（行政管理专业论文）中国电力产业的政府规制及其改革.pdf

摘要 2 0 世纪8 0 年代以来，为了适应电力全球化趋势，日、美、欧等国 相继实行了以放松规制和引入竞争为特征的电力市场化改革，并形成了 三种基本模式：美国的纵向整合模式、英国的纵向拆分模式和日本的引 入有限竞争的单一买方模式。虽然各国采用的模式有所不同，改革的目 的都是要打破垄断、引入竞争以提高效率，降低电价，来建立开放、自 由的电力市场。目前这一改革趋势，已成为世界各国电力产业规制改革 的潮流所向，但不容忽视的是，它仍然存在许多弊端，并引发出一些新 的问题，值得人们的重新思考。 同样，中国电力产业的规制改革也已经拉开序幕。改革开放以来， 电力产业作为国民经济和社会发展的重要基础产业，取得了举世瞩目的 成就，为社会经济发展和人民生活水平提高做出了应有的贡献，但是政 府对电力仍然沿袭长期形成的发电、输电、配电、售电统一领导、垂直 管理的垄断经营体制，与加入世贸以来的市场开放发生了根本性的冲 突。所以，中国电力产业政府规制改革的重点应放在：打破政府垄断经 营的基本格局，建立新的电力市场模式。 长期以来，对于政府规制的研究侧重于经济学方面，从公共行政学 角度研究较少。因此，本文以公共行政学中的政府职能理论为切入点， 结合政府与市场的关系，在简要介绍政府规制理论的基础之上，回顾了 中国电力产业政府规制改革的历程，并分析其现状，找出电力产业中存 在的一些问题：政府垄断经营严重，电力监管体制不完善，电价不合理， 电力市场结构不均衡等。针对这些问题，提出中国电力产业政府规制改 革的一些思路。中国应从本国实际出发，在借鉴西方经济发达国家电力 产业政府规制改革经验的同时，构建符合本国国情的电力规制体系，例 如：实行政企分开、引入竞争，以打破政府长期的垄断经营；完善电力 监管体制，以提高电力产业效率；建立合理的电价机制，以满足城乡居 民的用电需求；吸引电力投资、强化电力设施，以建设充足的发电容量 等。这些改革措施的实行将有助于推进我国在社会转型期的经济发展和 社会全面进步。同时指出提高中国电力产业政府规制能力是一个系统工 程，涉及到国家政治、经济、文化等多个领域的改革。因此，电力产业 政府规制改革是一个循序渐进的过程。 综上所述，研究中国电力产业政府规制中存在的问题和这些问题产 生的原因，并针对性的提出改革建议，具有重要的理论与现实意义。 关键词：电力产业；政府规制；改革 中图分类号：d 6 0 1 t h eg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n o fe l e c t r i cp o w e r i n d u s t r ya n dr e f o r m i nc h i n a g ex i u f a n g ( p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n ) d i r e c t e db yd u c h u a n g g u o a b s t r a c t s i n c e8 0 si n2 0c e n t u r i e s f o rt h es a k eo ft h eo r i e n t a t i o ne l e c t r i c p o w e r g l o b a l i z a t i o n t r e n d ，d a y ，b e a u t i f u l ，s u c c e s s i v ee x e c u t i o no f e t c o fe u r o p e c o u n t r yt a k er e l a x i n gt h er u l e ss y s t e ma n dl e a d i n gi n t ot h ec o m p e t i t i o na st h e e l e c t r i cp o w e rm a r k e to ft h ec h a r a c t e r i s t i ct ot u r nt h er e f o r m ，a n db e c a m e t h r e ek i n d so fb a s i cm o d e s ：t h eu n i t e ds t a t e si n t e g r a t e st h em o d e ，e n g l a n d l e n g t h w a y st od i s m a n t l et od i v i d em o d ea n dj a p a n st ol e a di n t ot h eo n eb u y e r m o d eo ft h el i m i t e dc o m p e t i t i o nl e n g t h w a y s a l t h o u g ht h em o d eo ft h e a d o p t i o n si na c o u n t r i e sh a st h ed i s s i m i l a r i t y r e f o r mo fp u r p o s ea l lw a n tt o b r e a kt h et