（行政管理专业论文）转型期我国行政伦理失范及其治理路径探讨.pdf

摘要 行政伦理，简而言之就是行政活动主体及其行为的伦理，是关于政府及各行 政组织和个人在公共行政活动中的行为道德规范、行政伦理制度、价值观念模式 的总概括。i i 前我国正处于复杂多变的社会转型期，由于我国行政伦理建设相对 滞后，导致我国国家行政机关及其行政人员出现了一系列的行政伦理失范问题， 因此加强行政伦理建设势在必行。行政伦理建设是我国社会主义精神文明建设的 重要内容，是实现依法治国和以德治国相结合治国方略的必然要求，是提升公务 员素质、维护社会稳定的重要保证。正是基于这样的考虑，本文采用理论与实际 相结合的方法，从历史与现实的角度分析我国行政伦理失范的成因，试图从深层 次上挖掘造成我国行政伦理失范的根源，同时对治理路径从理论上进行了构建， 从前提条件、内在基础、内在动力到最后的保障机制，形成一个完整有机的系统， 只有这样才能从根本上遏制和清除我国行政伦理失范现象，以更好地推动我国社 会主义现代化建设。 关键词：行政伦理失范治理路径 a b s t r a e t a d m i n i s t r a t i v ee t h i c si st h ea d m i n i s t r a t i v ea c t i v i t ym a i nb o d ya n di t sb e h a v i o r e t h i c si nb e i sa b o u tg o v e r n m e n ta n dv a r i o u sa d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n sa n d p e r s o n a l l y i nt h ep u b l i c a d m i n i s t r a t i o n a c t i v i t y b e h a v i o rm o r a l ss t a n d a r d ，t h e a d m i n i s t r a t i v ee t h i c ss y s t e m ，t h ev a l u ei d e ap a t t e r nt o t a ls u m m a r y a tp r e s e n to u r c o u n t r yh a sb e e ni nt h ec o m p l e xc h a n g e a b l es o c i a lr e f o r m i n gt i m e ，b u to u rc o u n t r y a d m i n i s t r a t i o ne t h i c sc o n s t r u c t i o na r er e l a l i v e l a g , w h i c hi sc a u s e do u rc o u n t r y a d m i n i s t r a t i v e o r g a na n d i t s a d m i n i s t r a t i v ep e r s o n n e l a p p e a r i n g as e r i e so f a d m i n i s t r a t i v ee t h i c st ol o s et h ef a nq u e s t i o n t h e r e f o r ei ti si m p e r a t i v ef o rt h e s t r e n g t h e n e dt h ea d m i n i s w a t i v ee t h i c s i ti st h ei m p o r t a n tc o n t e n to fo b rc o u n t r y s o c i a l i s ts p i r i t u a lc i v i l i z a t i o n , i ti sn e c e s s a r yf o rn m a g i i l gs t a t ea f f a i r sa c c o r d i n gt o l a w a n dl a d i n gt h ec o u n t r yb yv i r t u ed e m a n d i n gc o m b i n i n gw i t ht h es t a t ep o l i c y ；i ti s p r o m o t e dt h eq u a j i t yo f t h eg o v e r n m e n tf u n c t i o na n dd e p e n d e dt h eg u a r a n t e eo f s o c i a l s t a b i l i t y b a s e do ns u c hc o n s i d e r a t i o n t h i sa r t i c l ew h i c hu s e st h et h e o r ya n da c t u a l u n i f i e sm e t h o d , a n a l y z e so u rc o u n t r