（工商管理专业论文）城市管理冲突类型与解决策略研究.pdf

华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 i 摘摘 要要 本文以武汉市城市管理（执法）局为例，运用实证分析的方法对城市管理（执 法）局在城市管理中的冲突问题进行了调查和研究。 城市管理中的冲突类型主要包括：城市管理（执法）局内部行使管理权与行 使行政处罚权的部门之间的冲突；城市管理（执法）局与管理相对人之间的冲突； 城市管理（执法）局与其他城市管理职能部门之间的冲突。 经过研究发现，以上冲突形成的原因主要有：管理队伍自身素质不高，执法 方式简单粗暴；管理相对人法律意识淡薄，不遵守法律法规规定；管理（执法） 局内部部门之间有目标差异；管理相对人受利益和市场需求的驱动；城市管理执 法依据本身存在着缺陷等。在此基础上，本文提出，城市管理的主要对象是人， 城市管理的目的是不断改善市民的生活、学习和工作环境，所以解决管理中的冲 突问题时应该树立以人为本的理念，把为市民服务作为工作的出发点和归宿。本 文提出了城市管理（执法）局内部及与管理相对人及其他城市管理部门之间冲突 的解决策略：加强沟通、强化目标意识、宣传教育、健全法制、加强城市管理队 伍自身建设、管理中推行刚性法律柔性执法等方法，树立执法为民的思想，推动 整个城市的发展。 最后本文指出，冲突的管理主要是针对冲突发生后的事后管理，缺乏前瞻性。 所以应该建立冲突预警机制，事先辨析冲突的状态、性质、可能产生的根源等， 以便对城市管理（执法）局、管理相对人的行为进行引导，降低冲突的负面影响。 关键词：关键词：城市管理 冲突 以人为本 解决策略 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 ii abstract through an example of wuhan urban management (law enforcement) bureau, by the way of experience-analysis, this paper conducts the survey and research on the conflict in urban management. the types of conflict in urban management include conflict between departments in the bureau, individual and bureau, bureau and other urban management bureau. the survey shows that the main reasons existing in the conflict are as follows: law- enforcing officials are not sufficiently professional and their means of enforcement are simple and crude; citizens are lack of legal awareness, nonobservance of the laws and regulations; the goals are different between departments in bureau; citizens are driven by interests and market demand; the basis of the law in urban management is limited. so the paper puts forward that the core is person in urban management. the purpose in urban management is to improve the living, learning and working environment. the means to resolve the conflict of urban management is human-centeredness, working for people as the starting point and destination. the paper brings forth the strategies to resolve conflict between departments in the bureau, individual and bureau, bureau and other urban management bureau. the strategies include strengthening communication and enhancing awareness goal ，educating , perfected legal system, raising quality of city manager and so on. law-enforcing officials should establish