ob r e a k ，l e a di n t oc o m p e t i t i o nt ol i f th i g h e f f i c i e n c y ，l o w e rt h e e l e c t r i c i t yp r i c e ，b u i l du po p e n ，f r e e d o mo fe l e c t r i cp o w e rm a r k e t c u r r e n t l y t h i sr e f o r mt r e n d ，h a v eb e c o m et h ec u r r e n to ft h ei n t e r n a t i o n a lc o m m u n i t y e l e c t r i cp o w e r i n d u s t r yr u l e ss y s t e mr e f o r mt o ，b u ta l l o w o fn ow h a tt o n e g l e c ti s ，i t s t i l le x i s tm a n yi r r e g u l a r i t i e s ，a n dc a u s eas o m en e wp r o b l e m ， d e s e r v i n gt h ep e o p l et or e c o n s i d e r s a m e ，t h er u l e ss y s t e mr e f o r mo ft h ec h i n e s ee l e c t r i cp o w e ri n d u s t r y h a v ea l r e a d ya l s op o l o g i z e t h er e f o r mo p e n ，t h ee l e c t r i cp o w e ri n d u s t r yi s t h e i m p o r t a n tf o u n d a t i o ni n d u s t r y o ft h en a t i o n a l e c o n o m ya n d s o c i a l d e v e l o p m e n t ，o b t a i n i n gt h ea c h i e v e m e n tt h a tt h ew h o l ew o r l df o c u sa t t e n t i o n ， d e v e l o p f o rt h es o c i a l e c o n o m yt o l i v et h ec o n t r i b u t i o nt h a tt h el e v e l e x a l t a i o nd o e sa n ds h o u l dh a v ew i t hp e o p l e ，b u tt h eg o v e r n m e n ts t i l lh a n d s d o w nt h eg e n e r a t i n ge l e c t r i c i t y ，l o s i n go ft h el o n g t e r mf o r m a t i o ne l e c t r i c i t y ， g o e st o g e t h e rw i t ht h ee l e c t r i c i t ya n ds e l l st h et h a tt h ee l e c t r i c i t yu n i f i e st h e l e a d e r s h i p ，p e r p e n d i c u l a rm a n a g e m e n tt ob r e a kt oc o n d u c tt h es y s t e mt ot h e e l e c t r i cp o w e r ，w i t hj o i ns i n c ew o r l dt r a d eo fm a r k e to p e n e dt ot a k ep l a c et h e c o n f l i c to ft h er o o t s o ，t h ep o i n to ft h ec h i n e s ee l e c t r i cp o w e ri n d u s t r y g o v e r n m e n tr u l e ss y s t e mr e f o r ms h o u l dp u ta t ：b r e a k t h eb a s i cs t r u c t u r ea n d f o r mt h a tt h eg o v e r n m e n tb r e a k st h em a n a g e m e n t ，b u i l du pt h en e we l e c t r i c p o w e rm a r k e tm o d e o nt h ew h o l e ，s t u d yt h ec h i n e s ee l e c t r i cp o w e ri n d