（工商管理专业论文）我国省直事业单位廉洁监督问题与对策研究.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 曼鼍舅曼= = ；哥，一m m m m m i 。一m m m 一一 i m 一一一 一一皇l 曼皇鼍曼曼皇曼曼曼曼曼曼皇曼曼蔓曼舅 摘要 我国事业单位是财政支出的大户，事业单位从业人员也是“吃皇粮”的大头。当前事 业单位成为我们政治、经济和社会生活的重要组成部分，不论是其涉及领域之众、涉及 范围之广、涉及人数之多都是很多社会组织不可比拟的。因此，以促进事业单位健康发 展为出发点和落脚点，完善事业单位廉洁监督机制对保证事业单位国有资产的安全、提 高事业单位的公益服务水平、杜绝腐败行为发生具有十分重要的现实意义。 本文在总结我国事业单位廉洁问题的基础上，根据事业单位的主体特点较为系统 地分析指出了事业单位当前廉洁监督问题的主要原因。通过对我国古代、西方和我国 特色马克思主义廉政理论措施分析，结合管理领域3 6 0 度理论，从廉洁监督主体、内 容和方法出发，创新性构建起事业单位双3 6 0 度廉洁监督系统，以期提高事业单位廉 洁监督水平、保护事业单位干部职工，保护事业单位资产安全、预防违纪违规行为发 生、促进事业单位公益服务良性健康发展。通过选取x x 省安监局直属事业单位特殊 的案例主体，从主管部门角度运用双3 6 0 度廉洁监督系统采取针对性的廉洁监督措施， 切实改变了事业单位廉洁现状，各项廉洁服务能力有了明显提升。一定程度上说明了 事业单位双3 6 0 度廉洁监督系统是客观、科学有效的。 综上所述，本文能够较客观全面反映我国事业单位廉洁监督的现状和问题，能够 从廉洁的角度提出新的监督模式，为事业单位廉洁监督提供了一个成功的范例。 关键词：事业单位；廉洁监督；问题：对策 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 i 页 a b s tr a c t c h i n ai st h ef i n a n c i n go fl a r g ep u b l i ci n s t i t u t i o n s ，i n s t i t u t i o n s ，p r a c t i t i o n e r sa l s o ”e a t i m p e r i a lg r a i n ”o ft h eb i gh e a d t h ec u r r e n ti n s t i t u t i o n so fo u rp o l i t i c a l ，e c o n o m i ca n d s o c i a ll i f eo fa ni m p o r t a n tp a r to ft h e i ra r e a st ob ec o v e r e dr e g a r d l e s so ft h ep u b l i c ，t h ew i d e s c o p e ，n u m b e ro fp e o p l ei n v o l v e di nm a n ys o c i a lo r g a n i z a t i o n sa r ei n c o m p a r a b l e t h e r e f o r e ， i no r d e rt op r o m o t et h eh e a l t h yd e v e l o p m e n to fi n s t i t u t i o n sf o rt h es t a r t i n gp o i n ta n d i m p r o v et h es u p e r v i s i o nm e c h a n i s ma n di n s t i t u t i o n sf o re n s u r i n gt h ei n t e g r i t yo f s t a t ea s s e t s a n di n s t i t u t i o n so fs e c u r i t y , t oi m p r o v et h el e v e lo fp u b l i cs e r v i c ei n s t i t u t i o n s ，e l i m i n a t e c o r r u p t i o no c c u r si so fg r e a tp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e i nt h i sp a p e r , t h ep r o b l e mo fs u m m i n gu po u ri n s t i t u t i o n sh o n e s tb a s e do nt h e i n s t i t u t i o no ft h em a i nf e a t u r e so fam o r es y s t e m a t i ca n a l y s i so ft h ei n s t i t u t i o n st h a tt h em a i n r e a s o nf o rt h ec u r r e n ti s s u eo fh o n e s to v e r s i g h t t h r o u g ht h ea