（中国近现代史专业论文）清代县衙设置与运作制度研究——以内乡县衙为例.pdf

中文摘要 本文以清代县衙设置与运作制度为研究对象，详细分析了县衙内部的人事设 置状况及赋税与司法等制度。以内乡县衙为例，通过对其的系统考察，揭示了清 代行政统治的一般模式及它们对稳定清朝统治所起的政治作用。本文主要从以下 四个方面进行研究： 一、清代内乡县级政权组织形式。这一部分介绍了县级基层地方行政组织，及 县衙内的六房三班制度。 二、清代县衙人事设置详析。这一部分对县衙内的五种重要人物知县、书吏、 衙役、长随、幕友分别进行详细分析。包括知县的任职、职责、收入、考绩等； 书吏的组织、职能、录用、经济待遇、贪赃行式等；衙役的组织、职能、征募、 经济待遇、贪赃行式等；长随的职能、地位、招募、经济待遇、贪赃形式等；幕 友的职能、地位、招募、经济待遇等。 三、清代内乡县衙内部制度与运作详析。这一部分主要论述了赋税和司法。国 家的一切财政收入都是通过全国各地县衙取之于黎民百姓。税收当然就成了县衙 的主要政务。司法审判也是县衙最重要的职责之一，知县统管全县一切民、刑案 件。 四、清代县衙行政与地方士绅的关系。这一部分主要写了作为拥有非正式权力 的士绅、士绅的声望、特权、发挥影响力的渠道、士绅在地方行政中的地位、士 绅的营私和不法行径。士绅是与地方政府共同管理当地事务的地方精英。与地方 政府所具有的正式权力相比，他们属于非正式的权力阶层。官吏集团和士绅集团 相互依存，又各自以不同的方式行使着自己的权力，两种形式的权力相互作用， 形成了二者既协调合作又相互矛盾的关系格局。 关键词：清代县衙设置运作 a b s t r a c t i nm i sa r t i c l e ，t h ea u t h o rw i l ls t u d yt h es e t u pa n do p e r a t i o ns y s t e mo fc o u n 哆 y a m 叽si nq i n gd y n a s 够a 1 1 dg i v ead e t a i l e da i l a l y s i so fs o m em 萄o rs y s t e m s ，s u c ha s ， t h ep e r s o m e ls e t t i n g s ，t a xa n dj u d i c i a ls y s t e m b yi n s p e c t i n gt 1 1 es y s t e mo fn e i x i a n g c o u n 够y 抽u n s ，t h ea u t h o rc o m e st or e a l i z et h eg e n e r a lp a t t e mo f a d m i i l i s n a t i o na n d i t sr o l ei ns t a b i l i z i n gt h eg o v e m i n go fq i n gd y n a s t y t h ep a p e ri st os t u d yi ti nt h e f o l l o w i n gf b u ra s p e c t s ： t h ef i r s tp a r ti sa b o u tt h ef - o 肌o fp o l i t i c a lo r g a n i z a t i o no nc o i m 谚l e v e li nq i n g d y n a s t ) ，i nt h j sp a r tt h ea u t h o ri n t r o d u c e st h ep r i m a r ya d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o no n t h ec o u n 够l e v e la 1 1 dt h es y s t e mo ft h es i x 知馏a i l dt h r e e6 口行 t h es e c o n dp a ne x p l o r e st h ed e t a i l e da n a l y s i so ft h ep e r s o n n e la 玎a n g e m e n to f n e i x i a n gc o u l l t y i n “sp a nad e t a i l e da 1 1 a l y s i so fc o u l l t ym a g i s t r a t e ，s h u l i ，y a y i ， c h a n g s u i ，m u y o ui sg i v e n ，t h a ti s ，c