（产业经济学专业论文）高速公路特许经营问题研究.pdf

摘要 从近年来我国实施高速公路特许经营的实践来看，高速公路特许经营对加快高速公 路建设速度、提高项目运作效率和提升政府的宏观管理水平起到了显著的推动作用，但 在具体的实施过程中，也暴露了一系列问题，使特许经营在高速公路的建设和管理领域 没有发挥其应有的作用。本文就高速公路建设、运营领域建立特许经营机制进行了较为 全面、系统的研究和探索，重点研究了如何完善我国高速公路特许经营机制。 本文首先在比较分析国内外高速公路特许经营实践的基础上，揭示了完善我国高速 公路特许经营的重要启示；接着，介绍了高速公路特许经营的概念、范围、基础等基本 要素；进而，在大量文献资料查阅和调查研究的基础上，提出高速公路特许经营是一种 机制，是由法律保障机制、政策机制、管制机制和公司经营机制组成的有机系统；然后， 指出由于高速公路特许经营机制不完善，在实际运作中出现的种种问题；接着，运用系 统分析的方法，以法律保障机制、政策机制、管制机制和公司经营机制之间的相互作用、 相互联系为依据，创新性地提出了完善现阶段我国高速公路特许经营机制的一些措施， 旨在解决突出存在的问题，为高速公路特许经营在我国的进一步应用创造有利的条件； 文章的最后，提出了在西部地区实行高速公路特许经营以及尝试建立公路经营权二级交 易市场的战略构想。 关键词：高速公路、特许经营、系统、机制 a b s t r a c t i tc a nb es e e nf r o mt h ep r a c t i c eo fo u rc o u n t r yi nr e c e n ty e a r s ，t h eh i g h w a yf r a n c h i s e h a sm a d eg r e a tp r o g r e s sa n dh a sb e e np l a y i n gan o t a b l er o l ei na c c e l e r a t i n gt h ed e v e l o p m e n t o fh i g h w a yb u i l d i n g ，e n h a n c i n go p e r a t i n ge f f i c i e n c yo ft h ep r o j e c t ，a sw e l la sp r o m o t i n gt h e m a c r o c o n t r o l l i n gl e v e lo ft h eg o v e r n m e n t h o w e v e r ，as e r i e so fp r o b l e m sh a v eb e e n b r o u g h ti n t ol i g h ts u b s e q u e n t l y ，w h i c hl e a dt ot h ef a c tt h a tt h ep o t e n t i a lo ft h eh i g h w a y f r a n c h i s ei n b u i l d i n ga n do p e r a t i n gh a sn o tb e e ne x p l o i t e dc o m p l e t e l y t h i sa r t i c l em a k e s c o m p r e h e n s i v ea n ds y s t e m a t i cr e s e a r c ho nf r a n c h i s em e c h a n i s mi nh i g h w a yb u i l d i n ga n d o p e r a t i n g t h ef o c u so ft h i sa r t i c l ei sh o w t oc o n s u m m a t et h eh i g h w a yf r a n c h i s em e c h a n i s m f i r s t l y ，o nt h eb a s i so fa n a l y z i n gt h ep r a c t i c eo ft h eh i g h w a yf r a n c h i s eb e t w e e no u r c o u n t r ya n df o r e i g nc o u n t r i e s ，t h i sa r t i c l er e v e l st h ei m p o r t a n ti n s p i r a t i o no fh o wt o c o n s u m m a t eh i g h w a yf r a n c h i s ei no u rc o u n t r y ；s e c o n d l y ，t h ea r t i c l eb r i e f l yi n t r o d u c e s s o m eb a s i cf a c t o r so f h i g h w a yf r a n c h i s es u c ha sc o n c e p t i o n ，r a n g ea n df o u n d a t i o n ； t h