ya d m i n i s t r a t i o ne t h i c sf r o mh i s t o r i c a la n dt h e r e a l i t ya n g l et ol o s ef a n s 嘶g i n , a t t e m p t st oe x c a v a t ef r o mt h ed e e pl e v e l “镯s o n s w h i c hc r e a t e0 1 1 1 c o u n t r ya d m i n i s t r a t i o ne t h i c st ol o s ef a n sr o o t , s i m u l t a n e o u s l yt o g o v e r nt h ew a yt h e o r e t i c a l l yw h i c hh a sc o n s t r u c t e d , f r o mt h ep r e r e q u i s i t e ，t h e i n t r i n s i cf o u n d a t i o n , t h ei n t r i n s i cp o w e rt ot h ef i n a ls a f e g u a r dm e c h a n i s m , f o r m e da n i n t e g r i t yo r g a n i cs y s t e m o n l yh a dc a nf u n d a m e n t a l l yc o n t a i na n de l i m i n a t e so u r c o u n t r ya d m i n i s t r a t i o ne t h i c sl o s et h ef a np h e n o m e n o n ，b yb e t t e ri m p e t u so u rc o u n t r y s o c i a l i s mm o d e r n i z a t i o r l k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ee t h i c s l o s e sf a n g o v e r n m e n tw a y 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在校攻 读学位期间论文工作的知识产权单位属于西北大学。学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许论文被 查阅和借阅。学校可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学 位论文。同时，本人保证，毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文 章一律注明作者单位为西北大学。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：丁t 瞄写指导教师签名：尚乡钐秀 7 年r 月确口7 年月功 日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说 明并表示谢意。 学位论文作者签名：丁喇够 细7 年，月r 日 引言 自从实行改革开放政策以来，我国正处在一个全方位由计划经济向社会主义 市场经济，传统农业文明向现代工业文明，由人治国家向法治国家的转型时期。 勿庸置疑的是，无论是经济建设、政治建设，还是教育、文化建设，都是在政府 主导下进行的，政府的道德伦理状况如何，行政人员的道德水平如何都必然对社 会建设和发展的各个方面发生深刻的影响。改革开放确实带来了我国经济的高速 增长，人民生活水平和综合国力得到了提高。但相应的是行政行为中背离行政伦 理道德的现象屡见不鲜，我国的腐败问题日益严重，行政人员权力腐败、野蛮执 法、职业冷漠、道德沦丧、责任和信用意识淡薄，政府的诚信在下降，政府的合 法性受到质疑。如果说，在现代化转型之中必然伴随着与本地国情、文化相联系 的价值观和伦理道德的失控，那么我国当前的伦理失范是比较严重的。正如美国 前司法部长巴尔所说“我们最迫切的问题不是由我们法律中的缺陷引起的，而是 起因于应该支持法律的道德共识的分崩离析。总之，今天我们所面临的危机是一 种道德危机。”。 因此加强行政伦理建设，是社会主义精神文明建设的重要内容，是实现依法 治国和以德治国相结合治国方略的必然要求，是提升公务员素质、维护社会稳定 的重要保证。改革开放以来的实践证明，在新的历史条件下，必须坚持社会主义 物质文明、政治文明和精神文明协调发展，在继承发扬民族优秀伦理道德传统的 基础上，通过不断吸收国外行政伦理建设中的先进成果和成功经验，才能把我国 的行政伦理建设提高到一个新的水平，形成良好的官场风气和社会风气，带动整 个民族素质的提高。党的十六大报告指出，我们要建立与社会主义市场经济相适 应、与社会主义法律规范相协调、与中华民族传统美德相承接的社会主义思想道 德体系。由此可见，加强行政伦理道德方面的课题研究，在我国当前具有重要的 现实意义。 