o u n 哕m a g i s t r a t e st e n u r eo fo f j e i c e ，d u 吼i n c o m e ， a 1 1 dm 嘶to fp e r f b m a n c ed 嘣n gh i st e m l r e ；s h u l i so r g a i l i z e ds y s t e m ，f u n c t i o n ，r e c m i t ， r e m u n e r a t i o n ，a n dl l i sb 舶e 巧；y a y i so 唱a 1 1 i z e ds y s t e m ，劬c t i o n ，r e c m i t ，r e m u i l e r a t i o n ， a n dh i sb m e 巧；c h a l l g s u i s 靠m c t i o n ，s t a t u s ，r e c m i t ，r e m u l l e r a t i o n ，a n dh i sb m e r ) ，a 1 1 d m u y o u s 缸1 c t i o n ，s t a 帆s ，r e c r u i ta n dr e m u n e r a t i o n t h et h i r dp a ni st h ed e t a i l e da i l a l y s i so fn e i x i a n g si n t e m a la n d 、o r k i n gs y s t e m t h i sp a r tm a i n l yd i s c u s s e st h es y s t e m sa b o u tt a x e sa 1 1 dj u d i c a t u r e t h es t a t er e v e n u ei s c o l l e c t e d 丘o mt h ec o m m o np e o p l et h r o u g ht h ec o 眦t yy 锄u n s t h ec o l l e c t i n go ft a x r e v e n u ei st h ec o u n 够y 锄u i l sm a i ng o v e m m e n ta d m i n i s 仃a t i o n m a k i n gd e c r e e si s o n eo ft h ec o 岫够y 锄u n sm o s td u t i e s c o u n t ym a g i s t r a t et a k e so nt h ed u _ t ) ro f j u d g i n g a l lt h ec i v i la i l dc r i m i n a lc a s e s t h ef o u n hp a ne x p o 吼d st h er e l a t i o n s h i pb e 觚e e nc o u n 妙y 锄u n sa n dt h el o c a l g e m r i e s t h i sp a nm a i n l yd e s c m e st h eg e n t r i e sw h oh a v eu i l a u t h 锄u 1 1 s o r i z e dp o w e r ， i i t h e i rr e p m a t i o n ，埘v i l e g e s ，c h a n n e l so fe x e r t i n gt h e i ri n f l u e n c e s ，t h e i rs t a t u si i lt h e l o c a la d m i n i s t r a t i o n a n dt h e i ru n l a 、v 矗】la c t s g e n t r i e sa r et h el o c a le l i t e s 、h o a d m i n i s t e rt h el o c a la 腻r sw i t l lt h el o c a lg o v e m m e n t ；t h e yh a v eu n a u t h o r i z e dp o w e r t h eg r o u po fg o v en 1 m e n to 衢c i a l sa i l dt h eg r o u po fg e m r i e sd e p e n do ne a c ho t h e r ，a 1 1 d e x e r c i s et h e i rp o w e r si nd i 舵r e