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东北大学硕士学位论文 公共财政框架下的我国财政科技投入模式研究 摘要 2 1 世纪，科技创新已经成为国际竞争的主导因素，科技竞争力将成为决定国 家前途和命运的重要因素。科技创新的出现也必须有科技投入的后台作保障。目 前，我国的科技投入正处于由计划经济向市场经济转化的过程之中。本文在市场 经济的背景下，对公共财政、公共财政框架、财政科技投入的内涵进行了重新定 义。通过对我国科技投入现状、问题的分析，在比较不同国家科技投入的基础上， 提出了公共财政框架下的我国稳定增长的财政科技投入模式、多渠道、多元化的 资金、优化合理的投入结构模式、适应w t o 规则的科目设置模式、协调有序的管 理模式及评估模式的构想。并在此基础上提出了为实现这些构想，需要进行的科 技投入路径转换。 关键词公共财政公共财政框架财政科技投入模式构建路径转换 一卜 a b s l r a c r 东北大学硕士学位论文 t h em o d eo ff i s c a li n v e s t m e n ti ns c i e n c ea n d t e c h n o l o g yo fc h i n au n d e r t h ep u b l i cf i n a n c i a lf r a m e i i lt h e2 1 s tc e n t u r y , s c i e n t i f i ca n dt e c h n i c a li n n o v a t i o nh a sa l r e a d yb e c o m et h e l e a d i n g f a c t o ro fi n t e r n a t i o n a l c o m p e d d o n t h es c i e n t i f i ca n dt e c h n o l o g i c a l c o m p e t i t i v e n e s sw i l ld e c i d et h en a t i o n a lf u t u r ea n dd e s t i n y s c i e n t i f i ca n dt e c h n i c a l i n n o v a t i o ni sb a s e do nt h es c i e n t i f i ca n dt e c h n i c a li n v e s t m e n t a t p r e s e n t ，t h e i n v e s t m e n ti ns d e n c ea n dt e c h n o l o g yo fo u rc o u n t r yi si nt h ec o u r s et h a ti st r a n s f o r m e d f r o mp l a n n e de c o n o m yt om a r k e te c o n o m y t h i sp a p e ri su n d e rt h eb a c k g r o u n do f m a r k e te c o n o m ya n dr e d e f i n e st h ep u b l i cf i n a n c e ，f i s c a li n v e s t m e n ti ns c i e n c ea n d t e c h n o l o g y , p u b i cf m a n c i a lf l a m e w i t ht h ea n a l y s i s t ot h ec u r r e n ts i t u a t i o no f i n v e s t m e n ti ns c i e n c ea n dt e c h n o l o g yo fo u rc o u n t r ya n dt h eb a s i so fi n v e s t m e n ti n s c i e n c ea n dt e c h n o l o g yo fm o r ed i f f e r e n tc o u n t r i e s ，t h e p a p e rp r o p o s e s t h e m u l t i c h a n n e lf i n a n c i a li n v e s t m e n ti ns c i e n c ea n dt e c h n o l o g ym o d e ，w t or e g u l a r s u b j e c tm o d e ，b u d g e tm a n a g e m e n tm o d ea n da s s e s s m e n tm o d e f i n a l l y , t h ep a p e r s u g g e s t st h er e l e v a n tr o u t ec h a n g i n gt og u a r a n t e et h ed e v e l o p m e n to ff