u s t r yg o v e r n m e n t r u l e ss y s t e mi nt h eo u t p u tr e a s o no fe x i s t e n tp r o b l e ma n dt h e s ep r o b l e m s ，a n d a i ma tp u tf o r w a r do fs e xr e f o r ms u g g e s t i o n ，h a v et h ei m p o r t a n tt h e o r i e sa n d r e a l i s t i cm e a n i n g s t h er e f o r m st h a th o p et ob et ot h ee l e c t r i cp o w e ri n d u s t r y o fo u rc o u n t r yc e r t a i n l yp r o v i d er e a l i s t i ce f f e c ta n dd r a wl e s s o n sf r o mt h e m e a n i n g k e y w o r d s ：e l e c t r i cp o w e r ；g o v e m m e n tr e g u l a t i o n ；r e f o r m 引言 引言 电力产业是关系到国计民生的基础产业。电力投资巨大、电力资产专用性强、 规模经济特征显著，因此，长期被认为是自然垄断产业，各国政府对该产业都实施 了严格的规制。然而，随着技术和经济条件的变化，电力产业中某些环节的自然垄 断特征正在弱化，对这些环节垄断经营的经济学理由不再充分。同时，传统规制所 带来的竞争缺乏和激励不足，造成产业效率低下和社会福利损失，产生所谓的规制 失灵。围绕传统规制失灵和竞争效率问题，经济学家们进行了广泛的研究，并先后 创建了激励性规制理论、可竞争性市场理论以及现代自然垄断理论等新规制理论， 人们对自然垄断、竞争以及它们与政府规制的关系问题的认识也随之发生改变。越 来越多的经济学家相信，只要条件具备，政府就应该放松规制，引入竞争机制，借 助市场竞争力来抑制垄断，从而达到提高效率、增加社会福利的目的。 目前，我国也对电力产业进行了一系列改革，在放宽对电力进入规制的同时积 极推进市场化建设。从总体上看，已形成了“厂网分开、竞价上网、打破垄断、引 入竞争”的电力市场格局。但是，政府对电力产业的规制还处于较低水平，如：政 府对电力市场准入干预过多，阻碍有效竞争的形成：政府对现行电价的规制缺乏科 学性，尚未建立电力规制价格模型；政府对电力产业的监管体制缺乏透明度，造成 资源配置的不合理等。因此，政府如何规制电力产业、规制到何种程度以及采取何 种方式规制，已成为中国政府不可避免的问题。 通过对大量文献的分析发现，国外对电力产业政府规制的研究较为深入，虽然， 大多数研究是针对不同国家具体电力市场的某些方面而作的，但对我国仍有较大的 参考价值，其中的经验值得借鉴和参考，失败的教训也值得总结和研究。国内对电 力产业规制的研究多侧重于理论介绍，研究对象也多为一般的网络产业，对电力产 业的针对性不强，对电力市场环境中的政府规制问题缺乏系统性分析，对中国电力 市场化改革缺乏完整、清晰的理论和政策框架。因此，系统地研究中国电力市场化 进程中的政府规制问题具有重要的理论意义和现实意义。 本文的研究既包含了理论研究，又包含了实证分析。从理论研究方面看，本文 的研究涉及到社会科学中比较重要的几大学科，诸如政治学、比较政治学、法学、 经济学、社会学等方面。从实证分析方面看，既包括对中国电力产业规制体制的研 究，也涉及对经济发达国家的电力产业规制改革经验与教训的研究。笔者通过这些 分析和研究，旨在进一步推动中国电力产业发展和政府规制体制的优化。 中国电力产业的政府规制及其改革 本文分为三个部分： 第一部分：电力产业政府规制的一般理论。从政府与市场的关系入手，简要分 析了政府规制的涵义、内容结构和规制需求，及其逐渐发生的变化。 第二部分：中国电力产业政府规制的现状及其存在的问题。在回顾中国电力产 业政府规制改革的基础上，着重分析当前中国电力产业政府规制现状与面临的主要 问题，包括电力产业的垄断、电力监管体制的不完善、电价的不合理、电力产业结 构不均衡等。 第三部分：中国电力产业政府规制改革的基本思路。指出中国应从本国国情出 发，制定有助于发展本国电力产业的政策与措施。 研究方法主要采取文献研究，运用比较的方法与个案研究的方法。本人通过多 种渠道，收集了国内外相关的大量报纸、期刊和著作，主要是以下三种方式：第一， 通过新闻报道，采集了关于中国电力产业政府规制与改革的最直接且较为客观真实 的报道；第二，通过电力专家在专业期刊、网站上发表的学术论文，获取中国电力 政府规制发展方面的详细资料：第三，通过中外专家学者的分析评论性文章，得到 了中国电力产业政府规制发展改革的动态及研究趋势。 2 第一章电力产业政府规制的基本理论 第一章电力产业政府规制的基本理论 1 1 政府规制的理论基础 1 1 1 政府与市场 上世纪三十年代的世界经济危机导致了西方经济学说的一个重大转变，即占统 治地位一百多年的以斯密自由市场经济论为中心的经济自由主义学说让位于凯恩斯 的经济干预主义。