n c i e n tc h i n e s e ，w e s t e r na n d c h i n e s es t y l em a r x i s tt h e o r yo fm e a s u r e so ft h ei n d e p e n d e n tc o m m i s s i o n ，c o m b i n e dw i t h 3 6 0 - d e g r e ef i e l do fm a n a g e m e n tt h e o r ya n ds u p e r v i s i o nf r o ma d e a ns u b j e c t , c o n t e n ta n d m e t h o do fs t a r t i n g ，i n n o v a t i v ea n di n s t i t u t i o n sb u i l tu pac l e a nd o u b l e 36 0 - d e g r e e s u r v e i l l a n c es y s t e mt oi m p r o v et h eb u s i n e s su n i ti n t e g r i t yl e v e lo fs u p e r v i s i o nt op r o t e c tt h e i n s t i t u t i o no fc a d r e sa n dw o r k e r s ，p r o t e c tt h ea s s e t so fs e c u r i t yi n s t i t u t i o n st op r e v e n t b r e a c h e so fd i s c i p l i n eo c c u r , t op r o m o t ep o s i t i v ea n dh e a l t h yd e v e l o p m e n to fp u b l i cs e r v i c e i n s t i t u t i o n s b ys e l e c t i n gx x p r o v i n c i a lw o r ks a f e t ys u p e r v i s i o nb u r e a ud i r e c t l yu n d e rt h e s p e c i a lc a s eo ft h em a i ni n s t i t u t i o n s ，f r o mt h ec o m p e t e n ta u t h o r i t i e st h eu s eo fd o u b l e 3 6 0 d e g r e ea n g l eo fi n t e g r i t ym o n i t o r i n gs y s t e mt om o n i t o rt h ei n t e g r i t yo fs p e c i f i cm e a s u r e st o e n s u r et h ei n t e g r i t ya n di n s t i t u t i o n st oc h a n g et h es t a t u sq u o ，w i t ht h ea b i l i t yt oc l e a na n d s e r v i c ei m p r o v e ds i g n i f i c a n t l y i n s t i t u t i o n st os o m ee x t e n ts h o w sac l e a nd o u b l e3 6 0 一d e g r e e s u r v e i l l a n c es y s t e mi sa no b j e c t i v e ，s c i e n t i f i ca n de f f e c t i v e i ns u m m a r y , t h i sp a p e rc a nb em o r eo b j e c t i v e l ya n dc o m p r e h e n s i v e l yr e f l e c tt h es t a t u s o fo u ri n s t i t u t i o n sh o n e s to v e r s i g h ta n dp r o b l e m sc a l lb em a d ef r o mt h ep e r s p e c t i v eo fa c l e a nn e wo v e r s i g h tm o d e lf o rm o n i t o r i n gp u b l i ci n s t i t u t i o n st op r o v i d eac l e a ne x a m p l e o fa s u c c e s s k e yw o r d s ：i n s t i t u t i o n s ；h o n e s to v e r s i g h t ；p r o b l e m ；s t r a t e g y 西南交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并向 国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权西 南交通大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库，可以采用影印、缩印 或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 保密 2 不保 适用本授权书。 ( 请在以上相应方框内打“ ) 学位论文作者签名： 蹶研声易月 澎蜥 缈日 艚柳躲毒铂 日期：鳓年参月垆日 l 西南交通大学硕士学位论文主要工作( 贡献) 声明 本人在学位论文中所做的主要工作或贡献如下： 通过对我国事业单位廉洁现状及监督体系分析，结合廉洁监督理论，成功把 管理领域3 6 0 度理论运用到事业单位廉洁监督实践，创新性构建起事业单位双 3 6 0 度廉洁监督系统，并结合实际提出了一般廉洁监督方法和措施。 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立进行研究工作所得 的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经 发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在文中作 了明确说明。本人完全了解违反上述声明所引起的一切法律责任将由本人承担。 学位论文作者签名 日期：坳。影尸 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 第1 章绪论 1 1 引言 据统计，2 0 0 3 年1 月至2 0 0 8 年1 2 月，四川省共审结违反党纪政纪案件2 4 2 4 1 件，给予党纪政纪处分2 9 6 1 8 人。其中，受党纪处分2 2 9 8 4 人，政纪处分8 6 6 0 人， 党纪政纪双重处分2 0 2 6 人；涉及市厅级干部8 6 人，县处级干部1 6 0 6 人；移送司法 机关追究刑事责任1 5 3 人。这些职务违法犯罪中有相当一部分是与事业单位的廉洁问 题有关的。事业单位作为我国特有的事物，在推动经济社会发展方面起到了不可或缺 的作用。同时，因为事业单位而带来的廉洁监督问题一直是政府及相关部门、科研院 所和社会公众关注的焦点。因此，如何在当前加快事业单位体制机制改革的同时，构 建起与之相适应的廉洁监督体系、预防事业单位不廉洁行为，越来越成为我国反腐倡 廉的重要组成部分。 1 2 论文研究的背景、目的和意义 我国社会经济成分、组织形式、物质利益和就业方式的多样性，必然给人们的思 想观念、价值取向、文化生活带来多样性。随着市场经济的发展，商品交换的法则也 侵蚀到社会政治生活和人们的精神领域，引发见利忘义、权钱交易等现象。我国完成 由计划经济向市场经济转轨以后，竞争性、营利性企业的发展主要是依靠市场主体的 投入，而发展公益事业在财政支出中的份额也越来越大，事业单位成为财政支出的大 户，其从业人员也成为“吃皇粮”的大头。全国党政机关人员( 包括人大、政协、法院、 检察院等) 约6 0 0 万，而事业单位人员约3 0 0 0 万，是党政机关的近5 倍。当前事业单 位成为我们政治、经济和社会生活的重要组成部分，不论是其涉及领域之众、涉及范 围之广、涉及人数之多都是其他很多组织不可比拟的。设立事业单位的本意是要求其 提供社会公众普遍享用的公益性产品或服务。因此，以促进事业单位健康发展为出发 点和落脚点，完善廉洁监督机制对保证事业单位国有资产的安全、提高社会服务效益、 杜绝不廉洁行为发生具有重要的现实意义。 我国当前针对公共权力机构的廉洁监督研究较多，而针对事业单位这个主体的研 究却很少，这主要是政权巩固和发展需要。作为特殊主体的事业单位，既不属于政府 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 部门，又不算是国有企业；既行使政府部门的某些职能，又参与某些市场经营行为； 其从业人员既不算国家公务员，却又享有公务员的待遇，既不算企业职工，却又做着 企业职工的活。革命导师列宁说过：不受制约的权力，必然导致腐败【。我国事业单 位游离于政策的边缘，由于其主体的特殊性、业务的局限性和监督的复杂性，造成了 事业单位普遍存在廉洁监督主体缺位、监督乏力、手段单一等问题，违纪违规案件时 有发生。 当前，我国对事业单位廉洁监督的思想认识上有一定差距。我国没有建立起调控 事业单位廉洁方面的法律制度体系，很多廉洁规定和要求都是参照行政机关执行，有 的认为预防腐败是“软任务”，效果不易显现；有的认为预防腐败是专门机关的事情， 很少考虑到把预防腐败的要求融入到自身的管理和业务工作中去，号召多、落实不够。 对数量庞大的事业单位来说，事业单位大都从属于政府部门，廉洁体制机制制度都不 完善，存在于法无据、监督不力的现实。随着事业单位的改革深入，廉洁监督越来越 成为社会关注的焦点，成为反腐倡廉研究的一个重要领域。 本文从事业单位廉洁监督现状入手，试图去发现事业单位廉洁监督存在的问题， 进一步深入分析事业单位廉洁监督问题发生的原因，通过对我国古代、西方和我国马 克思主义廉政理论方法的分析，结合当今管理学有关理论，提出事业单位廉洁监督的 方法，以期提高事业单位廉洁监督水平，保护事业单位干部职工，保护事业单位资产 安全，预防违纪违规行为发生，促进事业单位廉洁健康发展。 