（社会保障专业论文）通山县水库移民后期扶持基金政策公平性研究.pdf

华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 i 摘 要 水库移民的后期扶持基金政策在政策制定、基金分配和使用中存在歧视性政策 因素，在某些方面片面强调政策的效率性，而忽略了公平性。文章以通山县为例， 借助机会公平、 过程公平和结果公平的概念， 分析水库移民后期扶持基金的公平性； 以垂直公平、水平公平和运行公平作为测度工具，讨论了水库移民后期扶持基金如 何在政策制定、基金分配和使用中达到公平。 从通山县后期扶持基金规划和国家相关后期扶持政策的比较来看，通山县后期 扶持基金的规划中存在着诸如基金扶持规划不合理，后期扶持对象界定模糊，新旧 移民补偿存在差别待遇，移民成本外部化，政府的补偿态度，非农移民无长效的扶 持机制以及对安置区原居民福利改善的漠视等有违公平性的问题。后期扶持基金政 策不应存在明显的不公平的制度设计，否则不仅影响后期扶持政策效度，也不利社 会福利改进达到帕累托最优，所以，后期扶持基金政策应该而且必须体现公平性。 文章借助三个公平性的测度工具，对通山县后期扶持基金政策的公平性问题做 了分析。该县在基础设施扶持，生产开发扶持，库区维护扶持，劳动就业技能培训 扶持等资金政策扶持领域存在有不同程度的基金政策运行损失问题，导致水库移民 实际收益偏低、扶持的覆盖面较窄等不公平现象的出现。 本文认为后期扶持基金政策应该强调公平性，后期扶持基金政策的公平性不仅 包括政策制定的公平性，也包括在执行过程和分配中的公平性。在实际中，基金政 策在不同的后期扶持阶段往往需要对公平性和效率性有着不同的偏重，但即便如 此，政策的公平性仍不容忽视。 关键词：水库移民；后期扶持基金政策；公平性 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 ii abstract some discrimination exists in the aid fund policy making, fund allocation and fund using at the later stage to support reservoir resettlement. the policy sometimes emphasizes on the efficiency and ignores the fairness. the essay takes tongshan county as an example to analyze the fairness of aid fund policy with the concepts of opportunity equity, procedure fairness and result fairness and discuss how the aid fund policies at the later stage achieve the fairness in policy making, fund allocation and using with the measurement tools of vertical fairness, horizontal equity and running equity. comparing with the state s aid fund policy at the later stage, a large number of unfair problems exists in the corresponding policy of tongshan county, such as unreasonable supporting plan, indefinite supporting objects, discrimination between the different immigrants, external resettlement cost, compensative attitude of government, no long- term supporting mechanisms for the non- agricultural immigrants, negligence of original inhabitants welfare and so on. the design of the aid fund policy should not have any unfair factors, which will affect the validity of the support and the improvement of social welfare. the aid fund policy at the later stage should be fair. the essay analyzes the fairness of aid fund policy in tongshan county with three measurement tools. its aid fund policy has losses to varying degrees in the areas of financial