虽然凯恩斯总体上认为自由市场制度是一个有效的机制，但他也 同时证明市场缺陷的存在，而只有扩大政府机制才能改正市场缺陷，以保证市场经 济的正常运转。由此，西方国家由传统的自由竞争的市场经济走向有国家调节的混 合的资本主义经济。在此后的时间里，虽然“市场自由”和“政府干预”在西方经 济发展中也出现过交替变化，但不同的历史阶段只存在政府干预多少的差异，而不 存要不要干预的问题，现代的经济体制实际上是一种市场价格机制和政府经济政策 并存的“平衡经济”。“1 毋庸置疑，市场经济是人类迄今为止所发现的最为有效的配置资源的方式。其 价格体系简单、清楚而又集中的反映了市场供求信息，并能以最快的速度传递给利 益相关的决策层，而且自由竞争所带来的创新机制使高效率的配置资源成为可能。 但这毕竟只是一种远离现实的抽象理论。实际上在一系列完全性假设条件下的竞争 均衡可以实现帕累托资源配置最大化这个结论，在现实社会中是不可能存在的。例 如，由于市场集中程度过高所形成的垄断就拥有足够的市场力以至于对市场价格产 生破坏性的影响。这时，单靠市场的力量就不能实现资源的最优配置，而政府却可 以凭借其政治优势预警和惩戒这一现象的发生。新制度经济学就认为，市场和政府 都是资源配置的方式，其中市场在资源配置中处于基础性和主要的位置。至于它们 之间的职能分工，按照科斯的观点，在市场交易费用不为零的情况下，如果市场费 用大，就用非市场的手段( 企业或政府的行政制度) 来解决经济问题；反之，就用 市场方法来解决。政府和市场作为发挥同一职能的工具是可以相互替代的，发挥政 府的作用并不是否定市场的基础性地位，同样，市场机制的有效运行也离不开政府 作用适度、有限的补充。 事实上，政府与市场的结合就是计划因素与市场因素、政府经济行为与个人经 济行为的结合，二者发挥作用的程度和领域的差异是两者的职能分工不同所决定的： 首先，从调节的目标来看，市场调节的目标是提高经济活动的效率，而政府调节的 目标则在于增加公共福利和效用；其次，从调节的对象来看，市场调节的是个人的 中国电力产业的政府规制及其改革 经济活动，而政府调节的是社会利益集团的冲突：再次，从被调节经济活动的重要 性来看，市场调节的通常是短期的战术性质的经济活动，而政府则是站在战略的角 度调节中长期的经济活动。政府和市场通过合理的分工与合作，形成一个如上所述 的双层结合的有机整体，使得这种混合经济体制有能力调节整个社会的经济活动， 提高经济效率，并去实现更多经济目标。o 1 1 2 政府规制的涵义 “规制”这个词是由英文“r e g u l a t i o n ”翻译而来，其含义是规范和制约或者 根据规定而制约，国内也有人将其译为“管制”。1 9 7 0 年以前，政府规制的对象主要 集中在公用事业( 如电力) 、通讯、交通与金融等方面，因而，关于规制的界定主要 反映这些产业的定价和费率结构问题。卡恩( k a h n ) 在其经典教科书规制经济学： 原理与制度中对政府规制作了如下定义：作为一种基本的制度安排，政府规制是 “对该种产业的结构及其经济绩效的主要方面的直接的政府规定，比如进入控制、 价格决定、服务条件及质量的规定，以及在合理条件下服务所有客户时应尽的义务”， 这种规制被称为传统的经济性规制。随着规制范围的扩大，许多经济学家对规制的 定义作了进一步的扩展，最著名的当属施蒂格勒( s t i g l e r ) 在1 9 7 1 年提出的：“作为 一种法规，规制是产业所需要的并为其利益所设计和主要操作的”。在他看来，规制 是规制对象的一种经济需求并可以为其服务的一种工具，这种对规制的理解在一定 程度上为西方国家的“放松规制”运动提供了理论依据。还有许多经济学家因其立 场和研究角度不同对政府规制的范畴和含义作了很多有益的拓展，同时，不同学科 对政府规制也有不同的认识。经济学认为，政府规制是对市场缺陷的有益补充，是 有效配置资源的必要；而政治学文献则强调政府规制是“政治家寻求政治目的的政 治过程”，在西方，规制政策的形成和执行本身就是各种力量相互协调和平衡的结果； 法学上对政府规制的研究主要体现在“执法、市场规则及行政程序”。” 综上所述，笔者认为，政府规制是在市场经济条件下，政府或其他组织机构以 治理市场失灵为己任，依据有关法律、法规和规章，对微观经济主体进行直接控制 和干预的行政行为。这一定义表明：政府规制是建立在市场配置资源的基础之上， 市场是政府规制的制度基础：规制主体是政府，也可以是其他组织机构，主要指法 律法规授权的能以自己名义行使特定行政职能的非政府机构：政府规制的依据可以 是法律，也可以是行政机构制定的法规和规章；治理市场失灵是政府规制的目的和 责任，并普遍采取直接控制和干预的手段；规制对象是企业等微观经济主体的经济 。邵长军我国电力市场政府规制理论研究与应用啪中国优秀博硕士学位论文全文数据库2 0 0 0 ，2 4 第一章电力产业政府规制的基本理论 行为，而非宏观经济现象。 1 1 3 政府规制的内容结构瑚 学者们依据不同的标准对规制的分类很多，而日本学者植草益的研究比较全面。 他认为所有有关市场机制内在问题的法律制度和政策都是规制，总共可以分为类：( 1 ) 保证分配的公平和经济增长为目的的财政、税收、金融政策。( 2 ) 提供公共设施和服 务的政策。