the principle of working for people to boost the development of whole city. finally the paper points out that the conflict management is aimed at subsequent management, lacking of foresight. forewarning system should be established, it can analysis the state, character, reason of conflict and guide urban management and individual to reduce the negative impact of conflict. key words: urban management conflict human-centeredness solving strategies 独创性声明独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个 人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到，本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密 ，在_年解密后适用本授权书。 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名： 指导教师签名： 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 本论文属于 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 1 1 绪论绪论 2005 年 9 月 1 日的楚天金报 、 武汉晨报等媒体报道了武汉市硚口区韩 家墩城管执法中队赔偿 3 名修床匠医疗费、营养费等各种费用 2000 元一事。事情 经过是这样的：8 月 31 日上午 9 时左右，韩家墩等城管执法中队队员带领三名协 管员到简易路巡查时发现有 2 人占道修理棕床，于是劝他们离开。在劝阻无效时， 队员和协管员扣留了一名修床匠的工具包，修床匠为抢回工具包与队员发生了冲 突，并扭打起来。最终双方不同程度受伤，一名修床匠眼睛和脸被打肿，另两名 修床匠膝盖表皮受伤，执法队员表皮也有受伤，韩家墩派出所对此事进行调解， 决定由城管执法中队对三名修床匠一次性赔偿 2000元。 2004年武汉市组织了城管、 公安等 800 人的队伍对洪山区桥梁村的违章建筑进行拆除，但遇到了几百人队伍 的暴力抗法，用砖头、棍子、刀等阻碍执法人员到现场拆除，在冲突中，双方均 有不同程度的受伤，结果是当天的拆违行动流产。这些事例说明，城市管理中的 冲突问题普遍存在，面对冲突如何解决，这就要求我们具体情况具体分析。我们 知道，城市的主体是人，城市管理的对象也是人，对人的管理要顺势而上，树立 以人为本的理念，把为人民服务当作城市管理工作的出发点和立足点。一方面由 于管理队伍整体素质有待进一步提高，管理工作的监督措施、职责划分不清，以 人为本、依法行政的理念没有得到充分贯彻和执行，没有通过我们的工作充分调 动人民群众的积极性和自觉性，参与到城市管理工作中。另一方面，由于一些人 的法律意识淡薄，社会公德意识不强，也增加了城市管理工作的难度，增加了冲 突出现的机率。对待冲突正确的态度应该是认真分析冲突的根源，找出冲突产生 的原因和冲突解决的相应对策，通过对冲突的管理，推动对整个城市的管理。 1.1 城市管理概述城市管理概述 城市管理是对城市社会、经济、文化等方面内容进行计划、决策、组织、指 挥、协调、控制等一系列活动的总和1。城市管理的内涵很丰富，范围也很广泛。 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 2 广义的城市管理，包括城市社会、经济、文化等各方面，即通常所说的“大城管” 。 具体讲，有三个层面的内容：第一个层面是指市政、园林、市容环卫、绿化等与 城市公共基础设施相关的管理；第二个层面是指社区建设、社会管理；第三个层 面是指开发、经营和发展城市经济。我们在这里谈的城市管理主要是指“大城管” 中第一个层面的内容，即通常所说的“小城管” ，也就是以城市基础设施和城市公 共资源为主要对象，以发挥城市经济、社会、环境整体效益为特征的综合管理。 目前我国一些城市已经建立或者拟建立的城管机构，有两个共同特点：一是所谓 的“综合执法” ，实质上就是相对集中行政处罚权；二是相对集中的行政处罚权， 主要是城市管理的某些领域2。而我们群众提到的“城管” ，主要是指在城市管理 的某些领域行使相对集中行使行政处罚权的部门所从事的管理活动。 城市是一个人口高度集中的社会综合体，城市管理是现代化城市发展的龙头 3，其管理内容是由许多要素构成的有机统一体，涉及的范围相当广泛。如何管理 好城市，切实发挥城市管理在城市现代化发展中的龙头地位？法治是现代城市管 理的重要手段4，是城市管理的必然趋势。