（行政管理专业论文）公共政策制定中的公众参与机制问题研究——以厦门市海沧PX项目事件为例.pdf

福建师范火学学位论文使用授权声明 福建师范大学学位论文使用授权声明 2 0 0 5 1 1 7 专业征亟笪理所呈交的论文( 论 淦隧亟旦重往蕴边) 是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论 文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。本人了解福建师范 大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留送交的学位 论文并允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内 容；学校可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 学位论文作者签名二翠指导教师签名 福建师范大学硕士学位论文 摘要 公共政策制定是公共政策过程的核心，公众参与公共政策制定是公民政治参与 的重要内容和形式，是公共行政的精神实质和公民权利的具体体现，它也是推进公 共决策科学化、民主化和建设社会主义政治文明的必然要求。在我国，由于多种因 素的制约，现阶段我国公共政策制定中的公众参与在呈现出逐步发展、不可逆转的 基本趋势的同时，也存在着诸多不容忽视的矛盾和问题。通过对公共政策和公共政 策制定的概念以及公众参与公共政策制定的必要性及理论基础的研究，进而考究我 公众参与公共政策制定的发展状况，并结合厦门市海沧p x 项目事件，通过具体的 案例剖析当前我国公共政策制定过程中公众参与存在的问题，最后针对具体的问题 提出相应的完善对策，意图对完善我国公共政策制定中的公众参与机制有所帮助。 关键词：公共政策；公共政策制定：公众参与；政府决策；参与机制 福建师范大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h ep u b l i c p o l i c y m a k i n g i st h ec o r eo fp u b l i c p o l i c yp r o c e s s ，a n dp u b l i c p a r t i c i p a t i o ni nt h ep u b l i cp o l i c y - m a k i n gi sa l li m p o r t a n tc o n t e n ta n dtf o r mo ft h ec i t i z e n p o l i c yp a r t i c i p a t i o n ，w h i c hi st h er e f l e c t i o no ft h ee s s e n c eo ft h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o na n d c i v i lf i g h t sa n di sa l s ot h ei n e v i t a b l er e q u i r e m e n tt op r o m o t et h ep u b l i cd e c i s i o n m a k i n g p r o c e s sm o r es c i e n t i f i ca n dd e m o c r a t i ca n dt oc o n s t r u c ts o c i a l i s tp o l i t i c a lc i v i l i z a t i o n o w i n gt oav a r i e t yo ff a c t o r s ，t h ed e v e l o p m e n to ft h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nt h ep u b l i c p o l i c y 。m a k i n gi no r rc o u n t r ya tt h i ss t a g ei sg r a d u a l l yd e v e l o p i n g ，a n dt h eb a s i ct r e n di s i r r e v e r s i b l e a tt h es a m et i m e ，t h e r ea r ea l s om a n yc o n t r a d i c t i o n sa n dp r o b l e m sw h i c h s h o u l dn o tb eo v e r l o o k e d t h ea u t h o rr e s e a r c h e so nt h ec o n c e p t i o no f p u b l i cp o l i c ya n d p u b l i cp o l i c y - m a k i n g ，t h en e c e s s i t ya n dt h e o r e t i c a lb a s i so fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nt h e p u b l i cp o l i c y