support，including the support of infrastructure, production, exploitation, maintenance in reservoir areas and labor skills training, which leads to the appearance of unfairness of the lower real earnings and narrower support coverage for the reservoir immigrants. the essay emphasizes the fairness of aid fund policy for the later stage of reservoir resettlement in the course of the aid fund policy making, fund allocation and fund using.in practice, although the fund policy support often has different emphasis on fairness and efficiency at different stages，the fairness of the policy still can not be ignored. key words: reservoir emigration; aid fund policy at the later stage; fairness 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已 在文中以明确方式标明。本人完全意识到，本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：牛晓柯 日期： 09 年 5 月 27 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本论文属于 保密，在_年解密后适用本授权书。 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：牛晓柯 指导教师签名：王茂福 日期： 09 年 5 月 27 日 日期： 09 年 5 月 27 日 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 1 1 导论 1.1 问题的提出 水库移民是国家或地方兴建水利水电工程而造成的非自愿性工程移民。建国后 至今，我国共兴建了 8 . 6 万项各类水利水电工程，造成的工程移民 2 0 0 0 多万（张 春美，曾庆连，2 0 0 6 ） 。虽然这些移民部分能够得到较好安置，但由于政治、经济 及环境等原因，也有部分工程移民存在生产、生活困难，甚至有近三分之一的工程 移民基本的温饱问题都没有得到有效的解决，成为我国农村贫困人口或处在贫困边 缘的新群体。如湖北省通山县有大中型水库移民 9 4 7 0 4 人，分布于该县的 1 2 个乡 镇，1 4 9 个行政村（通山县水利局等，2 0 0 8 ） 。受政治，经济和库区环境等因素的影 响， 该县的工程移民没有得到有效的安置补偿及后期扶持， 他们绝大部分以农为业， 收入水平仅为全县平均水平的 2 / 3 左右，生产和生活水平较差，面临贫困风险。 现阶段我国水库移民的指导思想是“开发性移民” 。国家通过部分地区试点， 移民工作把发展经济作为移民安置的基础，变一次性补偿为开发性移民。库区经济 开始在库区建设和移民生产、生活上发挥主导性作用（廖蔚，2 0 0 7 ） 。目前，完善 水库移民后期扶持政策，加大对水库移民的后期扶持力度，对解决移民贫困问题和 库区经济的良性发展具有重要的作用，也对促进我国水利水电事业的发展、全面建 设和谐社会具有深远意义。 后期扶持基金政策是水库移民后期扶持的最主要政策。后期扶持基金的有效运 用将有助于改善和提高移民的生产、生活水平，促进库区经济乃至整个社会经济的 发展。后期扶持基金政策制定、基金分配和使用中的公平性问题将会影响后期扶持 的效度。 对这一问题的研究， 将有助于政府通过政策调整达到理想的后期扶持效度， 改善库区移民生产和生活，推动库区经济发展，进而实现社会公平，提高社会福利。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 2 1.2 相关研究综述 1.2.1 水库移民后期扶持基金的相关政策规定 国家设立的专项后期扶持基金始于 2 0 世纪八十年代。后期扶持基金是国家为 扶持水库移民恢复发展生产，维护库区稳定而设立的专项基金。后期扶持基金在不 同的历史时期是变迁发展的。 （1 ）用于水库运行造成的库区移民生产生活的困难补助，扶持水库移民恢复 和提高生产生活水平，搞好水库维护的库区维护基金（财政部、水利部，1 9 8 1 ） 。 （2 ）改变传统补偿方式，改消极补偿为积极创业，变救济生活为扶助生产， 使移民安置和库区建设结合起来，基金从有收益的水库、水电站电费中提取的库区 建设基金和库区移民扶助金（水利部，1 9 8 6 ） 。 （3 ）为加快解决中央直属水库的农村移民和城镇移民因缺乏生产条件和基础 设施而带来的贫困等遗留问题的后期扶持基金 （国务院 a ， 1 9 9 1 ； 国家计委等， 1 9 9 6 ； 国务院办公厅，2 0 0 2 ） 。 （4 ）国务院在新的历史时期提出应统筹兼顾水电和水利移民、新水库和老水 库移民、中央水库和地方水库移民，进而进一步完善后期扶持政策而颁布的新的后 期扶持基金。 （国务院 b ，2 0 0 6 ） 。 对后期扶持基金政策的争议集中在基金的性质、作用、公平性等方面，尤其是 对基金政策的公平性问题争议最多。 1.2.2 水库移民后期扶持基金政策的性质 陈健西等从基金的目的和用途角度出发，认为水库移民后期扶持基金是移民安 置的专项资金（陈健西，何明章，2 0 0 1 ） 。张海军则从基金性质角度出发，认为水 库移民后期扶持资金既是政府性基金，又是水库移民资金，必须专款专用（张海军 a ，2 0 0 6 ） 。陈红芬等则从水电开发项目中的移民成本角度考虑，认为水库移民后期 扶持基金是移民的成本损失所得到的合理补偿（陈红芬，陈绍军，2 0 0 7 ） 。周少林 等从移民补偿的角度分析，认为后期扶持基金对于移民的中长期的发展有直接的影 响（周少林，李立，1 9 9 9 ） 。雷蕾等从移民经济状况的限制和库区产业空心化约束 等条件出发，认为政府试图发展生产性项目以改变库区产业空心化的现状，从而解 决移民的就业问题，进而改变他们的生活的状况（雷蕾，冯杰，2 0 0 5 ） 。张海军从 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 3 后期扶持基金对水库移民工作的作用出发，认为其在解决水库移民生产生活额的难 题中发挥了积极作用（张海军 b ，2 0 0 4 ） 。 1.2.3 水库移民后期扶持基金的作用 周晓春等从农村移民在搬迁后的贫困风险角度，认为移民的后期扶持是克服贫 困风险发生的关键，可以避免由社会外力引起的新贫困（周晓春，风笑天，2 0 0 2 ） 。 王明娜（2 0 0 2 ）认为，解决库区移民问题不仅仅是单纯的赔偿问题，还是敏感的重 大社会政治问题， 水库移民后期扶持基金与消除社会矛盾、 构建和谐社会息息相关。 何铁生（2 0 0 4 ）也认为后期扶持基金政策体现了中国政府对移民负责到底的精神， 在提高移民生产生活和维护社会稳定方面起到重要作用。赵鑫钰（2 0 0 8 ）则从社会 发展角度出发，认为从根本上解决移民的生存与发展问题，是政府和水电开发商必 须做出的理性选择，也是社会发展的必然趋势。 1.2.4 后期扶持基金的公平和效率研究 在公平理论方面，罗尔斯（1 9 8 8 ） 、诺齐克（1 9 9 1 ） 、k 尼尔森（1 9 8 5 ） 、德沃 金（1 9 9 8 ）等学者在公平问题方面有着深入的理论研究，他们从不同的侧面强调了 公平对于社会资源分配的重要意义。 在效率理论方面，亚当斯密（1 9 7 1 ） 、哈耶克（2 0 0 0 ） 、弗里德曼（1 9 8 2 ） 、 阿瑟奥肯（1 9 0 3 ）等学者则更侧重强调自由竞争和经济效率的重要性，认为追求 公平时，效率是绝对不容忽视的。 陈燕（2 0 0 5 ）认为在公平和效率发生矛盾冲突时, 应该根据具体情况, 有时强 调公平, 有时又强调效率。 有些研究强调了有关水库移民后期扶持基金的公平。臧肖、陈娟（2 0 0 8 ）指出 当前我国在水库移民过程中出现了许多问题，主要体现在公平性上。周晓春、风笑 天（2 0 0 2 ）指出，失去享有公共资源的权益对移民来说是损害其恢复经济水平的重 要因素，水库移民面临公共资源在他们和原有居民之间分配的不公平。 尹忠武 （1 9 9 8 ）提出利用后期扶持基金补偿对有关水库淹没进行处理补偿投资时，应尽量 使补偿标准公平合理。崔广平（2 0 0 2 ）认为，公平价值要求必须补足移民因水库工 程的淹没而遭受的损失，然而从水库移民史的情况来看，我国水库移民补偿大都不 符合公平价值的要求。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 4 有些研究强调了有关水库移民后期扶持基金的效率。胡宝柱、曾贺、李俊娜 （2 0 0 7 ）认为，我国在水库移民扶持和扶贫项目决策方面存在决策盲目、投资效率 低下等问题，必须高度重视移民项目投资决策科学化、规范化。马德峰（2 0 0 4 ）指 出，对于工程安置不管新的安排设计如何有效率, 只要与人们的人口结构、心理自 尊、兴趣计划等相违背, 就会变成低效率的制度安排。 张海军（2 0 0 6 ）提出，制定 后期扶持基金的相关政策应考虑好效率与公平之间关系问题。他认为后期扶持基金 基本上属于再分配性质的基金， 从某种意义上说， 是在水库移民中进行利益再分配。 后期扶持基金主要是用于扶持移民的生产性资金，其本质要求是效益，因此没有效 率，后期扶持政策的目标就会落空。 1.3 研究思路 我国在实施“开发型移民”政策的过程中，对水库移民的后期扶持应该立足公 平性。因为后期扶持效果的有效性，取决于后期扶持公平的实现程度。文章以通山 县为例，借助机会公平、过程公平和结果公平的概念，分析了水库移民后期扶持基 金政策总体规划中的公平性问题；借助垂直公平、水平公平和运行公平的概念，探 讨了水库移民后期扶持基金分配和使用中政策规定的公平性问题。文章还探索了水 库移民后期扶持基金政策的公平性和效率性的结合点。 