( 3 ) 处理不完全竞争的反垄断法、商法等政策。( 4 ) 处理自然垄断为目的 的政策在公益事业等领域的进入、退出、价格、投资等政策。( 5 ) 以处理非价值 性物品和外部不经济为目的的政策。( 6 ) 以处理信息偏差( 指信息不对称) 为目的的政 策保护消费者利益、公开信息、对广告的说明制约、知识产权保护等。( 7 ) 各种 产业政策和科技振兴政策( 专利、实用新法、设计、商标、著作权等与知识产权相关 的政策和规格统一化政策) 。( 8 ) 其他政策，包括劳动政策以及与土地资源相关的政 策。其中( 1 ) 与( 8 ) 不在我们研究范围之内，( 2 ) 为公共供给政策，( 7 ) 为公共引导政 策，( 3 ) 至( 6 ) 是最基本的为解决市场失灵而依法限制经济主体活动的行为，称为公的 规制。这种规制又分为两类：( 3 ) 、( 6 ) 为间接规制，以形成维持竞争秩序、有效发挥 市场机制职能、完善制度为目的，不直接介入经济主体的决策。( 4 ) 、( 5 ) 为直接规制， 直接介入经济主体的决策，防止在社会经济中出现不良市场结构。直接规制又可分为 经济规制和社会规制两种：经济规制指在存在自然垄断和信息偏在的部门，以防止无 效竞争的资源配置的发生和确保需要者的公平利用为主要目的，对企业的进入、退 出、价格、服务、质量及投资、财务等方面的活动所进行的规制：社会性规制指以保 障劳动者、消费者的安全、卫生、健康以及保护环境、防止灾害发生为目的，对产品 和服务的质量及伴随提供它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行 为的规制。 可以看出，规制的内容很广，形式也很多。我们可以用下图简单概括：。 。潘新兴、陈宏平政府规制改革的经济学分析 j 人大复印资料2 0 0 3 ，( 4 ) ：1 0 7 5 中国电力产业的政府规制及其改革 明确了规制的含义和基本类型之后，我们就可以从理论上分析不同规制形式的 经济效果，也可以从实践经验的角度考察规制政策的变化带来的经济结果。从而说明 哪些规制从理论和实践上看是无效、应该放弃的，哪些规制是应该存在的，这样我 们对规制改革的认识就会更深入和细致。下面就特定的电力产业政府规制作 简要分析。 1 2 规制理论在电力产业中应用 1 2 1 电力产业政府规制需求的理论依据 有关电力行业政府监管制度的理论研究，主要以西方规制经济学领域中对自然 垄断行业的微观经济性规制为基础。自2 0 世纪7 0 年代以来，许多西方学者从不同 角度、以不同的规制理论或经验研究解释自然垄断行业、公用事业、网络产业中政 府规制行为的起源、规制方式的选择以及规制政策的效果，这些丰富的研究成果成 为电力监管体制改革的理论基础。西方国家对于政府规制理论的最初研究，可以追 溯至规制经济学的经典著作管制经济学原理与制度。这本书主要集中于 电力、通讯、交通、金融等行业的传统经济性规制的理论和实践的研究，中心是探 讨在规模递增情况下的定价和费率结构问题。在规制经济学的体系中，政府规制理 由的传统解释在于政府规制可以弥补“自然垄断”、“外部性”等“市场缺陷”带来 的效率损失，以保护公众利益不受损害。因此，这种以政府代表公共利益为前提假 设的公共利益理论( p u b l i ci n t e r e s tt h e o r yo fr e g u l a t i o n ) ，作为规制经济学的 主流观点回应了政府对“市场失灵”的作用( u t t o n ，1 9 8 6 ) ，( b r e y e r ，1 9 9 0 ) ， 第一章电力产业政府规制的基本理论 ( w e i d e n b a u m ，1 9 9 5 ) 。 该理论被认为是在一种规范分析的框架下进行的规制经济学 正统理论，也是解决政府应该如何规制问题的理论。因此，这种理论在产业政策、 反托拉斯政策和竞争政策里得到了广泛的应用。如，为防止垄断者限制产出、提高 价格而使公众承受损失进行的“价格规制”、“进入许可”等经济性规制；以及为解 决“外部性”问题进行的征收排污费、污染税，提供产权界定，将外部不经济转化 为企业内部成本等社会性规制。因而，在很长的一段时期内，公共利益理论一直在 政府规制经济理论中居于统治地位。1 但是在现实经济中，有限理性、信息不完全以及政府规制成本常常会使政府规 制行为和效果偏离资源的最优配置而产生非效率，由此产生的“规制失灵”构成了 公共利益学说规范分析的一个弱点。而且，就“公共利益”的基本前提假设而言， 规制者并不总是始终如一、忠诚地代表公众的利益。更为现实的是，作为“经济人” 的规制者对利益集团“寻租”的反应，常常使其被利益所俘获，从而代表某一特殊 利益集团的利益，而非一般公众利益。这种用来解释政府在规制中为利益集团服务 的理论，被称为部门利益理论( s e c t i o n a li n t e r e s tt h e o r yo fr e g u l a t i o n ) 。部 f - j j f u 益理论对公共利益理论最具影响力的挑战，表现在芝加哥学派相继发展的“规 制俘获理论”( c a p t u r et h e o r yo fr e g u l a t i o n ) 。该理论建立在实证分析的基础上， 同时将视角扩展到规制的制定过程中，强调政府规制的目标不是为了公共利益，而 是常常为取悦于特殊的利益集团。