m a k i n g ，a n dt h ed e v e l o p m e n ts t a t u si nq u oo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nt h e p u b l i cp o l i c y - m a k i n g c o m b i n i n gw i t ht h e c a s eo fx i a m e nh a i c a n gp xp r o j e c t ，t h e a u t h o ra n a l y z e st h ec u r r e n te x i s t i n gp r o b l e m so fp u b l i c p a r t i c i p a t i o n i nt h e p u b l i c p o l i c y - m a k i n gi no u rc o u n t r y f i n a l l y ，a i m i n ga tt h es p e c i f i cp r o b l e m s ，t h ea u t h o rp u t s f o r w a r ds o m er e l a t i v ec o u n t e r m e a s u r e st oi m p r o v et h es y s t e mo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni n t h ep u b l i cp o l i c y - m a k i n g k e y w o r d s ：p u b l i cp o l i c y ；t h ep u b l i cp o l i c y - m a k i n g ；p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ； g o v e r n m e n td e c i s i o n - m a k i n g ；p a r t i c i p a t i o ns y s t e m i i 福建师范大学硕士学位论文 中文文摘 公共政策制定是公共政策过程的核心，公众参与公共政策制定是公民政治参与 的重要内容和形式，是公共行政的精神实质和公民权利的具体体现，它也是推进公 共决策科学化、民主化和建设社会主义政治文明的必然要求。在我国，由于多种因 素的制约，现阶段我国公共政策制定中的公众参与呈现出逐步发展、不可逆转的基 本趋势的同时，也存在着诸多不容忽视的矛盾和问题。全面、深入地探讨这些问题， 理性地思考如何根据我国现阶段公众参与的现实状态，寻求发展和完善我国公共政 策制定中公众参与的现实路径，对正在发展中的我国的公众参与尤具现实意义。本 文以马克思主义理论及其科学的发展观为指导，以公民参与公共政策制定的重要性 为逻辑主线，在宏观把握、充分借鉴前人研究成果的基础上，探讨我国公共政策制 定中的公众参与问题。文章分为五大部分： 第一章，公共政策与公共政策制定。这一部分探讨了公共政策的鉴定及其内涵， 进而进一步研究公共政策制定的内涵，认为所谓公共政策制定是从政策问题认定到 政策方案出台等一系列的功能活动过程，包括政策问题形成、政策议程确立、政策 方案规划、政策抉择与政策合法化诸环节。公共政策制定阶段是整个公共政策过程 的起点和基础，其间制定的政策方案、政策目标的合理程度直接影响和决定政策执 行阶段的运行效率与整体效益，决定政策监控的难度和力度，决定政策调整阶段的 存在和如何调整，决定政策终结阶段的迟到或早到。公共政策的评估、执行、监控 和终结都是公共政策制定阶段的必然延伸。 第二章，公共政策制定中公众参与的必要性。这一部分对公共政策制定中公众 参与的必要性作了较为全面深入的探析，认为公众参与公共政策的制定是很有必要 的。首先弥补“政府失灵”。政府公共行政行为作为一种活动不能凭空而行，务必有 一个合法的依据，这一合法的依据就是公共政策。然而，在现实生活中，政府政策 却往往并不像人们所期待的那样有效，不能很好地解决公共问题，管理社会事务。 为解决“政府失灵”的问题，增强政府对公共利益诉求的回应性，重视公众参与就 变得很重要了。一方面公共政策问题的发现需要公众的参与。政策的社会意义在于 解决问题，然而，制定政策首先要认清问题。从一定程度上说，认清问题就已经解 决了问题的一半，因此认清公共问题显得非常重要。而政策所要解决的问题是公众 性社会问题，政策问题总是从社会或公众那里首先萌发。另一方面，公众也是公共 i i i 福建师范大学硕士学位论文 政策运行的主体，公共政策的执行常常需要施政者与影响对象之间的密切合作。那 些得不到公众支持和认同的政策不可能顺利得以实施的。所以，政策的最终实施依 靠社会的贯彻。而且，一项政策制定出来以后，也只有回到民间社会去被检验，才 能发现其是否符合实际的需要，是否需要作进一步的调整，而这一切都是只能以现 实的需要和检验才能做出判断。其次是公共政策本质属性的要求。公共政策的本质 属性就是要为公众谋利，增进全社会的公共利益，增进公众的福利。政府制定的政 策必须服务于或增进社会公共利益，以社会公共利益为政策制定的出发点和依据， 以公共利益为政策的最高目标。然而，公共政策的这一公共利益取向的不可能自动 实现，它需要公众的参与。