n tw a y s t h e s et w ok i n d so fp o w e ri m e r a c tw i t he a c h o t h e r ，f b m i n gas e t - u pi nw r h i c ht h e y c o o p e r a t ew i t ha 1 1 do p p o s ee a c ho t h e r k e 、w o r d s ：q i n gd y n a s t ) ，；c o 硼哆y a m u n s ；s e t u p ；o p e r a t i o n i i i 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 本人向河南大学提出硕士学位中请。本人郑重声明：所呈交的学位论文是 本人在导师的指导下独立完成的，对所研究的课题有新的见解。据我所知，除 文中特别加咀说明、标注乖致谢的地方外，论文中不包括其他人已经发表或撰 写过旮勺研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。 学位申请人( 学位论文作者) 釜名：一赵鏊鍪 2 0年 月 目 关于学位论文著作权使用授权书 本人经河南大学审核批准授予硕士学位。作为学住论文的作者，本人完全 了解并同意河南大学有关保留、使用学位论文酌要求，即河南大学有权向国家 图书馆、科研信息机构、数据收集机构争本校图书馆等提供学位论文( 纸质文 本和电子文本) 以供公众检索、查阅。本人授权河南大学出于宣扬、展览学校 学术发展和进行学术交流等目的，可以采取影印、缩印、扫描和拷贝等复制手 段保存、汇编学位论文( 纸质文本和电子文本) 。 ( 涉及保密内容的学位论文在解窑后适用本授权书) 学位获得者( 学位论文作者) 签名：垫鍪鍪 2 0年 月 目 学位论文指导教师签名： ( 一) 选题缘由 导言 在清代地方行政系统中，县是最基层的政权单位。因为其数目最多，所以在 各级行政机构尤为重要。故有“天下之治始于县”“天下之治乱视郡县”之说。 1 7 2 3 年，清雍正阜帝在给知县的敕谕中，特别强调“县令乃亲民之官，吏治之始 基也”，可见统治者是非常重视县级政权组织。 县衙是县级政权的核心。清代县衙具有官署设置上的大衙门化、权力结构上 的个人化、体制运行上的法律化、衙门风气的卑劣化等四大特点。 大衙门化主要表现为官吏层次多，直接导致民众负担重，行政效率低。个人 化主要体现在不设属官，长官一人专政，公权的私人化，其后果是最高长官知县 说了算，而当知县无力分身时，由其私人聘用的幕友、长随、等人就名正言顺地 介入到官府中，因而才有官转吏不转、官转幕不转等清代县衙特有的现象。体制 运行的法律化主要表现为清代人所说的“一切束之于不可破之例”，因而“爱百 姓之心不如爱功名之念”，为保住官职，官员们无所作为，官如传舍，在官如同一 驿，成为衙门中人的普遍心态。衙门风气的卑劣化主要表现为十分精神，七分用 于结交、干旱做官只为钱等现象成为弥漫衙门的普遍风气。 中国是最早建立出一整套职业官僚制度的国家。本文选取清朝内乡县衙作为 研究核心，目的在于透彻的分析县衙内部的人事状况与运作状况。 ( 二) 学术史回顾 目前学者对于清代县衙的研究并不充分。但关于县衙的论著也有相当多的一 贺长龄：争朝经世义编第2 3 卷，中 # 书局1 9 9 2 年版，第5 6 页。 中华书局：清世宗实录，中华书局1 9 8 5 年版，第1 9 l 页。 1 部分。如郭建所著帝国缩影中国历史上的衙门，主要通过列举丰富的个案， 从衙门景观、衙门人物、衙门事务三大部分，进行论述。林乾所著清代衙门图 说，图文并茂，通过衙门规矩、事务、精神、人物等方面，进行论述。完颜绍元 所著天下衙门则是结合清代生活，通篇进行陈述。刘鹏九所著内乡县衙与 衙门文化，则重点对内乡县衙进行全面综述。 论文方面有周保明所写的清代县衙吏役的内部管理，主要写衙门人物中的 吏役。刘鹏九、许金谦所写中国保存最完整的县衙内乡县衙，主要概述内 乡县衙的状况。李志荣所写的内乡县衙建置沿革与现存遗迹考，则侧重写衙门 的建置与沿革。以上论著和论文都是从一部分写了关于清代县衙的某些状况，并 不完整。 本文试图把清代县衙与内乡县衙相结合，从宏观和动态角度进行学术分析， 完整呈现清代县衙设置与运作的清晰过程。这便是本文的核心观点。 当然，作为历史内涵非常丰富的县衙，要想对它全面、深入的了解，必须从 多层次、多角度入手，进行综合全面的研究，才能发掘它的深层意义。 ( 三) 选题意义 清代政权结构有“民非政不治，政非官不举，官非署不立，是三者常相为用 也”之说。由此可见清代县衙的重要作用。中国地方政府的行政职能是高度集权。 