i s c a li n v e s t m e n t i ns c i e n c ea n d t e c h n o l o g y k e yw o r d sp u b f i cf m a n c e ，p u b i cf i n a n c i a lf r a m e ，f i n a n c i a li n p u ti ns c i e n c ea n d t e c h n o l o g y , m o d ep r o p o s i t i o n ，r o u t ec h a n g i n g 一一l 卜 东北大学硕士学位论文第一章绪论 第一章绪论 1 1 问题的提出 财政科技投入是指国家通过财政预算和相关科技税收政策等方式直接和间接 用于科学技术活动的经费，它是公共财政支出的重要组成部分。传统的政府科技 投入存在着科技投入总量不足，政府科技投入的结构不合理，政府支出预算科目 存在较大的局限性，科技计划管理体制影响财政科技投入的效益等主要问题。 ( 1 ) 在从计划经济到市场经济转变的过程中，我国的经济结构和运行方式都 发生了很大的变化，因而对于科技投入模式也应发生相应的变化。 ( 2 ) 当前我国财政体制管理改革的目标是要构建公共财政体制框架。在新的 财政模式下，财政科技投入的内涵以及方式必然要发生相应的变化。 ( 3 ) 加入w t o 我国的科技发展也将受到v i o 一揽子多边协议的约束和限制， 不仅要求我国的科技发展战略发生根本性的转变，也对我国的政府科技投入模式 提出了更高的要求。 以上几个方面的问题促使我们对财政科技投入模式这一课题进行研究和思 考。 1 2 相关概念界定 科技活动：u n e s c o 关于科技统计国际标准化建议案、郑文范的科技统计 学、孙学范的科技统计学中都提到了科技活动的概念即指与备科技领域，即 自然科学、工程与技术、医学、农业科学、社会科学及人文科学中科技知识的产 生、发展、传播和应用密切相关的、系统的、体制化的全部活动。 弗拉斯卡蒂手册中对以下概念做了明确的定义 科学研究与试验发展，简称r & d 活动，是指在系统化的基础上为增加科技知 识、利用这些知识及谋求其新应用而进行的创造性工作。 基础研究：指为获得以现象和观察事实为基础的新的科技知识和认识而进行 的实验或理论工作基本探索，最初的目标不指向某一方面的实际目的。 应用研究：指为获得新的科技知识而迸行的基本探索，在一开始就直接面向 特殊的实际目的或目标。 1 一 第一章绪论东北大学硕士学位论文 试验发展：指旨在利用基本研究和应用研究的成果开发出有用的材料、仪器、 产品、系统和工艺，或者对现状进行改进提高的过程。 公共财政是政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经 济相适应的种财政模式。主要特征是弥补市场失效和市场缺陷。0 1 公共支出是以政府为主体，以政府的事权为依据进行的一种货币资金的支出 活动。公共支出是政府政策选择的反映。 财政科技投入是指财政用于科学研究和技术开发等方面的经费支出，它是公 共财政支出的重要组成部分。“1 1 3 论文结构 论文在第章绪论中介绍了几个相关的基本概念。第二章从公共财政的内涵 入手，介绍了公共财政框架与财政科技投入的内涵。在新的时代背景下重新界定 了这些概念。第三章分析了我国政府科技投入现状与存在的问题。我国政府科技 投入的现状从总量分析与结构分析两方面来谈；在此基础上剖析了我国政府科技 投入存在的问题总量不足、结构不合理、科目设置有较大的局限性等。分析 了我国科技投入后，第四章介绍了国j , h - - 种典型的财政科技投入模式。主要是美 国的多元分散的管理体制模式、日本和韩国的协调型科技经费管理模式、印度的 高度集中计划的科技投入管理模式。随之提出了这些经验对我国的借鉴意义。第 五章提出了我国构建财政科技投入模式的目标、总体原则及模式构想。第六章是 提出了构建我国财政科技投入的模式进程中所必须路径转换。第七章是本文所得 出的结论与本课题的展望。 一2 一 东北大学硕士学位论文第二章公共财政框架对财政科技投入的要求 第二章公共财政框架对财政科技投入的要 求 2 1 公共财政的内涵 公共财政是市场经济体制下我国财政改革的目标模式各项财政改革都应在 公共财政思想指导下进行，并为这个总目标服务。对公共财政所具有的基本特征 的概括，在理论界己基本趋向一致，即：“1 着眼于满足社会公共需要，亦称“公共性”。相对于带有事无巨细、包揽 一切的特征的“生产建设财政”的职能范围而言，公共财政的职能范围是，以满 足社会公共需要为口径界定的、凡不属于或不能纳入社会公共需要领域的事项， 财政就不去介入；凡属于或可以纳入社会公共需要领域的事项，财政就必须涉足。 所谓社会公共需要，是从同私人个别需要的比较中解释的，它指的是社会作 为个整体或以整个社会为单位而提出的需要。其突出的特征在于，一是它的整 体性。也就是它是由社会所有成员作为一个整体共同提出，或者说大家都需要， 而不是由哪一个或哪一些社会成员单独或分别提出，= 二是它的集中性。也就是它 要由整个社会集中执行和组织，而不能由哪个或哪一些社会成员通过分散的活 动来加以满足的。三是它的强制性。