一方面公众参与政策制定可以打破政府内部的政策制定 人员对政策制定权的垄断，公民可以获得部分政策制定权。权力的分享可以实现以 权力约束权力，限制政策制定人员和部门、行业谋取私利的行为。另一方面，公众 参与公共政策的制定也使得广大公众思想上更加理解和认同公共政策的权威性，在 行动上更加支持公共政策的贯彻和执行。这样，公共政策就能真正有效地起到解决 公共问题，增进全社会福利的作用，确保广大公众利益的实现。最后是社会主义民 主政治的要求。我国是社会主义国家，实行的是超越西方政治制度的人民代表大会 制度，是以公民广泛的政治参与为其基础的。一方面，扩大公民政治参与有利于决 策的民主化和科学化；另一方面，扩大公民政治参与有利于对权力进行有效的制约。 此外，公众参与公共政策制定还是发扬社会主义民主，推动社会主义政治文明建设 的内在要求。 第三章，公众参与的理论基础及其发展现状。这一部分首先研究了公共政策制 定中公众参与的理论基础，认为公众参与公共政策制定是可行的。其次研究了我国 公众参与公共政策制定的发展现状，发现尽管公众参与公共决策还存在有一些问题。 公众参与公共决策主体地位的进一步确定与扩展，公众参与公共决策的方式增多、 参与渠道不断丰富、参与的广度与深度逐渐拓展，公众参与取得明显成效。然而， 由于我国公民社会发展水平较低，随着社会的不断分化、利益群体多极化，加之受 新公共行政管理浪潮的影响，我国公众参与公共决策存在的问题逐渐凸现。 第四章，案例分析：公共政策制定中公众参与存在的问题。这一部分通过对具 体的案例厦门市海沧p x 项目事件的深入分析，进而发现当前公共政策制定中 公众参与存在的诸多问题：首先公众参与的机制缺失。( 1 ) “人民代表”不“代表人 民”。在厦门市海沧p x 项目事件中，我们可以清楚的发现：一方面，人民代表竟然 i v 福建师范大学硕士学位论文 “集体无意识 ；另一方面，政协委员的联名上书未能对政府造成压力。( 2 ) 征求公 众的意见的渠道流于形式。除人大代表建议、意见和政协委员提案外，当前地方政 府逐步通过接待公民上访、处理公民信件、接听公民电话、办理公民网上邮件等形 式，广泛征求公民意见，通过公示或举行听证会的形式，引导公众参与政策决策， 但成效还不尽理想。一方面，地方政府通过上述途径，从形式上是可以满足公民个 人参与政府决策的意愿的，但实质上，一般的公民个人意愿通过意见和建议的形式 只反映到主管信访工作的行政官员这一层面上就基本完成了历史使命，绝大部分都 不能进入到当地政府主要领导的视野。另一方面，一些地方政府会通过公示或举行 听证会的形式让公众参与公共政策制定，但也都限在很窄的范围，基本上主要限定 在价格调整、先进人物( 单位) 的褒奖等方面，大多数决策是由政府精英作出的。在 厦门市海沧p x 项目事件中，其实周边的一些居民早就无法忍受工厂夜间偷排的废 气，多次向厦门市环保局投诉，然而问题没有得到解决。( 3 ) 政府决策信息公开不 够，公众知情权难以保证。实践中地方政府尽管在一些涉及公共领域的决策时采取 公示或听证会及征求智囊专家意见，但对大多公共决策事项则采取的是封闭式决策， 信息一般不进行公开。由于政府决策信息不公开，公民无法知晓政府决策的内容， 也就没有机会参与政府决策，而且在厦门市海沧p x 项目事件中，一些媒体报道人 民心声后受到打击，报道事件的周刊被收缴，网上论坛被关闭。可见当地政府对决 策的信息不但不公开，还采取措施进行封锁，在这样的公共政策制定环境下要想保 证公众的知情权那是很难的。其次政府接受公众参与的意识淡薄。行政人员的陈旧 观念是导致行政人员不愿让公民参与的重要原因。受封建传统思想的影响，有些政 府行政人员认为，公民无论如何都总是被管治的对象，是一种天经地义的事情，自 古如此。而且公民只能绝对接受和服从政府的行政决策和命令，否则，公民便有图 谋不轨或刁民之嫌。于是，有时行政人员甚至还会做不符合政府做法的举动，比如： 打击公众参与者等情况。在厦门市海沧p x 项目事件中，政府并未充分征求公民的 意见，也未让公众参与到决策的制定过程，而且在事件发生之初还采取一些措施对 公众参与者进行打击，可见当地政府决策中公众参与的机制确实还未形成。我们要 加强政府职能的转变，积极的适应市场经济，推进公众参与公共政策制定的发展。 最后公众参与缺乏法律保障。一方面公众参与的规定不完善。公共政策制定过程中 有效的公众参与，除了要求上述参与机制、政府执政理念等的发展外，还必须有相 关法律制度的保障，通过有效的法律制度设计来保障公众参与的有效性。当前，在 v 福建师范大学硕士学位论文 公众参与的法律保障方面，我国宪法和法律对公众参与有着系统而具体的规定。但 是，由于有些法律法规不够完善，操作程序上仍缺乏参与的具体实施办法，特别是 在参与的程序、途径、救济方面。就公众参与公共政策制定状况而言，在参与人数、 参与渠道、参与层次、参与方式和参与强度等方面都缺乏对其进行具体规定的法律、 制度，这直接导致了公众参与公共政策制定的非法定化、非制度化。另一方面公众 参与的救济不完善。法谚云“有权利即有救济。 当前我国的救济制度中，有行政 诉讼、行政复议和行政赔偿三大制度，然而目前这几种制度都很难很好地对公众的 参与权进行救济。行政诉讼在公众参与权案件中面临无法可依的尴尬。行政复议在 当前很难对公众参与权起到真正救济效果。公众参与权的救济不适用行政赔偿。 第五章，健全和完善我国的公众参与机制。首先，拓宽公众参与机制。