i r d l y ，o nt h eb a s i so fp l e n t yd o c u m e n tl o o k i n g - u pa sw e l la si n v e s t i g a t i o na n dr e s e a r c h ， t h i sa r t i c l ep o i n t so u tt h a tt h eh i g h w a yf r a n c h i s ei sam e c h a n i s ma n da no r g a n i cs y s t e mw h i c h c o m p o s e db yl e g a lp r o t e c t i o nm e c h a n i s m ，p o l i c ym e c h a n i s m ，c o n t r o l l i n g m e c h a n i s ma n d c o m p a n ym a n a g e m e n tm e c h a n i s m ；t h e n ，t h ea r t i c l es u m m a r i z e st h eg e n e r a lp r o b l e m s e x i s t i n gi nh i g h w a yf r a n c h i s ep r a c t i c eb e c a u s eo ft h ei m p e r f e c tm e c h a n i s m ；a f t e rt h a t ，i n o r d e rt od e a lw i t ht h ep r o m i n e n tp r o b l e m sa n dt h u sc r e a t i n ga d v a n t a g e sf o rf u r t h e r a p p l i c a t i o no fh i g h w a yf r a n c h i s e ，t h ea r t i c l ep u t sf o r w a r ds o m en e wm e a s u r e st o c o n s u m m a t et h eh i g h w a yf r a n c h i s em e c h a n i s mb ys y s t e m a t i ca n a l o g y t h e s en e w m e a s u r e sa r eb a s e do nt h ei n t e r a c t i o na m o n gt h el e g a l p r o t e c t i o nm e c h a n i s m ，p o l i c y m e c h a n i s m ，c o n t r o l l i n gm e c h a n i s m ，c o m p a n ym a n a g e m e n tm e c h a n i s m ；f i n a l l y ，t h e a r t i c l es u g g e s t st h es t r a t e g i cc o n c e p t i o n so fo p e r a t i n gh i g h w a yf r a n c h i s ei nw e s t e r na r e aa n d e s t a b l i s h i n gt h eh i g h w a yp r o p e r t yt r a d i n gm a n e t k e yw o r d s ：h i g h w a y 、f r a n c h i s e 、s y s t e m 、m e c h a n i s m l l 论文独创性声明 本人声明：本人所呈交的学位论文是在导师的指导下，独立进行研究工 作所取得的成果。除论文中已经注明引用的内容外，对论文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本论文中不包含任何 未加明确注明的其他个人或集体己经公开发表的成果。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名： 桶；宁分 矽口孑年7 l 月多秒日 论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属学 校。学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权 利。本人离校后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成 果时，署名单位仍然为长安大学。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：柄矿力争 导师签名彳p 反 易孝年产月乡口日 矽矿孑年午月乡。e l 长安大学硕士学位论文 1 1 研究背景 第一章综述 随着高速公路建设规模的迅速扩大，建设资金短缺与筹资压力与日剧增，建设资金 的匮乏成为制约我国高速公路建设的“瓶颈”。