也就是它只能依托政治权力、动用强制性的 手段，而不能依托个人意愿、通过市场交换的行为加以实现。 按照这样一种理鳃，可以纳入社会公共需要镊域的、具有代表性的财政职能 事项是： 1 提供公共物品或服务。公共物品或服务是典型的用于满足社会公共需要的 物品或服务。之所以要由政府通过财政手段来提供这类物品或服务，主要是因为， ( 1 ) 它是向整个社会共同提供，全体社会成员联合消费，共同受益的，即它 具有效用的非分割性； ( 2 ) 一个或一些社会成员享受这些物品或服务，并不排斥、妨碍其他社会成 员同时享用，即它具有消费的a 竞争性； ( 3 ) 它在技术上没有办法将拒绝为其付款的社会成员排除在受益范围之外， 争 第二章公共财政框架对财政科技投入竹要求东北大学硕士学位论文 即它具有受益的非排他性。具有如此特点的物品或服务，显然企业不愿也无能力 生产，必须由政府担当起提供的责任。社会治安、环境保护、公路修建等等，便 是这类物品或服务的突出代表。 2 调节收入分配。一般而言，决定市场经济条件下的居民收入分配状况的因 素，一是每个人所能提供的生产要素( 如劳动力、资本、土地等) 的数量，二是 这些生产要素在市场上所能获得的价格。由于人们所拥有( 或继承) 的生产要素 的差别，人与人之间的收入分配状况往往高低悬殊，客观上需要社会有一种有助 于实现公平目标的再分配机制。但是，在市场机制的框架内又不存在这样的再分 配机制。所以，只有借助于非市场方式政府以财政手段去调节那些由此丽形 成的居民收入分配上的高低悬殊现象，实现收入公平合理分配的社会目标。 3 促进经济稳定增长。自发的市场机制并不能自行趋向于经济的稳定增长， 相反，由总需求和总供给之间的不协调而导致的经济波动，是经常发生的。为此， 需要政府作为市场上的一种经济力量，运用宏观上的经济政策手段有意识地影响、 调节经济，保证宏观经济得以稳定、均衡地向前发展。其中，通过不同时期的财 政政策的制定和财政实践上的制度性安排，来维系总供给和总需求之间的大致平 衡，便是政府所掌握和运用的重要政策手段之一。 一一立足于非盈利性，亦称“非竞争性”。相对于计划经济体制中直接介入竞 争性领域的“生产建设财政”而言，在市场经济条件下，政府部门和企业部门所 扮演的角色截然不同，企业作为经济行为的主体，其行为的动机是利润最大化。 它要通过参与市场竞争实现牟利的目标。政府作为社会管理者，其行为的动机不 是也不能是取得相应的报偿或盈利，而只能以追求公共利益为己任。其职责只能 是通过满足社会公共需要的活动，为市场的有序运转提供必要的制度保证和物质 基础。即便有时提供公共物品或服务的活动也会附带产生一定的、数额不等的利 润，但其基本的出发点或归宿仍然是满足社会公共需要，而不是盈利。表现在财 政收支上，那就是，财政收入的取得，要建立在为满足社会公共需要丽筹措资金 的基础上。财政支出的安排，要始终以满足社会公共需要为宗旨。政府的财政收 支行为，不应也不能带有盈利的色彩。 具体说来，立足于非盈利性的原因还可作如下几个方面的归结： 1 作为社会管理者的政府，拥有相应的政治权力。拥有政治权力的政府，如 东北大学硕士学位论文第二章公共财政框架对财政科技投入的要求 渠直接进入市场参与竞争，追逐盈利，它将很自然地动用政治权力去实现追逐利 润的愿望。其结果，很可能会因权钱交易的出现而干扰或破坏市场的正常运行。 2 一旦政府出于盈利的目的而作为竞争者进入市场，市场与政府分工的基本 规则将会被打乱。由于政企业不分，本应着眼于满足社会公共需要的政府行为， 很可能异化为追逐私人利润的企业行为。其结果，政府活动会偏离其追求公共利 益的公共性轨道，财政性资金也会因用于牟取利润项目而使社会公共需要的领域 出现“缺位”。 3 只要政府活动超出满足社会公共需要的界限而延伸至竞争性领域，包括财 政收支在内的整个政府行为，就免不了对各个经济行为主体实施差别待遇。如对 自身出资的企业或项目，在财政收支的安排上给予特殊的优惠，而对非自身出资 或对自身出资的企业或项目有可能产生竞争的企业或项目，在财政收支的安排上 给予特殊的歧视。其结果，着眼于满足社会公共需要的财政收支活动，会因厚此 薄彼而违背市场正常和正当竞争的公正性，甚至给市场经济的有序发展造成障碍。 收支行为规范化亦称“法制性。与计划经济条件下的“生产建设财政” 有所不同，公共财政既然是以满足社会公关需要为基本着眼点的，它便与全体社 会成员的切身剩益直接挂上了钩。不仅财政收入要来自于社会成员的缴纳，财政 支出要用于向社会成员提供公共物品或服务的事项，就是财政收支出现差额而带 来的成本和效益，最终仍要落到社会成员的身上。所以，既然大家的事情大家都 有份，社会成员对于公共财政的动作便有着强烈的监督意识，从而要求和决定着 政府财政收支行为的规范化： 1 以法制为基础。即是说，财政收入的方式和数量或财政支出的去向和规模 必须建立在法制的基础上不能想收什么就收什么，想收多少就收多少，或者， 想怎么花便怎么花。无论哪一种形式、哪一种性质的收入，都必须先立法，后征 收。无论哪一类项目、哪一类性质的支出，都必须依据既有的制度来安排。 2 政府全部收支进预算政府预算不仅是政府的年度财政收支计划，还是财 政收支活动接受立法机关和社会成员监督的重要途径。