( 1 ) 建 立民意调查制度；( 2 ) 完善社会公示制度；( 3 ) 建立信息公开制度：( 4 ) 举行公开 听证会；( 5 ) 建立公民请愿与公民投票制度：( 6 ) 强化协商谈判制度。其次，切实 转变政府执政理念，努力构建服务型政府。政府部门是公共政策的主要制订者和执 行者，政府官员对待公众参与的理念直接影响到公众参与作用的发挥。这就要求政 府官员必须树立正确的理念，充分尊重公众的人格和合法权利，承认公众在公共政 策制定过程中的主体地位，充分落实人民群众当家作主的宪法权利。在公众参与的 过程中，政府应该把公民放在平等的位置上，不得歧视公民，保障公民正当的利益 诉求在参与中得到表现。同时，政府部门要积极推行政务公开，尤其是决策过程的 信息、决策的背景资料和决策的缘由、决策所依据的法律法规予以公开，以提高公 共决策过程的透明度。只有民众广泛参与，才能促使得政府及时对广大公众的诉求 进行积极回应，并提供相应的公共服务或公共产品；只有民众广泛参与，服务型政府 建设才能真正落到实处。最后，健全法规制度，保障公民有序参与。( 1 ) 制定地方 政府决策程序法。要按照科学化、民主化的决策原则，规范决策程序，制定地方政 府决策程序法。笔者认为至少应包括以下几方面的内容：第一，建立快速反映社会 问题的决策机制。现行的决策机制对社会问题反映极慢，许多公共问题在社会存在 已久，但地方政府应对政策很难快速提出，直到危机爆发，才提上议事日程。厦门 市海沧p x 项目从上马到最后停建经历了好长一段时间，这期间其实有一些人( 特 别是周边的居民) 通过一些途径向政府有关部门反映了，然而这一问题没能引起当 地政府的重视，导致了最后事件严重化了。第二，全面搜集信息，借助媒体公布决 策方案。第三，要形成公众参与决策过程制度化规定。第四，要形成责任追究制。 v i 福建师范大学硕士学位论文 在地方政府决策中，行政决策者要严格按照决策程序法的规定进行决策。对于未按 照决策程序法规定而进行的决策，造成决策失误，公众和社会利益受损的，要严肃 追究行政决策者的责任。( 2 ) 颁布公众参与法。在宪法中，公众参与作了原则规定； 在国民经济和社会发展第十一个五年规划中，公众参与也作了一些规定。但公民就 如何参与政府决策、参与社会管理没有作明确细致的规定，公众参与制度还落实得 不好，为保障公民履行参与的权利和义务，很有必要颁布公众参与法。 v i i 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题的背景及意义 1 1 1 选题的背景 2 0 世纪6 0 、7 0 年代以后，公众参与已发展成为一股世界性潮流，“强势民主”、 “公民治理 的呼声日益高涨。一方面，随着信息社会的到来以及国际互联网的发 展，加速了信息社会化，这为公众分享信息资源提供了现实可能性，在一定程度上 弥补了公众与政府间的信息不对称。另一方面，西方社会在经历了“市场失败 和“政 府失灵 的双重打击之后，人们开始在选择市场与选择政府之时努力寻求“第三种 力量”公民社会。伴随第三部门的广泛兴起，公众越来越多地进入公共政策制 定领域，表达自身利益诉求，影响政府政策导向。在信息化、全球化迅猛发展的时 代背景下，公众参与己经渗入到政策问题构建、预测、建议、监控及评估等政策过 程之中，正不可逆转的向纵深发展。 在当代中国，受历史条件的限制，建国以后的相当长一段时间里，我们实行的 是社会主义计划经济。在这种经济体制下，我国公共政策制定过程的显著特征就是 政府主导，政府职能部门在公共政策制定过程中扮演着重要角色，层级命令代替平 等协商，内部协商代替公开讨论。由于社会结构分化程度较低，社会利益的表达和 综合都是由政治系统内部权力精英通过调查、分析和研究而将他们所认定的社会利 益输入到公共政策中去。因此，公共政策制定过程就表现为一种政府“内输入”的 政策过程，在社会利益匀质化的条件下，由政府权力精英代替人民进行利益的表达 与综合，其特征表现为在权力精英之间的政治折中，而不是多元决策下的社会互动 和博弈。同时，由于在政策制定过程中缺乏开放性参与制度，即使有一些调研或座 谈会等形式来听取意见，也没有制度化的规定，而多是按制定者意志来掌握或是根 据其好恶取舍，并没有给公民提供主动和直接参与的制度性渠道。 随着社会主义市场经济的发展，社会利益多元化的格局逐渐形成，它给人们普 遍带来利益的同时，也造成了人们之间的利益差距：在满足人们利益愿望的同时，也 激发了人们更大的利益追求和利益愿望。人们的利益意识，参与意识越来越强烈 公民在追求自己利益的过程中并不满足于仅仅通过他们的代表行使决策权，他们要 求直接参与与自身利益相关的公共决策过程，甚至就某些重大的利益问题向政府讨 福建师范大学硕士学位论文 价还价，施加压力。而且随着政治民主化进程的加快，人民越来越强烈地意识到作 为国家的主人，在公共决策过程中应当强化自己的主体地位。公民再也不满足于作 为公共政策的客体而存在，被动地接受和认可政府的公共决策，而是强烈要求向公 共决策系统表达自己的意愿，具体介入公共决策过程，以便公共决策能够更充分地 代表自己的利益。 1 1 2 选题的意义 政策对于一个国家或地区的发展、乃至一个民族的兴亡都具有十分重要的意义。 古往今来，所有明智的领导者和管理者都高度重视改进政府的决策。我国春秋战国 时期各邦各国之所以养门客成风，其目的很大一部分在于希望这些门客在关键时刻 能出谋划策，帮助统治者做出正确决策。