为了解决城市管理中多头执法、重复处 罚、执法扰民等问题， 行政处罚法第十六条，在城市管理方面开展了相对集中 行政处罚权试点，设立城市管理行政执法局，统一行使市容、规划、园林、市政、 环保、工商、公安、交通等部门的全部或者部分行政处罚权5。从 1997 年 5 月至 2002 年 7 月，经国务院或经国务院授权的省级人民政府批准，全国已有 23 个省、 自治区的 79 个大中城市和 3 个直辖市在城市管理领域相继开展了对集中行政处罚 权的探索性实践。随后，全国各地迅速推行。到目前为止全国约有 200 个城市开 展了此实践。 1.2 研究目的和意义研究目的和意义 托马斯等人进行的一项调查表明，一个管理者大约有 20%的时间用于处理组 织中的冲突问题6。这表明冲突问题是客观存在的、不可避免的社会现象。目前， 随着现代化水平不断发展，国家的城市化速度也迅速提高，大量农村剩余劳动力 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 3 涌入城市。随着人口的不断集聚，一些城市环境“脏、乱、差” ，道路侵占、乱搭 乱建等问题也凸现出来。城市管理部门的任务，就是遏制和解决这些现状与目标 之间的矛盾与反差，通过有关的法规进行管理，充分调动人的积极性和自觉性， 把人的因素同其他因素有机地结合起来，推动城市的发展，满足人的各种生存和 发展需要，并最终实现人的全面发展。 在管理过程中，由于各阶层有不同的利益需求，势必会面临不相容的目标， 冲突也随之显现。有这样一组数据：2001 年深圳发生抗拒城管行政执法的事件超 过百起；2003 年，珠海市发生抗拒城管执法事件 112 起，有 72 位执法人员受伤； 2005 年 1 至 4 月，南京北下区发生抗法事件 37 起，有 41 名执法人员受不同程度 的伤害7；武汉市武昌区在 2005 年到 2006 年 5 月期间，共发生阻扰执法 40 起， 有 14 名执法人员受到从轻微伤到重伤不同程度的伤害，而相对人有 7 人受到治安 拘留，7 人对造成的伤害行为进行了赔偿。以上一组数据让我们认识到，城市管理 中的冲突在全国的城市管理中普遍存在，有的冲突甚至到了比较激烈的程度，给 人们的人身、财产等都带来了不同程度的损害。应该如何设法消除和避免这样一 些有破坏性的冲突呢？这就需要运用冲突管理的方法，深入了解冲突产生的根源， 从而才能采取适当的方法合理地解决冲突。此外，不仅仅限于传统的冲突管理， 局限在对冲突的事后管理，而是学会用现代冲突管理理念，对冲突问题实行全过 程、全系统、全要素的全面冲突管理，改事后管理为事前管理，拿出相应的预防 措施，防患于未然，将破坏性冲突造成的危害减少到最低程度。 1.3 国内研究现状国内研究现状 目前国内学者对城市管理中存在的冲突方面的研究，主要集中在对执法依据 的研究上。目前全国范围内行使相对集中行政处罚权的机关是以国务院法制办的 复函行使对有关规划、绿化、工商、市容等违法行为的处罚，而国务院法制办的 复函的法律效力远远低于法律、法规，那么各地在制定相对集中行政处罚权制度 的时候，不能创设任何行政处罚种类，只能依据行政处罚法的规定，行使市 容、规划、园林、市政、环保、工商、公安、交通等部门的全部或者部分行政处 罚权，这样对一些违法行为没有强有力的手段。同时理论研究重点主要是相对集 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 4 中行政处罚权制度，几乎没有用冲突管理的理论来对城市管理中的冲突进行系统 研究。 1.4 研究思路和方法研究思路和方法 通过对城市管理中的冲突分类阐述，深入剖析产生这些冲突的根源，借鉴一 些城市成功管理经验提出应对冲突的对策，进一步探讨在城市管理冲突中如何采 取预防措施有效解决冲突，为城市管理中的冲突管理提供一定的理论参考。 1.4.1 研究思路研究思路 以武汉市城市管理（执法）局在进行城市管理中所遇到的冲突为典型实例， 对冲突的类型、形成的过程、产生的根源、冲突的影响作用进行调查研究，在此 基础上，提出城市管理冲突的预防和解决策略。 第一，介绍武汉市城市管理（执法）局主要工作职责，客观分析在进行城市 管理中存在的冲突的主要类型：群体间的冲突，主要有行使城市管理权的部门与 行使行政处罚权的部门之间的冲突；组织间的冲突，主要是城市管理（执法）局 与管理相对人之间的冲突，城市管理（执法）局与其他城市管理相关职能部门之 间的冲突。 第二，用冲突管理的理论，对上述冲突形成的过程、产生的原因进行深入地 分析，找到武汉市城市管理中的冲突形成的原因及根源所在。 第三，阐述城市管理中冲突形成的影响作用，针对上述城市管理冲突产生的 原因，提出预防潜在冲突的措施和冲突产生后的解决策略。 1.4.2 研究方法研究方法 第一，采取实证法，以武汉市城市管理中的冲突主要类型为实例进行研究。 通过观察、访谈、资料查阅（主要包括部门的行文、机关内部的总结、方案、汇 报材料，当地的媒体报道等） ，对存在的问题进行总结和概括。 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 5 第二，利用归纳法，对所收集的资料进行深刻探讨，进而揭示出在武汉市城 市管理中的一些普遍现象背后的原因。 