文中借助机会公平、程序公平和结果公平的概念来分析水库移民后期扶持基金 政策的公平性问题。 第一，机会公平。霍布森认为自由的最主要内容是“机会平等” 。机会平等意 味着平等使用国家土地、资本和其他工业资源的权利。一个人如果没有拥有与其同 伴同样的获得个人发展所需的一切物质与精神的手段，如果他不能为自己的福利与 社会的福利的发展做出自己的贡献，他将不是一个自由人（r o b e r t , 1 9 7 8 ） 。本文认 为的机会公平是在相同环境背景下，全体水库移民在获得国家的相关经济和服务扶 持时，都具有平等权利去获得国家或地方的后期扶持援助，使进入市场中的水库移 民不因自然禀赋、家庭背景、特定环境等因素而丧失或多得某种竞争机会。该权利 强调的是一种最广泛的基本自由权，不存在排他性。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 5 第二，过程公平。过程公平也即程序公平，是指市场经济活动的每一个参与者 面对的是无歧视的制度或程序，即遵守的是市场规则的普适性原则，大家都能在同 一规则下平等竞争，并不存在对某些群体有利或不利的特殊规则，也即程序正义原 则。也就是在机会平等的基础上，能够在市场竞争的主体待遇上是一致的，不存在 制度和规则因素导致参与市场竞争的主体不公平待遇（哈耶克 b ，1 9 9 7 ) 。过程公平 强调的是水库移民获得后期扶持的过程或程序对全体水库移民来讲是公平的，不存 在其他因素导致后期扶持政策执行的不公平性。过程公平是机会公平的延续，更是 结果公平的保证。 第三，结果公平。社会公平的立场原则要求在追求社会整体福利改进的同时不 损害任何社会局部利益， 为了不使水库移民的福利遭受损失， 就必须将卡尔多的 “假 设补偿”变为现实的实际补偿（王茂福，2 0 0 5 ） 。这就要求从整体的社会福利角度 来重视结果的公平性，毕竟机会公平并不能保证结果的公平性，过程公平只能保证 参与竞争的主体是在无歧视的制度和规则下竞争的，也无法保证结果的公平性。结 果的公平是指按同样的分配尺度公平地对每一参与市场竞争者进行收入分配，而不 是平均主义分配（周诚，2 0 0 4 ） 。结果公平是衡量后期扶持政策公平性的重要标准， 本文强调的是结果公平是要确保每个移民在获得相同的扶持，或者能够获得至少是 最低的或最基本的生活权利。由于个人能力的差异性及外部条件的限制，可以忽略 机会不公平和过程不公平带来的外部性，但是结果的不公平性将最终导致政策的有 效性，最终也会影响到移民的福利水平。 本文使用垂直公平、水平公平、运行公平，从不同的方面衡量上述三种公平性 实现效度，目的就是使后期扶持基金政策的能够达到最大的后期扶持效果。 垂直公平：eh为水库移民带来的收益/ 为社会带来的总收益，此项指标重点考 察的是后期扶持政策的施政对象与受益对象之间的重合度问题。 水平公平：水平公平 1 e l1水库移民中的实际受益人数/ 水库移民的总人数， 该项指标重点考察的是施政对象中的覆盖面问题，即是否做到了“应有尽有” 。水 平公平 2 e l2给水库移民带来的实际利益/ 应该为水库移民带来的总利益，此项 指标重点考察的是实施了某项后期扶持政策以后实际受益群体和目标受益群体之 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 6 间的比率。水平公平 1 主要是考虑政策的覆盖面问题，而水平公平 2 主要是考虑政 策的执行力度问题；前者是“患不均” ，后者是“患不足” 。两者都是越接近 1 其政 策公平性效度越好。 运行公平：e0水库移民获得的收益/ 政府后期扶持实际投入，此项指标重点考 的是政策运作的公平损失问题，即后期扶持基金的专项性的效度问题（钱瑛瑛， 2 0 0 4 ） 。 上述测度工具分别从不同的角度对水库移民获得后期扶持机会、后期扶持实施 过程以及后期扶持结果的公平性进行衡量，并以通山县为例，对该县的后期扶持基 金政策的公平性进行规范分析。 1.4 研究方法 本文是以通山县为例，对其后期扶持基金政策制定、基金分配和使用中的公平 性问题进行探讨。研究主要采用文献研究，将公共政策等理论工具应用于水库移民 后期扶持基金政策的规范性研究中。本文资料主要来源于通山县水利局的水库移民 后期扶持相关规划。 由于对水库移民后期扶持基金政策的公平性没有一致、 准确的衡量、 判定标准， 加上相关数据统计资料的缺乏，使得具有实际意义的定量分析很难进行，因此，本 研究是以定性研究和个案研究为主，定量研究为辅。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 7 2 通山县水库移民后期扶持基金政策的基本情况 2.1 通山县水库移民后期扶持基金政策规划 通山县地处湖北省东南，境内建有富水、石门、雨山、石门塘、望江岭等一批 大中型水库。该县工程移民总数高达 9 4 7 0 4 人，分布于全县 1 2 个乡镇，1 4 9 个行政 村。受历史条件限制及自然因素影响，库区和移民安置区移民生活水平较低。2 0 0 6 年，通山县库区移民人均纯收入 1 7 2 3 元，而其中的 6 7 % 是外出务工所得，收入水平 仅相当于该县平均水平的 2 / 3 左右（通山县水利局等，2 0 0 8 ） 。 通山县为解决制约库区和移民安置区发展等问题，通山县相继出台了对后期扶 持的政策规划。