历史上那么多统治者之所以推崇“礼贤下 士，主要还是为了改善政府的决策与管理，甚至延续一千多年的科举考试制度，在 很大程度上也是为了改善政府的决策。司马光呕心沥血一十九载写作资治通鉴， 其目的正是要警醒后来的统治者以史为鉴，重视改进政府的政策。 我国党和政府一直高度重视改进政策制定，几代领导人都对此做过专门的论述 或指示。早在建国之前，毛泽东就做出过“政策和策略是党的生命”的著名论断， 大力倡导“从群众中来、到群众中去 的群众路线，指出“没有调查就没有发言权 ， 并于其他党和国家领导人一起确立了民主集中制的决策原则。作为党的第二代领导 集体的核心，邓小平在总结以往经验教训的基础上，提出了指导党和政府决策的解 放思想、实事求是的思想路线和评判决策是否正确的“三个有利于 标准，特别是 对改革党和国家的决策体制问题作了深入思考和实践探索。党的第三代领导集体根 据复杂多变的国际环境和我国改革开放、经济社会发展的新形势和新任务，更加强 调改进和完善党和政府决策的迫切性。在党的十四大、十五大、十六大等历次重大 会议上，都反复重申要推进决策的科学化、民主化，并提出了宏观思想和一些具体 措施。党的十六大报告指出：“正确决策是各项工作成功的重要前提。要完善深入了 解民情、充分反映民意、一广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学 环民主化。 这就是说，要从完善决策机制入手，提高党和政府的决策能力和水平。 党的十七大报告也指出：“增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相 关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见 。总之，纵观古今中外政府管理 的历史，改善政策制定一直是其中重要的主题。 第l 章绪论 然而，近年来所谓的“公众参与 被频繁提起，特别是在弱势群体受到不公正 待遇或者政府公共政策不能有效平衡业已分化的各阶层利益时，比如城市拆迁、旧 城改造，比如广州的禁摩、禁电和东莞的禁猪，舆论善良地期望，通过“公众参与 ， 让每一个与公共政策利益密切相关的人参与政策博弈，并在博弈中取得利益平衡， 进一步保障自身的合法权益。然而在现实中，“公众参与”之代表着一种美好的未来， 或者媒体的良苦用心，“公众参与 究竟应该是怎样的参与、它会在何种程度上影响 政府决策等等问题却被有意或无意忽略。为此，研究公共政策中公众参与的机制就 显得尤为重要了。 一是通过公众参与以及公众政策制定的理论概述及当前我国公众参与公共政策 制定的现状的考察，阐明转型期中国公众参与机制还不健全，公众有参与政府决策 的愿望，政府有责任将公众参与纳入决策过程中，使行政管理者树立一种新型的决 策理念，建立服务型政府。 二是通过对典型案例的分析，寻找政府当前决策中存在的部分“病症，期盼政 府能引以为鉴，在决策中注重引入更多的公众参与机制。 三是通过对构建和完善政府与公众良性互动的公众参与机制的问题的研究，畅 通公众参与公共政策制定的渠道，使转型期利益调整过程中社会张力保持在一个适 度的限度内，促进社会和谐发展。 1 2 研究综述 1 有关公众参与的理论观点 作为政治学和民主理论的核心概念，公众参与一直为学者们所关注。西方颇有 影响的若干民主理论都不可避免地涉及到对公众参与的一般性理论分析，理论成果 相当丰厚，国内有关公众参与问题的研究基本上都是借鉴西方的理论。概言之，有 关公众参与的理论观点主要有支持论、反对论、限制论以及调和论。 支持公众参与的理论主要有参与式民主理论、政府治理理论、民主行政理论等。 参与式民主理论的主要代表人物有卢梭、佩特曼和巴伯。卢梭将公民普遍、直接、 积极的政治参与看作是保障公民权利的基本途径。佩特曼在对以精英主义思想为核 心的民主理论进行批评的同时，认为真正的民主应当是所有公民直接、充分参与公 共事务的决策的民主。巴伯则认为间接的代议制民主“太瘦了 ，主张扩大公民的直 接参与，提出了“强势民主 的概念。政府治理理论倡导社会参与，强调通过民主 福建师范大学硕士学位论文 参与实现国家与社会的良性互动。彼得斯在政府未来的治理模式中提出了参与 式国家的概念。戴维奥斯本、特德盖布勒提出通过各种可能的途径允许公众参 与行政，重塑一个“企业化政府”。民主行政理论以奥斯特罗姆为代表，强调公共行 政要从以“效率为主的价值取向转到以“民王和“公正”为主要价值取向，以 “民主行政 的概念来重建行政学的典范。限制论的主要代表人物亨廷顿指出，过 度的公众参与将危及政治系统的稳定，认为当政治秩序与民主发生冲突时宁可对民 主作出限制。此外，萨托利也提出，直接民主是民主的基础，但公民直接参与国家 事务过多会造成政治肥大症。反对直接民主的学者有专家治国论的创始人伯纳姆以 及加尔布斯，他们都主张实行精英统治。而日本学者蒲岛郁夫则是“调和理论 的 代表人物，他主张在日本“支持 体制性的政治参与，加强政府的稳定性，以使经 济高速增长成为可能，并将富裕者的所得向非富裕者实行再分配，其结果是支持体 制的政治参与进一步发展。 2 关于公众参与公共政策过程的研究 二十世纪六、七十年代，随着民主行政的兴起和大规模政府改革浪潮的出现， 国内外学者开始日益关注公共政策过程中的公众参与。这方面研究的专门性论著主 要托马斯的公共决策中的公众参与、莫泰基的公众参与：社会政策的基石、 李图强的现代公共行政中的公众参与等。