在一省之内，每一级政府都在上级控制下；所有层级都在省级最高长官的统一管 理之下。但是各个县衙内部政治制度的运作却是独立完成的。 我选择以清代县衙设置与运作制度作为研究对象，其中人事设置方面包括知 县、书吏、衙役、长随和幕友，县衙内部运作制度则详细分析了赋税和司法。虽 然，在清朝的不同时期，其制度屡有变革，但大多数变化仅是技术性的、程序上 的，因而并不显著。本文通过对清代内乡县衙进行的分析，想更透彻的反映清代 县衙的统治规律。 一、清代县级政权组织 ( 一) 县级地方行政组织 清王朝建立后，承袭了明代的制度。地方政权的组织机构，基本上与明代相 同。清代的地方政权，分为省、道、府、县四级。其中县是最基层政权。所以， 县的行政长官被称为“亲民之官”。 由于各省辖区有大有小，故省与省之间的府、州、县数悬殊很大。因此清政 府把省按户口、幅员等条件分为大、中、小三等。各省的府、县、州时有变化。 按清史稿记载，清朝三个时期，河南省所属的府、州、县数就有如下变动： 河南省辖区变动一览表( 表一) 时期顺治初年雍、乾之际光绪年间 辖区府直县 州府直县州府直县州厅 隶隶隶 州州州 数目8l9 5 1 0 9 49 9 6 9 49 661 县设行政长官一人，称为知县。除大兴、宛平地处京师，两县知县为正六品 外，其余各县，均为正七品。知县的佐贰官有：县丞，正八品；主簿，正九品。 知县的属官有典史，因未有品位，故称未入流。 清史稿是这样概括知县的职责：“知县掌一县治理，决讼断辟，劝农赈贫， 讨猾除奸，兴养立教。儿贡士、读法、养老、祀神、靡所不综”。从钱粮、刑名 以至文教、风化等无一不在知县的职权范围之内。县丞、主簿的职责是协助知县 工作，“分掌粮马、征税、户籍、巡捕之事”。函典史的职责是“掌监察狱囚”。 知县的属官还有巡检、从九品。驿丞、闸官、税课大使、河泊所官，均为未 赵尔巽等：清史稿第1 1 6 卷，中华书局1 9 7 6 年版，第1 4 页。 赵尔哭等：清史稿第1 1 6 卷，中1 # 书局1 9 7 6 年版，第1 5 页。 3 入流。“巡检掌捕盗贼、驿丞典邮传迎送，闸官掌收泄启闭事，税课大使典商税之 事，河泊所官掌收鱼税”。但是，这些官员是根据各地特殊需要设置，并非各县都 有。内乡西峡口设巡检司，置巡检一人。 清代的县缺，分简缺、中缺、要缺、最要缺四等，以冲、繁、疲、难四字作 为划分缺的重要的标准。冲是地方冲要，繁是事务繁重，疲是民情疲玩，难是民 风强悍难治。以直隶而论，天津县，冲繁疲难四字俱全，是最要缺；正定县，冲 繁难，要缺；盐山县，繁难，中缺；庆云县，四字俱无，简缺。因为各县之事多 寡不同，所以，县丞、主簿可设可不设，没有县丞、主簿的县，由典史兼领。 “清代的内乡县是繁难缺”。呲清光绪大清会典事例卷二十九记载：内乡 县设知县一人，典史一人。但是明代的内乡县，设“知县一员，县丞一员、主簿 一员、典史_ 员。清康熙至咸丰年间的内乡县衙，也有知县廨、县丞廨、典史 廨。看来，在清代前期，内乡县除设知县、典史各一人之外，还有县丞、主簿各 一人。如果内乡县在有清一代都不曾设立县丞和主簿，那么康熙至咸丰年间的内 乡县衙是不会出现县丞廨和主簿廨的。 ( 二) 六房三班组织 县衙日常办公的是吏、户、礼、兵、刑、工六房，它们是县署的组织机构。 史书中记载：“旧制，钱粮，刑名等项，分委承办。设有六房，即附于州县公常之 左右，使经制、书吏居处其中，既专一其心志，办慎重其防闲。”县衙书吏的正 式名称日：“典吏”。县丞、典吏等佐杂官手下的书吏叫“攒典”。 六房各有专职， 各司其事。以内乡县衙为例，分述如下： 吏房经承又称“吏书”。管本县所属吏员的升迁调补、下委任状、衙内考勤、 登记本县进士、举人、管理乡绅、丁忧及邑人在外作官人员的出身、成分、任职 宝鼎掣：内乡县志第8 5 卷，成文 j ；版 1 9 7 6 年版，第3 3 页。 赵尔哭等：清史稿第6 2 卷，中华书局1 9 7 6 年版，第1 5 页。 i 道成：清代县衙三题一兼论内乡县衙，中国人民人学清史研究所，1 9 9 1 年。 中f # 书局：清高宗实录，中牛书局1 9 8 5 年版，第5 3 吹。 吴幅员：清会典事例，台湾大通书局1 9 9 9 年版，第7 9 页。 等事宜。副吏书，协助办理。吏房是管理官吏的，有权有势，在知县领导下进行 工作。吏书有的是上级派下来的，也有的是知县聘请的。工作忙时还可雇助手帮 办，名日：“贴书、贴写吏、书手、帮办或副役等。 户房经承又称“户书”。也称户总科提控、册书、师爷等。清末民初还称户房 为：户粮房，库粮房。主管全县征收税银、缴粮纳款，并把所收皇粮折成银两， 由签点银匠入炉熔化，铸元宝、中锭、锞子等型号，押解上缴朝廷国库。户房掌 管的卷宗有：鱼鳞图册、钱粮地亩清册等。其经承是上级派来，或上届知县留下 的人员，或由知县聘请、委任。