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 6 2 武汉市城市管理冲突类型武汉市城市管理冲突类型 2.1 武汉市城市管理（执法）局的工作职责武汉市城市管理（执法）局的工作职责 武汉市的城市管理和城市管理执法工作，过去一直是通过各个专业行政管理 部门及其执法队伍分别行使行政处罚权。这种专业执法的管理模式对加强城市建 设和管理曾起到一定的积极作用，但由于执法机构的重复设置，职能的相互交叉， 一方面造成“一条马路几家管，一起违章几家罚” ，另一方面，执法过细，形不成 拳头，管理成本大，与城市管理的综合性要求不相适应。市委、市政府及时决策， 报经国务院法制办公室国法函2001137 号文批复同意、省人民政府决定，将市容 环卫、规划、绿化、市政、环保、工商、公安交通等七个方面的全部或部分行政 处罚权相对集中，由城市管理执法局统一行使。根据中共武汉市委武汉市人民 政府关于印发武汉市机构改革方案和武汉市机构改革方案实施意见的通 知 （武发200120 号）精神，武汉市于 2001 年底组建了武汉市城市管理局、武汉 市城市管理执法局，主管全市城市管理和城市管理综合执法工作。下辖的江岸、 江汉、硚口、汉阳、武昌、青山、洪山七个城区也相应成立了区城市管理局、区 城市管理执法局，负责行使各区七个方面全部或部分行政处罚权；负责各区城市 道路、桥梁、隧道、户外停车场等设施维护管理工作；负责城市道路临时占用和 城市道路挖掘的审批和许可证发放工作；依法组织征收城市道路临时占用费和挖 掘修复费；负责全区环境卫生及行业管理、环卫设施的维护管理和环卫企业的资 质管理；依法征收城市生活垃圾处理费等。 2.2 武汉市城市管理冲突类型分析武汉市城市管理冲突类型分析 按照系统管理学派巴纳德（bernard）的观点，组织是两个或两个以上的人有 意识协调的活动或效力的系统8。任何组织都属于一个更为广泛的环境系统中的系 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 7 统，任何组织都难以避免与其他组织之间的冲突，根据人们不同的视角和不同侧 重，人们对冲突的分类也有所不同。 2.2.1 冲突类型划分的理论基础冲突类型划分的理论基础 在研究冲突的学者中，由于研究问题的侧重点不同，有的着重于冲突的成因， 有的重视冲突的过程，有的着重冲突的后果，所以对冲突下的定义也不相同，但 是有个共同的特点，就是都强调对抗、斗争。所谓冲突，是由于工作群体或个人， 试图满足自身需要而使另一工作群体或个人受到挫折时的社会心理现象。冲突表 现为，由于双方的观点、需要、欲望、利益或要求的不相容而引起的一种激烈争 斗9。从心理学的角度看，当人们面临两个互不相容的目标时，或当一方要达到的 目标受到另一方的阻碍时就会发生冲突。冲突是不同主体或主体的不同取向因为 对特定客体处置方式的分歧而产生的行为、心理的对立或矛盾的相互作用。冲突 是一个过程，它是从人与人、人与群体、人与组织、群体与群体、组织与组织之 间的相互关系和相互作用过程中发展来的。 对于冲突的类型，有的学者将其分为五个层次：一是自我冲突（personal） ， 二 是 人 际 冲 突 (interpersonal), 三 是 群 际 冲 突 (intergroup), 四 是 组 织 间 冲 突 (interorganizational),五是国家和民族之间的冲突(international)10。有的学者按照冲 突主体及相互作用对象不同，分为三个层次，如图 2-1 所示11： 图 2-1 冲突的不同结构层次 以上三个不同层次的冲突既相互联系，又相互作用。 组织之间的冲突 组织层次冲突 组织内部冲突 群体之间的冲突 群体层次冲突 群体内部冲突 个体之间的冲突 个体层次冲突 个体内部的冲突 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 8 (1)个体层次冲突 这又分为个体内部的冲突和个体之间的冲突。 个体内部的冲突 这种冲突发生在个人的内心或内部，涉及个人某种形式的目标、价值、判断、 认识或感情等。因为不确定性或被拉往、推向一个相反的方向，一个人难以决策 时，他就处于个人内心冲突状态。这个时候，人就常常表现得犹豫不决，茫然不 知所措。勒温（lewin）将个体内部冲突分为三种类型：双趋冲突、趋避冲突和双 避冲突。 个体之间的冲突 指两个或两个以上个人在其认识、态度、价值观、行为或所追求的目标发生 矛盾、分歧和不一致时，所发生的对抗或对抗性行为方式。每个组织成员都有自 己的目标。如果某人的目标和他人的目标存在竞争，就很可能产生冲突12。 (2)群体层次冲突 分为群体内部冲突和群体之间的冲突。 群体内部冲突 包含个人层次的冲突和个人与群体之间的冲突。个人层次冲突如上所述。另 一方面，由于每个人有自己的目的、利益和意愿，如升职、加薪等。如果这些目 标和群体目标不同，而群体希望个体完全忽视个人目标而为群体目标服务时，个 人与群体之间的冲突就发生了。 群体之间的冲突 这是指组织内的群体之间由于各种原因而发生的对立情形，通常有四种形式： 第一，垂直冲突：通过纵向分工形成的不同层次间的冲突，即上下级部门之 间的冲突。