了行政 文化中民本思想更深层的内涵，即民本思想方法是行政权力合法化的重要手段， 它能增强人们的认同感，此即所谓“得道多助，失道寡助”。应当说，现代中国行 政文化在很多方面是继承了传统文化的民本思想的。它对于增强行政权力的合法 性，改进行政管理方法，强化人们的主人翁意识，都是必不可少的。但是，我们 对民本思想也不能估价过高。“民本”与“民主”虽一字差，却是有本质区别的， 民主思想强调主权在民，民本思想只是突出为政以民，实为保君，不过是人君牧 民的方法而己。2 、世俗文化。中国古代，宗教神权始终不发达。虽然山于历史局 限，人们往往把人事与大命联系在一起，提出了“敬大保民”思想，但其实质是 实于保民，虚于敬神的，其基本点是从人事去体察大命，而不是从大命去体察人 事。孔子也说“檄鬼神而远之”，“未能事人，焉能事鬼”。中国世俗文化的典型象 征是仕文化。科举制度的兴起，伎仕文化成为中国传统行政文化的重要内容，其 不拘门第、考察取士、优胜劣汰的基本特征是具有积极的借鉴作用的。但是如果 像有些论者那样，认为西方公务员制度的形成与发展得益于中国的科举制度，刚 简直有些谎谬了。雷同的表象下面可能掩盖着殊异的本质。现代公务员制度除了 中国行政文化创新研究 与科举制度同样是采取考试的方式录用行政人员以外，其体现的却是现代的公开、 平等、竞争、择优、功绩的原则。3 、自律意识。道德作为行政权力的自我约束机 制之一，有着不可替代的作用。自孔于提出将“自省”、“自贡”作为克己的手段， 孟子进步提出正心明志修身齐家治国平大下开始，加强自身修养就在中国行政 文化中占据显著位置。所谓“先大下之忧而忧，后大下之乐而乐”，一直被奉为行 政官员修养的格言。即使最现代化的行政管理，也是离不开行政道德的自律作用 的。我们今天仍应大力提倡道德自律作用，把道德修养与职业道德建设结合起来， 不应该无视或者否认道德的积极意义。但是道德无论如何是不能替代法律的。事 实上中国历史上强调道德的结果是淡化了法律的作用，而且历史上的道德观也带 有极大的欺骗性和虚伪性。我们今天更紧迫的是加强法律和制度的建设与执行。4 、 人治原则。重人治是中国古代行政的基本准则，“为政在入”、“君仁莫不仁，君义 莫不义，君正莫不正，正君而国定矣”等，就是重视人治的基本格言。重人治， 强调圣君贤相，强调王道，强调修身，强调德性，强调统治者自觉地根据