户房下又分设户南房和户北房。 礼房经承称“礼书”。主管祀神、祭孔、庆典、儒学教育等事。科举考试时协 助知县、教谕等考官组织喜庆节同和重大庆典活动，都由礼房主持操办。另外还 主管知县出巡时的仪卫、鼓乐和祭孔时的乐舞生。并且生员参加乡试，举人参加 会试时，礼书都要协助知县举行“送学”、“宾兴”等礼节仪式。 兵房经承称为“兵书”。掌管全县征集兵丁、马匹、训练丁壮、考武、向统营 或都统营输送兵源。其他如驿站、铺兵、城防、剿匪等均属兵房管辖之事。 刑房经承称为“刑书”。在典史领导下进行工作，主管本县民、刑案件。其下 有管年、帮助、狱卒、刽子手、仵作、稳婆等。刑房下设有招房，招房内设“招 书”一名，专管知县审问官司时，原、被告应填之表格，并在审诉时作口供笔录 等工作，为知县判决提供可靠的依据。 工房经承称为“工书。主管全县蚕桑、织造，修筑公署、城防、庵观庙堂， 兴修水利、风水坟场，铸造银两、铸造枪炮器械，开剥棚厂船照，销毁制钱、假 印，雕刻塑造等事。 县衙的三班是：“皂班、壮班和快班”。它们是县衙的基本组织。皂班：负责 尹先敦：历史标本内乡县衙，中国文史f 版社2 0 0 5 年版，第4 7 页。 刷星邻、周慧邻、朱瑞伍、i 永丹牛编著：内乡清代县衙，中州古籍 ：版社1 9 9 4 年版，第5 2 页。 剧星邻、蒯慧邻、朱瑞伍、丁：水胜编著：内乡清代县衙，中卅i 古籍f i ；版社1 9 9 4 年版，第5 2 页。 尹先敦：历史标本内乡县衙，中周文史版礼2 0 0 5 年版，第5 4 页。 尹先敦：历史标本内乡县衙，中固义史j | ：版社2 0 0 5 年版第5 6 负。 周星邻、剧慧邻、朱瑞伍、1 i 永胜：内乡清代县衙，中州古籍版 f ：1 9 9 4 年版，第5 6 页。 黄六鸿：福忠全书，见官箴书集成第3 卷，黄山书社1 9 9 8 年版，第6 贝。 县太爷升堂审案时的站班、行刑等事。后来通称堂役。壮班：力差、催科、征比 等。快班：又称捕快。负责缉奸捕盗、破案、解囚、捉拿犯人等。其中有马快、 步快之分。马快骑马，行动迅速敏捷；步快步行。他们同时负有查赃、侦察、破 案等为知县提供断案依据的任务。山 三班，内乡县衙到晚清时发展为八班。即头皂班、二皂班、头马快、二马快、 头步快、二步快、头军快、二军快。县衙罩除额设的三班或八班衙役之外，还有 很多白役、帮役、散役等，他们甚至没有微薄的工食银，是为了获取陋规费才到 衙门当差的。 清代县衙的人事运作 ( 一) 知县的任职、职责、收入与考绩 知县虽然品秩较低，但在地方行政中扮演着极其重要的角色。知县是真正的 行政之官( “治事之官”，意即负责实际事务的官员) ；他们的上司知府、道台、 刑按使、布政使、巡抚或总督都只是监督官( “治官之官”，意即“负责监督官员 的官 ) 。换句话说，上级官员仅向知县发号施令并向更上一级长官直至中央各部 汇报工作。他们主要是通过书面形式监督知县的工作。办理常规行政事务和执行 上司命令的是知县。方大浞曾言：“然兴除利弊，不特藩臬道府能说不行，即督扰 亦仅托空言，惟州县则实见诸行事，故造福莫如州县”。蛳知县因此被称为“亲民 之官”或“地方官”。他们管治下的百姓则称其为“父母官”。毫不夸张地说，地 方行政基本上掌握在知县手中。没有他们，地方行政就会停滞。曾任县学教谕的 谢金銮( 1 7 8 9 年举人) 指出：在清代，只有两种最重要官员，即京师的内阁大学 士和京外的知县官。知县更为重要，因为他对民间疾苦及施政成败有着直接了解。 剧星邻、周慧邻、朱瑞伍、t 水胜：内乡清代县衙，中州古籍版社1 9 9 4 年版第5 8 页。 刘鹏几、许舍谦：中国保存最完整的县衙内乡县衙，档案管理，2 0 0 0 年第2 期。 鲁一蚓：通甫类稿第l 卷，台北文海出版社1 9 5 9 年版，第1 l 页。 方犬浞：、p ，苦，见官箴书集成第l 卷，黄山书礼1 9 8 7 年版，第1 0 页。 6 1 、知县的任职与职责 知县们获得其职位，可通过常规途径( “正途”) ，也可通过非j 下常途径( “异 途”) 。正途包括“迸士”( 京试及格者) 、“举人”( 乡试合格者) 、“贡生”( 资深秀 才选送入国子监者) 、“荫生”( 因父祖功勋或官职恩荫或国子监生资格者。出任知 县的非正常途径是先捐得“贡生”或“监生”头衔，然后再凭此捐得官衔。罾低级 官员通常不是知县官的侯选者，他们只有在上司根据其德行政绩特别推荐时才有 可能获此职位。 有一条与知县任用相关的法律规定值得注意。和所有其它地方官一样，知县 既不允许在本省任职，也不允许在距其家乡5 0 0 里以内的省份任职。还有一个“回 避法 禁止同宗和外戚姻亲在同一省任职，例如知县不得与其祖孙、父子、伯叔、 兄弟在同一省任职，也不得与同祖兄弟及例应回避的外姻亲族在同一省任职。 “由于县在幅员、人口、耕地面积、赋税额、交通条件等方面各有差异。知 县的公务负担在各地不平衡。交通枢纽之地的知县，因经常有官员过访，不得不 花费大量钱财和时间于迎送招待”。 而在北部省份，征调百姓服徭役远比南方省 份频繁。在长江下游及大运河两岸的一些县境，还有征收和转运漕粮的额外责任。 “知县作为一县的行政首脑，被要求熟悉当地各方面的条件情况并对其辖界内的 一切事情负有责任。” “尤其重要的是，他必须维持辖区的秩序。他是法官、税 官和一般行政官。一名知县，虽为文官，也必须在发生叛乱或外寇入侵时守卫城 池，否则会被黜革或刑惩。”国知县各类职责中，除了维护治安这一首要职责以外， 最重要的是赋税和司法，他在这两方面的实绩是评估其政绩的依据，如果没有很 瞿i 司祖：清代地方政府，法律f l j 版利：2 0 0 3 年版，第3 0 页。 吴幅员：清会典事例第7 1 卷，台湾人通书局1 9 9 9 年版，第9 页。 耀l 叫祖：清代地方政府，法律j ；版 l2 0 0 3 年版，第3 6 页。 踞l 叫祖：清代地方政府，法律版丰 ：2 0 0 3 年版，第4 0 页。 袁枚：小仓山房文集第1 5 卷，义i 盯j 书局1 9 2 3 年版，第2 7 页。 文镜等：钦颁州县事宜，见官箴书集成第1 6 卷，黄山书 i ：1 9 9 8 年版，第5 4 页。 何瞻：人清律例第1 9 卷。海南版社2 0 0 0 年版，第2 6 6 页。 好地履行这些职责，可能会受到惩戒。另外的职责，因并不影响“考成”，知县一 般只以很少精力去应付。u 每个月有几天被用于接受百姓“放告”，知县必须开早掌接受诉状。另外在农 历二月到十月的即赋税征收期间，每月有几天专用于此“比责”，即对那些没有完 成征收税额的衙役或没有按时纳税的百姓进行讯问和惩罚。每月初一和十五，知 县必须到孔庙和城隍庙祭拜。这种例行仪式一般要求一年之内无间断地履行。惟 一的法定假同是春节，开始于腊月十九、二十或二十一日。自此，印信不得使用， 公事不得处理。直到新一年正月十九、二十或二十一同开印时间，印信才能重新 使用。除了春节外，在农忙时节也停止受理一切民事案件。有些勤勉的知县每天 亲理所有公务、阅读所有官牍和诉讼案卷，从不拖延。王凤生( 1 7 7 6 1 8 4 3 年) 曾记述他自己通常每天早晨要阅读和修改案牍公文，下午听审前要检阅案卷，退 庭后要阅读当天送到他案上的全部卷宗。在他不得不出衙门去迎送钦差或别的经 过其地的上司时，他总是携带着案卷并在舟车旅途中阅读。于是，在他回衙门后， 连夜进行审判。有的知县自己并不阅读案卷，而是留给书吏或幕友们去处理。曾 任清朝总督的阳文镜( 1 6 6 2 1 7 3 2 年) 说过，虽然知县们都不能躲避主持“午掌” 和“晚堂”，但许多懒惰不愿早起的知县并不遵守开“早堂”的规例。他说只有十 分之一二的知县开了早堂，并且每十天中只开一两次。罾 知县的收入与地方财政 顺治、康熙年间，知县仅能得到一份名义上的薪俸。从雍正时代开始，在名 义薪俸之外，还发给知县一份实质性的津贴“养廉银”。知县在首府者年俸6 0 两，在外地者年俸4 5 两。 知县的养廉银在各省高低有差别，从4 0 0 两到2 2 5 9 两不等。除陕西外，其他 省份，同一省内各县之间也有显著差别。在山西、安徽、陕西、四川和贵州等五 瞿祖：清代地方政府，法律出版社2 0 0 3 年版，第3 2 页。 犯i 叫祖：清代地方政府，法律j _ 版社2 0 0 3 年版，第3 4 页。 吴坛：人清律例通考第9 0 卷，中围政法大学版社1 9 9 2 年版，第5 6 4 页。 8 省，知县的薪水相对较低，只有4 0 0 到1 0 0 0 两，其他省份均在1 0 0 0 两以上。直 隶、湖南、甘肃、云南等省，最高为1 2 0 0 两。山东、河南、江西、浙江、湖北、 江苏、福建、广东和广西九省，最高超过1 4 0 0 两。但除了山东、河南以外，在其 他各省，高薪仅限于各自省内的少数县份。可以说，高薪并不普遍，大多数知县 的养廉银在5 0 0 两到1 2 0 0 两之间。“这大致与周镐( 1 7 5 4 1 8 2 3 年) 所言知县年 俸最高1 0 0 0 两最底5 0 0 或6 0 0 两的情形相一致”。w 这些薪水并不能满足知县的私 人及公务费用。除了养家，他还要支付其岗职所需的繁重费用。要给其幕友、长 随支付报酬。幕友的报酬是非常高的。“周镐曾指出，某些知县的全部薪水几乎不 够给幕友付酬”。罾知县收入的另一种繁重开销是摊捐，即在政府经费不足时，布 政使命令州县官及省内其他官员捐钱支持政府用度。这种摊捐通常是由布政使直 接从官员们的津贴养廉银中扣除。一般说来，知县不得不交纳的摊捐额是视其收 入情况来估定，按三个等级摊派；惟最低一等可免摊捐。