这有可能是因为上级过于严格，或者上下级缺乏沟通等原因造成。 第二，水平冲突：通过横向分工形成的不同职能部门之间的冲突，也称功能 冲突。这是由于在组织中不同群体因为所执行的职能不同，所表现出一定的差异。 这类冲突主要是由于各群体过分强调了自己的目标，忽略了组织的整体目标。 第三，指挥系统与参谋系统的冲突：这种冲突在企业中表现更为突出。如日 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 9 本的一项调查表明13，在被调查的 431 家大、中、小型企业中，大约有 1/4 即 103 家企业，直线指挥系统与职能参谋系统之间的冲突已经表面化了。 第四，非正式组织与正式组织间的冲突：正式组织与非正式组织之间的目标 不一致，而非正式组织的成员经常置正式组织的规则于不顾，就会形成冲突。 (3) 组织层次的冲突 分为组织内部冲突和组织之间的冲突。 组织内部冲突 实际包含了个人层次冲突和群体层次冲突的所有类型，再加上个人与整个组 织之间的冲突。 组织之间的冲突 组织在与其生存环境中的其他一些组织发生关系时，经常会由于目标、利益 的不一致而发生各种各样的冲突。组织与组织间的冲突，可以看作是与其他利益 相关者之间的冲突。利益相关者就是影响企业目标的实现或受企业目标的实现影 响的个人或团体。 2.2.2 武汉市城市管理冲突主要类型武汉市城市管理冲突主要类型 武汉市城市管理（执法）局是武汉市政府的一个工作部门，同时也是一个组 织。根据冲突的观点，我们知道，冲突乃是一种组织在正常运作下所常见的社会 现象，是无法完全避免的14，冲突是组织存续过程中经常出现的一种普遍现象。 从武汉市城市管理（执法）局的工作职责中看到，组织的管理范围扩大了，管理 对象也更复杂了，管理相对人量多人广，难度也增加了，同时由于组织成立时间 不长，许多工作处在探索阶段，出现冲突也在所难免。根据冲突的主体及相互作 用的对象不同，我们将武汉市城市管理的冲突的类型分为以下三个层次，如图 2-2 所示： 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 10 组织 图 2-2 武汉市城市管理冲突类型 以上三个层次的冲突类型在武汉市城市管理（执法）局中普遍存在，但是由 于城市管理（执法）局在城市管理中所处的位置，社会对这个组织在城市管理中 工作的关注程度，在这里我们不讨论个体层次的冲突，而将讨论重点主要集中在 另外两个层次的冲突类型的讨论上。 (1)群体之间的冲突 在武汉市城市管理中，主要表现为行使城市管理权的管理部门与行使行政处 罚权的执法部门之间的冲突。 (2)组织之间的冲突 个人与城市管理（执法）局之 间：如占道摊贩、违法建筑当 事人与城市管理（执法）局； 组织层 组织之间 城市管理（执法）局与园林绿 化、 次冲突 工商、环境保护等部门之间 组织内部 包含城市管理（执法）局群体 内与群体间冲突两个方面 城市管理（执法）局内部 上 群体之间 级与下级、行使城市管理 权 群体层 与行使行政处罚权的部门 次冲突 之间等 这个包含个体之间和个体 如城市管理（执法）局内 个体层 个体之间 部成员之间为了升职发生 次冲突 的冲突 个体内部 组织成员内心冲突 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 11 第一，个人与组织之间的冲突：表现为城市管理（执法）局与管理相对人之 间的冲突，主要集中在对占道经营、违法建筑、广告招牌等的管理中。 第二，组织与组织之间的冲突：表现为城市管理（执法）局与其他城市管理 职能部门之间的冲突，主要集中在与工商管理、环境保护、园林绿化等部门之间 的冲突上。 我们从下表武昌区城市管理执法局 2005 年在行使城市管理处罚过程中办理的 一般案件的统计情况中也可以看到这样的情况，如表 2-1 所示： 表 2-1 武昌区城市管理执法局 2005 年办理一般案件统计表 案 件 类 型案 件 数案件所占百分比% 占 道、出 店63533.8 广 告 招 牌30116.0 门 前 三 包563.0 污 染 路 面643.4 车 辆 未 封 闭563.0 散 发 宣 传 品1025.4 市容环境 乱 倒 垃 圾583.1 工商管理无 证 照1377.3 绿化管理无00 规 划违 法 建 筑42522.6 环境保护工 地 噪 音462.4 公安交通非机动车占道00 合 计1880100 从以上数据我们可以看到，城市管理（执法）局的管理范围虽然扩大了，但 在实际工作中，工作的重点和重心仍然比较集中。根据上表显示，城市管理执法 局行使的行政处罚权主要集中在对占道、广告招牌、违法建筑这三项上，分别占 到了全部案件的 33.8%、16%、22.6%，而从整体而言，市容环境方面占 67.7%， 规划方面占 22.6%。在武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法规定的七 个方面中，对绿化、公安交通方面的非机动车的管理均为零，环保也只限于工地 噪音方面。同时我们从有关媒体中也看到，城管局加大对几个重难点部位占道的 整治，城管局拆除了违法建筑多少平方米等相关的报道。