通过政府预算的编制、审 查、执行和决算，可以使政府的收支行为从头到尾置于立法机关和社会成员的监 督之下。这就是说，预算的实质是透明度和公开化，并非简单地将政府收支交由 哪一个部门管理或列入哪一类表格反映。由此推演，政府的收与支，必须全部置 一5 一 第二章公共财政框架对财政科欹投 的要求东北大学硕士学位论文 于各级立法机关和全体社会成员的监督之下，不允许有不受监督、游离于预算之 外的政府收支。 、 3 财税部门总揽政府收支。也就是，所有的政府收支完全归口于财政税务部 门管理从社会成员那里筹措资金，然后，转手供给各个政府职能部门作为活 动经费，而不让各个政府职能部门分别向自己的服务或管理对象直接收钱、花钱。 不论是税收，还是收费，抑或其它别的什么形式的收入，都要由财政税务部门统 一管起来。即便出于工作便利的考虑，把某些特殊形式的收入，如关税交由特定 的政府职能部门收取，那至多也是一种在“收支两条线”前提下的“代收”、“代 征”。这样做的好处，就是要切断各个政府职能部门的行政、执法同其经费供给之 间的直接联系，从根本上铲除“以权谋钱、以权换钱”等腐败行为的土壤。 有了上述的认识基础，中国公共财政框架的基本图景似乎已经大致绘就。 2 2 公共财政框架的内涵 如果要界定公共财政框架，能够进入人们视野的参照系，自然是西方财政的 现有模式，西方财政“以满足整个社会的公共需要为口径界定财政职能范围，并 以此构建政府的财政收支体系”的特点，无疑同中国财政急于解决的问题以及改 革的方向是相吻合的。但是，西方财政的现有模式毕竟不能涵盖中国财政改革与 发展的全部内容。应当看到，中国财政面临的问题，既带有计划经济体制的痕迹， 亦体现着鲜明的中因特色。在中国构建的公共财政框架，不可能照搬西方财政的 现有模式，而只能立足于现实的中国国情，从共性与特性的结合上对公共财政给 出中国化的解释，从而构建具有中国特色的公共财政框架。 公共财致框架是以公共财政理论为基础，对经济市场化下的财政运作所提出 的指导原则。公共财政框架，至少要具备以下四个方面的基本特征： 1 以满足社会公共需要作为财政主要的目标和工作重心，其要点是正确处理 公共性与阶级性的关系。 2 以提供公共产品和服务作为财政满足社会需要的基本方式，其要点是正确 处理政府和市场的分工关系。 3 以权力制衡为规范的公共选择作为理财决策的机制，其要点是走宪政化、 民主化、法治化之路。 4 以现代意义的具有公共性、透明度、完整性、事前确定、严格执行的预算 东北大学硕士学位论文第二章公共财政框架对财政科技投入的要求 作为财政管理运行的基本制度，其要点是以制度优先原则防止公权扭曲。 2 3 公共财政框架对财政科技投入的要求 财政科技投入就是国家各级财政用于推动科技进步和创新等活动的各项资 金，它包括：纳入各级财政预算的，用于公共科技领域的课题( 项目) 经费和其它 经费：用于准公共科技领域的无息贷款、贷款贴息、贷款担保及税收优惠等其他 间接方式投入的财政资金。 根据公共财政框架的要求，财政科技投入应以满足全杜会科技进步的共周需 要为宗旨，其范围应界定在发展满足全社会公共需要的科技事业、提高综合科技 实力和整体创新能力、组织重大技术创新和高新技术研究活动、推动经济社会可 持续发展以及改革科技管理体制等方面。简言之，财政科技经费只能投向公共科 技领域和准公共科技领域，退出应由市场配置资源的经营性和竞争性领域。另外， 按照w t o 规则，政府财政科技投入应定位在基础研究、原始性创新、世界前沿的 共性技术创新和高新技术产业关键技术创新的范围。而技术成果的产业化、工程 化、商品化是企业行为，面向这些领域的财政科技投入应逐步弱化直至取消。综 合以上两种因素，我们将财政科技投入的范围进一步界定为公共科技领域和产业 竞争前的研究与开发。 根据财政科技投入的范围，我们将财政科技投入分为两类：一类是公共类财 政科技投入。主要包括： ( 1 ) 以增强知识创新活动为对象的与市场无直接关联的基础性研究、公益性研 究的财政科技投入，包括应用基础研究、科技攻关、社会公益研究、高新技术研。 究； ( 2 ) 以影响面大、带动性强的科技创新基地和基础设施的建设为对象的投入， 包括重点实验室、工程技术研究中心、农业高新技术园区； ( 3 ) 以加速科技创新，科技进步的规划、战略、政策法规、预测等决策研究为 对象的投入，如政镶法规与软科学研究； ( 4 ) 以向全社会提供中介服务、推广和普及科技知识、宣传科技进步和科技创 新的活动为对象的投入，包括科技中介服务组织建设、科学普及等。 另一类是准公共类财政科技投入。主要是指以新知识、新技术向新产业、新 产品、新材料、新工艺转化为对象，加快科技成果转化为现实生产力的投入。包 第二章公共财政框架对财政科技投入的要求东北大学硕士擎位论文 括部分火炬计划和星火计划项目资金以及科技风险投资资金、中小企业贷款担保 资金、科技型中小企刨新基金、海外学子创业资金、省校科技合作资金等。 这种财政科技投入分类不仅便于预算科目的设置，而且清晰地反映出科技投 入的公共特征，也完全符合w t o 规则的要求。 