此外朴贞子、金炯烈的政策形成论、 蒋云根的公共管理与公共政策、赵成根的民主与公共决策研究、王佃利、曹 现强的公共决策导论、陶东明、陈明明的当代中国政治参与等著作中都有 探讨公众参与公共政策过程的相关章节。相对于论著而言，相关的研究论文则比较 多，学者们各从不同的角度切入，提出自己的见解。综观相关的论著与论文，国内 外学者的研究主要有以下特点： ( 1 ) 相比较而言，西方学者在此领域的研究比较全面、比较深入。已经不仅仅 停留在对公众参与公共政策过程的必要性和重要性的一般性阐述上，而是进一步理 性地思考公众参与的技能和策略，如公众参与的方式、公民有效、有序参与的途径 等；已经不仅仅停留在对公众参与公共政策过程的价值分析上，而是开始理性地思 考公众参与的内在缺陷及不完善性：并开始思考如何将公众参与的热情和行动与有 效的公共管理过程有机平衡或结合起来。托马斯教授在这些方面进行了颇有价值的 研究，他提出了公众参与的有效决策模型，指出应根据公众参与有效决策模型的使 用条件，灵活选择公众参与的特定途径和参与方式。此外，西方学者们还对社会经 第1 章绪论 济地位、年龄、居住地、组织化程度、甚至宗教、人种等因素对公众参与的影响进 行了较深入的分析。 ( 2 ) 目前，我国理论界也开始了对公共政策过程中的公众参与问题的研究，在 学者们的努力下，取得了一定的研究成果。但是由于我们在该领域的研究尚处于起 步阶段，已有的研究仍有不少尚待弥补的不足，表现如下： 第一，从总体上看，国内的研究尚未形成一个全面系统的理论体系，系统阐述 的论著非常少。虽然研究论文相对而言较多，但是这些论文基本上大同小异，有价 值的研究不多。 第二，从研究的对象来看，存在着一定的不平衡，对公共政策执行阶段公众参 与的研究较多，对政策制定阶段公众参与的研究相对较少。 第三，从研究的内容来看，主要集中于我国公众参与的必要性与合理性分析、 我国公众参与存在的问题分析、以及推进我国公众参与的对策分析。而对于如何运 用公众参与，如何规划和设计公众参与的具体过程、如何针对不同类型的政策问题 选择与之相适应的公众参与形式方面的研究极少。 第四，从研究的程度来看，对这些问题的研究或是泛泛而谈，或是限于一般性 的概况介绍，过于宏观，高度概括，缺乏深度和力度。尤其是在推进我国公众参与 的对策方面，多为空泛的原则，缺乏切实可行的具体措施，缺乏实际的可操作性。 其实我们面临的更重要的课题不是公民要不要参与、应不应该参与，而是如何参与、 如何使参与过程有序、高效。 由是观之，在研究公众参与公共政策过程，尤其是公众参与公共政策制定方面， 已有的成果仍需补充，许多问题仍需再加斟酌、深入探讨，特别是在学者们较少措 意的方面，我们还应该也可以再做些探索。 1 3 研究指导思想和方法 1 3 1 指导思想 本文坚持马克思主义的立场、观点、方法和原则，一切从实际出发，理论联系 实际，以“三个代表 重要思想和科学发展观为指导，并把党的十七大精神贯穿在 全文的写作当中。 福建师范大学硕士学位论文 1 3 2 研究方法 本文综合运用了政治学、行政学、法学、社会学、管理学、经济学等学科的相 关知识，采取了多种研究方法对公共政策制定过程中的公众参与问题进行了积极的 探索。具体来说，本文主要运用比较分析和实证分析的方法。( 1 ) 比较分析法。首 先从理论层面上对国内和国外学者对公共政策制定的相关理论问题进行比较，进而 对公共政策及公共政策的内涵做出鉴定；其次从实践层面上对比国内外现有的一些 公众参与的机制，然后结合我国实际，探索我国应该建立的公众参与机制。( 2 ) 实 证分析方法。通过对厦门市海沧p x 项目事件的分析，透视中国一些地方政府决策中 公众参与存在的问题，进而研究构建公众参与政府决策的良性互动机制。 第2 章公共政策与公共政策制定 第2 章公共政策与公共政策制定 公共政策是社会生活的政治成果之一，是公共意志和理性选择的产物。“公共 政策 一词已经成为现代社会政治生活中使用广泛、出现频率较高的日常话语之一。 对于这样一个耳熟能详的概念，人们对它的解释可谓众说纷纭，莫衷一是，中外学 者各执一词，从不同角度对其进行了鉴定： 公共行政学鼻祖伍德罗威尔逊( w o o d r e w w i l s o n ) 认为，“公共政策是由政 治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。 n 1 政策科学的倡导 者哈罗德拉斯韦尔( h a r o l dd l a s s w e l l ) 认为，公共政策是“一种含有目标、价值 与策略的大型计划 。乜1 斯图亚特内格尔认为，“公共政策就是政府为解决各种 各样的问题所作出的决定。”卡尔弗里德里奇认为，公共政策是“在某一特定的 环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程，提出政策的用意就是利用时机、克 服障碍，以实现某个既定的目标，或达到某一既定的目的。川3 3 戴维伊斯顿( d a v i d e a s t o n ) 认为，公共政策就是政治系统对全社会价值所做权威性分配。h 1 托马斯戴 伊认为，公共政策是涉及大量人才和资源或关系到很多人的政府决定：凡是政府决 定做的或者不做的事情就是公共政策。嘲詹姆斯安德森( j e a n d e r s o n ) 认为，政策 是一个有目的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有 关事务而采取的；公共政策是由政府机关和政府官员所制定的政策。