另外还有行政费用的捐 助，即知县不得不定期捐助上级官衙的办公费。更有甚者，所有地方官还可能被 迫捐钱填补历年累积的亏空。此种情形常常发生在钱粮存储审计之后。 知县也有招待途经其地的上司或上级差官们的经费负担。他必须提供住宿、 供备、膳食。并在上司离境时照例须致送赠别礼物，尽管法律并不允许。此外， 上司的僚属、衙役、长随等等还常索要钱财，这类仆从人数可能上百。 知县在与上司衙门的职员们打交道时还不得不向他们致送各种各样的规费。 他必须给门房送门费，给衙役和长随送茶钱。还要在一些场合给书吏们馈送规费。 例如在审计钱粮时，呈交报告或解递官钱给上级衙门时解费，或在离职前转交官 银及文书档案时。 知县有限的薪水并不能满足如此巨大的费用，他的其它收入就在被称为陋规 的惯例之中。通过各种途径，中国官僚体系的每一层的成员都能补充他们的收入。 但它仍然被确立和承认，并成为广泛接受的事实。甚至被法律所默许。因此，我 徐楝：牧令书，见官箴书集成第3 卷，黄山书卒 ：1 9 9 8 年版。第1 9 页。 徐楝：牧令书，见官箴书集成第3 卷，黄山书札1 9 9 8 年版，第1 9 页。 即i 叫祖：清代地方政府法律版社2 0 0 3 年版，第4 5 页。 耀i 州科t ：清代地方政府，法律f l j 版社2 0 0 3 年版，第4 6 页。 们不能把它将贿赂或贪污腐败混淆，后者是非法切被禁止的。然而，在某些情形 下，收取陋规和贪贿间并没有明确的分界。 3 、知县的考绩 在所有省份，每三年进行一次大计，对所有地方官的政绩进行评估。关于每 一知县的评估报告，均由其直接上司知府、直隶厅州同知或分巡道写出，然 后呈交给布政使和刑按使；后者再附上他们的评语呈交给总督或巡扰。督抚复审 报告、批准或修f 评估意见后，上交吏部，知县们以其政绩为标准被分为三类。四 政绩显著者被列为第一类，向吏部推荐。获此推荐的官员，有资格谒见皇帝， 通常也能被吏部加级。一个知县，只要他没有加征税费或滥用刑罚，只要在其辖 区内盗贼，赋税拖欠，官仓亏空的现象不太严重，并且百姓生活安定，地方环境 条件在其任职内有所改善，就能获此荣耀。而最为重要的评荐标准是官员们税收 才能。如果其不能照额征足赋税，没有获得推荐的资格。未完成征税额的知县只 有在以下情形才可能被推荐：首先，诚实有能，其岗位是一个至少符合四个特征 冲、烦、疲、难中三个特征的繁缺，并且在此地任职三年。其次，虽然不是这种 岗位，但在这类省份任职达五年以上者。锄 因无能或腐败而被纠劾的官员被列为第二类。在大计制度中，有八种情况或罪 过均可导致纠劾，被称为“八法”：贪、酷、疲软无为、不谨、年老、有疾、浮躁、 才力不及。自嘉庆时代以后，被评定为“贪”、“酷”的地方官会立即受到弹劾， 结果这两条就从“八法”中取消了，仅剩六条，称为“六法”。蛳犯有贪、酷两罪 的官员，除了依大清律受刑罚外，还要被革职并永不叙用。依大清律，监 守自盗者要依其侵占数额而定刑之轻重。锚对于受贿者，其刑罚为杖至绞，依受贿 耀l 卅祖：清代地方政府，泫律： ：版社2 0 0 3 年版，第4 7 页。 瞿l 川丰n ：清代地方政府，法律版礼2 0 0 3 年版，第6 0 页。 瞿i 叫祖：清代地方政府，法律f f ；版礼，2 0 0 3 年版。第6 l 页。 黄六鸿：福怠伞书，见官箴书集成第6 卷，黄山书社1 9 9 8 年版，第2 页。 何瞻：清律例第2 3 卷，海南f l 版 l ：2 0 0 0 年版，第4 8 贝。 1 0 数额及是否枉法而定。 那些既未列入推荐名单又未被纠劾的知县则留任原职，并被督扰分别报告吏 部。大多数官员均为此类。他们的政绩通常依四个标准来评估：守( 操守) 、才( 能 力) 、政( 行政品质) 、年( 年龄) 。 ( 二) 书吏的组织、职能、录用与贪赃行式 书吏，州县衙门中的四种佐助人员之一，在地方行政中有着独特的地位。其 重要性，只有在理解了他们活跃于其中的那个制度性架构以后才能真j 下理解。 所有书吏都在本省内招募，与知县的情形正好相反。知县，作为一个外来者，并 不熟悉该地方情况及问题，甚至连方言都听不懂，因此易于受书吏蒙骗。况且， 书吏及其家人、亲戚、朋友，世世代代生活在这一地区。他们在涉及亲戚朋友的 个人利益上包庇维护，必然导致在税收、徭役、诉讼等方面的偏私枉法。相反， 知县们除了可能与当地士绅来往之外，几乎与当地百姓没有什么个人关系。 虽然书吏的服务期限规定为五年，但实际上许多人在期届满之后，仍然以改 名换姓的手段保留其职位。即使他们自己不能保留职位，他们也会竭力使自己的 家人或亲戚获得此类职位。因此，一个知县可能被免职、调迁或晋升，此即所谓 “官有迁调而吏无变更”。 于是，州县地方政府便形成了一种特殊格局：不断更 替且缺乏经验的知县们“领导”着一帮久据其职久操其事且老于世故的当地书吏。 