o 美】巴尔三种不同竞争的价值观念体系载现代外国哲学社会科学文摘 ，1 9 9 3 年， 第9 期，第 1 8 页 l 1 转型期我国行政伦理面临的挑战 1 1 行政伦理内涵的界定 行政伦理作为行政学与伦理学的交叉学科，属于应用伦理学的一个分支。在 西方，行政伦理作为一门单独的学科，起始于2 0 世纪3 0 年代到6 0 年代，当时 因为行政科学和行政管理实践的不断发展，由此导致了人们对伍德罗威尔逊所 提出的“政治、行政”二分学说产生怀疑，人们开始关注公共行政中的“责任”、 “效率”等伦理问题。2 0 世纪7 0 年代，公共行政实践中伦理问题日渐引起人们 的重视，在随后公共行政理念的变革的“新公共行政运动”和“新公共管理运动” 中，行政伦理的地位与作用得到不断提高和加强，相关的理论研究也越来越多。 而我国对行政伦理的研究起步比较晚，可以说是与中国的政治体制改革尤其是行 政制度的改革基本同步的。从2 0 世纪8 0 年代开始，9 0 年代以后，我国学者才 开始对行政伦理学进行正式的、系统的研究，尤其是进入2 1 世纪之后，随着行 政理论的不断发展，行政改革实践的不断深入，对行政伦理的研究也逐步展开， 并不断地深入。 1 1 1 西方学者对行政伦理内涵的界定 西方学者对行政伦理内涵的界定是众说纷纭，大家没有统一的认识，他们从 不同的视角对行政伦理进行界说： 1 1 1 1 从公共利益的角度分析行政伦理 西方学者把行政伦理看作是公共道德的一部分。沃尔多认为公共道德是为 “范围更广泛的全体居民而不是为自我、家庭、小集体或一帮人的利益服 务。” 这种观点认为公共行政的本质是为全体居民谋取公共利益，尽管人们很难 精确地定义公共利益是什么，但毋庸置疑，公共行政应当把公共利益作为行动的 出发点，政府具有促进和实现公共利益的义务和责任，行政人员应当是公共利益 的信托者，而不能成为私利的谋取者。公共管理与私人管理是根本不同的，私人 企业和组织往往是追求个人利益最大化，而公共行政则在于促进和实现公共利 益。另外，马克斯在论述行政责任时也指出，行政责任就是一些行政官员决心牺 。t o r y l c o o p e r h a n d b o o k o f a d m i n i s w a l i v c e t h i c sc c m a r c e l d e k k h i n c l 9 9 4 。l l i ，6 4 ，1 9 9 2 牲自己私人利益以便执行立法政策，决心把自己的精力、创造力注入工作中，就 是唤起行政官员对民众及其根本利益尊重的良知。我们从他们对行政伦理认识中 可以得知，行政伦理包含职业道德因素的责任，个人利益要服从全体公民利益和 社会的利益，为公民和社会谋取福利是行政人员义不容辞的责任。在这里，从公 共利益的角度界定行政伦理，就涉及行政官员如何协调与处理个人利益与公共利 益的问题，是西方学者研究行政伦理的一个重要内容。 1 1 1 2 从决策及其过程角度来分析行政伦理 亚伯拉罕卡普兰认为“( 政治道德) 内在于所有政策之中，这些政策的决 定明显影响着人们对各种事物的价值观，公共道德是公共政策的道德。”国虽然 他没有直接论述行政伦理，但仍然把行政伦理置于公共道德之内来界定，但有区 别的是，它把行政伦理界定在行政过程尤其是行政政策过程之中，即行政官员在 制定行政政策时，一定在道德地决策，行政伦理涉及道德的行政决策，把行政伦 理看作是一种决策伦理。另外，登哈特认为行政伦理是公共管理者确定涉及诸如 在代理的环境、一些决策标准等范围问题的道德标准和公共管理者提出的决策负 有个人和职业上的责任的一个过程。他说“要想使( 行政官员) 道德的，就需要 行政官员能够独立的从事合理地验证和探究制定行政决策的标准的过程。最低限 度，行政决策是根据那个组织的标准而制定的。当更深刻地理解社会价值观或新 社会关注点已出现时，决策标准要时时变化。行政官员应该做好把决策标准调适 到已经反映我们社会核心价值观的义务和认识到组织目标的这些变化上来的准 备。行政官员对组织内制定的决策和决策依据的道德标准负有个人和专业的责 任。”圆西方学者把行政伦理看作是一种决策，这是因为决策中内含了道德问题， 即人们做出一项决策时所依据的道德规范，而道德规范又是行政伦理的重要内容 之一。 1 1 1 3 从价值理性的角度界定行政伦理 西方学者把行政伦理看作是行政活动和行政过程中的价值追求和实现，他们 认为公共行政不仅要追求“3 e ”，即经济、效率、效能，而且也要追求社会的公 o 美 菲利克斯 尼格罗：劳埃德g 尼格罗公菇行政学简明教程 d 】北京：中共中央党校出版社， 1 9 9 7 年，第5 2 页 。t e r r yl c o o p e rh a n d b o o ko f a d m i n i s t r a t i v ee t h i c sc o m a r c e ld e k k e ri n c1 9 9 4 ，1 l l ，6 4 a 9 9 3 平、正义和民主。因为公共行政不只是国家意志的手段和工具，而内在关涉理性 的价值追求。公共行政的一个重要使命就在于要扮演执行与捍卫民主宪政的角 色，就是说它要致力于发展、弘扬民主治理过程的合法性、合理性、公正性。