为解决这一问题，继续保持交通建设的 稳步发展，1 9 8 4 年国务院第5 4 次常务会议批准“贷款修路，收费还贷 的政策，此后 交通部又于1 9 8 8 年发布了贷款修建高等级公路和大型桥梁、隧道收取车辆通行费的 规定，收费公路在一定期限内的经营权也随之形成i l j 。公路通过收费可逐步收回投资， 再用于公路建设，可以在一定程度上缓解公路资金短缺的压力。但收回资金需要较长的 时间，在一定的期限内，资金仍然沉淀在项目中，无法有效解决资金短缺问题。为了解 决这些问题，借鉴西方发达国家高速公路特许经营的经验，提出了在我国高速公路建设 和运营领域实施特许经营的思路，并开始了高速公路特许经营的探索与尝试。通过十几 年的实践，有效盘活了一批公路资产，缓解了资金压力。但是，十几年的实践表明，我 们既有成功的经验，也有深刻的教训。面对未来我国高速公路建设筹资更大的压力，目 前所需进行的一项重要工作就是从市场经济体制的要求和高速公路建设的现状出发，借 鉴国外高速公路特许经营的经验，尽快完善我国高速公路特许经营机制，从而推动高速 公路事业持续、快速地发展。 1 2 研究目的和意义 高速公路特许经营属于我国深化投融资管理体制改革中的新生事物。在数十年的实 践中，全国各地通过不断总结经验，改革创新，在高速公路建设和管理领域取得了一定 的成绩，但客观地说，由于对市场经济体制下的高速公路特许经营认识上不清楚，目标 上不明确，缺乏应有的理论指导和法律、法规、政策的支持，尚未形成具有中国特色的 高速公路特许经营的实践经验，联系国内外特许经营的现状，从构成高速公路特许经营 机制的四个方面研究如何完善我国高速公路特许经营机制，从而推动高速公路建设和运 营管理的大力发展。 1 3 高速公路特许经营在国内外的发展和启示 1 3 1 高速公路特许经营在国外的发展状况 l 第一章综述 7 0 年代后，西方发达国家虽然都修建了大量的高等级公路，完善了路网，但各国 对高速公路的巨大需求与高速公路设施供应不足之间的矛盾日益凸显出来，仅仅依靠传 统的政府财政资金和公路建设专项基金等融资方式以及国营管理模式，已经难以解决公 路发展面临的挑战，如投资不足、管理状况不佳等等。为了吸引社会、企业和私人资金， 需要有一种组织形式和特殊的经营方式，于是高速公路投资体制改革在全球范围内展 开，主要是推行以项目融资和项目特许经营协议为特征的特许经营制，通过吸引民间资 本进入高速公路建设领域，改变高速公路经营管理方式，大大加速了高速公路发展的过 程，下面重点介绍几个发达国家高速公路特许经营的发展状况，由文献 2 - 5 可失1 ：i - 1 法国对收费高速公路都采取特许经营的管理模式，它具有以下显著的特征：特 许经营权是通过招标后由国家装备部颁发；收费标准由国家与特许公司谈判后由国家批 准决定；国家以贷款形式参与特许公司经营，国家与特许公司风险共担；经营期限一般 不能低于3 0 年。法国在高速公路管理上实行特许经营制度，其历史悠久，积累了丰富 的经验，被世界银行称为“一种真正的法国模式 。这种真正的法国模式不是在短时期 内形成的，在法国高速公路特许经营的历史上经历了三次重大的变革： ( 1 ) 特许经营的起步阶段( 收费高速公路的国有国营阶段) 法国的高速公路建设是在第二次世界大战后才开始的，而且初期进展比较缓慢。到 1 9 5 5 年时，高速公路总里程还不到8 0 公里。为满足建设高速公路的迫切需要，1 9 5 5 年 4 月法国颁布了旨在建立收费公路新体制的高速公路法。根据该法，政府可将高速 公路的特许经营权授予一些半公半私的混合经济型的公司，由这些公司通过长期借贷方 式筹资修建高速公路，国家则用有偿预付款、保证金和参与合作经营的方式对其借贷予 以支持。高速公路特许经营公司利用收取通行费偿还贷款和预付款。该法规定，在特许 经营公司建立之初，公共机构必须在其中持有多数股份。因此，国营是这一时期高速公 路特许经营的主要特征。 ( 2 ) 特许经营的发展阶段( 收费高速公路的国有民营阶段) 1 9 6 9 年法国对1 9 5 5 年的高速公路法进行了修订，亮点在于规定政府可以向任 何被授予高速公路特许经营权的公司提供担保，而不论其中是否由公共机构持有多数股 份。该方法的目的是吸引更多资金，特别是私人资本投资高速公路建设。它带来了两个 重大变化：其一，在建设和管理高速公路方面，给予特许经营公司以实权，各公司都建 立了自己的经营管理机构，并有自己的施工队伍。国家专门负责高速公路建设规划。当 确定建设项目之后，由特许经营公司在国家控制下，负责项目前期工作、工程建设、运 2 长安大学硕十学位论文 营管理和养护。其二，通过吸收私人资本和发行非国家担保债券，开辟了高速公路建设 资金的新来源。 ( 3 ) 特许经营的成熟阶段 在特许经营机制下建立的筹资方式，很大程度上改变了法国高速公路建设的落后状 况。但是，这些特许经营公司也承受着巨额的债务负担，特别是分散的特许经营公司自 1 9 7 3 年起还受到不利经济形势的影响：建设费用和负债率成倍增长、运营管理费用迅 速增加、交通量增长缓慢、收费标准下降，这使私营特许经营公司的财务状况开始恶化， 尤其是新建项目，财务状况恶化更严重。为此，法国政府在1 9 8 2 年决定，对采取特许 经营方式的高速公路融资和管理制度进行改革，内容包括： 收购发生亏损的私营特许公司的股权，将其转变为半国有公司，即利用国家担保 解除其财务危机。