1 3 课题来源 本论文课题为自选课题，是为完成硕士学位论文需要，作者结合自身工作实践确 定的，旨在完成论文的同时为我国事业单位廉洁监督工作提供一个科学的廉洁监督模 式。 1 4 论文研究的基本概念 1 4 1 廉洁监督“1 廉洁辞源上解释为“公正，不贪污”，指清廉；清白。汉代王充论衡 中有“案古纂畔之臣，希清白廉洁之人 之旬。辞海上解释为“清廉，清白。 屈 原楚辞中有“联幼清以廉洁兮 之诗。王逸注释为“不受日廉，不污日洁”。历 史上廉洁的故事不甚枚举。例如：东汉庐江太守羊续，为政清廉，自有高招，他把下 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 页 曼皇曼! 曼曼皇曼曼曼曼曼! 曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼! ! 曼皇曼曼曼曼! 曼窒曼曼曼曼曼! 曼皇曼曼曼曼曼曼! 皇舅 - - = n = m = m = | = m = m | = = - - = n 皇曼曼曼曼皇曼曼曼曼曼曼曼曼 属行贿送给他的鲜鱼，悬挂在大堂屋檐下，风吹日晒，几天就干了。后来又有人送鲜 鱼给他。他指着干鱼对来客说：“你还想让我把鱼挂起来吗? 送鱼的人只好悻悻而 返。明代于谦十分欣赏羊续拒腐蚀永不沾的做法，特赋诗赞道：“喜胜门前无贺客， 绝胜厨传有悬鱼；清风一枕南窗卧，闲阅床头几卷书。本文廉洁特指：没有违反纪 律和规定的行为。严重的违反法律规定的行为固然属于廉洁探讨的范畴，鉴于严重违 反法律规定的行为一般都是违法犯罪行为，有比较健全的法律责任追究体系，本文不 赘述。 监督：属外来词，日本语即导演的意思。日本影视剧制作的导演是决定整部作品， 掌管故事进行的步调、出演方式、美术音乐效果等，是要对整个作品按照对剧情、剧 本的独自解释从整体上指导( 如演员演技、美术、摄影、音乐等等) 整个作品的人。 在我国，监督的基本意思有三种，其一：监察督促。周礼- 地官乡师“大丧用役则 帅其民而至，遂治之。”汉郑玄注：“治谓监督其事。 贾公彦疏：“谓监当督察其事。 隋书炀帝纪上：“( 大业) 二年春正月辛酉，东京成，赐监督者各有差。 水浒传 第五六回：“叫汤隆打起一把钩镰给做样，却教雷横提调监督。”鲁迅朝花夕拾范爱 农：“我们要办一种报来监督他们。 其二：督察军事。后汉书荀或传：“臣闻古之 遣将，上设监督之重，下建副二之任；所以尊严国命，谋而鲜过者也。 文选沉约 ：“军麾命服之序，监督方部之数，斯固国史之所详，今可得而 略也。”刘良注：“监督，谓监督军事也。 其三：旧时官名。如清代设十三仓监督、 崇文门左右翼监督。清末学堂亦设监督。清富察敦崇燕京岁时记黄花鱼：“京师三 月有黄花鱼，即石首鱼。初次到京时，由崇文门监督照例呈进，否则为私货。力文明 小史第四一回：“逢之进堂以后，幸喜本堂监督，早奉了太守之命，派他暂充西文 教习。郭沫若我的童年第三篇：“适因本府中学腐败，监督秦公受当局宠任，荣 膺整理之责。本文选取第一种意思，即对现场或某一特定环节、过程进行监视，督 促和管理，使其结果能达到预定的目标。 综上，廉洁监督：是指有监督权的监督主体对监督对象有义务执行和遵守有关清 廉、清白纪律的组织和个人实施的查看、了解和掌握其义务履行情况的监督检查行为。 其基本含义包含有： 1 廉洁监督主体的广泛性 。 享有廉洁监督权的主体具有广泛性，包括廉洁监督制定者、廉洁规定实施者和廉 西南交通大学硕士研究生学位论文第4 页 洁实施的监督者等等，具有主体广泛性特点。 2 廉洁监督客体的特殊性 廉洁监督客体即监督主体监督被监督者是否有违反廉洁规定的行为和事件即廉 洁性。廉洁性是监督主体与被监督者所指向的对象，具有特殊性。 3 廉洁监督内容的全面性 反映廉洁方面的内容很多，从不同的角度可以提炼出不同的监督内容，具有全面 性特点。综合事业单位廉洁监督实践来看，当前主要表现在人事、财务、业务、思想 行为等多个方面。 1 4 2 事业单位 事业单位( i n s t i t u t i o n a lo r g a n i z a t i o n ) ：是指国家为了社会公益目的，由国家机关 举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会 服务组织( 事业单位登记管理暂行条例国务院第2 5 2 、4 1 1 号令) 。事业单位这一 概念是我国特有的提法。事业单位一般要接受国家行政机关的领导，要有其组织或机 构的表现形式，要成为法人实体。从目前情况来看，事业单位绝大部分由国家出资建 立，大多为行政单位的下属机构。其基本含义包含有： 1 依法设立 事业单位的设立，应区分不同情况由法定审批机关批准，依法登记，或者依照法 律规定直接进行法人登记。 2 从事公益服务 事业单位从事的是教育、科技、文化、卫生等涉及人民群众公共利益的服务活动， 一般不履行行政管理职能。 3 不以营利为目的 事业单位一般不从事生产经营活动，经费来源有的需要财政完全保证，有的可通 过从事一些经批准的服务活动取得部分收入，但取得的收入只能用于事业单位的再发 展，不得用于管理层和职员分红等。 4 社会组织 事业单位是组织机构而不是个人，要有自己的名称、组织机构和场所，有与其业 务活动相适应的从业人员和经费来源，能够独立承担民事责任。 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 本章小结 我国事业单位机构庞大，人员众多，主体身份特殊。