人 类经过无数的流血与努力争取到民主、法治、自由、人权、公共利益、社会公正、 正当程序等价值理念，构成民主法治社会的基本价值准则，那么，公共行政有责 任维护并发展这些基本价值。公共行政对民主宪政基本价值的回应和落实，关系 到政府治理的合法性问题，关系到政府的权威和公信力问题，也关系到公共行政 作为一门科学的合法性、合理性问题。如果公共行政不考虑这些基本价值的捍卫、 执行与落实，那么，公共行政将成为缺乏灵魂的盲动，甚至可能成为暴政的工具。 行政伦理就是回应在行政活动和行政过程中有人对这些基本价值的挑战，从而促 进这些基本价值的追求和实现。 i 1 1 4 把行政伦理看作一种方法 西方有的学者把行政伦理看作是政府抑制官僚腐败、维护公民对政府信任及 其构建行政伦理秩序的一种方法。文里斯认为“行政伦理无论是否与内部或外部 控制相联系，其目的都是提高改进以委托人为中心的方法。因为行政伦理无法消 除( 行政管理的) 专业知识和技术合理性的工具性特征。”o 从这种观点我们可 以看出，西方学者在探讨用法律手段来抑制和惩治腐败的同时，也积极从提高行 政人员的内在道德素质方面寻找反腐倡廉的突破口。把行政伦理看作是一种方 法，这恰恰说明了行政管理是一门科学性和技术性很强的应用学科，行政伦理在 实现政府目标、效率等方面也发挥着重要作用，行政伦理也具有一定的工具性， 它不仅仅是一种价值观念体系。 综上所述，我们可以看出西方学者从四个方面勾画出了行政伦理的内涵，但 是我们也能从中看出西方学者对行政伦理的各种界定所存在的不足。由于每个学 者的界定过于狭窄，他们的界定只是侧重某一方面，如卡普兰和登哈特侧重决策 层面；沃尔多和马克斯侧重公共利益层面；而文特里斯侧重方法层面。这种界定 固然有利于学者在他们自己界定的领域进行深刻的研究，使行政伦理的研究能够 向纵深方向发展，但却缺乏对行政伦理进行全面、系统的论述，呈现出一定的片 。1 细l c o o p c r h 柚d b o o i 【o f a 血l i l i i 啪d v c e t h i c sr c i v l m _ c e ! d c k k c r i n c1 9 9 4 , 1 1 1 ，6 4 , 1 9 9 4 面性。本文认为一个概念要表述出概念的基本内涵，要具有全面性、系统性，因 此行政伦理应该是指行政官员管理社会公共事务过程中行政道德观念和行政道 德活动以及行政道德关系的总和。 1 1 2 目前国内学者对行政伦理内涵的界定 1 1 2 1 行政伦理是政府过程中的伦理 国内有的学者把行政理解为一个动态的过程，认为行政伦理“就是行政领域 中的伦理，准确地说是公共行政领域的伦理，也可以说是政府过程中的伦理。” 这种观点不是简单地把行政伦理看作行政人员的职业伦理，而看到了行政过程的 重要性，认为行政伦理“渗透在行政、公共行政与政府过程中的方方面面，体现 在诸如行政体制、行政领导、行政决策、行政监督、行政效率、行政素质等等， 直到行政改革之中”。这就是说，只要有行政的地方，就会有行政伦理问题。因 为行政与伦理在本质上是相通的，就是如何协调与平衡各种不同利益关系。但是 这种观点不足之处是把行政看作是一个不证自明的事实性存在，而恰恰相反的是 行政本身存在的合理性需要从伦理中获得证明。此外，这种观点也无法说明行政 与伦理相结合的内在学理联系。 1 1 2 2 行政伦理是行政人员的职业伦理 国内有的学者从静态的角度理解行政，认为行政是行政人员对国家公共事务 的管理，行政伦理就是“国家行政机关及其工作人员在权力运用和行使过程中的 道德意识、道德规范以及道德行为的总和”。 按照这种理解，行政伦理就是行政 人员的职业道德，也即政府职业道德，就是指政府公职人员在行使公共权力和从 事公务活动的过程中，通过内在的价值观念和善恶标准，理性地调节个人与个人 之间，个人与国家之间，个人与社会之间多种利益关系的职业行为规范。 因为行政的主体是行政人员，从行政决策到行政执行、行政监督及行政反馈 与评价，无不是由行政人员来完成的，所以行政人员的道德品行对行政行为具有 重要的影响。从这个意义上说，行政伦理就是行政人员的道德。但是，本文认为， 这种理解存在着片面性，因为行政还包括行政组织的制度化，把行政伦理仅仅理 。王伟行政伦理概述“】北京：人民出版社，2 0 0 1 年，第6 3 页， o 同上 。吴祖明、王风鹤主编中国行政道德论纲【m 】武汉：华中科技大学出版社，2 0 0 1 年，第3 页 5 解为行政人员的道德，至少是不全面的。虽然这种观点提到了行政伦理也包括行 政制度的道德，但因为对行政伦理本身的理解导致了他们在随后的论述中无法顾 及行政伦理的后一层含义，从而在事实上放弃了行政伦理的后一层含义。o 1 1 2 3 行政伦理是国家行政机关、公务员道德规范的总和 国内学者有的是从内涵与外延两个方面探讨了行政伦理的概念。从内涵方面 来说：“特定的利益关系原则是行政伦理的本质所在，特定的权利义务关系是行 政伦理最基本的组成要素，特定的主体性价值是其基本结构，特定的约束机制是 其基本功能，特定的范畴构成其基本体系，特定的文化内涵又反映了行政伦理发 展的基本机制”。o 从外延方面来说，行政伦理包括公务人员的个人品德、行政职 业道德、公共组织伦理和公共政策伦理。相对于前种的界定，这种观点拓展了行 政伦理研究的视野，认为行政伦理是国家行政机关和公务员道德规范的总和。 