这些都说明，虽然法规 规定有七个方面的职责，但在实际行使相对集中行政处罚权时，有的根本没有涉 及，有的也比较单一，城市管理工作的重点仍集中于其中的一些方面。鉴于城市 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 12 管理实际工作中的重心所在，在接下来的阐述中，本文着重讨论上述冲突三个层 次中的两个方面，即群体层次冲突和组织层次冲突。而群体层次中重点讨论群体 与群体之间的冲突，组织层次中重点论述组织间的冲突。 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 13 3 武汉市城市管理冲突形成 武汉市城市管理冲突形成 3.1 冲突形成的理论基础冲突形成的理论基础 美国行为科学家杜布林运用系统的观点来观察冲突问题，提出了冲突的系统 分析模式，如图 3-1 所示15。 图 3-1 冲突的系统模式 这个系统包括三个要素，即输入、干涉变量和输出。其中输入部分就是一个 组织冲突的根源，输出部分是指冲突的结果，干涉变量是指处理冲突的手段。杜 布林指出冲突的产生有八个方面的原因：人的“个性” 、价值观和利益的冲突、角 色的冲突、追逐权力、职责规定不清、组织的变动和组织风气不佳。 行为科学家庞迪(l.r.pondy)认为冲突的发展经历了五个可辨认的阶段：潜伏 期（即冲突产生的前提） 、认知期（即对冲突的认识） 、行为意向（即冲突的影响） 、 行为（冲突行为） 、结果（是建设性的还是破坏性的）16。由此可见，冲突并不总 是一种有形的现象，它最初只是存在于人们的意识之中，只有冲突的各种表现形 输入 （冲突的根源） 人的个性 对有限资源的竞争 角色冲突 追逐权力 职责规定不清 组织出现变化 组织风气不佳 干涉变量 （处理冲突的手段） 恰当的 （例如：组织方面的 改变） 不恰当的 （例如：处理不及 时） 输出 （冲突的结果） 有益的 （如：增加激励提高 能力） 有害的 （如：组织效能达不 到最佳化，组织目标 被歪曲） 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 14 式，如争吵、对抗、争斗等才是可见的。可以认为冲突的发展由以下五个阶段构 成，如图 3-2 所示17： 图 3-2 冲突形成的过程 (1)第一阶段：潜伏期 这个阶段，冲突处于潜伏状态，主要表现形式是发生相互作用的不同主体， 彼此间存在和积累了能够引发冲突的一些前提条件。虽然这些前提条件并非必然 导致冲突，但是它们却聚集了冲突的根源，即存在着人的个性、对有限资源的争 夺、角色的冲突、追逐权力、职责规定不清、组织变动、组织风气不佳、价值观 和利益的冲突等根源。可以说，潜在的冲突随时存在。 (2)第二阶段：认知期 在这个阶段，冲突存在的双方意识到了双方的对立或不一致，产生了相应的 知觉，开始推测辨别是否会有冲突发生。这时候冲突的主体也体验到了紧张或焦 虑，从而可能会使冲突问题与矛盾明朗化，潜在冲突向显在冲突转化。这个阶段 会对冲突的行为意向和冲突的解决办法有影响。 在冲突中，潜伏期和认知期之间有一定的联系，但是没有严格的先后顺序。 有时候，可能没有潜伏期而直接到了认知期，而有时候可能只是在潜伏期而冲突 并没有真正出现。 (3)第三阶段：行为意向 在这个阶段，冲突主体主要是在自身的主观认知、情感与外显的行为之间， 要做出究竟应采取何种行为的决策或特定行为意图取向的选择，也就是开始定义 冲突问题，确定自己的行为策略以及处理冲突的各种可能方式。冲突双方不同的 反应就会导致冲突的不同发展方向。在日常生活中，很多冲突的升级或恶化的基 潜 伏 期认 知 期行为意向行 为 结 果 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 15 本原因之一，就在于冲突主体把彼此之间的问题进行了错误归因或错误地选择了 对待对方的行为意向。而关于人们的行为意向，通常有五种形式，也就是托马斯 用两维空间描述的冲突管理基本策略18： 强制 这是一种武断不合作的策略，使用这种策略往往只图满足自身目标和利益却 无视他方的目标和利益，通常使用权力、地位、资源、信息等优势向对方施加压 力，迫使对方退让、放弃或失败来解决冲突问题。这种方式在双方实力悬殊或应 付危机时较为有效，包含了诉讼与仲裁的方式。 妥协 也有人把这称为谈判策略，是一种被广泛使用的冲突处理方式。是指冲突双 方的合作性和武断性均处于中间状态，适度的满足自己的关心点和他人的关心点， 通过一系列的谈判、让步，避免陷入僵局，部分满足双方的要求和利益。 迁就 一方主要考虑对方的利益、要求，或屈从于对立意愿，压制或牺牲自己的利 益及意愿，这样旨在从长远角度出发换取对方的合作，或是不得不屈从于对手的 势力和意愿。 合作 用于双方目的明确，利益互相信赖，相互之间不同的观点可以通过协调结合 的情况，最后达成双赢。 回避 满足自己需求的机会渺茫，即使解决自己也得不偿失；问题无关大局，需要 冷静；解决问题的时机还不成熟，需要进一步搜集信息，等待更有利的时机。 