这些规划主要的依据既有国家的相关法规，也有地方出台的政策。 国家的法规政策依据最主要的包括： （1 ） 大中型水利水电工程建设征地补偿和移 民安置条例 （国务院令第 4 7 1 号） ； （2 ） 国务院关于完善大中型水库移民后期扶 持政策的意见 （国发2 0 0 6 1 7 号） ； （3 ） 湖北省大中型水库移民后期扶持政策 实施方案 ； （4 ） 关于做好大中型水库库区和移民安置区基础设施建设和经济发展 规划编制工作的通知 （鄂移 2 0 0 7 0 4 8 号） 。 通山县还为后期扶持基金的使用进行专门培训班，培训的目的是希望全面掌握 水库移民后期扶持的各项政策，切实做好水库移民后期扶持的各项工作，认真管好 用好移民扶持资金。通山县的后期扶持政策是以国家和湖北省的相关政策为依据， 再根据本地的具体情况做出的符合本地情况的后期扶持政策（通山县水利局等， 2 0 0 8 ） 。 由于水库移民搬迁安置后面临着恢复生产生活和与当地居民共同发展的问题， 通山县水库移民后期扶持基金规划中把逐步改善水库移民生产生活条件和促进社 会经济可持续发展有机结合起来，既兼顾中长期目标，也融合了现阶段目标。同时 针对后期扶持不同的发展阶段水库移民有差异性需求的特点，该县的后期扶持基金 政策在充分考虑了库区移民的差异性需要的基础上，用动态发展的眼光解决库区经 济发展的不同阶段所面临的问题。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 8 2.2 通山县水库移民后期扶持基金政策与国家相关政策比较 国家的水库移民后期扶持基金政策一直在不断发展和完善，其中出台的最重要 的政策是关于加快解决中央直属水库移民遗留问题若干意见和国务院关于完 善大中型水库移民后期扶持政策的意见 ，后者是在前者基础上的完善。相比较而 言， 关于加快解决中央直属水库移民遗留问题若干意见只是对 1 9 8 5 年前的中央 直属水库移民给予后期扶持政策优惠，其他类型中小型水库的移民则没有涉及，也 没有对其他因水利水电而征地拆迁人口的扶持做出规定，而国务院关于完善大中 型水库移民后期扶持政策的意见的政策覆盖面则更广，涵盖有中央和地方各类型 水库移民，也包括其他类型因水利水电工程造成征地拆迁的水库移民。国家的水库 移民后期扶持基金政策是通山县制定政策的依据，但由于通山县的更多的是受湖北 省后期扶持基金政策的影响，因此该县后期扶持基金政策在具体规定和落实方面国 家的后期扶持基金政策有较大的差异。 第一，资金来源方面。 国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见 主要是由国家财政资金对水库移民进行即期和远期的后期扶持，而通山县后期扶持 规划较多的是地方财政资金和社会资金在起作用，所以扶持资金的来源显然是不同 的。 第二，资金运用方面。国家的后期扶持基金主要用于大中型水库的原迁移民， 扶持标准为 6 0 0 元每人每年，而通山县的后期扶持基金规划中后期扶持资金的运用 主要用在新增移民人口上。通山县后期扶持安排的年度资金规模为 5 0 3 3 . 4 8 万元， 补贴原迁居民的年度资金规模为 1 7 8 9 . 6 8 万元；用于新增移民人口的粮食补贴的年 度资金规模为 6 4 8 . 7 6 万元；用于新增移民人口的项目扶持，年人均 5 0 0 元，年度 资金规模为 3 2 4 3 . 8 万元（通山县水利局等，2 0 0 8 ） 。原迁移民获得后期扶持的金额 占资金总数的 4 8 . 5 % ，新增移民人口获得的后期扶持的金额占资金总数的 5 1 . 5 % ， 可见该县的后期扶持基金规划中将资金的大部分用于直接补贴新增移民人口。 第三，扶持的具体方式方面。 国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策 的意见规定每个水库移民应该无差异地获得后期扶持。而通山县的后期项目扶持 规划实行的是， “对移民村组实行项目扶持，以村为单位统一规划，实行项目扶持” 。 而实际具体落实较好的也只是富山水库的移民，其余的四座水库的移民数量较小且 分散，难以形成移民村组，因此获得项目扶持的机会也少。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 9 第四，政策落实方面。通山县虽然在通山县库区移民后期扶持规划和通 山县库区规划审后修改稿中都提到以国务院关于完善大中型水库移民后期扶持 政策的意见等法规作为后期扶持基金的依据。但从通山县水库移民的现状看，真 正能够按照国家后期扶持政策的水库移民数量较少。通山县只有富水水库移民纳入 湖北省的粮食补贴和国家后期扶持基金扶持范围，其它四座中型水库和其他小型水 库的移民“粮补”和后期扶持资金问题并没有得到国家的扶持。同时，通山县水库 移民安置方式存在多样性，导致这些以个体形式安置移民群体无法形成项目扶持的 规模效应，也缺乏对这些群体后期扶持的针对性，因此后期扶持缺乏有效性和持续 性，影响了政策的实施效果。 第五，政策的公平性。 国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见 的扶持对象范围较广、期限较长、扶持方式较为合理，因此公平性更强。