扣 东北大学硕士学位论文第三章我国科技投入现状及问题分析 第三章我国政府科技投入现状及问题分析 3 1 政府科技投入的现状 3 1 1 政府科技投入的总量分析 “九五”以来，我国财政科技投入由1 9 9 6 年的3 4 8 6 3 亿元增加到2 0 0 1 年的 7 0 3 3 亿元，增长1 0 1 7 ，其占g d p 的比重由0 5 1 增加到0 7 3 ，增加了0 2 2 ： 但同期其占国家财政支出的比重却由4 4 4 t 降到3 7 2 ，下降了0 7 2 。这说明， 虽然我园财政科技投入总量始终保持较大地增长，但其增长速度却低于财政支出 的增长速度。m 3 1 2 政府科技投入的结构分析 ( 1 ) 按预算科目分类 我国财政科技投入预算科目包括：科技三项费用、科学事业费、科研基建费 和预算内其他用于科技投入性质的经费。 2 0 0 1 年我国财政科技投入7 0 3 3 亿元，其中科技三项费用为3 5 9 6 亿元，占 5 1 1 3 ，科学事业费为2 3 3 1 亿元，占3 3 1 4 ，其它部门事业费为5 7 2 亿元，占 8 1 3 ，科研基建费为6 3 。4 亿元，占9 0 1 ，与1 9 9 6 年相比，各科目所占比重的 变化是：科技三项费用增加了6 6 7 个百分点，科学事业费增加了1 6 7 个百分点， 其他部门事业费降低了2 0 2 个百分点，科研基建费降低了4 9 3 个百分点。“ ( 2 ) 按预算关系分类 我国财政科技投入按预算关系分为中央财政科技投入和地方财政科技投入。 1 9 9 6 - 2 0 0 1 年，中央财政科技投入由2 4 3 6 4 亿元增加到4 4 4 4 0 亿元，增长8 2 4 ： 地方财政科技投入由1 0 4 9 9 亿元增力口至! j 2 5 8 9 5 亿元，增长1 4 6 6 ，中央财政科技 投入占中央财政支出的比重由1 1 3 9 6 减少到7 7 。 我国经济发展地域上的不平衡，在地方财政科技投入上也有所反映。在经济 叫一 第三章我国科技投入现状及问题分析东北夫学硕士学位论文 比较发达的东部地区，地方财政科技投入占财政支出的比重逐年增长，2 0 0 1 年已 达2 5 7 ，高于全国地方平均比重1 9 6 ，而2 0 0 1 年中部地区这一比重1 6 1 ，西部 地区仅为1 2 8 。 2 0 0 1 年地方财政科技投入占地方财政支出比重超过2 的省( 市) 有1 0 个，最 高的是北京市( 3 1 2 9 6 ) ，其次是浙江省( 3 1 0 ) 和广东省( 3 0 9 ) 。2 0 0 0 年和 2 0 0 1 年该比重超过2 的1 0 个省( 市) 中有8 个在东部地区。 由此可见，欠发达地区的地方财政科技投入与发达地区相比，差距较大。而 从当代科技和经济发展的规律来看，科技优势往往带来竞争的优势，因此，应采 取有效措施加大欠发达地区的财政科技投入。 ( 3 ) 按研究性质分类 根据2 0 0 2 年中国科技统计年度报告， 元，占国内生产总值g d p 的比重为1 0 9 ， 2 0 0 1 年国内r d 经费总支出为1 0 4 2 5 亿 其中基础研究、应用研究和试验发展的 经费分别为5 2 2 亿元、1 7 5 9 亿元和8 1 4 3 亿元。基础研究经费虽然增长较快，但 其在r d 投入中所占的比重仍然较低，与美国、臣本积德国等发达国家撂比有很大 差距。1 政府r & d 资金是实现国家科技发展目标的最重要、最稳定和最集中的资金来 源。尽管近年来我国政府投a r & d 活动的资金规模不断扩大，但政府r & d 资金占全 i 亘r & d 经费支出的比重却呈下降趋势。从1 9 9 0 年的5 4 9 下降n 2 0 0 0 年的3 3 4 。 另一方面，2 0 0 0 年我国政府i d 资金占g d p 的眈重仅为0 。3 3 ，而同期发达国家的这 一比重却保持在0 5 一0 8 的水平。 据2 0 0 0 年全国r d 清查工作中对5 6 个国务院有关部门的统计，1 9 9 9 年中央 财政科技拨款中用于r & d 活动的经费为6 9 3 4 ，用于r & d 成果应用的为1 0 8 8 ， 用于技术推广与科技服务的为1 9 7 7 。 ( 4 ) 按执行机构分类 从执行机构性质分类看出，我国政府r & d 经费的投入方向和国外发达国家之间 存在着较大差异( 见表3 1 ) 几个发达冒家投入大学的r d 经费占政府r d 经费的比 重远远高于我国，而其投入政府科研机构的r & d 经费所占的比重却远远低于我国。 东北大学硕士学位论文第三章我国科技投八现状及问题分析 表3 12 0 0 0 年政府r & d 经费支出中各执行机构所占比重 日本美国德国法国 英国中国 企业5 2 12 7 3 41 6 3 71 7 + 1 22 0 0 11 2 2 9 大学 4 6 8 4 2 3 6 34 3 8 74 1 1 34 6 3 31 5 0 2 政府科研机构4 2 7 53 9 5 93 9 _ 3 14 1 2 53 2 9 17 0 2 4 非营利机构 5 6 3 5 6 8o 5 90 7 92 4 5 3 2 政府科技投入存在的主要问题 我国的政府科技投入正在由计划经济向市场经济改革的进程中，尽管取得了 很大成效，但与我国未来科技事业所要承载的任务比，与我国和国际上主要国家 的科技发展差距比，我国的政府科技投入在总量、结构、预算科目和管理体制上 都存在很多问题。