规制俘获理论引发了政府对规制制度建设中的制 衡机制设计和改进的思考，并且，它与美国著名经济学家鲍莫尔与帕恩则发展起来 的可竞争市场理论一起，为后来世界各国自然垄断行业放松规制运动提供了理论依 据，使得政府对自然垄断、竞争与政府规制的关系进行了重新的思考。可竞争市场 理论认为，由于存在潜在进入者压力的可竞争市场使市场在位者不能获得超额利润， 因此该理论主张政府的竞争政策应更重视充分的潜在竞争压力，即一方面积极研究 能够减少沉没成本的新工艺、新技术；另一方面要排除一切人为的不必要的进入和 退出壁垒。这种思想对当前世界各国放松规制的政策思路及其改革措施的影响是不 可低估的，“它可以作为政府规制的指南，而不是取消政府规制”。 2 0 世纪8 0 年代以来，美国、英国、日本等发达国家对自然垄断产业的放松规制 改革，进一步促进了微观规制理论与实践的结合。这个阶段的规制理论最新发展是 在规制问题中考虑了信息约束和激励机制，从而形成了以激励规制为特征的新规制 。 日】植草益，朱绍文等译微观规制经济学【m 中国发展出版社，1 9 9 2 2 3 5 2 3 6 。黄继忠论我国现代电力监管体系的构建【j 】中宏数据库，2 0 0 4 - 4 2 1 7 中国电力产业的政府规制及其改革 经济学，其代表人物是让一雅克、拉丰和泰勒尔，他们成功地将信息经济学与激励理 论的基本思想和方法应用于垄断行业的规制，以解决规制者与被规制者之间的“信 息不对称”导致的规制博弈难题。”1 并以1 9 9 3 年出版的著作政府采购与规制中的 激励理论完成了激励规制理论框架的构建。激励规制理论的政策含义在于，政府 可以运用某些特定的规制工具来实现理论上的最优规制，如成本补偿机制、特许投 标制和价格上限政策。这种具有不同激励强度的激励规制政策尽管各自存在着一定 的缺陷，但在很大程度上改善了传统规制制度的问题，也因而成为许多国家规制政 策中的核心内容，并在欧美等国家的实践中取得了良好的效果。因此，这种符合当 前规制改革特征的激励规制理论，被认为是现代规制理论的最新发展，也将对我国 自然垄断行业规制改革产生一定的借鉴意义。 1 2 2 政府规制在电力产业中的应用 为了进一步探讨电力产业政府规制的需求，下面就电力产业做一简要的分析。 电力产业通常由发电、输电、配电和零售四个环节构成。如图所示： 卧卧腿田 发电是将各种一次能源，如水力、火力( 煤炭、石油、天然气) 、原子能以及新 能源( 太阳能、风力、地热等) 转换成电能的环节；输电是用高压、超高压输电线 路将电力从发电厂输送到各个需要的环节：而配电则是将输送来的高压电通过变电 转换成中压和低压电，输送给用户使用的环节；零售是将输送来的低压电出售给最 终用户。电力产业具有以下特征。： 第一，产品的共同必需性与价格形成的可能性。电力是现代社会中企业与家庭 必需的、共同使用的产品，是现代生活不可或缺的要素。电力产品的这种共同必需 性，与一般的公共产品不同。一般公共产品是指由于消费的集团性和个别消费的不 可区分造成价格形成的困难，因而难以通过市场机制来提供的产品。但由于这些产 品的对国民来说又是必不可缺的，因此需要由政府通过财政支出来提供。而电力产 品虽然具有共同必需性，即电力企业在向用户提供电力时，必须满足用户供给的公 平性和无差别要求，但相对每一个具体用户来说，其使用量又是可以简单计量的， 可以排除用户使用电力却不支付合理费用的可能，因此，是一种可以形成价格的产 品。电力的这种共同必需性和价格形成的可能性使其成为一种准公共产品。 。夏大慰、史东辉等政府规制理论一经验与中国的改革【m 】北京：经济科学出版社，2 0 0 3 2 0 0 2 0 1 8 第一章电力产业政府规制的基本理论 第二，难以贮存性和不同季节、时间的需求变动性。电力一旦生产，需即行消 费，是一种不易有效贮存的产品。不仅如此，由于电力需求还随用户用电的季节、 时间的不同而变动，而电力供给又必须即时、稳定地满足任何时段的负荷需求，因 此电力产业需配备能满足用电高峰负荷所需的供电设备。但这样一来在用电低峰时， 又会出现设备闲置的情况。另外，由于用户用电设备启动的间歇性，又形成了用户 用电的不同时性。即电力企业可以利用错峰效益，以一千瓦的生产能力满足两千瓦 的用电需要。 第三，成本核算的特殊性。供电成本因时因地而不同，必须合理区分，才能正 确制定电价，实现公平负担。例如丰水时大发水电，成本较低：枯水时主要依靠火 电，成本较高。高峰负荷成本时成本较高，低谷负荷时则成本较低。低压用电线路 损耗较大，电价应高；高压用电线路损耗较小，电价应低。因此电力企业必须在成 本核算的基础上合理确定电价水平和电价体系，以满足用户对供给的公平性要求。 第四，电力产业的公共规制。电力产业的又一主要特征，在于所有国家都由政 府或议会，对电力产业的企业活动进行公共规制。由于电力产业具有很强的规模经 济性、范围经济性和网络经济性，为了避免因过度竞争而造成社会资源的极大浪费， 就有必要通过公共规则的形式对新的电力企业的进入进行限制。但另一方面，当电 力供给形成垄断以后，又往往容易造成垄断价格和差别性服务的发生，因此从资源 分配高效供给的公平性和无差别性的观点出发，就有必要对电力企业的电力价格和 供给条件进行公共规制。