原因是该 政策的出台是在统筹城乡发展、以工促农、以城带乡的社会背景下，因此它不仅关 注水库移民生产生活的现实问题，更关注解决水库移民的长远目标和社会发展的问 题。而通山县的后期扶持由于受资金来源、扶持方式、政策落实等因素的影响，导 致后期扶持基金政策对水库移民群体扶持区别对待，分为原迁移民和移民新增人 口。其移民身份的差异导致后期扶持待遇也分为 6 0 0 元和 1 0 0 元不等。 虽然通山县后期扶持政策与国家的相关后期扶持政策存在很多方面的区别，但 关于加快解决中央直属水库移民遗留问题若干意见和国务院关于完善大中型 水库移民后期扶持政策的意见仍是通山县后期扶持规划的指导思想，它们的政策 精神是一脉相承的。诸如关于加快解决中央直属水库移民遗留问题若干意见中 规定的“谁收益、谁承担”原则、 “于当地经济社会发展想结合”方针以及国务 院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见后期扶持目标界定的唯一性、统 筹兼顾发展原则和解决现实问题和长远发展问题等都和通山县后期扶持规划不谋 而合。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 10 3 通山县水库移民后期扶持基金政策总体规划中的公平性问题 通山县水库移民后期扶持基金政策的制定中存在的公平性问题主要体现在基 金投资规划、后期扶持的目标界定、补偿待遇、移民成本外部化、后期扶持对象、 政府对移民补偿的态度、对农转非移民的后期扶持以及安置区居民整体福利等多个 方面。 3.1 基金投资规划不合理 从通山县后期扶持基金投资规划的分布来看，存在着对移民基本生存问题的忽 视，对基础设施投资和环境保护等长远发展的重视问题。 表 3 1 移民规划资金来源表 项目分类 十一五 专项规划资金 国家后扶专项 资金 库区基金 社会资金 小计 基本口粮田及 配套水利设施 3 6 0 3 8 0 0 1 5 0 0 1 0 0 1 0 1 5 6 7 0 基础设施 3 5 7 0 5 6 5 0 5 3 7 0 1 8 0 4 6 3 2 6 3 6 生态及环境 1 7 5 3 0 0 1 0 0 0 1 1 0 9 2 5 8 4 培训 2 0 5 4 0 4 0 0 0 9 6 0 生产开发 5 6 0 5 5 8 0 1 0 7 0 7 2 4 0 1 4 4 5 0 特困移民房屋 搬迁( 改造) 5 0 3 5 0 1 0 0 5 0 0 1 0 0 0 规划工作经费 3 0 3 0 总计 4 7 3 5 1 6 2 2 0 9 4 7 0 3 6 9 0 5 6 7 3 3 0 资料来源：通山县大中型水库库区和移民安置区基础设施和经济发展规划. 未公开出版，2 0 0 8 从上表中可以看出，通山县后期扶持规划的中，基础设施投资为 3 2 6 3 6 万元， 生态及环境投资为2 5 8 4 万元， 总投资额6 7 3 3 0 万元， 上述两项占总投资额的5 2 . 3 2 % 。 而基本口粮田及配套水利设施的投资为 1 5 6 7 0 万元，特困房屋改造为 1 0 0 0 万元， 仅为投资总额的 2 4 . 7 5 % 。生产开发和培训所需经费分别是 1 4 4 5 0 万元和 9 6 0 万元， 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 11 占投资总额的 2 2 . 8 9 % ， 略低于基本口粮田及配套水利设施和特困房屋改造所占的比 例（通山县水利局等，2 0 0 8 ） 。 3.2 后期扶持的目标界定模糊 国家对水库移民的后期扶持的目标界定的较为清晰，即其近期目标着力解决水 库移民的生存问题及库区和移民安置区基础设施薄弱问题；而对于水库移民未来的 发展问题，诸如生产生活条件的改善，水库移民收入水平的增加，与当地居民一起 共同富裕则纳入了长期发展的目标范畴。其后期扶持目标是分阶段实施而达到的。 由通山县在后期扶持基金的使用和分配中，基础设施投资和生态及环境投资占 总投资额的 5 2 . 3 2 % 。 而基本口粮田及配套水利设施的投资和特困房屋改造的投资仅 占投资总额的 2 4 . 7 5 % 。生产开发和培训所需经费占投资总额的 2 2 . 8 9 % ，略低于基 本口粮田及配套水利设施和特困房屋改造所占的比例（通山县水利局等，2 0 0 8 ） 。 可见该县后期扶持基金规划中较为注重水库移民的中长期目标，尤其重视对基础设 施和生态环境的投资。原因可能由通山县本身基础设施较差造成的，但同时通山县 的水库移民由于库区和移民安置区人民受地理条件的限制，增收门路少导致生活状 况不容乐观。水库移民主要依靠“打工经济”作为收入来源，每年外出打工的劳动 力占 6 0 % ， 2 0 0 6 年库区移民人平纯收入 1 7 2 3 元， 比全县平均水平 2 0 5 1 元低 3 2 8 元， 库区人口的 7 0 % 生活困难（通山县水利局等，2 0 0 8 ） 。因此通山县后期扶持基金的分 配中应当更多注意近期目标，解决库区移民生活问题，并适当的加大对生产开发领 域予以扶持，使移民能够摆脱生产生活的困难。 3.3 差别补偿待遇 目前通山县后期扶持基金规划中实行的补偿标准根据移民身份的不同而有所 区别。即在同一的行政体制内，移民的后期扶持标准按原迁移民和新增移民人口来 划分。即使是生活在同一地区的水库移民也会因为不同的移民身份做出不同的后期 扶持规划。