( 当然，非官方 活动家的因素可以影响政策的发展) 。嘲 我国学者陈振明认为，作为体现政府行为的公共政策，是政府依据特定时期的 目标，对社会公共利益进行选择、综合、分配与落实过程中所制定的行为准则和规 定。口1 伍启元认为，“政策是行动活活动的指引、引导或指示，公共政策是政府对 公私行动所采取的指引。”呻1 林永波、张世贤认为，公共政策是“执行行动的指引， 它是一个人、团体或政府在固定的环境中所拟定的一个行动计划。 叫张金马认为， 【1 1 【美】伍德罗威尔逊：公共行政之研究，见竺乾威、马国泉编，公共行政学经典文选，英文版，复旦大学 出版社2 0 0 0 。 2 1 转引林水波、张世贤：公共政策，五南出版公司1 9 8 2 ，8 。 【3 j 宁国良：公共利益的权威性分配：公共政策过程研究，湖南人民出版社2 0 0 5 。 1 4 1 【美】戴维伊斯顿：政治生活的系统分析，华夏出版社1 9 9 9 年，第5 页。 1 5 1 【美】托马斯r 戴伊：公共政策的理解，新泽西：普伦蒂斯出版公司1 9 7 5 年，第l 页。 1 6 1 【美】詹姆斯b 安德森：公共决策，华夏出版社1 9 9 0 年，第4 5 页。 7 1 陈振明：政策科学，中国人民大学出版杜1 9 9 8 年，第5 2 8 页。 【o 】宁国良：公共利益的权威性分配：公共政策过程研究，湖南人民出版社2 0 0 5 ，5 【9 j 宁国良：公共利益的权威性分配：公共政策过程研究，湖南人民出版社2 0 0 5 ，5 福建师范大学硕士学位论文 公共政策是指“党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指南。 其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动 计划与策略等。陈庆云认为，“公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社 会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。川如谢明认 为，公共政策是“社会公共权威在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案 或行动准则。其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式有法 律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府的大型规划、具体 行动计划及相关策略等。阱 上述解释虽然各有侧重，但从中都可以把握到以下几层内涵： 第一，公共政策的主体较为广泛。公共政策主题是政策系统的核心成分，是指 参与和影响公共政策决定、执行、监督等过程的组织、团体和个人。它是公共政策 出现和实施的主要推动者，是公共政策能够发挥效能的关键变量。在客观现实中， 公共政策主体变得越来越复杂和多样化，几乎所有的社会力量都可以纳入主体的范 畴，这一趋势反映了现代化社会公共政策社会化的普遍性。一般而言，公共政策主 体的构成因素主要包括立法机构、行政决策机构( 政务官系统) 、行政执行机构( 文 官系统) 、司法机构、政治党派、利益集团、思想库、大众传媒和公民个人等。公 共政策的主体即公共政策制定者，在法律上具有合法的权力，因而能够制定公共政 策，代表公共利益。 第二，公共政策的客体包括两个方面。一是社会公共问题，政府的主要功能及 其公共政策的主导作用就在于有效地解决社会所面临的诸多问题，所以社会问题的 客观存在及其主观认定被普遍认为是政策过程的始点。一般而言公共政策的范围是 极为广泛的，但是这种范围也不是无限的，社会所面临的问题很多，但在政府决策 者看来，并非所有的问题都是需要政府解决的。有些问题可能通过民间渠道就能够 进行处理；有些问题可能过于复杂，政府无力加以解决；有些问题已经成为历史， 再无解决的必要。另外，也不能排除政府出于各种利益的考虑，对有些问题采取漠 视的消极态度。所以，只有一部分社会i 口- j 题能够得到政府的真正重视，进入政府议 程，这部分社会问题才由此转化成为政策l 口- j 题。二是公共政策发生作用的社会成员， 即受影响的目标群体，它是公共政策的承受者。公共政策是政府针对社会公共问题 【1 l 张金马：政策科学异论，中国人民人学出版社1 9 9 2 ，第1 9 - 2 0 页。 ( 2 1 陈庆云：公共政策分析，中国经济出版社1 9 9 6 ，第9 页。 3 1 谢明：政策分析概论，中国人民人学出版社2 0 0 5 ，第2 8 页 第2 章公共政策与公共政策制定 而提出的对策、方案，它一经实施就具有对社会公共事务的管理功能。 第三，公共政策的目标是实现公共利益。公共政策之“公共，主要在于它以 解决公共问题，实现公共利益为出发点和归宿。 第四，公共政策的形式有多种。一般而言公共政策是以法律、法规、条例、办 法等文字形式表达出来的行为指令，在有些情况下，公共部门不采取行动或者不作 为也是公共政策的一种形式。 第五，公共政策最主要的功能是对政策所针对的公共问题产生治理效能。面对 不k i 勺公共问题，公共政策所发挥的功能不完全一样，其预期实现的目标也不一样。 总的看来，公共政策的功能主要表现在以下几方面：目标导向功能；法律规制功能： 利益协调功能；政治象征功能：社会发展功能。 