原来的私营高速公路公司中，只有科菲集团由于财务状况良好，仍然 保持了完全的私有性质。 建立一个公共组织，即“法国高速公路公共机构。通过它收购各国有特许经营 公司的股权，以利于资金在这些公司之间的平等分配。 逐步推行收费标准在全国的统一。在全国范围内，除特殊困难路段外，实行单一 收费标准。 这一改革最值得注意的是政府对高速公路管理观念的转变，即从重视个别地段的高 速公路的盈利能力，转变为重视某一家特许公司的所有高速公路项目，并最终转变到重 视整个高速公路特许经营事业的综合平衡。 2 在西班牙，高速公路特许经营公司，可以在政府的帮助下从国外市场获得一定 数额的贷款，政府会对这一部分贷款提供担保，并固定汇率( 在贷款期间内，如果汇率 发生变化，特许公司仍可按原汇率兑换外汇用于还贷，差额由政府负担) 和采取合理的 收费费率更新计算方法，这些都为特许经营的正常实施提供了政策保障和资金支持。 西班牙在不同的时期，曾运用两种不同的方法来建设高性能的高速公路。西班牙在 2 0 世纪6 0 年代开始将民营特许经营权授予民营公司，修筑了一个收费高速公路系统。 8 0 年代西班牙改变了公路建设发展方向，开始修筑被称为以税收融资为主的免费高速 公路系统，而不再扩大收费高速公路特许经营权的转让。截止1 9 9 0 年，每种类型的高 速公路各有2 0 0 0 k m 的线路投入了运营。由于西班牙的民营收费公路在相当程度上使用 了混合发展方式，所以它比法国做得更为成功。收费高速公路有十三家公司参与经营， 其中十二家始于特许经营权的转让。9 0 年代初，这十二家仍有九家是民营公司，其它 3 第一章综述 三家则在8 0 年代被中央政府或地方政府先后接管。其中由两家最大的民营公司支配着 整个收费高速公路行业，这两家民营公司拥有的交通流量占整个收费高速公路行业所拥 有的交通流量的7 0 ，其运营线路长度则占总线长度的5 2 ，相反，公营的收费公路 仅占7 的交通流量和1 6 的运营线路罩程。 3 意大利是以特许公司形式进行项目融资建设高速公路的，对选定的公司，由政 府赋予特许权，在法律保证特许经营的条件下，公司可以进行资本市场融资，对高速公 路上的事务，除交通事故处理交由警方负责外，一切带有政府行为的事务均由政府特许 授权给公司，由公司执行，保证公司的合理收益。 4 澳大利亚对收费公路广泛推行特许经营制度，当地特许经营的两个显著特点是： ( 1 ) 州政府负责公路特许协议的签署与管理；( 2 ) 政府通过特许经营协议的约定对收 费公路经营从两方面进行宏观调控：一是如果公司的经营收入超过了预期的收入，需要 缴纳部分通行费收入给政府，二是如果公司对收费公路的投资回报率达到规定的限额 后，需要提前终止特许经营，将公路无偿移交政府。 1 3 2 高速公路特许经营在国内的发展状况 二十世纪九十年代末，我国在高速公路领域实施特许经营制度进行了积极的探索和 尝试。我国比较规范的第一个路桥基础设施特许经营项目是1 9 9 4 年1 2 月签署经营期限 ( 含建设期) 为3 0 年特许经营合同的福建泉州刺桐大桥建设项目。此后，全国各地相 继实施一些特许经营项目。由文献 6 可知，其他有关试点的高速公路特许经营项目概 述如下： 广西兴六高速公路建设项目。2 0 0 0 年1 1 月6 日，广西壮族自治区交通厅和中 国华闻事业发展总公司签署协议，按照“建设、经营、移交”的模式，由中国华闻事业 发展总公司取得广西兴业至六景高速公路的特许权；由华闻总公司在广西注册设立的广 西新长江高速公路有限责任公司全面负责公路工程的投资、经营和管理。特许期限届满 后，无偿将项目所形成的有形资产和无形资产全部交给广西交通厅。在整个建设过程中， 广西交通厅作为自治区人民政府的行业主管部门，对工程建设、经营进行行业管理、协 调和监督。2 0 0 3 年7 月兴六高速公路建成通车。 河南焦作至温县高速公路建设项目。河南省焦作市政府与民营企业黑龙江中植 企业集团有限公司签订合同，由中植集团全额投资经营焦作至温县高速公路。建设与经 营期限初步确定为3 0 年。该高速公路全长3 0 7 5 6 公里，工程总投资8 5 亿元。该工程 4 长安人学硕士学位论文 于2 0 0 3 年1 月2 2 同动工建设，2 0 0 5 年7 月9 日建成通车。 宁波杭州湾跨海大桥建设项目。杭州湾跨海大桥项目是我国利用“b o t ”方式 通过民间融资渠道进行大型基础设施建设的一座里程碑。2 0 0 3 年6 月8 日，世界第一 跨海大桥杭州湾跨海大桥正式动工建设。大桥建设成本1 1 8 亿元，除了资本金以外， 其余部分靠公司贷款解决。项目公司宁波杭州湾跨海大桥发展有限公司3 8 5 亿元 资本金中，1 7 家民营企业投资占5 0 2 5 。该项目预计2 0 0 9 年建成通车，经营期限为 3 0 年。 湖南长沙至湘潭西线高速公路建设项目。2 0 0 3 年8 月2 6 日，湖南省交通厅和 凯旋国际投资( 澳门) 有限公司正式签订长沙至湘潭西线高速公路特许经营合同，标志 着该省由澳商独资建设经营的第一条高速公路建设正式启动。该项目全长2 8 公里，概 算约9 亿元。 四川乐宜高速公路建设项目。