同时从确保电力稳定的供给的角度出发，需要通过规制避 免不良投资和不健全的财务以确保企业财务的安全性。此外，在电力的生产、供给 和使用过程中，可能会对人体和自然环境带来危害( 电磁辐射、环境污染) ，从安全 性和环境保护的角度看，也有必要对电力产业进行公共规制。这种关于电力企业的 进入、价格、服务的供给条件、投资、财务、安全性和环境保护的公共规制，尽管 其实施方法和程度因不同国家而有所差异，但在所有国家都是存在的。这也是电力 产业的又一主要特征。其中，特别是价格规制更是这些国家对电力产业进行公共规 制的重点。 综上所述，由于电力产业具有很强的规模经济性、范围经济性和网络经济性， 因此是一种非常典型的自然垄断产业。但是需要指出的是，近年来伴随发电技术、 能源利用技术设备日益发达，以及计算机和电子技术为中心的技术革命的兴起并由 此导致系统控制技术的普遍运用，再加上电力、石油以及燃气产业之间对能源市场 。 e | 植草益讲座公共规制与产业( 1 ) 电力【m n t t 出版株式会社，1 9 9 4 6 7 - 6 8 9 中国电力产业的政府规制及其改革 的争夺日趋激烈，所有这些都使电力产业的自然垄断性较之以往有所下降。 从2 0 世纪8 0 年代以来，世界各国特别是发达资本主义国家的电力产业出现了 体制改革和结构重组的潮流。从总的改革趋势来看，是从原来垂直一体化的垄断体 制向垂直分工型的垄断竞争体制发展。即将传统的发电、输电、配电和售电四个环 节垂直一体化体制转变为开放竞争的发电和售电市场、垄断经营的输电市场和区域 性垄断的配电市场，并将原来的独家垄断经营改革为不同企业分别经营，借此促进 电力产业的竞争，以达到降低电力成本、提高效率的目的。 1 0 第二章中国电力产业政府规制的现状及其存在的问题 第二章中国电力产业政府规制的现状及其存在的问题 2 1 中国电力产业政府规制的现状 我国对电力产业的规制经历了一个由完全规制到逐步松动的过程，其演变过程 主要经历了以下三个阶段：。 第一，中央垂直垄断管理阶段。从1 9 4 9 年至1 9 8 5 年的3 0 多年问，国家对电力 工业实行中央垂直管理体制，政企合一，各级政府直接配置资源和干预电力企业的 生产经营活动。由国务院和中央多个部委多头决策，再由电力工业部( 先后由原燃 料工业部、水利电力部、能源部) 作为电力行政主管部门具体实施。管制方式主要 是投资计划审批和计划价格。这种典型的计划管理体制，在建国初期曾发挥了集中 力量办大事的优势，但中央独家办电的模式严重制约了其他投资主体办电的积极性， 制约了电力企业的活力和效率。随着国民经济的快速增长，电力发展滞后问题越来 越严重，形成二十多年的缺电“瓶颈”。 第二，集资办电阶段。1 9 8 5 年以后，国家为缓解全国日益严重缺电的局面，调 动中央、地方、企业、外资多家办电的积极性，出台了“集资办电”和“新电新价” 政策，中央政府逐步对地方政府下放了限额内投资审批权、部分电价定价权等，实 行中央政府和多个部委为主、各级地方政府部分参与管理的模式。1 9 9 6 年颁布的电 力法虽然明确了中央和地方政府的电力管理职权，原则规定了电力管制范围、职 责和程序等，但由于历史局限性，1 9 9 6 年电力法中对于电力工业管制的规定未 能摆脱计划经济管理体制的影响，明显滞后于我国电力工业市场化改革的进程。这 一时期，电力工业在投资主体多元化、电价改革方面等取得了积极的进展，集资办 电政策极大地推动了电力工业的发展，全国性的缺电问题基本得到解决。但是，随 着电力供需形势的好转，这一政策的负面影响逐渐积累和显现。一方面，各级政府 都有电价审批权和项目审批权，造成电价管理失控和小火电无序发展等问题；另一 方面，所有政府机构都卷入电力决策过程，所有程序必须层层向上进行；所有决策 均需要审查，没有个机构能独立决策，使得对电力工业的管制如同它本身的结构 一样复杂而效率低下。因为在代理链条过长的情况下，随着分权改革的进行，中央 政府或主管部门实际上远离了它的控制对象而容易造成管制真空。 第三，市场化改革的探索阶段。1 9 9 7 年1 月成立国家电力公司，1 9 9 8 年撤消电 力工业部，2 0 0 2 年成立电力监管委员会。这一阶段的电力管制主要由国家经贸委、 。张平中国电力产业的垄断与政府管制体制的改革【j 】经济评论，2 0 0 3 ，( 8 ) ：5 1 l 中国电力产业的政府规制及其改革 国家发改委等多个部委负责。这虽然在中央层面实现了电力工业的政企分开，中央 有关部委收回了电力项目审批权和电价定价权，开展电价整顿，取消各种乱收费、 乱加价，但仅仅是政府规制职能在不同部门之间的一种转移。因为仍然缺乏一个独 立的管制者来保证电网的公平进入和电价的合理，政府对电力工业的管制体制仍存 在着决策不统一和职责不明确的问题，规制方式仍然以直接规制为主，电价改革没 有实质性进展。为推进电力工业市场化，必须进行制度创新和结构重组，即用新型 的电力管制体制和手段取代传统的计划经济管理模式。嘲 2 0 0 2 年，国务院印发了电力体制改革方案，明确了电力市场化改革的方向。 方案实施以来，我国电力市场化改革取得重要进展：基本实现了厂网分开，初 步形成了发电企业市场竞争格局，重组了电网企业，区域电力市场试点建设工作逐 步展开，电价改革、电力投资体制改革、电力监管制度建设等迈出了重要的一步。 