伯克曾对以上策略的有效程度进行过调查（1970 年） ，具体情况如表 3-1 所示 19： 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 16 表 3-1 各种冲突解决策略的效果 方式有效果（%）没有效果（%） 回避0.09.4 迁就0.01.9 妥协11.35.7 强制24.579.2 合作58.50.0 其他5.73.8 从表中情况我们看到，合作的策略能够使冲突双方都产生满足感，效率最高。 但是冲突策略的实际运用效果并不是如图中表示的那样简单，迁就和回避的策略 有效性为零也不是说这两种策略完全无效。每一种策略的有效性还必须放到具体 冲突的情形、环境、情节、矛盾、资源等实际状况中去考察，具体问题具体分析。 而冲突双方采取何种策略将直接影响冲突的发展。 (4)第四阶段：行为 这个阶段是公开的冲突阶段。冲突双方在自己冲突行为意向的引导或影响下， 正式产生一定的冲突行为，来贯彻自己的意志，试图阻止或影响对方的目标实现， 同时努力实现自己的愿望。这时冲突主体自觉或不自觉地采取了公开的冲突处理 行为，从而使潜在的冲突演变成为明显可见的公开冲突。此时的冲突行为往往带 有刺激性、对立性和互动性，往往一方有所行为，另一方就会做出反应作为，从 而形成了人们通常最容易认识、感受和强调的冲突状态。有学者将这一阶段看作 是一个动态的过程，如图 3-3 所示20： 图中表述了冲突行为形成的过程。几乎所有的冲突都处于这个连续体的某一 低冲突 高冲突 摧毁对方的公开努力 挑衅性的身体攻击 威胁和最后通碟 武断的言语攻击 公开的质问或还击 轻度的意见分歧或误解 图 3-3 冲突强度的连续体 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 17 个位置上。在下端的冲突微妙、间接，表现为轻度的意见分歧或误解。如果不能 消除分歧或误解，则冲突可上升到连续体的顶端并具有极大的破坏性。所以要寻 找合理的解决策略，预防控制冲突的发生。 (5)第五阶段：结果 经过一系列的发展，冲突最终会产生一定的结果，冲突双方可以是成功、失 败或取得妥协，但是后果不外乎三种形式：胜-胜，胜-负和负-负。由于冲突以后 双方的结果不同，可能也会出现不同的反应。而我们知道大多数情况下，只有少 数冲突会以合作的方式得到解决，达到双赢的结果，令双方满意。在后两种形式 下，总有一方的利益没有得到满足，这样冲突的解决也只是暂时的，冲突双方在 冲突结束后由于面对的结局不同，从而会出现不同的反应或后续行为，随时可能 会有下一轮的冲突出现，而下一轮的冲突是否出现，又取决于双方对冲突的反应。 从理论上说，冲突一般要经历上述五个阶段，但在实践中冲突并不一定会按 照以上五个阶段的固定模式发展。如某些冲突可能只停留在潜伏期，因为发生冲 突的原因可能消失了，冲突也就不会显现出来；而有的冲突可能一开始就进入了 公开化、表面化阶段，所以，我们应该把冲突看成是一个动态的发展过程。 3.2 武汉市城市管理冲突形成的五个阶段武汉市城市管理冲突形成的五个阶段 (1)第一阶段：潜伏期 该阶段冲突处于潜伏阶段，是在武汉市城市管理（执法）局内部、武汉市城 市管理（执法）局与管理相对人及与其他城市管理职能部门之间引发冲突的前提 条件，这些条件是产生冲突的根源。 群体间冲突的原因 权力的争夺及目标要求的差异，是造成武汉市城市管理（执法）局内部行使 行政管理权与行使行政处罚权的部门之间冲突的原因。 目前，在武汉市城市管理（执法）局及各区城市管理（执法）局内部，有部 门行使对城市管理的管理权，进行行政许可审批，有部门行使对城市管理的监督 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 18 处罚权，对违反城市管理法规的行为进行处罚，行使管理权和处罚权的部门分离， 使监督处罚权的部门专司处罚权而不行使一般管理权，而实际上这些部门仍处于 城市管理（执法）局一个工作机关内，即大家通常所说的“一套班子，两块牌子” 。 在城市管理（执法）局，有管理权的部门根据管理相对人的申请，经审查依法赋 予其从事某种活动或行为的权力或资格。武汉市局行使的行政审批许可达 11 项： 临时占用道路许可；挖掘城市道路许可；特种车辆行驶城市道路、桥梁许可；依 附城市道路建设管线、杆线等设施许可；燃气燃烧器具安装、维修企业设立核准； 燃气工程施工许可；燃气社（自）供单位、瓶装气供应点许可；户外广告设置和 张贴、张挂宣传品许可；环卫设施迁移、拆除、封闭许可；建筑垃圾核准；从事 城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处理服务。对于城区一级的城市管理局， 也有四项行政许可审批权：临时占用城市道路许可；挖掘城市道路许可；依附城 市道路建设管线、杆线等设施许可；建筑垃圾处置核准。一方面城市管理局在行 使行政许可审批时涉及了占道、挖掘、广告审批、建筑垃圾处置等方面，另一方 面城市管理（执法）局在行使行政处罚权时，也较多的集中在对占道、挖掘、广 告设置、建筑垃圾等方面的监督上。这两个部门一个行使管理权，一个行使处罚 权，所处的位置不同，行使的职责也不同，目标有差异。而这种“一套班子、两 块牌子”的模式本身就隐藏着权力和利益的争夺，权力的斗争是一个更为普遍的 冲突来源21，各部门从本位主义出发，更多地考虑了自己的利益和权力，冲突也 就发生了。 