2 0 0 5 年1 2 月2 8 日，四川乐山至宜宾高速公路 岷江大桥开工暨山东高速公路集团四川乐宜公路有限公司揭牌仪式在四川省乐山市举 行，标志着由山东省高速公路集团有限公司作为项目业主法人的乐山至宜宾高速公路项 目建设正式启动。乐宜高速公路项目是四川省第一条进行b o t 国内公开招标试点的高 速公路项目，也是全国首条采用最短收费年限选择b o t 项目业主法人的高速公路。乐 宜高速公路全长1 3 6 8 公里，设计时速8 0 公里，路基宽度2 4 5 米，双向四车道，投资 估算4 9 9 8 亿元。该项目建设工期为3 年，预计2 0 0 8 年建成通车。自通车之日起，经 营期限为2 7 年9 个月1 6 天。 浙江诸( 暨) 永( 嘉) 高速公路建设项目。民营企业北京平准投资有限公司和 上海标准基础设施投资有限公司联合出资1 6 3 9 亿元，取得浙江诸( 暨) 永( 嘉) 高速 公路的经营权。该路全长2 2 5 公里，总投资1 6 3 9 亿元，2 0 0 5 年动工建设，预计2 0 0 7 年底建成通车。目前该路由浙江省有关部门代为建设。建成后的收费期限暂定为2 5 年。 四川绵遂高速公路建设项目。2 0 0 6 年6 月2 6 日，四川省遂宁市绵遂高速公路 有限责任公司成立，绵遂高速公路特许权合同签字仪式同时举行。绵遂高速公路是四川 省第二条以b o t 方式建设的高速公路，也是第一个以市级政府为主体组织实施的高速 公路b o t 项目。该路全长1 7 6 公里，采用四车道高速公路标准建设，设计行车速度为 每小时8 0 公里。经公开招标，中铁二局集团中标全长9 6 公里的绵遂高速公路遂宁段项 目。中铁二局集团投资组建了绵遂高速公路有限责任公司，注册资本3 亿元。 福建莆秀高速公路建设项目。福建首个b o t 高速公路项目沈海高速公路 5 第一章综述 福泉段莆田至秀屿支线项目全长2 4 5 公里，双向四车道，总投资1 2 9 亿元，经营期限 2 4 年1 0 个月。预计2 0 0 9 年底建成通车。以正荣集团为主的民营企业联合体通过竞标 方式取得该项目的经营权。 湖南长浏高速公路建设项目。2 0 0 6 年8 月1 8 日，湖南省交通厅与利嘉实业( 福 建) 集团有限公司正式签订了长浏高速公路项目投资协议。该项目全长约7 0 公里，双 向四车道，设计时速为1 0 0 公里。项目投资估算约3 1 亿元。 我国高速公路特许经营起步较晚，在特许经营实践中存在以下问题：在高速公路经 营主体的准入、高速公路资产的转移、经营期限的合理确定上存在明显的不规范现象； 对于高速公路经营目的认识不明确和调控手段不得力，高速公路经营企业追求自身利益 最大化的趋向有愈加发展的趋势，过高收费加重使用者负担，一定程度上影响了社会的 公平和效率；政府对经营企业经营行为的监管缺乏有效的办法；现行法律法规对于经营 性高速公路收费的定位不明晰，政府还贷公路和经营性公路形成收费公路的“双轨制 ； 等等。这些问题，集中反映了我们对市场经济体制下的高速公路特许经营缺乏系统性地 深入地研究，没有给高速公路特许经营法律法规和政策的支持保障。 1 3 3 启示 1 仅凭国家财力完成我国高速公路的建设是不可能的，必须充分利用特许经营机 制来吸引民间资本的建设和经营高速公路。因此，高速公路特许经营机制在我国高速公 路的建设和管理领域还将进一步广泛推行。 2 从法国政府高速公路特许经营历程的第二次重大改革不难看出当地政府对民营 企业和外资的政策扶持是法国高速公路特许经营取得成功的重要前提。而不可忽视的 是，在我国交通行业内部仍然存在一些对引进非国有资本的非议，这种观念已经演变成 为政策障碍：在我国，建设一条高速公路，如果是国有企业，那么它可以直接得到经营 权进行相应的准物权评估；而如果对方是民营或外资，那么政府就需要转让公路经营权， 进行相应的准物权评估，评估价值作为政府占有股权的依据。民营资本对于我国当前和 今后一个时期内高速公路的建设至关重要，而现有的做法中对外商、民营的不平等条件 导致了我们吸收民营资金的困难。 3 最重要的一条启示：尽管西班牙、意大利、法国等国家特许的法律不同、经营 机构的组织形式和资金来源不同，但是他们的成功都源于完善、科学的高速公路特许经 营机制。特许经营机制包括：专门的法律授权、政府依法设立机构、实行有效透明的监 6 长安大学硕士学位论文 管、采用企业方式经营等等。针对我国的实际情况，我们有必要进一步深化对高速公路 特许经营问题的研究，早日建立并逐步完善有中国特色的公路特许经营机制，把政府的 监管与特许经营机构的灵活性有机结合起来，使高速公路建设运营具有内在的动力和正 确的导向，从而促使高速公路按照政府宏观调控的目标健康发展。 1 4 文章的结构安排 本文主要分析了现阶段我国高速公路特许经营机制在实际运行中出现的问题，并针 对这些问题提出了完善我国高速公路特许经营机制的措施，最后对高速公路特许经营提 出了创新性思路，结构安排如下： 第一章，主要介绍本文的研究背景、研究目的和意义、论文的结构安排。 第二章，高速公路特许经营概述。介绍高速公路特许经营的概念、特征、范围等基 本要素。 第三章，高速公路特许经营机制在实践中存在的问题。本章首先创新性地将高速公 路特许经营定义为由法律保障机制、政策机制、管制机制和公司经营机制组成的有机整 体，然后指出由于我国高速公路特许经营机制尚不完善，在实际操作中出现的各个方面 的问题。 