“” 3 2 1 政府科技投入总量不足 建国以来，尤其是改革开放以来 党和国家都十分重视财政科技投入。但是， 由于体制、政策等方面原因，导致我国财政科技投入总量相对不足。从统计数据 看，财政科技投入不足主要表现在n 1 1 ： ( 1 ) 我国财政科技总投入增长速度明显低予财政总支出的增长速度。 ( 2 ) 我国r & d 经费占g d p 的比重和我国政府r & d 经费占g d p 的比重均偏低。 ( 3 ) 我国地方财政科技投入不足，欠发达的西部地区财政科技投入更有待增 加。 3 2 2 政府科技投入的结构不合理 按照 t o 规则及建立公共财政的要求，结合我国科技体制改革和建立社会主 义市场经济体制的发展形势，当前我国财政科技投入在结构方面存在以下问题。 ( 1 ) 机构人均经费相差悬殊。 在推进财政预算改革和科研机构改革的过程中，不同行业与部门研究机构的 第三章我国科技投入现状厦问题分析东北大学硕士学位论文 人均经费差异很大。与承担某些专项的机构人均经费( 如知识创新工程约为1 5 万 元人) 相比，一些公益性研究机构的人均经费过低，尤其是农业方面的公益性研 究机构年人均经费不足万元。由此对农业、计量、标准等行业的公益性机构的发 展造成较大的冲击。 ( 2 ) 经费投向分散、结构不合理。 按当前建立公共财政框架体系及实现科技赶超目标新形势的要求，我国财政 科技经费投向存在的主要问题有：投向基础研究的经费比例偏低，与我国要加强 原创性创新、增强自主知识产权和提高竞争力的科技发展目标不相适应：投入分 散，集成度不高，“短、小、散、低”的状况仍较普遍。 3 2 3 政府支出预算科目存在较大的局限性 近年来，财政部根据具体情况和预算管理的要求对政府预算收支科目中反映 科技投入的科目进行了较大调整。然而，我国现行的政府支出预算科目仍存在较 大的局限性，无法全面、真实地反映财政科技投入的现状。主要表现在“”： ( 1 ) 来设科研基建费科目，使这类数据采集困难。 由于在政府预算科目中未设科研基建费，使这类数据采集困难，容易产生误 差。目前基本建设支出类级科目中的科学基建支出款级科目，仅包括科技主管部 门和中国科学院、中国社会科学院的基建支出。 ( 2 ) 一些属于科技投入性质的支出项目，未纳入财政科技投入统计范围。 有一些属于科技投入性质的财政支出，分列在不同的预算科目中，统计时不 容易分离出来，因此未统计在国家财政科技投入总量中。如：农、林、水利、气 象等部门事业费中的技术或良种推广经费；教育事业费中用于高校所属科研机构 和人员的支出等。此乡 ，还有一些预算外资金( 如政府有关部门根据国家政策规 定收取的各类费用) 中用于安排科技活动的资金，也未计入政府科技资金投入总 额。由此造成统计得到的财政科技投入数据与国家财政对科技活动的实际投入数 据之间存在较大出入。“” ( 3 ) 科目层次不清晰，支出内容存在交叉重复。 科学事业费和科技三项费用两类科目存在科目归纳和共用功能较弱、科目的 名称和内容不统一及科目层次不清晰，支出内容交叉重复等问题。如科学事业费 东北大学硕士学位论文 第三章我国科技投入现状及问题分析 科目既有依据科技活动特点设置的，也有按计划项目或共同事项设置的。3 ( 4 ) 未设立r d 支出科目，难于进行国际比较。 由于在政府预算支出科目中没有设立r & d 支出科目，无法直接从财政渠道获 得较为全面、系统的政府r & d 经费投入数据。发达国家为便于统计和国际比较， 都在政府预算支出科目中设有r & d 分类科目。目前我国r d 经费的统计数据只能 “自下而上”从相关科目中估算得出。我国于2 0 0 1 年由七部委联合开展了全社会 r & d 资源清查工作，得到了2 0 0 0 年政府科技投入中r & d 投入的数据，但这只是第 一次取得的历史数据，今后常规地取得这些数据还有相当的难度。“5 1 上述问题说明，我国现行政府预算收支科目无法全面、准确地反映国家财政 科技投入的总体情况及其结构和内容，已不能适应当前部门预算管理和支出管理 改革的要求，既影响了对财政科技投入中r d 投入情况统计和与国际上典型国家、 地区进行有效的分析对比，也影响了财政和科技主管部门为应对w t o 规则对相关 计划投入进行及时的适应性调整，从而在一定程度上影响了财政部门在公共财政 框架下对科技投入资源的统筹安排和有效配置。 3 2 4 科技计划管理体制影响财政科技投入的效益 我国的科技计划管理体制经过多次改革，取得了较大成效，但仍存在些问 题和局限性，降低了财政科技投入的效益。主要表现在以下几个方面： ( 1 ) 国家层次统筹规划不足，造成财政科技投入经费的浪费。 自1 9 8 2 年至今，我国已先后推出了2 0 余项国家重点科技计划，形成了一个 较为庞杂的国家科技计划体系。但这一体系缺少国家层次上的统筹规划和协调， 各类计划存在着边界模糊、交叉重叠。由此产生科技计划项目重复，同一个项目 可以得到不同计划的支持等问题。此外，由于一个计划可以支持包含多个研究阶 段的项目，造成一个阶段有多个计划支持的现象。如“8 6 3 ”计划、星火计划和火 炬计划都支持成果应用和技术推广阶段的项目。 ( 2 ) 一些科技计划管理机制的缺陷，影响了财政科技经费使用的合理性。 