王伟、车美玉、和徐源锡( 韩国) 编著的中国韩国行政伦理与廉政建设研 究一书“从行政伦理的主体性、政治性、层次性、职业性、现实性、系统性 等几个不同角度，来把握行政伦理的基本内涵。”。从主体性角度进行分析，“从 国家公务员个体行为行政伦理主体的意义上，行政伦理是指国家公务员的行政道 德意识、行政道德活动以及行政道德规范现象的总和；在行政机关群体作为行政 伦理主体的意义上，行政伦理是指行政体制、行政领导集团以及党政机关在从事 各种行政领导、管理、协调、服务等事务中所遵循的政治道德和行政道德的总和”。 。周奋进在转型期的行政伦理认为，行政伦理是研究行政机关及公务员的道 德理念、道德准则、道德操守的学说。包括两大部分：一是行政机关整体的伦理 约束、导向机制，二是行政机关人员，即公务员的伦理观念及操作。囝上述观点 认为行政伦理主体包括行政机关和行政人员，这在行政伦理主体的认识上是一大 进步。王伟等编著的中国韩国行政伦理与廉政建设研究一书中认为，行政主 体也应包括行政体制、行政领导集团及党政机关，这些要素的加入，更加具体， 切合我国的实际情况。 w 吴祖明、王凤鹤主编中国行政道德论纲“1 武汉：华中科技大学出版社，2 0 0 1 年，第4 页 。张国庆主编行政管理学概论【m 】北京：北京大学出版社，2 0 0 0 年，第5 2 2 页 。王伟、车美玉( 中国) 、和徐源锡( 韩国) 中国韩国行政伦理与廉政建设研究“】北京：国家行政学院 出版社，1 9 9 8 年，第7 3 页 。周奋进转型期的行政伦理【m 】北京：中国审计出版社，2 0 0 0 年，第6 页 肇王寿林、王磊、徐样生当代西方社会科学名著导读【m 】北京：北京大学出版社，1 9 9 6 年，第1 3 7 页 6 江秀平在对行政伦理建设的思考一文中从“社会化角色”的角度进一步 论证了对行政主体进行伦理约束的必要性。文章认为，“行政伦理或以行政系统 为主体，或者以行政管理者为主体，是针对行政行为和政治活动的社会化角度的 理论原则和规范。”。文章认为无论是行政系统还是行政管理者，均具有作为伦 理主体的客观依据或者具有伦理行为能力：第一，行政主体是社会化角色，具有 合乎行政行为规范所要求的权利能力：第二，行政主体具有接受伦理约束的特殊 必要，这是由行政管理在社会生活中特殊地位及其巨大影响力决定的：第三，具 有为自己做出的行为承担后果的责任能力，只有具备履行行政义务和承担行政责 任行为能力的主体，才能成为行政伦理主体。 虽然国内学术界对行政伦理的内涵各有说法，但行政伦理总体来说主要包括 以下三个方面的内容：( 1 ) 从政治性角度分析，行政伦理在本质上是一种政治伦 理道德，是伦理道德发展的高级阶段，在社会道德体系中居于核心地位。( 2 ) 从 主体性的角度分析，探讨行政活动主体的德性伦理，行政活动的主体主要包括国 家行政机关和公务员：( 3 ) 从结构性角度分析，行政伦理由三个层面的内容构成： 一是行政伦理观；二是行政伦理规范体系，包括行政伦理原则、行政伦理规范、 行政伦理范围；三是行政伦理机制体系，主要包括行政伦理监督机制与行政伦理 养成机制。从中我们可以看出行政伦理体系的核心是行政伦理观，它涉及到行政 人员的职业道德、职业态度、职业责任、职业技能、职业纪律、职业良心、职业 荣誉、职业作风等八个方面。 1 1 3 中西方学者在行政伦理内涵界定中所体现的伦理体系差异 从以上的论述中，我们可以看出中西方学者对行政伦理内涵的界定具有不 同的认识，这主要由中西方文化的不同所引起，由此所体现的伦理体系也不同。 我国受传统儒家伦理观念的影响是典型的连续、贯穿的伦理体系，即是德性伦 理，而西方是典型的不连续不贯穿的责任伦理。因此我们研究中西方两种伦理 体系的差异，对当前我国建立适合我国国情的行政伦理体系具有重大意义。 我国传统的德性伦理体系，强调入的高度自律性，具有很强的目的性，能 激励人性中的创发力量，但由于德性伦理无法通过立法的形式加以制度化和规 范化，因此它不能使整个社会形成共识与担当共同的责任，无法实现共同的社 。江秀平对行政伦理建设的思考 j 1 北京：中国行政管理，2 0 0 0 年，第9 期，第1 9 页 7 会目标；而西方所倡导的责任伦理是理性伦理，对规范人的行为，具有理性的 分析与制度化的约束，故较能掌握权利与义务的分野，并重视行为的效率和效 果。然而由于过度理性，削弱了人的主体性，限制了个人自我担当的道德创造 力，使人的品质平庸化和现实化，把人推向理性机械化，无法突显出人的主动 性与创造性。而我国现在正处于社会的全面转型时期，随着我国社会主义市场 经济体制的不断完善，迫切需要新的行政伦理对其进行指导。因此，在现阶段 我国行政伦理体系的建立如何掌握德性与理性，责任与权利的相互界定等，是 我国行政伦理建设必须严肃面对的。而对行政伦理内涵的界定是我们进行行政 伦理研究的前提，为此我们要努力融合中西两个伦理体系，使德性和理性并重。 所以本文认为行政伦理是调整行政主体在管理国家和社会公共事务过程中所产 生的各种利益关系，并以一定的伦理道德进行评价的行为规范，以及行政制度、 体制、规则、程序等行政构件所体现的伦理精神道德倾向。 1 2 转型期我国行政伦理失范的表现及其实质 1 2 1 行政伦理失范 我国正处在社会转型的时期，各种价值观互相冲突和混乱，使行政主体遭遇 角色冲突和道德缺失。