第四章，完善高速公路特许经营机制的对策研究。本章是本文的核心部分，针对高 速公路特许经营机制在实际运用中存在的问题，用系统分析的方法，以法律保障机制、 政策机制、管制机制和公司经营机制之间的相互联系和作用为依据，提出完善特许经营 机制的建议，形成有中国特色的高速公路特许经营机制。 第五章，进一步完善高速公路特许经营的创新性思路。分为两部分；西部地区实行 “阶段性特许经营 制度；建立公路经营权二级交易市场。 第六章，结论与展望。 1 5 创新点 1 高速公路特许经营机制的提出 从笔者文献检索所掌握的情况看，目前对国内外高速公路特许经营的研究都就高速 公路特许经营在实践中出现的突出问题进行了分析，然后针对性地提出措施，却忽略了 对产生问题的更深层次原因特许经营机制的分析，反映在提出的某些措施没有从全 局和整体的角度考虑高速公路特许经营系统的组织( 部分) 之间的相互关系和相互作用。 7 第一章综述 这些措施在解决了相应问题的同时，可能又会带来其他的问题。本文将高速公路特许经 营机制作为一个有机系统，分析了各个部分在实践中存在的问题，然后运用系统分析的 方法，以法律保障机制、政策机制、管制机制和公司经营机制之间的相互联系和作用为 依据，就如何完善我国现有的高速公路特许经营机制提出对策，对于建立健全我国高速 公路特许经营机制和促进高速公路建设、运营、管理的持续健康发展具有重要的意义。 2 西部地区实施“阶段性特许经营”制度 受自然条件和经济发展的制约，西部地区公路的建设、发展水平远远不如东部地区， 并且这种差距还有逐渐增大的趋势。为了有效地控制和缩小东西部地区高速公路建设的 差距，结合西部地区发展水平提出“阶段性特许经营 战略的构想即在交通需求的 导入期，由政府投资修建免费的干线公路( 主要指省际道路) ；在交通需求的成长期， 实施高速公路特许经营制度，吸引民间资本兴建集散公路和支线公路( 主要指省内高速 公路) ，通过政府投资与特许经营相结合，建成西部地区高速公路大网络，缩小东西部 差距。 3 建立收费公路经营权二级交易市场的构想 分析了高速公路经营权的双重属性：无形资产属性、商品属性，为开辟公路经营权 二级交易市场提供了可能性，然后介绍了应该着力从哪些方面保证公路经营权二级交易 市场的j 下常运转。最后，考虑到如果国家不愿开辟二级交易市场，通过哪些方式同样可 以达到交易公路经营权的目的。 8 k 安大学硕千：学位论文 2 1 特许经营 第二章高速公路特许经营概述 特许经营是当今世界最成功的经营模式之一，欧美等地区7 0 以上的商业企业以特 许经营模式运行和管理。近几年，我国特许经营快速发展，人们对品牌效应、规模效应 以及对企业规范管理的认同，为特许经营在中国的持续健康发展奠定了良好的基础。 特许经营模式起源于美国。根据国际特许经营协会的定义，特许经营是特许人与受 许人之间的契约关系，对受许人经营中的相关领域、经营诀窍和培训，特许人提供或者 有义务保持持续的兴趣。受许人的经营是在特许人所有和控制下的一个标识、经营模式 和过程下进行的，并且受许人从自己的资源中对业务进行投资。 特许经营固有的基本特征，由文献 7 可知： 1 特许经营是一种特许人与受许人之间的合同关系，也就是说，特许人与受许人的 关系是依赖于双方合同而存在和维系的； 2 特许经营中特许人与受许人之间不存在有形资产关系，而是相互独立的法律主 体，由各自独立承担对外的法律责任； 3 特许人对双方合同涉及的授权事项拥有所有权及专用权，而受许人通过合同获得 使用权及基于使用权的收益权； 4 特许经营中的授权是指包括知识产权在内的无形资产使用权，而非有形资产的使 用权： 5 受许人有根据双方合同向特许人交纳费用的义务； 6 受许人应维护特许人在合同内所要求的统一性。 特许经营模式有如下优点： 1 特许人只以品牌、经营管理经验等投入，便可达到规模经营的目的，不仅能在短 期内得到回报，而且可以使无形资产迅速上升，分散了资金风险和压力； 2 受许人由于购买的是已获得成功的运营系统，可以省去自己创业不得不经历的一 条“学习曲线”，包括选择盈利点、开发市场等摸索过程，降低了经营风险； 3 受许人可以拥有自己的公司，掌握自己的收支，受许人的启动成本低于其他经营 模式，因此可以在最短的时间内收回投入并盈利； 4 特许人与受许人不是一种竞争关系，有利于共同扩大市场份额。 9 第_ 二章高速公路特许经营概述 但同时，特许经营模式在实践中也存在以下不足： 首先，对特许人来说，不容易控制和管理受许人，公司荣誉和形象会受个别经营不 好的特许经营组织的影响；合同限制了策略和战略调整的灵活性，当发现受许人不能胜 任，无法更换；另外，难以保证受许人产品和服务保持统一标准；企业的核心能力可能 因受许人的违约降低等等。 其次，对受许人来说，必须提供用于创立和经营组织的资金，创业初始阶段工作强 度大；特许人出现决策错误时，受许人会受到牵连；受到特许经营合同的限制，缺乏自 主权等等吲。 综上所述，特许经营模式的实质是企业运用无形资产进行资本运营，实现低风险资 本扩张和规模经营的有效方法和途径，这也是特许经营得以迅速发展的根本原因。 2 2 政府特许经营 政府特许经营是特许经营的一种特殊形式，是指政府根据发展的需要，按照一定的 程序，将公共资源( 市政基础设施，收费公路等) 授予特定企业经营管理，经营企业按 照特许权项目利益和风险共存的原则，在协议条款或授权书的约束下对项目进行管理。 