随着市场经济的建立，事业 单位面临许多机遇和挑战，也伴随着很多经济诱惑，成为我国经济社会发展新的腐败 危险源。虽然国家进一步加大了对事业单位的改革力度，也着力寻求许多廉洁监督方 法，但与事业单位发展仍然存在很大的差距，廉洁监督水平有待进一步提高。因此， 为控制事业单位廉洁经营行为，消除腐败危险源，预防重特大案件发生，迫切需要建 立一个科学的廉洁监督管理体系。本章从事业单位廉洁监督现实入手，指出了事业单 位开展廉洁监督的重要目的，对促进我国事业单位科学改革、良性发展具有深远的理 论研究和现实指导意义。 西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 第2 章我国事业单位廉洁问题分析 2 1 我国事业单位的历史由来 2 1 1 事业单位的由来及社会定位 古往今来，各国都没有事业单位这一称谓，但各国家都存在着一些特殊事务。这 些特殊事务并不能给投资者带来直接的利润，或不能带来较高的利润。比方说，基础 科学研究、大众教育等等。一般来说，这些事务具备一些特殊性，因而难以转化成现 实的商品，难以确定相对客观的价值，这类似于人们常说的非营利性。同样，从中受 益的多数人无力支付或不愿支付给举办者足够的报酬，如大众教育，大众卫生保健和 公共文化设施等，也就是人们常说的公益性。所以，在人类社会早期，这些事务只能 成为极少数有钱人和有闲人的“业余爱好”。但是，任何一个社会都会存在一些受益 人无法确定其交换价值或无力支付报酬的特殊事务。尽管某一个具体社会成员有可能 不能真切地感受到需要，如贫困地区的家长有可能不认为有送孩子上学的需要，一个 普通市民也可能不认为有研究“1 + 1 = 1 的需要，但对一个社会的正常运转来说，对 一个民族的延续和生存来说，那些投资者没有积极性的事务却往往是不可或缺的，任 何一个理智的社会都能真切地感受到这种需要，如作出实行义务教育的强制性规定和 努力。很多研究社会发展和经济发展的学者，都倾向于将一个国家非营利性的公益事 业的多寡，作为衡量一个国家是否发达、社会经济发展是否有后劲的重要指标。 然而，社会投资者发展非营利性社会公益事业的积极性是极其有限的，至少是支 持不了高福利的政治取向。所以，在一定时期内，“公办 性的公益事业占有绝对比 重，也就成为历史的必然。特别是工业革命以后，政府的这种第三者作用越来越明显。 今天，那些私人投资者不愿办的公益性事务，主要都是由政府通过向社会征税来募集 资金，并由政府直接或间接操办的。以至于在相当一部分国家中，尽管没有中国特色 的事业单位，但政府机构中却有从事基础科学研究的重点实验室，甚至还有一些国家 将公立学校的教员和公立医院的大夫列为公务员等。即使是剥削阶级的腐朽政权，往 往也乐于充当公益事业的举办者和资助者。早在一百多年前，马克思、恩格斯就曾深 刻地论述过国家机器的这一特殊性。政治统治到处都是以履行某种社会职能为基础 的，而且，国家机器只有在履行了社会职能之后才能更好地和更有效地实现其政治统 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 治。对于很多国家中那些不了解马克思主义的社会公众来说，他们接受政府、需要政 府、投票选举政府，正是因为看到政府给他们带来了种种福利；他们愿意交纳税赋给 政府，主要是指望政府能给他们继续带来更多的福利。我国在上个世纪五十年代以后， 进入大规模实现工业化的时代，政府在组织社会化生产时兴办社会公益事业方面所具 备的特殊影响力才得到充分体现。很难想象，如果没有政府的组织作用，我国的工业 化进程能达到今天的地步，各项非营利性公益事业能发展到今天的水平。 2 1 2 我国事业单位的产生 1 我国事业单位产生的历史背景 事业单位现象的产生有着特殊的政治、经济、社会和文化的背景。在长达几千年 的历史中，我国社会一直缺乏一种不依赖政府力量的自身组织能力。也许是自给自足 自然经济的影响，也许是政府的力量过于强大，人和人之间紧密联系的形式极其有限； 能够和政府力量相媲美的是宗族的力量，其他的形式和力量如帮会、宗教等，都难以 进入主流社会；至于同业公会、行业协会等更是风毛麟角，政党现象的出现也只有百 年左右的历史；而且，我国的传统文化也不支持人们之间保留除宗族之外的密切交往， 如“君子群而不党”一类的观念几乎是社会精英分子的座右铭。 事业单位作为一种特殊的现象( 其实不是我国的“专利 ，前苏联东欧国家都有过 类似现象) ，在一个经济相对落后的国家里，要想提供一种社会成员普遍享用的公益 事业，就不能回避政府的主导作用。当社会自身缺乏自我组织和自我控制能力时，必 然要依赖政府的组织控制能力，否则各项事业就难以稳定、有序地发展。事业单位在 新中国成立后的特定历史条件下的发展，不是完全由主观造成的，而是由于我国弱小 的社会民间力量和集中全社会力量的国家间的对比与选择最终决定的结果。今天的中 国人，几乎都高度认同我国政府所具备的这种组织、控制经济和社会生活的作用。发 挥这种作用要依靠一个复杂的系统，在这个系统的末端就是各种各样的“单位 ，其 中很大一部分就是事业单位。在2 0 世纪5 0 年代起步实施的国家工业化建设过程中， 我国借鉴前苏联的模式，在经济和社会各个领域先后采取了一系列公有化措施，建立 起以中央政府高度集权为特征的计划经济体制，并逐步形成与此相适应的经济管理模 式和公共事业管理模式，基本建立起以国家为单一举办主体和政府直接管理学校、医 院及其他公共事业机构为特征的公共事业制度，并将整个公共事业的发展纳入国家计 划管理的轨道。 