因行政主体具有双重人格，行政人员既有作为个人所必须 拥有的私人生活和个人利益的追求，同时作为国家公务人员又必须维护公共利 益。所以当公共利益与私人利益之间发生冲突时，如果行政人员的伦理道德出了 问题，那么行政主体的行为就容易失控，行政主体往往会置行政伦理的规范和原 则于不顾，导致损害公共利益的现象时常发生，公共权力经常被用来满足私利， 这种情况就叫行政伦理失范。 1 2 2 转型期我国行政伦理失范的表现及其实质 行政伦理失范对我国的行政管理构成了严重的挑战，严重地危害了国家和人 民的利益，严重破坏了我国社会主义市场经济建设和经济健康持续的发展，从而 损害了我国政府在人民心中的形象。一般来说，在社会转型的过程中，社会经济 的转型要求相应的体制、制度与伦理道德同步进行转型，而我国目前的现状是新 的行政伦理尚未完全建立并得到世人的普遍认可，原有的行政伦理理念在社会变 革中受到冲击，致使传统的行政伦理标准失去了感召力，因而产生了大量而普遍 8 的行政伦理失范现象。 行政伦理失范的表现形式多种多样，有不同的类型，但从总的方面看，行政 伦理失范和各种腐败可以分为八种类型：( 1 ) 经商型；( 2 ) 权力寻租型；( 3 ) 公款 公贿型；( 4 ) 贪污腐化型；( 5 ) 卖官卖爵型；( 6 ) 读职型；( 7 ) 泄密型；( 8 ) 隐匿财 产型。 如果根据实际表现进行归纳，在当代中国行政伦理失范的具体表现形式可以 归结为经济类失范，如贪污挪用，行贿受贿，违规经商，隐匿财产等；政治类失 范，如官僚主义，权力寻租等；以及组织人事类失范，失职类失范，侵犯公民权 力类失范，违反社会公德失范和违反社会管理秩序类失范等。虽然这两种划分方 法不同，具体的表现形式各异，但其实质是一样，即行政权力主体放弃或违背行 政权力的公共性，彻底背弃了行政伦理道德规范，利用公共权力谋取私利，而损 害了公共利益。 1 2 2 1 经济类失范 这类失范主要包括贪污挪用、行政人员经商和隐匿财产。 贪污是行政主体的个人利用职权非法占有公共财产的行为，主要表现为挪用 公款，而且近几年来，贪污的数额较大，如王宝森案件，在两年时间内共挪用公 款人民币3 1 2 亿元；上海市委书记陈良宇挪用上亿人民基本生活保障的社保基 金。他们挪用公款的目的，或是借公款生息、炒股；或是公开公款放贷、办公司； 或是以公款循私情。由贪污而带来了生活的腐化，利用非法之财嫖妓、蓄妓等， 这给国家的资产造成了巨大的损失，败坏了社会风气。 改革开放以来，不少政府官员受利益的趋动，利用手中的权力和特有的关系 网，纷纷下海经商，他们自办或与他人办赢利性企业，或在以赢利为目的的商业、 工业、金融等私有企业中任职。8 0 年代以来，政府严令禁止国家公务员在任职 期间经商，开办公司，但是，一些地方依然我行我素，“明修栈道，暗渡陈仓”， 明为不经商，实则变换手法，坐地分红。例如近年来，政府官员热衷于投资煤矿， 以从中获取暴利。 隐匿财产即一些行政官员个人的巨额财产来路不明，不予申报。财产申报制 度作为反腐败的重要举措已在许多国家建立了起来，被证明是一项有效规范公务 员行为的制度和国际惯例。我国曾经有过领导干部申报财产的规定，但正式的财 9 产申报制度一直没有建立起来，规定多以文件下发，没有以法律和行政法规的形 式予以确认，缺乏可操作的细节和具体的程序，而且在实践中也没有被很好的执 行，为大量的腐败提供了可操作的空间。 1 2 2 2 政治类失范 这主要包括官僚主义和权力寻租。官僚主义一般指公务人员脱离实际，不关 心公众利益，官气十足，铺张浪费，贪图个人安逸和享受，导致工作效果和效率 低下的工作作风和领导作风。其具体表现有：瞎指挥、虚报浮夸、形式主义、文 山会海、溜须拍马、欺上压下、墨守陈规、不思进取等。这些导致政府行政效率 低下，政府的威信在公民心中大大降低。 市场交换原则渗入到公共行政领域，寻租腐败现象频繁发生。权力寻租又称 “权力设租”，是指政府组织及其行政人员利用行政权力为部门窃取公共资源， 为自身牟取私利，侵害和损害人民群众的利益以实现本部门或个人利益的最大 化。具体表现为公务人员在招工招干、升学就业、出国、银行货款等问题上的以 权谋私、权钱交易、索贿受贿等。国家公务人员利用国家制度上的漏洞和手中握 有的权力，向企业或个人“出租”权力，索取高额回扣，获得暴利，这严重损害 了国家和群众的利益。 1 2 2 3 组织人事类失范 由于我国的干部人事制度所存在的弊端，官员只上而不下，同时用人权操纵 在少数领导手中，这就为跑官、卖官提供了便利之门。领导任人唯亲，录用与提 拔与自己有亲戚关系、同学关系、老乡关系之人，由此形成了裙带关系网。官员 明码标价，如“l o 万元挂个号，2 0 万元报个到，3 0 万元戴个帽，5 0 万元才拿到”， 把官场变为市场，从而使行政伦理失范愈演愈烈，给我国的社会生活尤其是政治 生活造成了极大的危害。 1 2 2 4 失职类失范 行政官员在执行国家公务活动中，失职、渎职、官僚主义是行政伦理失范的 典型表现。在现实中表现为部分政府官员和公务员玩忽职守，大搞形式主义或政 绩工程；或者随意决策，办事缺乏程序；门难进、脸难看、事难办的“三难”。 失职是享有一定权力的人对自身应负的责任和义务的一种无视和糟蹋。