政府应通过特许权协议或授权书的约束对项目进行管理，还应通过特许经营协议或其他 符合法律规定的形式明确政府和特许权取得人之间的权利和义务同。 政府特许经营具有的特点是： 首先，政府特许项目一般都是资本密集型、投资回收期较长的行业，采用特许权方 法可以吸引私有资本投资，并可以利用大额的国际商业贷款； 其次，政府通过招投标的方式选择被授予特许权的公司； 再次，政府通常会对特许项目的建设承担部分指导、监督与帮助的作用； 最后，政府可以在特许的权利涉及业务上没有既存经验或历史，这些特许权所涉及 的业务模式甚至业务内容等都需要受许人自己去开拓。而商业特许，尤其是在经营模式 上，法律规定特许人必须有一定的经营实践【8 9 】。 政府推行特许经营的主要目的，是为了通过引进民间资金和市场竞争机制，从而有 效缓解在市政公用事业、收费公路等建设领域的资金短缺现状，提高运营管理的效率。 1 0 长安大学硕十学位论文 2 3 高速公路特许经营概述 2 3 1 相关概念 1 高速公路特许经营 高速公路特许经营属于政府特许经营的范畴，是经行政特别许可，国内外经济组织 在一定期限和范围内经营公路基础设施及其服务设施的经济管理行为。 我国交通主管部门对“高速公路特许经营”的表述是：高速公路特许经营是指受让 方依法取得公路经营权( 公路收费权、公路沿线广告权等) ，与出让方签订特许经营协 议，在一定期限和范围内经营管理基础设施及其服务设施，经营期限届满后，办理公路 移交手续的经济管理行为。 2 高速公路经营权 参照1 9 9 6 年交通部9 号令公路经营权有偿转让管理办法的规定，可以认为， “公路特许经营权是依托在公路实物资产上的无形资产，是经交通部或省级人民政府批 准，省级交通主管部门或有关部门特许，对已建成通车公路设施收取车辆通行费的收费 权，鼓励沿线各地区域内广告经营权，服务设施经营权及其他与收费管理有关的经营 权。 一般而言，包括以下六个方面，由文献 1 0 可知： ( 1 ) 收费权：依据中华人民共和国公路法的明文规定，高速公路收费权是指经 省级人民政府批准，对已建成通车公路设施允许收取车辆通行费的收费权。这里需要特 别申明的是，在特许经营实践中，很多人将公路经营权与公路收费权分辨不清，从法律 意义上讲，自公路法实施之日即1 9 9 8 年1 月1 日起，只能依法转让公路的收费权 而非经营权。 ( 2 ) 广告经营权：利用公路与桥梁设施或其空间，利用社会公众出现机会多，车流 量大的特点，为企业单位设置广告，来宣传其产品的一种权利。 ( 3 ) 路桥冠名权：指公路某一段或桥梁有偿冠予企业的名称，借以宣传其产品，提 高其知名度。该项无形路产价值的高低受交通量的大小与道路在路网中的重要程度的制 约。一般来讲，凡交通量较大的国道或连接大城市的具有较高知名度的高速公路，其资 产价值的含金量就较大。 ( 4 ) 公路客运线路经营权：指连接大中城市，横跨若干省市的国道主干线全封闭的 高速公路，由于客运量大，通行能力强，从事客运有稳定的客源市场，能获得较高收益 的权利。 第一二章高速公路特许经f 7 概述 ( 5 ) 公路附属设施的服务经营权：指高速公路附属服务设施的餐饮住宿服务经营权， 车辆加油维修服务权。特别是交通量大的国道主干线上的全封闭的高速公路，其服务对 象有稳定的来源，所以其收益回报率较高。 ( 6 ) 公路沿线两侧规定区域土地开发权：是政府为避免授权的公路经营单位采取 b o t 经营方式所存在的风险，而对其风险损失的一种补偿。此项经营权一般不授予。 2 3 2 高速公路特许经营产生的背景 在高速公路领域实行特许经营，是有其政治背景和经济背景的。 1 政治背景 首先，社会发展自从有了公共部门和私营部门之间的分工之后，政府自然成了公共 部门和群众利益的责任承担者，但由于社会发展迅速，派生出来的公共基础设施种类繁 多，令政府应接不暇。此时，政府应当避免盲目包揽，应当集中精力致力于社会的基本 方面，发挥国家应当发挥的强大作用，成为保卫整体利益的战略家。但作为政府的责任 又不能丢掉，权力更不能丢掉，因此在高速公路等基础设施领域实行特许经营制度也就 成为一种政治上的需要【1 1 】。 其次，现代国家和政府除了行使其司法、国防、外交、财政等职能外，还应当注重 在激励公共部门和民间建立契约性质的相互关系方面发挥重要的调节职能，使其矛盾的 利益保持相对平衡，充分发挥民间资本在经营公用事业上的积极性，而特许经营是一种 基本的方式【1 1 l 。 2 经济背景 首先，国家在经济社会发展的过程中，一方面要求增加高速公路等基础设施的供应， 而另一方面国家财政预算提供的预算资金十分有限，而特许经营制度却可以充分地吸引 社会、企业、私人资金和外资。我国国家高速公路网的出台，标志着我国高速公路建设 进入了一个新的发展阶段。在“十一五”期间，我国高速公路还需要有较大的发展，这 就对新建高速公路和已建高速公路的有效管理提出了更高的要求，特许经营在高速公路 建设领域的成功经验和我国高速公路建设的形势，决定了我们还需要在高速公路建设领 域继续推进和完善高速公路特许经营机制。 其次，长期以来，在高速公路等基础设施的运营管理都是由政府组织进行，政府既 当“裁判员”又当“运动员 ，将行政领域的条条框框搬到了企业的运营管理之中，使 企业的正常运行难以摆脱行政体制的束缚，尤其是复杂的公共财务制度。