由于对一些计划管理部门缺乏有效的监督和制约机制，加之计划管理中未充 分引入竞争机制，计划的绩效又缺乏科学的评价标准，使计划管理的科学性、公 正性和效率欠缺。因此使总量本已不足的财政科技经费得不到合理的分配和使用。 第三章我圆科技授 现状及问题分析东北犬学硕士学位论文 此外，项目管理上的层次和环节过多，也增加了财政科技经费的不合理使用。“7 ( 3 ) 封闭式管理影响科技资源的有效配置，降低了财政科技投入的效益。 受部门和单位利益的驱动，不少部门和科研机构不同程度地存在着“部门所 有制”和“单位所有制”的管理观念，带来自我封闭式的管理模式，影响了科技 资源的有效配置和共事、共用，降低了财政科技投入的综台效益。 ( 4 ) 科技计划管理体制未能对全社会科技投入起到引导、集成的作用。 由于当前我国的科技计划管理体制综合性功能不强，不能使国家目标、企业 目标以及大众投资者目标有机地结合起来，因此单个投入主体的活动处于分割和 分散状态，财政科技投入和社会投入没有形成良性互动，政府资金难以起到示范、 引导和调羟的作用。此外，财政管理和科技预算管理缺乏弹性和调节能力，与现 代科技计划管理要应对科技工作的探索性和综合交叉性、具有动态追踪、应对变 化、快速决策能力相比，尚有相当差距。 东北大学硕士学位论文第四章国外政府科技投入模式运行分析及借鉴 第四章国外政府科技投入模式运行分析及 借鉴 世界各国科技管理体制各不相同，但在经费管理体制方面的一些做法和经验 值得我们借鉴。 4 1 美国多元分散的科技投入管理体制模式m 美国实行多元分散的科技投入管理体制，政府对科技经费采取分散管理的方 式。在预算过程中，由联邦政府和与科技有关的部门分别编制本部门的科技预算， 主要部门一般都有自己的科技研发计划，其研发项目的立项、执行、评估多能自 成体系。同时美国科研战略统筹的层次也相当高，白宫下设科技政策办公室、总 统科技顾问委员会和国家科技委员会。其中，科技政策办公室具有较强的行政和 管理职能，其他两个都是咨询、协调性质的委员会。这三个机构的主任都由总统 科技事务助理兼任。总统科技顾问委员会及科技政策办公室协助分析项目、上报 预算。平衡各部门的预算，并在国会辩论时参与解释预算，然后经总统管理和预 算办公室审议，最后由国会审批预算。这种多元分散型的投入满足了社会科研活 动的不同偏好和需求，为创新提供了良好的发展土壤，从而基本上适应了以发现 型为特征的科技创新体系。尽管美国近年来也在强调科技资源整合和避免浪费， 但其体制的这一最根本的特征不会改变。 硅谷是在美国加州自发成长起来的高科技园区，倚仗雄厚的人才资源、技术 资源和科研力量、适宜的社会网络、产业基础和金融服务以及自由的创新环境， 在不断创新中变化，其主导产业从6 0 年代的半导体到9 0 年代的互联网，一直领 跑世界高科技的发展。在这块科技园区内，共有4 0 多位诺贝尔奖获得者，上千名 美国科学院和工程院院士，大小技术公司上万家( 其中世界最著名的高技术公司l o 多家) ，1 9 9 7 年创记录地新建风险公司3 5 7 5 个，风险投资达7 6 亿美元：比上年增 长6 0 ，占美国全国风险投资总量的2 1 。1 9 9 8 年，硅谷地区的g d p 总值约为 2 4 0 0 亿美元，占美国全国的3 左右，相当于中国当年g d p 总值的2 5 左右。 概括地说，硅谷是成功的。世人普遍认为它是世界高新技术产业的圣地，正 第四章国外政府科技投入模式运行分析及借鉴东北大学硕士学位论文 在领导着世界高科技的新潮流，把它作为现代高科技的代名词，也作为各国追赶 的目标。 在硅谷的发展中，政府除了为企业提供有利于科技发展与创新的制度安排外， 还积极进行科技投入。美国政府对科技的投入，相当多是通过各个基本上独立的 渠道( 如基金或非营利组织) 提供的。研究基金上的多样化根源于美国政府权力的分 散化。这些研究基金的使用往往由专家委员会决定，参与决策的专家非政府雇员， 一般只为基金工作几年时间。联邦政府还积极向基于绩效的经费资助标准转变， 引入了“管理记分牌”，对联邦机构及项目的效率打分。硅谷还创建了新的公私合 作方式由企业、政府、社区领袖组成的“创业联盟：硅谷网络”组织。该组 织最成功的案例是帮助政府进入互联网时代，同时也促进互联网行业的繁荣。 4 2 日本和韩国的协调型科技经费管理模式 日本和韩国的科技经费管理属集中协调型。日本在内阁设有综合科学技术会 议，负责调查和审议科技经费、人才、资源分配方针，发展科技的重要事项，提 出年度预算编制要求、经费的分配方针、追加预算的具体要求等。同时规定各类 科研计划中各类分课题的总额度、重点课题领域等。各省厅根据国家有关科学技 术的大政方针自主制定本省厅的科技预算，再报大藏省审定。韩国类似，国家科 学技术委员会集中协调各政府部门的科技政策和预算。这种管理体制大大促进了 产业技术的引进、消化吸收和模仿创新，为国家引进创新战略的实施提供了制度 保障。日、韩两国用很短的时间走完了欧美很长时间才走完的路。啪1 筑波是日本政府6 0 年代尝试建立的第个科学城，完全由中央政府资助，以 基础科研为主，有4 8 个分别隶属多个政府部门和机构的国家级研究与教育院所， 8 家公共公司。在经过2 2 年建设后，筑波才进入正常运作。