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 2 我国事业单位的产生 一般认为，我国“事业单位 这一名称产生于解放以后，而社会公共事业组织却 是早已存在。实际上，“事业单位 这一概念在解放前就已经存在，当时指的是其原 本的意义，即具备一定规模有系统的社会行为，如教育、卫生事业等等，直到今天这 个概念还是保留着。但“事业单位 却拥有不同的意义，在延续旧时意义的台湾和大 陆间，这个词的意义是完全不相同的。台湾的事业单位泛指企业机构，如公营事业。 1 9 4 9 年新中国成立以后，党和政府领导全国人民开始建设新社会的伟大实践。正 如当年在革命时期所宣传的那样，我们在社会主义建设时期，始终将发展各项社会事 业、向最广大人民群众提供尽可能多的福利，作为人民政府的重要任务之一。由于中 央政府有控制经济及社会各个领域的人力、物力、财力资源的配置权力，也理所当然 地承担起发展公共事业的责任。这一制度的确立和施行，迅速改变了旧中国教育、科 学、文化、卫生发展水平极其落后的状况，居民受教育的规模持续扩大，肆虐于旧中 国的各种传染病在很短的时间内绝迹，公共文化事业从无到有，科学技术事业也取得 长足发展。从1 9 4 9 年到1 9 5 6 年，高校学生从1 1 6 万人增加到3 8 万人，中学生从1 2 6 8 万人增加到5 8 6 万人，小学生从2 4 3 9 万人增加到5 7 7 0 多万人，图书出版物由1 亿多 册增加到1 6 亿册等等。应当指出，就当时的国力来说，我国要维持如此庞大的教育、 文化、卫生和科技事业是极其困难的。+ 在当时的历史背景下，高福利的政治取向是不 容置疑的。全国人民，尤其那些刚刚翻身做主人的劳苦大众是衷心欢迎和坚决拥护这 一政治取向的，而共产党人的宗旨也决定了这一政治取向。 1 9 5 5 年7 月，新中国第一届全国人民代表大会第二次会议通过关于1 9 5 4 年国 家决算和1 9 5 5 年国家预算的报告，在这个报告中，第一次正式使用“事业单位”一 词，它指那些活动经费由国家财政列为事业项目开支的机关和部门。从此，事业单位 和行政单位、企业单位一起，成为反映我国社会组织机构的基本概念之一，也标志着 我国法律意义上的事业单位的诞生。 2 2 我国事业单位特征分析 2 2 1 事业单位的性质 事业单位是相对于政府( 部f - j ) 、企业单位而言的，是国家设置的带有一定公益 性的机构。事业单位不以盈利为目的，是一些国家机构的分支，成为政府部门的组成 部分，属以公益服务为主要宗旨的单位，它参与社会事务管理，履行管理和服务职能， 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 宗旨是为社会服务；其上级部门多为政府或者政府职能部门，其经费来源多为财政拨 款。因此，事业单位是隶属于政府( 部门) 从事公益服务的特殊法律主体。 2 2 2 事业单位的特点 事业单位既不属于政府( 部门) ，又不算是企业，主要特点如下： 1 服务性 事业单位主要分布在教、科、文、卫等领域，是保障国家政治、经济、文化生活 正常进行的社会服务支持系统。例如：教育事业单位主要功能是为社会培养合格的劳 动者和各方面所需要的人才等。缺乏这些服务支持，或服务支持系统不健全，生产力 发展就会受到制约，并影响社会稳定。经济愈发展，社会愈进步，人民对服务功能的 要求标准也愈高，范围也愈广。服务性，是事业单位最基本、最鲜明的特征。 2 公益性 公益性是由事业单位的社会功能和市场经济体制的要求决定的。在社会主义市场 经济条件下，市场对资源配置起基础性作用，但在一些领域，某些产品或服务，不能 或无法由市场来提供，如教育、卫生、基础研究等。为保证社会生活的正常进行，就 需要政府组织、管理或委托社会公共服务机构从事社会公共产品的生产，以满足社会 发展和公众需求。我国事业单位大都分布在公益性领域，主要从事精神产品的生产和 服务，有的虽然也从事某些物质产品的生产，但多数不属于竞争性生产经营活动，不 以盈利为目的。 3 知识密集性 绝大多数事业单位是以脑力劳动为主体的知识密集性组织，专业人才是事业单位 的主要人员构成，利用科技文化知识为社会各方面提供服务是事业单位的主要手段。 虽然事业单位主要不从事物质产品的生产，但由于其在科技文化领域的地位，对社会 进步起着重要的推动作用，是社会生产力的重要组成部分，在国家科技创新体系中居 于核心地位。 2 2 3 事业单位同其他社会组织的差异 1 设立目的不同 设立事业单位的目的是为了向社会提供公共服务，这些服务都是经济、社会发展 必需的，是公众生活不可缺少的；设立企业的目的是为了在竞争性领域中获取利润； 设立社团的目的是为了不同的社会群体表达自己的合法意志；设立党政机关的目的是 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 0 页 为了实施政治领导和行政管理。因此，事业单位的设立目的同党政机关、企业、社会 团体等有很大的区别。 2 在国家政治、经济、社会生活中的地位和作用不同 国家机关、党派团体是政治体制的一部分，在政治体制运行中发挥着各自不同的 重要作用；企业是在经济领域进行竞争性经营活动，通过创造物质财富，满足人民的 物质需求，并追求经济利益的最大化；事业单位主要是在科、教、文、卫等领域，从 事社会服务，满足经济建设和人民群众的精神文化生活需求，对政治体制的运行、生 产力的发展以及社会生活的正常进行，起着重要的、不可替代的支持保障作用。 