比如，对于挖掘城市道路的行为，如果当事人没有在城市管理部门办理相关 挖掘审批许可手续而擅自开挖，被城市管理执法部门查处后，一方面要按规定给 予处罚，同时还要到管理部门办理手续，缴纳挖掘修复费，再由作业部门对被破 损的道路进行修复。但在实际工作中，执法部门在对当事人进行处罚后，少有督 促当事人到管理部门办理手续，经常是只罚不管，没有从整个城市管理的大局出 发。有当事人到管理部门办理了行政审批手续后，由于管理部门没有将当事人取 得的详细情况及时向执法部门反馈，执法部门就不能及时对取得行政许可的相对 人进行监督、检查，或者可能进行一系列调查，弄得当事人无所适从。由于管理 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 19 部门与执法部门之间的冲突，一方面造成国家有关费用的流失，如对于道路挖掘。 由于将好端端的道路破损，政府会根据道路不同的等级，收取相应的道路修复费， 用于对道路的恢复。只罚不管，这部分费用就会流失。另一方面，由于两部门之 间的冲突，信息没有及时沟通，对当事人来说，按规定办理了审批手续，还有这 么多麻烦，会让他们对政府办事的效率产生怀疑，从而降低对政府的信任感。 个人与组织间冲突的原因 经济发展的客观需求、管理相对人自身生存的需求、人的“个性” 、价值观的 不同，高额利益的驱动、角色不同是导致管理相对人与武汉市城市管理（执法） 局之间冲突的原因。 第一，经济发展的客观需求 比如占道经营现象：一是市场有需求就会有所供给，这符合经济发展规律。 比如修鞋补胎，看看事小，百姓的生活却是由这些琐碎小事构成。再就是商业布 局不合理，小区周围缺乏集贸市场等配套设施，于是自发形成一个马路菜场。工 作一天，劳累辛苦，如果回家顺路就能解决买菜这样的“烦心”事，当然是顺路 解决了。在武昌区紫阳湖公园门口，在 2004年以前持续多年，一直有个马路菜场， 主要就是为了方便去公园早锻炼的人们锻炼完后买菜方便而形成的。这些修车摊、 鞋摊、菜摊的存在确实方便了人民群众的生活。因此在对这些摊点进行管理时， 遇到周边百姓的阻力甚至比这些摊贩的阻力还要大。 比如违法建筑：一是由于一些家庭生活困难，没有这么多钱购买较大的房屋， 只有想到搭盖违章建筑来改善居住条件。二是外来务工人员迅速增加，兴建房屋 可以用来出租，迎合市场的需求。 第二，管理相对人自身生存的需求 比如对于占道经营来说，违章占道经营无需技术和营业执照，因此也成为失 业、下岗、待业、进城务工的人员的首选职业、首选的谋生手段。这样在对这些 当事人进行管理过程时，群众无法理解，为什么靠自己的辛勤劳动养活自己还要 被罚款？从而出现对城市管理的抵触情绪。 第三，高额利益驱动 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 20 一个社会都存在着社会利益矛盾和利益冲突，利益是或隐或显的诱发冲突的 根源22。仍以占道经营为例，由于每个摊位所需资金小，流动快，收效快，适应 强，其获取的利润还是可观的。有人向占道摊主调查一个月收入如何，有摊主承 认一个月近二千元。所以只要能吃苦，收入养家糊口不成问题。要是取缔占道摊 点，对经营户养家就构成威胁。 违法建筑面积较大的多发生在城乡结合部、重点项目即将兴建的地区：在东 湖边的风光村，很多村民兴一室一厨一卫的房屋出租给学生及外来务工人员；2006 年 7 月 13 日，政府组织公安、城管等 700 余人的队伍，拆除了洪山区和平乡龚家 岭村 44 处面积约 7000 多平方米的违法建筑，而这个村是武汉新火车站及武汉中 环线要经过的地方。违法建筑不停地拆，还是很多人趋之若骛，原因何在？说到 底还是利益驱使：由于兴建违法建筑没有到有关部门办理建设所需的规划、用地 等手续，也就没有交纳相关的必须费用，因而成本较低；一些地方，仅一间房出 租最少都是一个月 200 元，而建房所用的多是旧砖，搭建时多以单墙为主，每平 方米成本也就 300 元左右，租几个月成本就回了；遇上政府重点项目拆迁还建， 按国家规定的还建费远远高于成本。 当城市管理执法部门进行行政处罚时，由于直接涉及到管理相对人的利益问 题，而不同个人或群体之间的利益对立，是组织冲突最基本的动因23。当他方的 意图被视为与己方的利益相反 ，冲突就会发生24，有的甚至比较激烈。在 2004 年 上半年，全市组织近 800 人的公安、城管人员依法对洪山区桥梁村的违法建筑进 行拆除时，遇到了暴力抗法，双方均有人员受到不同程度的伤害，致使当天的拆 违行动流产。这就是因为这次拆违行动如果实施，会使当事人的利益遭受很大损 失。 第四，人的“个性”原因 杜布林从弗洛伊德的心理学观点出发，认为许多人存在着潜在的侵略意识， 并且想寻找机会表现出来，这种潜在的侵略性是冲突的根源25。城市的一些占道 摆摊者，搭盖违法建筑者，当在遭遇处罚时，本能的自我保护，潜意识对管理者 产生了抵触情绪，先在言语上会表现恶意攻击和中伤，有的甚至会用带恶意的尖 华华 中中 科科 技技 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 21 刻的语言来发泄“侵略性” ，而遇到人们情绪激动，一冲动