基于上述解释，笔者认为公共政策是实现公共意志、满足社会需要的公共理性 和公意选择。是规范、引导社会公众和社群的行动指南或行为准则，是由特定的机 构制定并由社会实施的有计划的活动过程。在探讨了公共政策的内涵后，再来看看 究竟何为“公共政策制定”。所谓公共政策制定是从政策问题认定到政策方案出台 等一系列的功能活动过程，包括政策问题形成、政策议程确立、政策方案规划、政 策抉择与政策合法化诸环节。公共政策制定阶段是整个公共政策过程的起点和基础。 其间制定的政策方案、政策目标的合理程度直接影响和决定政策执行阶段的运行效 率与整体效益，决定政策监控的难度和力度，决定政策调整阶段的存在和如何调整， 决定政策终结阶段的迟到或早到。公共政策的评估、执行、监控和终结都是公共政 策制定阶段的必然延伸。 第3 章公共政策制定中公众参与的必要性 第3 章公共政策制定中公众参与的必要性 3 1 弥补“政府失灵” 政府公共行政行为作为一种活动不能凭空而行，务必有一个合法的依据，这一 合法的依据就是公共政策。由于公共政策的本质就是用以解决社会矛盾，平衡利益 冲突，管理社会公共事务的准则、指南，这就决定了它作为政府公共行政的基本依 据地位，这一基础地位的建立，使得政府在管理社会经济、解决社会问题之时有据 可依，杜绝了以往那种行政的随意性，特别是随着新公共管理的出现，公共政策作 为政府依法行政的基础依据地位变得越来越重要。我国社会主义现代化建设的进一 步深入，社会对政府行政行为也提出了新的要求，以往那种凭经验、凭个人主观臆 断拍板决定再也无法顺应新的形式的需要。经济的良性运转、越来越多的对理性的 诉求、新成长起来的市民社会都要求政府的行政行为有一个科学的理论依据，依法 行政使政府的行政行为具有合法性，从而这种行政行为获得了合法的权威。因而， 政府在寻求解决社会问题时，就找到了公共政策这一行之有效的工具，公共政策也 就毫无疑问地成为了政府公共行政的出发点和重要依据。 公共政策既是政府管理活动的基本依据，又是政府管理活动的基本途径。政府 管理的过程实质上就是公共政策过程，政府过程与公共政策过程是同一的，政府公 共行政活动也不能凭空实施，必须借助于一定途径，这一途径就是通过制定和实施 公共政策。政府通过循环往复的政策过程和一系列的公共政策，引导、规范、调节 社会行为，配置社会资源，分配社会价值，并采取各种刺激、说服和惩罚措施，实 现社会控制，塑造公共秩序。公共政策作为实现政府管理社会的基本途径，广泛涉 及社会的各个领域，对个人生活和社会发展产生深刻的影响，已经成为政府施行公 共管理，调节社会矛盾，维持社会秩序的途径。作为一种方法和手段，公共政策本 身自然对政府社会经济管理职能的实现具有举足轻重的作用。因而，政府公共管理 所借助的工具的好坏也就直接关系到其实施管理职能的结果。 然而，在现实生活中，政府政策却往往并不像人们所期待的那样有效，不能很 好地解决公共问题，管理社会事务。为解决“政府失灵”的问题，增强政府对公共 利益诉求的回应性，西方国家开始逐步重视公众参与，并做出相应的制度安排。按 照公共选择理论的观点，作为公共政策制定主体的政府，“并不总是像应该的那样有 福建师范太学硕士学位论文 效或像理论上所说的能够做到的那样有效”。n 政治家和官员在制定与实施政 策的过程中也有“经济人 的一面，也要追求自身利益，政府机构本身也不是一个 没有自身利益的超利益组织，由于在社会生活和经济生活中处于特殊“两难困境”， 政府在制定与执行公共政策时，往往会借社会利益之名行机构私利之实，这当然就 难以制定并执行正确而有效的公共政策，必然导致诸如政府行为非理想化、政府效 率低下之类的政府失败。退一步讲，即使政府官员能完全代表公共利益，但是人们 很难对每一个措施将要产生的结果具有完全的了解和正确的预测。政府官员常常要 在缺乏完全了解的情况下，一定程度地根据主观判断，进行决策，此外，能否进行 正确的决策，还要受到决策人的技能、价值观、对目标了解的程度、应具备的有关 知识的深度以及所需资料的完备程度的影响。政府人员在应对大量社会问题时，其 信息获取的不完备性，以及在政策实践中，政府决策面临的各种潜在的或现实的不 确定性，都需要公众参与的弥补。 首先，公共政策问题的发现需要公众的参与。政策的社会意义在于解决问题， 然而，制定政策首先要认清问题。美国学者j s 利文斯顿曾指出：问题的挖掘和 确认比问题的解决更为重要，对一个决策者来说，用一个完整而优雅的方法去解决 一个错误的问题对其机构产生的不良影响比用较不完整的方案去解决一个正确的问 题大得多。从一定程度上说，认清问题就已经解决了问题的一半，因此认清公共问 题显得非常重要。 。 其次，公众也是公共政策运行的主体，公共政策的执行常常需要施政者与影响 对象之间的密切合作。那些得不到公众支持和认同的政策不可能顺利得以实施的。 所以，政策的最终实施依靠社会的贯彻。而且，一项政策制定出来以后，也只有回 到民间社会去被检验，才能发现其是否符合实际的需要，是否需要作进一步的调整， 而这一切都是只能以现实的需要和检验才能做出判断。因此，公众参与公共政策的 制定过程就显得十分必要。 3 2 公共政策本质属性的要求 公共政策的本质属性就是要为公众谋利，增进全社会的公共利益，增进公众的 福利。当代人民主权国家都将维护和增进社会公共利益作为政府行动的最高级义务 1 1 1 丁煌：公共选择理论的政策失致论及其对我国政府管理的启示，载于公共行政，2 0 0 0 年，第3 期第5 8 - 6 2 页。 第3 章公共政策制定中公