于是，我国基 1 2 f 二安大学硕十学位论文 础设施的管理机构呈现出两种情况：一种机构是属于经营性企业，行业垄断特征明显， 服务质量不高，效率低下；另一种机构属于事业型单位，在政府财政不足的情况下，远 远不能满足社会的需要，它的严重后果是直接制约社会的进步，而采用特许经营制度， 可以使企业的全部活力服务于符合总体的目标。经营者具有独立的法人地位和经营自主 权，因而能自由的签约和借贷，同时这也促使获得特许经营的企业加强管理、革新技术、 提高效率，这些特征是政府的包办企业不具备的。 再次，高速公路基础设施到底是经济体系之外的因素，还是经济体系之内的因素， 经济学的观点发生了很大的变化【1 1 i 。凯恩斯之后，主流观点认为经济是受消费牵引的， 公共工程只起刺激作用。而近年来，西方经济学认为公共基础设施在改善企业经营管理 方面起着独特的作用，个经济体系的运作也取决于对公用事业的管理，并承认公共基 础设施是经济体系运行的一部分。由于经济赋予了公共事业新的经济意义，因此也促进 了政府发展特许经营等公共部门与私营部门更多的合作。 2 3 3高速公路特许经营的范围 公路特许经营的范围涉及到收费公路的技术等级和规模、确定收费年限的原则和具 体规定等内容，我国现行法律法规对高速公路特许经营的范围作了如下规定： 收费公路管理条例第十八条明文规定，建设收费公路应当符合的技术等级和规 模为：高速公路连续里程3 0 k m 以上；一级公路连续里程5 0 k m 以上；二车道的独立桥 梁、隧道，长度8 0 0 m 以上；四车道的独立桥梁、隧道，长度在5 0 0 m 以上； 第十四条第二款规定，经营性公路收费年限，按照收回投资并有合理回报的原则确 定，不超过2 5 年。国家明确的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限最长 不得超过3 0 年； 第二十一条和第二十二条分别规定，转让政府还贷公路权益中的收费权，可以申请 延长收费期限，同时规定延长的期限不得超过5 年。有下列情况之一的收费公路权益中 的收费权不得转让：( 1 ) 长度小于1 0 0 0 m 的二车道独立桥梁和隧道；( 2 ) 二级公路；( 3 ) 收费时间已超过批准收费期限的三分之二【1 2 】。 中华人民共和国公路法第五十九条规定，收费公路应当符合国务院交通主管部 门规定的技术等级和规模【1 3 l 。 2 3 4 高速公路特许经营的核心特许经营协议 特许经营协议是政府部门与受许人之间就特许经营事项经相互协商而缔结的法律 1 3 第二章高速公路特许经黄概述 协议。对于特许经营双方的权利、责任和义务，对于项目的设计、投资、建设、经营、 维护和移交都有严格的规定，是特许经营得以正常、健康运行的必要前提，同时也是解 决特许经营纠纷的重要依据。特许经营中的其他协议都以特许协议为中心，在特许协议 的基础上订立，因此，特许经营协议成为高速公路特许经营的核心。 特许经营协议应涵盖以下内容，由文献 1 4 可知： 1 特许高速公路项目建设的时间、收费经营的时间，特许期满无偿将项目形成的有 形资产和无形资产全部交回政府； 2 特许期内，对高速公路项目形成的财产有权占有、使用并取得其收益，依法自主 经营，自负盈亏，特许期满将有关财产权证全部办到政府指定机构名下； 3 特许期内，政府的主管部门，依据政府的管理职责和合同要求行使管理权利，对 项目进行行业管理； 4 项目所需资金的筹措； 5 公路项目工程的基本内容，建设工程要求、资金到位要求、建设用地拆迁的执行 标准、项目工程招标、工程监理、工程的监督检查、项目工程的竣工验收，以及项目的 转让和周边新项目的建设等等。 6 协议中最重要的内容是出让方和受让方的权利和义务。 在高速公路特许经营中，出让方即政府部门，受让方即高速公路经营企业。 出让方的权利主要有监督权、制裁权、验收权、合同单方变更权等【1 5 l 。具体体现在 政府部门有权监督受许人是否全面而充分地履行特许经营合同；政府部门对于不履行合 同或者不正确履行合同的受许人有制裁权；在高速公路的回收、移交阶段，政府部门有 工程质量的最后验收权；在特许经营合同履行过程中，出于公共利益的需要、法律法规 的变更、受许人经营不善以及不可抗力等原因，出让方有权单方面变更或解除特许经营 协议。例如由于江苏省人民政府要求江苏宁沪高速公路股份有限公司投资约1 0 0 亿人民 币将四车道高速公路扩建为八车道高速公路，特许经营年限由3 0 年延长至3 5 年。从义 务角度看，出让方的义务主要是特别保证义务，包括协助受许人办理相关手续保证、税 收保证、限制竞争保证、经营期保证等。 与出让方相对应，受许方的权利主要有特许经营权、请求权、获得补偿和赔偿权： 特许经营权是受许方通过政府部门的授予而取得的从事特许经营活动的权利：请求权是 受许方请求政府部门兑现特别保证义务的权利；获得补偿和赔偿权是受许方获得行政补 偿和行政赔偿的权利；对非经营原因终止协议要求合理经济补偿，是目前受许方的一项 1 4 长安大学硕士学位论文 重要权利f 1 5 l 。民营企业进入公路建设领域最担心的就是政府方面的政策性变化。重庆实 行了收费年票制，深圳市撤销非高速公路收费站，都直接影响到公路经营企业的利益， 因此，在特r i