电力改革正在按照国务院的总体部署推进。 目前进行的电力体制改革和重组涉及原国电公司的横向拆分( 沿地域) 和纵向 拆分( 厂网分开) ，以及地区电力市场的建立。重要的是，这次改革推动了政府管理 电力行业的重大改革，即成立监管权限相对集中的独立监管机构电监会。具体 而言： ( 1 ) 改革的总体目标：打破垄断，引入竞争，提高效率，降低成本，健全电价 机制，优化资源配置，促进电力发展，推进全国联网，构建政府监管下的政企分开、 公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。9 1 ( 2 ) 改革的主要内容是：为在发电环节引入竞争机制，首先要实现“厂网分开”， 将国家电力公司管理的电力资产按照发电和电网两类业务进行划分。发电环节按照 现代企业制度的要求，将国家电力公司管理的发电资产直接改组或重组为规模大致 相当的5 个全国性的独立发电公司，逐步实行“竞价上网”，开展公平竞争。其次， 电网环节分别设立国家电网公司和中国南方电网有限责任公司。国家电网公司下设5 个局域电网公司，主要负责各区域电网之间的电力交易、调度，参与跨区域电网的 投资和建设；区域电网公司负责经营管理电网，保证供电安全，规划区域电网发展， 培育区域电力市场，管理电力调度交易中心，按市场规则进行电力调度。区域内的 省级电力公司改组为区域电网公司的分公司或子公司。再次，成立国家电力监管委 员会，按照垂直管理体系，向区域电网公司电力交易调度中心派驻代表机构。” 。张占江电力工业改革与反垄断的思考 j 】 眦r p l a w i n f o c o m ，2 0 0 4 3 - 1 7 1 2 第二章中国电力产业政府规制的现状及其存在的问题 2 2 中国电力产业政府规制改革面临的主要问题 中国电力产业经过几十年的发展和建设，取得了巨大的成就。但是，改革并没 有从根本上改变电力产业的市场结构。集资办电和多种电价的政策使得电力市场的 价格混乱：网省公司直属企业的存在使“厂网分开、竞价上网”的政策没有得到确 实执行；“省为实体”使得煤耗高、污染重的小火电快速发展，使得环境的严重污染， 同时使得全国电网的互联变得困难。同时电力规制方式和手段的滞后已经不能适应 电力市场快速发展的需要。 2 2 1 电力产业垄断问题 中国电力产业体制与市场虽历经变革，其管理体制等等在改革开放以来发生了 一些变化，但电力产业的垄断特征却长期如故。中国电力产业的垄断表现在多个方 面。 第一，所有权和经营权的垄断。改革前，中国电力资产为全民所有，国务院是 其所有者代表，各级政府不仅拥有而且对电力工业有直接经营控制权，为数众多的 电力企业分别隶属于各级政府，形成所谓中央级( 大区) 、省级和地县级电力企业， 电力产业的所有权和经营权高度集中在国有经济主体手中。2 0 世纪8 0 年代初期政府 开始推行“集资办电、多家办电”的政策，中国电力产业逐步改变了国有资本一统 电力的局面，电力资产所有权开始出现多元化。现在1 5 0 0 0 多个电力企业中，国有 电力企业约5 0 0 0 多个，集体企业8 0 0 0 多个，股份制企业1 4 0 多个，其他类型5 0 0 多个，但是电力资产、生产能力和经营权仍然主要集中在国有经济主体手中。而且 各级电力管理机构和国有电力企业排斥非国有经济主体进入电力产业，如不愿承认 其他电力投资主体的产权或股权，在办电项目上排斥其他投资者，在燃料采购管理 上排斥非国有独立电厂，在与合资电厂合作中不按合同履行“电量、电价和电费” 三到位的合约，占用合资电厂的折旧和利润等等。“ 第二，电力生产和供应活动的垂直一体化。电力生产和供应活动包括发电、输 电、配电和供电等四个环节。如果这些活动是统一经营和管理，就是纵向一体化或 垂直一体化。2 0 0 2 年以前，中国各级电力公司的这四个环节均为垂直一体化经营。 从原国家电力公司到各电网公司和省电力公司，都是集电力输送、电力供应和相当 一部分电力生产于一体的全国或地区垄断型企业。特别在国家电力公司范围内，所 有层次上都有投资电力行为发生，整个电力供应系统形成纵向集中垄断、横向部门 分散的复杂结构( 见图1 ) 。 中国电力产业的政府规制及其改革 附图 图一国家电力公司分拆前中国各级电力公司经营范围 归属 归属 层次 国家电力公司非国家电力公司 国家发电输电发电 集团发电输电 省发电输电发电输电 地方发电配供电发电配供电 改革以前，中国电力生产和供应在结构上表现为：地区不存在竞争性发电商， 用户只能向垂直垄断经营的电力公司购电( 见图2 ) 。改革以后，在发电环节出现了 多个发电主体，除国家电力公司系统的发电厂之外，还有地方合资电厂、中外合资 电厂、企业白各电厂、地方小火电和小水电等。尽管发电存在竞争，但是发电厂所 有的电必须卖给购电机构( 电网) ，然后购买机构将电卖给供电商( 见图3 ) 。这时， 如果电网公司同时拥有发电厂，它就无法在电力调度上容忍公平竞争，而这正是国 家电力公司垄断的杀手锏。附图： 臣h 三h 卫 完全垄断 附图： 图2 电力生产与供应的完全垄断模式 。表1 来源：p h i l i pa n d r e w s s p e e d ，e n e r g yp o l i c y2 8 ( 2 0 0 0 ) 1 4