具体表现 为行政官员完全脱离群众，眼睛只向上看，只对“上”负责，对群众的冷暖疾苦， i o 不闻不问，缺乏责任感，而全心钻研升官之道，欺上瞒下，为自己捞取政治资本。 这种“吏无吏德，官无官责”的局面导致了人民群众的强烈反感，损害了政府的 形象，导致政府失信于人民。 1 2 2 5 违反社会公德失范 某些政府行政人员为满足个人私欲，不负责任地消费公共资财。借考察、联 谊之名，行游山玩水、吃喝玩乐之实；借工作需要之名，配备豪华轿车等昂贵物 品满足虚荣心。甚至有人大肆挥霍公款，经常光顾那些灯红酒绿的地方，沉醉声 色犬马，过着纸醉金迷的生活。“利益的倒错，公仆变为主人。”o 从以上的分析我们可以看出，行政伦理失范的实质是行政权力的腐败与异 化，行政权力是宪法赋予行政机关管理国家行政事务的权力，是一种政治权力， 是一种以国家存在为前提的公共权力，其主体是国家及其宪法和法律授权和规定 的从事国家的治理活动的各类政府机构及其负责官员。但由于权力本身的特点、 制度和人的因素使行政权力的主体背离了原定的目标，不为公共利益服务，而是 利用权力谋取私人利益，由此导致了行政权力的异化。政府机构及其公务员不正 当的运用行政权力实现其私利，从而违反公认的行政伦理规范，是导致行政伦理 失范的本质所在。 1 3 转型期有效治理我国行政伦理失范的社会意义 行政伦理不仅是行政管理的重要组成部分，而且是行政管理的灵魂，是政府 运行的价值导向和精神力量。行政伦理对行政管理的影响是多方面的，它不仅对 行政组织的设立、变更等发挥作用，而且对公共政策的制定、执行、监督和反馈 等都会产生重大的影响，最终对行政人员的行为方式产生极其重要的影响。 1 3 1 行政伦理对行政主体行为有导向、规范和激励功能 行政人员的伦理状况如何直接影响到对党和国家的各项路线、方针、政策的 贯彻执行，从而影响社会的进步和发展。虽然我们期望每个国家行政人员能够秉 公办事、为民谋福，但并非所有行政人员的行政行为都能完全按照国家和社会为 其规定的角色行事，难免会发生某些行政偏离或越权、越轨行为。在这种情况下， 行政伦理就可以发挥其导向、批评、教育和干预的作用。因为特定的价值理念和 。高中义、高伟行政伦理失范及其治理对策【j 1 安徽：中南民族大学学报，2 0 0 2 年，第7 期，第3 0 页 1 1 信仰决定着行政主体特定的行为方式，如现在我国倡导建立服务型政府理念，那 么这无疑是公众对国家行政人员的期望和国家行政人员本身应具有的信仰及价 值标准，也是我国行政伦理所倡导的行政行为，这个原则就会对行政人员有一定 的导向作用。而作为行政伦理核心的道德规范对行政主体的行政行为的内在规范 和约束作用是其他外在的强制性规范所无法替代的，当在行政管理过程中出现错 误与过失时，行政伦理能够自动纠正行政主体某种自私念头和行为偏颇，改变自 己的行为方式，以避免产生违背行政伦理所带来的惩罚。同时行政伦理具有理想 性，它通过自身提出的高于行政主体当前的道德目标激励行政主体不断提高自身 修养，要求行政主体自觉的为公众谋福利，是激励行政主体改造客观世界的精神 力量和自我发展的一种必要形式。 1 3 2 行政伦理是我国进行市场经济建设的道德基础 马克斯韦伯在新教伦理与资本主义精神著作中力图证明：价值和理念 并非总是物质的反映，它可以成为引导社会经济变迁的真正独立而又自发的动 力。实践已经证明市场和政府都存在着失灵，而行政伦理道德可以在两者之间起 到一架沟通桥梁的作用，使市场与政府强有力的协调起来，能够提高整体的行政 效率，推动我国经济健康的发展。所以在市场经济各种关系的调节过程中，不仅 要依靠法律法规和各项规章制度，而且需要伦理道德的力量。我国著名的经济学 家厉以宁也认为：“在当前社会主义市场经济建设中，必须重视在政府与市场之 外的第三种调节力量一道德的作用。”“没有精神的起飞就没有经济的起飞， 当前必须重视道德的重振工作。”回 随着我国市场经济体制的不断完善，社会和公众都在呼唤良好的市场伦理。 我国社会主义市场经济在本质上是遵守内在规律与规范的经济，既是法制经济， 又是伦理经济。“市场经济的发展与完善需要依赖于规则一秩序关系的适当结构， 这其中也包括相应的并且是基础性的市场伦理结构。”回要建立适应我国市场经 济发展的市场伦理和行政伦理，这就需要政府及其行政人员重塑其行政伦理理 念，为我国社会主义市场经济的发展提供有力的道德支撑。 1 3 3 行政伦理是我国实施“以德治国”战略的基础和关键 。厉以宁超越市场与超越政府一论道德力量在经济中的作用【m 】中国时代经济出版社，2 0 0 3 年，第2 l 页 。王伟行政伦理概述 1 i 北京：人民出版社，2 0 0 1 年，第2 5 页 1 2 江泽民同志早在2 0 0 0 年6 月2 8 日召开的全国思想政治工作会议上就提出，法 律和道德作为上层建筑的组成部分，都是维护、规范人们思想和行为的重要手段， 它们相互联系、相互补充，法治以其权威性和强制手段规范社会成员的行为，德 治以其说服力和劝导力提高社会成员的思想认识和道德觉悟，道德规范和法律规 范应该相互结合，统一发挥作用。在2 0 0 1 年1 月召开的全国宣传部长会议上，江 泽民同志又进一步强调要把“法治”和“德治”，把“依法治国”和“依德治国” 紧密结合起来，指出：“我们在建设有中国特色社会主义，发展社会主义市场经 济的过程中，要坚持不懈地加强社会主义法制建设，依法治国，同时也要坚持不 懈地加强社会主义道德建设，以德治国。