自8 0 年代末以来，日 本全国3 0 的国际研究机构及4 0 的研究人员都聚集在筑波，国家研究机构全部 预算的5 0 左右投资在此。1 0 多年来，国家在这里投下的资金已达2 万亿日元。 但是由于筑波的科研不讲究与工业界联系，不追求其成果的产业化和商业化，也 不太关心经济效益，因此，筑波科技转化产业的产值并不高，主要靠农业产出。 筑波是8 0 年代出的名。它本来在建立的过程中就比较艰难，在建立以后的1 0 多年里，也从来没有像硅谷那样有声有色，直刘今天也难以出现生机勃勃的景象。 所以，有人认为它是“科技乌托邦”，很可能因无所作为而走向失败。这种格局的 东北大学硕士学位论文 第四章国外政府科技投入模式运行分析及借鉴 深层原因是政府主导还是市场主导之间的差异。非常明显，两个科技圆区所选择 的是不同的体制，走的是不同的道路。硅谷是市场主导，没有政府指令，行政干 预少，成果由市场来检验。筑波是政府主导，一切都由政府包办，按计划办事。 体制的区别，导致了整套机制、作法和最终结果的不同。硅谷是一个创业和创新 的国际性场所，从一开始就依靠创新环境，不断地吸引着来自世界各地的淘金者。 他们的连结点是市场，共同的追求是利益，能够充分体现和实践自己的聪明才智， 充分实现各自的人生价值，从而努力创造自己的事业，共同推动硅谷的兴旺发达。 筑波的形成和发展靠政府指令，从规划、审批、选址到科研等整个过程和运行， 完全是政府决策，连科研机构和科研人员也都由政府从东京搬来，并且分属于各 个行政部门，各种设旄都需经行政审批配备，私人机构和企业也由计划限制发展， 整个园区缺乏自我生存机制和造血功能，过分依赖于政府资金的支持，科学城研 究人员的目标更多的是为了满足于个人研究成果的发表，很少考虑让科技产品向 商品转化政府部门之间也缺乏应有的协调和一致，争权夺利，往往造成重复建 设和浪费。 总之，硅谷和筑波是美e t 两国典型的高科技园区。二者在思想观念、创新环 境、科技产业、人才技术、经济效益、发展趋势等各个方面都存在着本质区别， 同时也是美日不同科技投入管理模式的缩影。 4 , 3 印度高度集中计划的科技投入管理模式 印度实行高度集中计划的科技投入管理模式，政府投入一直占全社会研究开 发经费的7 0 以上。在印度，内阁科学顾问委员会、内阁科学技术委员会和国家 计划委员会统一制定全国的科技方针，负责审批国家的科学技术预算。在这种高 度集中的管理体制下，印度政府挑选国防、空间科学、电子技术等几个重点领域 优先发展，并取得了不小的突破，迅速成为举世瞩目的科技大国。印度科技研发 工作的主要特征是大量研发活动集中在政府部门，特别是集中在中央政府建立的 全国性研究机构和政府各部门所属的研究机构中进行，形成政府自我发展模式， 很少对外开放或与企业结合。因此，尽管政府的科技投入资金严格按照预算计划 拨款方式管理，也纳入政府财政预算及监督体系中，但科技与经济和社会发展脱 节的现象依然严重。1 4 4 启示与借鉴 第四章国外政府科教投 模式运行分析及借鉴 东北大学硕士学位论丈 1 处理好政府与市场的关系是有效解决政府投入管理职能定位的基本前提。7 3 在这方面，我们可以从美国和日本两种体制中得到相应的启示。有市场就有 竞争，有竞争就有风险，有风险就难免有失败；但是，这些并不可怕，可怕的是 排斥市场，封闭自守和不适当的行政命令。事实证明，政府过多行政干预和违背 客观经济规律所带来的风险更大，失败的可能性也最大，失败后也难以做到风险 分散化或由社会消化，因此降低了政府资助科技创新的效率。 2 政府应首先侧重于基础研究、科技基础设旌建设和公益性科技投入啪3 在基础研究、应用研究和试验发展三个阶段中，前两个阶段的风险最高，也 最需要政府的资助和支持。基础研究将成为发展经济的坚强后盾，但又不能靠民 间或企业来运作，政府应对这类研究和研究工作的基础设施加大投入力度。 与应用研究相比，基础研究在研究预算计划和各项开支说明方面很难有详细 的描述和证明，按年度做出计划则更加困难。因此政府在制定科研预算时应考虑 到这类研究的特征，并以三年或五年为基础作预算方案。如果不能承诺比较长期 的财政支持，通常难以保证研究项目的顺利完成，并肯定会造成配置设备的浪费。 同时这类研究的拨款适宜以大项目大笔款项进行，而不要分散成许多小项目，小 笔款项。科技基础设施建设和基础研究应成为政府科技投入的一大重心。 3 政府对于战略性项目的正确选择和重点投入具有重大意义和带动作用“” 在技术创新开发活动中，政府宏观战略重点的选择正确与否非常重要，往往 是决定性的。如在选择数字技术还是模拟技术的战略性开发项目中，美日两国政 府截然不同的选择直接影响了两国科技发展的路径和技术竞争中的优劣。一些关 键性战略产品或者由于外溢性和辐射性很强，或者由于资金、技术等“壁垒” 性强，只有通过政府集中资金，重点投入和大力撮合，才能够突破相关领域的制 度、技术和资金“门阀”，取得突破性成果。比较典型的例子是欧盟部分国家由政 府共同出资研制“空中客车”飞机。1 9 9 2 年以前，“空中客车”的研究开发费用几 乎。1 0 0 是由政府提供的。1 9 9 2 年美国与欧盟的贸易摩擦纠纷，限制了政府的资 助力度，即政府对“空中客车”的研究开发资助不得超过3 3 。因此，欧盟又扩 大了贷款支持范围。如在研制a 3 0 0 昭1 0 机型时，政府给予软贷款，