3 在设立、经营、发展方面的法律依据和要求不同 事业单位与政府( 部门) 、企业等在设立的资金来源和法律依据、登记注册的方 式、从业人员的身份和廉洁要求、发展结局等多个方面存在差别和联系，见表2 1 。 表2 - 1 事业单位与政府( 部门) 、企业的对比表 淤 设立目的资本来成立 从业人员 从业 法律发展 对比主体源方式要求依据结局 政府( 部门)维护公共利国家( 全法定 公职人员廉政 公法 永续 益和秩序民) 所有 事业单位服务公益国家( 全法定、从事公务的廉洁公法以需求 民所有)许可其他人员私法调整 国有企业创造产品和国家( 全许可、职工廉洁公法 以目的 企服务，赢利民) 所有登记私法调整 业 其他企业创造产品和私人许可、职工合法公法自生自 服务，赢利登记经营私法灭 注：国有企业包括全民所有的企业和集体所有的企业。 根据表2 1 可以看出，事业单位是介于政府( 部门) 和国有企业之间的一种特殊 组织，有政府部门的组织特征和国有企业的经营模式，但是缺乏像政府部门那样比较 完善的廉洁监督法律制度及针对性的监督措施和国有企业现代管理制度建设，一直是 事业单位廉洁监督的重点和难点之所在。 2 2 4 事业单位的分类 事业单位一般是国家设置的带有一定公益性质的机构，但不属于政府机构，也不 属于国有企业，是一个特殊的主体。按财政支持情况可分为全额拨款事业单位、差额 拨款事业单位和自主( 自收自支) 事业单位；按事业单位服务的领域可分为教育、科 技、文化、卫生等事业单位；按事业单位经营服务特点可分为基础科学研究类事业单 位、生产类事业单位、服务类事业单位；按事业单位行政级别可以分为省部级事业单 西南交通大学硕士研究生学位论文第11 页 位、厅局级事业单位、县处级事业单位和乡科级事业单位。 2 3 我国事业单位廉洁方面的突出问题 从根本上讲，社会公众之所以需要政府和接受政府，就是因为人们指望政府能帮 助他们解决难题，创造和维持良好的生存环境，理所当然地也包括期待政府能够提供 非营利性的公益产品。因此，不论从理论上，还是从实践中看，对事业单位无论怎么 廉洁要求和监督都不为过，其非营利性和公益性的宗旨都不许改变，这就是事业单位 廉洁监督要求之所在。 2 3 1 管理行政化，运作市场化 温家宝总理指出：目前政府及部门仍然管了许多不该管、管不了也管不好的事 2 1 。 事业单位本着公益和服务原则，所从事的非竞争性领域居多，存在市场资源的有限性， 不具有较高的竞争或者竞争导致恶性，这就需要事业单位以政府为主导，同时不可避 免造成事业单位管理行政化、经营企业化的问题。随着改革的不断深入，相当一部分 原来由政府直接支持的事业单位改革为间接支持，即实行民办公助、税收优惠等办法， 不再是直接包办。但所谓的公助、税收减免等办法也都渗透着政府的管理和控制，只 不过是管理方式改变，没有改变行政主导的管理模式，管理行政化、运作市场化趋势 反而越来越严重，造成新的不公平。原来事业单位在政策范围开展业务，相应的竞争 伤害还是政策本身。现在进行市场化经营，造成市场参与主体的不公平，造成更大的 伤害。 2 3 2 绩效考核和按劳分配制度难以取舍 公益性事业单位与企业的性质是不一样的，发展方向也是不同的。企业是市场竞 争的主体，以谋求利润最大化为主要目的，更多地追求经济效益；事业单位是提供公 益服务的社会组织，绝对不能以经济效益为导向。不同性质的企业和事业单位在社会 领域、经济领域追求的目的不同，相应的薪酬分配方面的激励机制也不同。事业单位 的性质决定了它主要是非生产性领域，按劳分配的考核不太适合，造成单位分配制度 混杂。当前，虽然绩效考核成为热点，目标管理成为主要手段，但是企业成熟的绩效 考核在事业单位的薪酬支付方面没有发挥其本身的优势。在事业单位引入绩效工资 制，但是这种考核没有进一步的细化措施，而且很多是很困难用绩效或者可感知的、 量化的绩效来考核。事业单位的绩效，核心就是它提供的公益性服务的质量和数量， 西南交通大学硕士研究生学位论文第12 页 曼皇曼曼皇曼曼皇寡舅曼曼鼍曼曼曼曼! 曼曼曼曼! 曼曼寰：一 一 一 一m m s i 一, i 鼍 这既是对单位而言的，也是对员工而言的，却不是经济效益。因此，事业单位绩效考 核可操作性很差，按劳分配制度执行困难，造成内部不公平现象。 2 3 3 公益性与服务性难以平衡 事业单位的主体特殊性，造成事业单位在发展方面的障碍，尤其是存在大量没有 编制的事业单位人员的进入，全额、差额、自收自支等多种财政体制，其主管部门不 得不给事业单位以政策支持，造成事业单位在公益性服务方面的矛盾。虽然公益性和 服务性是其存在的本质，也是深层次的统一。但是，当面临效益的时候，事业单位往 往把公益性与盈利性、服务性与收费性结合起来，造成许多可以放开的领域和行业， 主管部门不敢也不愿放开。事业单位在经营服务过程中也在追逐利润以养活事业单位 的存在，服务的质量和效率成为事业单位的硬伤。没有竞争的效率一般是很低的，没 有考核的质量一般也不高。面临运动员和裁判员利益混同的角色，造成事业单位偏离 存在的本质和价值，公益性与服务性难以平衡。 2 3 4 成为主管部门财务、人事等矛盾的缓冲区 事业单位长期以来属于政策管理的盲区。事业单位无论哪种经费来源形式，除了 工资外，各种奖金福利必须靠本单位创收。于是，几乎所有的事业单位都不择手段地 创造各种名目在服务上收取费用，用于单位的支出和职工福利。