对一个国家的治理来说，法治与德治， 从来都是相辅相成、相互促进的，二者缺一不可，也不可偏废。” “治国”既是一个政治学的范畴，也是一个公共行政学的范畴。因为一个国 家的治理不仅需要具有强制性的法律，而且更需要全体公民尤其是国家行政人员 内在的、自觉的道德，所以只有把法治提高到自觉遵守的程度，才能治理好一个 国家。“以德治国”战略的实施，是一项系统工程，行政伦理建设是基础和关键。 根据中华人民共和国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人 民。”人民是“以德治国”的主体，为了充分发挥人民治理国家的主体性，就要 坚持不懈地提高人民的治国能力，这其中包括思想道德素质和参与公共行政的伦 理水平。同时中华人民共和国宪法在序言中还确定了中国共产党在治理国家 中的领导地位，并在第三章具体规定了“国家机构”治理国家的职能，因此中国 共产党和国家机构及广大的国家行政人员是受人民的委托，成为治国的决策和执 行的主体。所以“以德治国”中的“德”首先是指中国共产党、国家机构以及国 家行政人员自身的道德建设，即是行政伦理建设。为了实施“以德治国”，必须 从人民的根本利益出发，坚持不懈地提高中国共产党和国家机构以及国家行政人 员的行政伦理水平。张康之教授认为，对行政领域进行道德控制，通过提高公务 人员的普遍道德水平，通过行政领域的道德化，将能够保证行政领域真正成就其 公正性。国“以德治国”的基本内涵是要求全社会、首先是执政党、国家机构和 全体公职人员，必须遵守社会主义道德，特别是社会主义行政伦理的要求去治理 国家，进而使我国发展成为具有中国特色的“礼仪之邦”。因此“以德治国”战 。张康之寻找公共行政的伦理视角 m 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 5 年，第2 5 页 1 3 略的实施，有助于推进我国社会主义市场经济建设，有助于加强党风廉政建设和 改善社会风气，有助于把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家。 1 3 4 行政伦理有助于我国预防和惩治腐败，建立法治政府 从某种意义上可以说，腐败最根本的原因是道德败坏。一般认为，政府公共 部门腐败是指公职人员中的道德败坏者为了谋取个人私利而违反公认准则或背 叛公众信任或为个人利益出售政府财产或物品，从而造成公共财富的损失。腐 败最重要的一个特征是非法使用公共权力，但在有些领域，腐败并不意味着违法， 换句话说，从道德和对公共财富造成的角度看，有些官员的所作所为应当属于腐 败行为，但法律却没有对这种行为制定出具体法律或裁定标准，从而导致这些腐 败行为游离于法律管辖区之处。例如，泄漏和利用内部信息就是这种形式的“合 法”腐败，如与城市规划有关的内部信息：高架桥的搭建、高速公路的铺设等。 国家行政人员泄漏或直接利用这些信息进行投资，以谋取暴利，但这些行为是法 律无法控制的。因此可以说法律惩罚是治标的措旌，而伦理建设则是治本。若政 府中消灭了道德败坏者，那么，公共腐败的重要根源就得以消除了。 依照衡量腐败程度通行的国际标准，现今世界约有l o 的国家腐败水平最 低，美国名列其中。然而，美国政府赢得廉洁而高效的良好声誉仅仅是现代的 事情。一个多世纪以前，有关美国腐败的报道频繁见报。贪污受贿、巧取豪夺、 偷盗欺诈、内部人交易等形形色色的丑闻充斥着那个时期的美国社会。与今天一 些被冠以“最腐败”之名的发展中国家或转型国家相比，那时美国腐败泛滥程度 和恶劣后果毫不逊色，甚至有过之而无不及。美国政府是如何取得一定成效的 呢? 毋庸置疑，健全法律和司法体系是防止腐败的重要制度保障。1 8 8 3 年美国 国会通过的彭德尔顿法确立了一套以功绩制为核心的文官选拔和奖惩机制， 打破了政治机器垄断职位任命权的局面，从而重挫了分赃交易者的嚣张气焰。此 后，为保证政府廉洁，国会相继通过了一系列旨在抑制腐败的法律。但另一方面 我们也要注意到，在不断健全法律的同时，美国政府加强自律、强化行政伦理的 建设也起到了一定作用。 。张宇燕、富景筠美国历史上的腐败与反腐败 j 国际经济评论，2 0 0 5 年，第5 期，第1 0 - 2 0 页 o “透明国际”全球腐败报告( 2 0 0 4 ) 。 髓0 l 2 0 0 6 年第l 期 h t t p w w w p c o p l c c o m c n g b n e w s 3 7 4 5 4 3 7 4 6 1 3 2 6 7 2 8 8 h u n l 国家行政人员的基本职责就是为公众服务，最大程度地实现公共利益最大 化，廉洁从政是行政人员最起码的道德要求。但是我国仍存在着许多政府腐败的 行为：贪赃枉法、行贿受贿、买官卖官，要惩治这些腐败行为一方面要靠法制来 规范和约束，另一方面行政伦理道德的核心一行政道德规范就能够对行政人员的 种种行为进行限定和约束，以达到对行政权力进行制约和监督。这样，一方面实 现我国依法治国和依德治国的有机结合，同时我国行政人员的综合素质也得到提 高。依法治国要求国家是法治国家、社会是法治社会、政府是法治政府，是社会 发展的必然