比如，原迁水库移民资金直接补贴发放的范围为该县大中型水库原迁移 民，以湖北省核定的原迁水库移民数为准，通山县核定原迁移民总数为 2 9 8 2 8 人； 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 12 其余的移民类型为移民新增人口，则按照新增移民人口的原粮食补贴政策；已享受 资金直接补贴的原迁移民不再享受粮食补贴政策。 水库移民因出生日期不同而产生不同的移民类型，不同的移民所获得的后期扶 持差异巨大，这违背了公民的在获得后期扶持的机会均等的权利。我国宪法并不因 公民的身份不同而对公民的基本权利的保护有所差异。因此在一个自由和充分保障 公民权利的社会里，公民最重要的权利和自由就是“机会平等” 。机会平等代表了 公民享有普遍权利的公平性和自由。这种权利的公平性至少意味着平等获得使用国 家土地、资本和其他资源的权利。这种权利的不公平将导致公民在获取个人福利时 出现种种障碍，这将阻碍个人福利的提高和整个社会福利的完善。笔者认为，在具 有相同移民背景下，每个人都有平等的权利去获得国家或者地方政府提供的补偿以 及后期扶持。 水库移民在获得国家的相关经济和服务的后期扶持时， 都具有平等的、 不排他地享有国家的补偿和后期扶持的基本权利。 3.4 移民成本外部化 国家规定水库移民采取“前期补偿或补助，后期生产扶持”的方针，并按“原 标准、原规模、原功能”的原则计算移民补偿费用及其后期扶持规划资金。但通山 县兴建水利水电工程过程中，相关责任主体并没有按市场的价格对征收标的进行有 效补偿，反而是降低补偿标准来对水库移民进行补偿，而且要求相当部分的投资由 移民个人或库区地方政府解决，且缺乏相应的后期扶持规划资金。 如富水水库实际支付安置补偿费用 3 0 6 万元，石门水库和雨山水库情况大致相 同，除少数直接搬迁户得到少量补偿金外，其他均由迁入地公社和大队帮助建房。 在水库建设过程中遭到淹没和破坏的公用设施复建工程，基本上没有被列入水库建 设资金范围。据统计，五座大中型水库淹没区共支出移民安置和补偿款 7 4 2 万元， 迁入地乡镇政府和村组为移民建设住房、调整土地和建设公用设施共投入 3 1 8 0 多 万元，其中房屋建设费用 2 8 5 0 万元（通山县水利局等，2 0 0 8 ） 。水利水电工程开发 成本外部化，不仅没有对土地损失、房屋及其附属建筑物的受淹损失、限制发展的 经济损失做出相应的补偿，而且也不会考虑用后期扶持规划基金对因搬迁带来的生 产生活成本的增加及其外部环境成本损失做出相应的补偿。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 13 在对水库移民进行后期扶持的过程中，因水库移民成本外部化导致后期扶持过 程中进行有差别补偿待遇的后期扶持。如通山县县人民政府办公室关于印发大中 型水库库区群众粮补发放方案的通知中： “国家大中型水库后期扶持政策实施前， 我县只有富水水库库区群众享受省级库区粮补，其他几座中型水库都未纳入省级库 区粮补范围，现考虑到中型水库群众的利益问题，计划一并纳入，但区别对待。 ” 具体而言，通山县纳入省级库区粮食补贴水库移民资金补贴为 6 0 0 元每年，而 其他类型水库移民补贴金额仅为 1 0 0 元每年。由于农村移民在兴建水电工程中主要 丧失耕地资源且耕地的占地面积较大，比较而言对水库库容的增加贡献也大。因此 农村移民的耕地被淹没后，生产生活上的安置应该适当增加相应的后期扶持额度， 使移民能够至少达到淹没前的生产和生活水平。在前期补偿和后期扶持过程中不能 分三六九等，不能区别划分，应当一视同仁。如果在后期扶持过程中违反基本的公 平原则，则会造成移民群体的不满，乃至引发社会矛盾。 3.5 后期扶持对象的虚假申报 由于通山县建库时间早（最早的富水大型水库建于上世纪 5 0 年代） ，涉及范围 广，档案资料缺失严重，所以情况相对较为复杂。虽然移民人口已核定上报确认， 但是原迁移民在获得直接补贴资金发放，后期扶持项目启动后，所上报移民人口存 在虚假问题。 主要有三种情况出现：一是把既没淹田地又没有淹没房屋的居民登记为移民人 口；二是把只淹没部分田地而没有淹没房屋的居民登记为移民人口；三是将非农户 口的登记为移民人口。上述情况的出现，客观上是由于户籍管理不严造成的，在水 库移民后期扶持政策出台后，持有双重户籍的居民和许多非农户口居民通过派出所 临时改为农村户口，在登记中蒙混过关以获得后期扶持，进而导致后期扶持对象的 泛化。 在后期扶持过程中我们要求的程序公平是指市场经济活动的每一个参与者面 对的是无歧视的制度或程序，即遵守的是普适性的原则，并不存在对某些群体有利 或不利的特殊规则，也即程序正义原则，它具有市场规则的普遍适用性，大家都能 在同一规则下平等竞争。 但上述问题的出现侧面反映了水库移民在补偿和后期扶 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 14 持过程中没有能够处于完全平等的制度或秩序之中，那么就很难保证水库移民获得 公平的后期扶持，也就不能够获得后期扶持的公平分配结果。 3.6 政府对移民补偿的态度 水利水电工程的投资方、地方政府及移民个人对补偿标准、项目扶持的内容存 在认识上的矛盾，形成了三方博弈的结果，但水利水电工程的投资方政府在博弈过 程处于主导地位。