同样，事业单位人事 编制存在事业编制和人事聘任等形式，往往出现人事聘任制人数几倍几十倍于事业编 制的情况。领导岗位和关键要害岗位都是让领导直系或嫡系占据着，其它岗位或基层 都让外进的员工去锻炼。在当前公务员“逢进必考的形势下，事业单位往往成为主 管部门和个别领导解决人事矛盾的最佳选择，事业单位一般不需要考试，即使需要考 试相对于公务员考试而言竞争也没有那么激烈。事业单位往往成为政府部门的内设解 决人事、财务问题的缓冲区，成为主管部门领导保护的对象，主管部门也会采取行政 命令、行政优势等方式给事业单位创造服务的空间和范围。 2 4 我国事业单位廉洁监督现状 我国事业单位当前廉洁方面存在的突出问题，主要是事业单位廉洁监督体制现状 决定的。目前，我国事业单位廉洁监督管理表面上也有多种监督形式，但是廉洁监督 体制不顺，难以实现有效监督。在由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变过程 中，事业单位改变了计划经济体制下的管理模式，建立起适应市场经济发展的现代管 西南交通大学硕士研究生学位论文第13 页 ! 舅! 曼鼍! 曼曼曼曼曼曼曼曼曼鼍曼曼毫曼曼鼍曼曼曼曼舅i i 一一一一 ；i i 鼍曼曼曼曼曼皇皇曼皇曼曼 理制度，很多事业单位还成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的经济法人。 这些变化对事业单位廉洁监督约束机制带来巨大影响，即有有利因素，也有不利因素， 其主要方面就是事业单位廉洁监督体制不顺，监督主体的职责与其地位、权力不匹配， 造成事业单位廉洁监督主体缺位、监督乏力、监督失效等情况。 应该说当前事业单位廉洁监督机构并不少，如图2 1 。但是，这些监督机构可以 分为两类：一类是代表事业单位主管部门的上级监督，包括机关党委、人事、财务、 业务和纪检监察等专业监督部门；另一类是代表事业单位内自下而上的民主监督，包 括内设的党组织( 党委、总支、支部) 、职代会( 职工代表大会) 、纪检监察部门( 人 员) 和其他业务部门( 人事、财务等) 。至今，我国事业单位的廉洁监督缺乏独立于 体制之外的群众等社会监督。作为第一类的纪检监察等部门在履行“监督、保护、惩 处、教育”等四项职能中，很大程度局限在查处党内违纪问题和抓党风党纪的宣传教 育两项职能上，同样受到主管部门主要领导对事业单位的关注重视程度影响，外部廉 洁监督制约功能非常弱化。作为第二类监督的事业单位内部监督部门虽然负有监督职 责，但是在目前民主意识不强的前提下，都在其单位党委、行政的领导下开展工作， 特别是人事任免、人员配备、财务经费等方面都受党委行政的制约，必然导致这种监 督缺乏独立性，没有监督约束效力。 图2 - 1 事业单位廉洁监督体制现状示意图 目前，由于来自其他社会监督力量的薄弱和缺位现象，造成我国事业单位上级监 督乏力、下级监督无力、独立监督缺位的现实，成为事业单位违纪违规行为易发多发 的根本原因。 西南交通大学硕士研究生学位论文第14 页 2 5 我国事业单位廉洁监督问题的原因分析 阿克顿有句明言：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。 【3 】这句话强调 的是对于权力必须要有监督的权力去制衡。公共权力蜕变造成事业单位权力运行不够 规范和权力运行缺乏有效的监督，即以权力( 廉洁监督权力) 制约权力( 廉洁发展权 力) 在事业单位改革发展过程中，在新旧体制并存和磨合过程中，不可避免地会在制 度上尤其是廉洁监督方面产生一些“空档”，人事任命、财务委派、人事交流等没有 到位或没有实质性的运作，很容易使管理者产生失误，也容易使思想不健康的人有机 可乘。 2 5 1 主体的特殊性造成廉洁监督难的现实 事业单位是一个特殊的主体，是介于政府部门和国有企业之间的单位。我国目前 存在的政事不分、事企不分的现实，在廉洁监督方面往往简单采用对政府的行政监察 方面的监督措施，没有考虑事业单位主体的特殊性、经营管理的复杂性和廉洁问题的 严峻性，客观上造成廉洁监督难的现实。很多行政单位都在自己的职权范围内创办事 业单位或者企业，从事的经营活动有的是政府部门委托的事项，有的是公益性服务事 项，有的是竞争事项，其经营活动混杂，但是享受的政策福利高，可以免税，可以借 助政策形成垄断优势，也可以依靠政策形成相对优势，却没有赢利的压力和投资回报 要求。例如：煤炭设计研究院、矿山培训中心等挂靠政府( 部门) 的单位，要么采取 垄断性经营，要么在非垄断经营的情况下利用行政职能打压同类企业，甚至有的领导 亲自挂帅，参与本行政管理范围内的经营行为。事业单位资产由政府投资、主要领导 由政府任命、财务方面由政府监督、廉洁建设由政府管理、业务发展由政府引导的现 实，其自身廉洁监督的主观能动性较差，严重影响了廉洁监督制约机制的建立，制约 了廉洁监督效能的发挥，成为事业单位违纪违规行为频发的深层次根源。 2 5 2 廉洁监督体制侧重于单向运行 有效的廉洁监督机制应当是自上而下和自下而上的统一，同时还有横向的监督， 形成交叉合力，才能实现监督的效果，见图2 2 。我国事业单位现行的廉洁监督体制 的组织形式和运作方式还基本上沿袭党政机关内部监督的模式，造成其他监督主体缺 位、乏力，越来越不适应事业单位廉洁监督发展需要。目前，我国事业单位只有自上 而下的垂直监督体系，而自下而上的监督体制尚不很完善，缺乏独立的横向监督体系， 如群众监督、