水利水电工程的投资主体为取得较大的投资收益，必然在移民拆 迁补偿和后期扶持规划中的各个环节控制支出，因此会倾向降低移民补偿标准和减 少后期扶持责任，也即使水电项目成本外部化，获得水利水电工程的收益，不管或 者少管水库移民的拆迁补偿和后期扶持。相反地方政府和移民个人自然希望能够多 得到一些补偿和后期扶持。而在三方博弈后，即补偿总额和后期扶持规划做出后， 地方政府和移民个人在后期扶持基金的运用上发生分歧，地方政府较关心基础设施 的建设和环境保护等宏观层面的问题，甚至不惜挤占移民个人的补偿资金和后期扶 持资金，移民个体更倾向于个体直接获益。在通山县后期扶持规划中，后期扶持的 总投资额 6 7 3 3 0 万元，其中基础设施投资为 3 2 6 3 6 万元，生态及环境投资为 2 5 8 4 万元， 上述两项占总投资额的5 2 . 3 2 % 。 而基本口粮田及配套水里设施的投资为1 5 6 7 0 万元， 特困房屋改造为 1 0 0 0 万元， 仅为投资总额的 2 4 . 7 5 %（通山县水利局等， 2 0 0 8 ） 。 3.7 对农转非移民缺乏有效的后期扶持 周晓春等在对三峡移民的潜在贫困风险的分析中指出： “搬迁后能够继续从事 非农业生产的人数出现较大幅度的下滑” （周晓春, 风笑天，2 0 0 2 ） 。究其原因不难 发现，我国农村居民难以单纯依靠农业生产维持较好的生产生活，为获得较好的生 活水平，非农业收入成为家庭的主要收入来源，通过移民而引起的收入来源的变动 可能会对当事人收入造成很大的影响。我国农村市场普遍有较强的区域性和封闭 性，且具有较强的排外性，在新的环境中移民群体很难继续从事非农产业，其收入 水平自然和搬迁前有较大的差距。 通山县的水库移民在搬迁过程中转为非农户口的约为 2 万多人，数量多，涉及 面广。虽然他们转为了非农户口，但库区经济发展较为落后，原来的乡镇企业搬迁 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 15 后没有重建，缺乏就业岗位，非农户口的移民难以在新环境中找到工作，因此造成 失业。而原来从事个体经营的水库移民对其原来所在社区的有很强的依赖性，凭借 原来的社会网络来实现交易，在脱离原来居住地的社会环境后，也就失去了其赖以 生存的市场环境和人力资本网络，而且安置点的市场具有排外性、准入条件较高和 原有社会网络的散失等因素，使他们难以继续从事非农产业，他们的土地资源也因 为户口的变化后丧失了。这些没有工作，又失去赖以生存的土地的移民群体，生活 十分困难。 按照通山县的相关的后期扶持规划上述非农户口的移民群体不被纳入后期扶 持对象范围的，这就相应的造成了这部分移民群体的合法后期扶持权益无法得到有 效的保护。虽然通山县在后期扶持实际工作中把符合条件的非农业安置移民中的困 难家庭纳入城镇最低生活保障范围，或者争取党员干部结对帮扶，以克服因后期扶 持范围缺失而导致的移民群体覆盖面不全的问题。 但上述措施并非长效机制，不能从根本上有效解决非农安置移民的生产和生活 困难，而且也缺乏相应的法律措施作为保障。 第一，帮扶手段具有不确定性。上述帮扶政策手段属于道德范畴的软约束力的 政策。因此政策的执行效度完全取决于政策执行者的道德水平和执行中的利他行为 意愿。故而上述后期扶持政策在实施过程中可伸缩性较大，完全可以按照执行者自 己的理解去执行，所以水库移民是否能从有关帮扶政策中得到实惠有明显的非确定 性。 第二，从政策周期性来看，任何一项政策都有自己的生命周期，而且政策一般 是呈现执行效度递减乃至趋于消亡的趋势。从通山县后期帮扶政策实际执行情况来 看，有的乡镇政策效度较好，有的乡镇政策效度较差，甚至有的乡镇政策效度为零； 纵观政策执行不同时期，有的时期后期帮扶政策执行的普遍较好，有的时期执行的 普遍较差，甚至可能出现政策执行的空白现象出现. 第三，从后期帮扶政策收益对象来看，后期帮扶政策的收益对象具有广泛性， 既包括非农户口的水库移民，也包括其他贫困群体。而后期扶持基金扶持对象具有 专属于水库移民的性质。因此后期帮扶对象的范围广泛性导致非农户口的水库移民 受益具有不确定性。 第四， 从帮扶政策执行基础来说， 执行后期帮扶政策的基础是道德规范的约束， 不具有法律法规硬性约束，所以很难像后期扶持基金那样有具体的法律法规作为依 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 16 据，其后期扶持基金的数量、使用、管理、分配等方面的有量化标准的法律约束。 因此通山县后期扶持政策的覆盖范围缺乏专一性，导致水库移民并没有获得机会均 等的后期扶持。 3.8 安置区居民整体福利 水库移民的安置将改变安置地的原有的人口结构、公共资源分配结构、居住空 间结构、 甚至是基层公共权力格局。 这种改变将会导致安置地整体福利格局的变动， 即降低原有居民的整体福利状况。这种福利的变动是温和的、改变福利格局较少情 况的尚好，但若福利格局急剧改变将可能爆发激烈的矛盾冲突，导致严重的社会问 题。因此后期扶持政策应当把安置地整体福利纳入到扶持范围中。使得移民安置地 能够协调发展，这样才有助水库农村移民安置地新老居民之间的和睦相处，有助于 移民安置地的社会稳定发展（王茂福，2 0 0 5 ） 。 通山县的后期扶持规划中，后期扶持项目规划是对移民村组实行项目扶持