这种情形对地方行政有两大重要影响。缺乏经验的知县不得不依赖书吏执行 公务。等到有了经验以后，他又该调离了。然后，下一个取代其职位者不得不经 历同样的尝试和同样的错误。而书吏任职时间越长，对行政事务越是熟练。与此 同时他在应付差事和滥用权力方面也变得更为熟练。知县们因此处于一种困境之 翟同租：清代地方政府，法律 版社2 0 0 3 年版，第6 2 页。 犯f 司祖：清代地方政府，法律版 ：2 0 0 3 年版，第6 3 页。 瞿i 叫祖：清代地方政府，法律版社2 0 0 3 年版，第6 5 负。 陈了龙：经世义编第2 4 卷，中。仁书局1 9 6 2 年版。第7 贝。 耀l 叫祖：清代地方政府，法律j i ；版利：2 0 0 3 年版，第6 5 页。 1 l 中，一方面，他们不得不依赖书吏们的知识和经验，另一方面，他们不得不面对 书吏们的贪腐顽政。7 知县们由于任职短暂、职位不稳定，很难有效地监督控制书吏。他们要花好 几年时间才能熟悉行政、了解地方情况、觉察书吏们奸滑。即使有一个经验和能 力都不错的知县觉察并撤换了奸滑书吏，但他也管不了离任以后；奸吏们很可能 杀回来再次在一个新知事手下任职。 书吏的重要性与现存的行政制度及实践密切相关。在这种制度下，作为行政 官员，知县受其上司监督。这种监督主要通过公文来往的方式进行：命令通过公 文发布给知县，知县又通过公文回应。由于“拟制和接受公文的都是书吏”，曲所 以，他们显然居于一个战略性位置上。“拟制和发出公文之类繁琐的例行公事， 使得知县们很少有时间去执行更实质性的行政职能。这对地方行政虽非好事，但 是对书吏们有利”。 使书吏们得以操纵衙门事务的另一个因素，是政府规章及先 例的复杂。“官员们无法知悉所有的规章，因而必定要依赖书吏们的丰富实践知 识”。书吏问题的根本原因，在于先例太多且包含极琐碎的细节，互不相关，有 时甚至自相矛盾，这使得书吏们有机会为谋求私利而玩弄规章先例。 最后，书吏们常能接近官府公事档案，这些档案包含许多对行政有价值的信 息。为了独占这些资料，他们常竭力使档案秘而不宣。赋税簿册，即是一例。出 现在官方钱粮册中的仅仅是户名，而纳税人的真实姓名地址则仅记录在由税吏 自己制作并私自存留的名册副本中。他们把这种秘册视为私财奇货，不愿向知县 和其他人出示。 帮i 叫祖：清代地方政府，法律f ；版十i ：2 0 0 3 年版，第6 6 页。 瞿川机：清代地方政府，法律版社2 0 0 3 年版，第6 6 页。 鲁一h ：通甫类稿第l 卷。台北义海j ；版社1 9 j 9 年版，第1 l 页。 鲁一i 叫：通甫类稿第l 卷，台北义海版 1 ：1 9 5 9 年版，第l l 页。 鲁一问：通甫类稿第1 卷，台北文海版 i ：1 9 5 9 年版，第1 l 灭。 i l ! 同祖：清代地方政府，法律版礼2 0 0 3 年版，第6 7 贝。 瞿l r 寸祖：清代地方政府，法律出版社2 0 0 3 年版，第6 7 页。 】2 1 、书吏的组织与职能 “书吏们服务于州县衙门及僚属官员的办公所”。各类衙门雇用常年书吏都 有规定名额，少则几个，多则近三十。有时也允许官员们雇一些抄写员，称为“帖 写”，专门帮助常年书吏抄写文件。锄各类衙门额外增雇书吏的数量，由督抚按每 一衙门的实际需要来决定，并将数字报告吏部。地方官员不得擅自在批准名额外 增雇。 然而，并非所有名字列入衙门名册的书吏都实际上在衙门工作。有一些是“挂 名书吏”。知县袁守定( 1 7 0 5 1 7 8 2 年) 曾说过“典吏”职位通常被那些醉心于 穿戴冠带的荣耀却不实际办理公事的人占据着。按田文镜所述，这种挂名书吏通 常是殷实人家的子弟，他们愿意出一笔钱，二至四两银子不等，买一个挂名书吏 位置，以保护自身及家财，或逃避徭役。他们所出的这笔钱通常用于衙门购买文 具。 各房的工作必定包括许多公文、公事的准备和处理，这些职责主要落到书吏 们身上。这些职责主要有： “草拟公牍”。由于草拟公文能带来一些好处，所以书吏们总是轮流起草公牍。 因此，这种差事便按书吏们在点名册中的名字顺序分配。一旦被轮到，该书吏必 须在一个合理的时问内完成公文起草工作。有时专门规定了准备草稿及完成文书 的确定期限，该期限依文书的性质及起草该文书需要的劳动量大小而定。通常起 草文书的书吏必须在文书草稿末尾署上名字，以便一旦有什么问题出现就能追究 执笔人。草稿完成后交给知县或幕友修改审定。审定后的公文稿发回原房誊抄， 誊定的文本再次送知县复查并盖印加封。然后，便是派人送出或付邮，这要按事 情的性质而定。 填制例行报表。知县必须定期向其上司呈报各种报表。准备此类报表是书吏 茭幅员：清会典事例第1 2 卷，台湾人通书局1 9 9 9 年版，第1 3 页。 吴幅员：清会典事例第1 2 卷，台湾夫通书局1 9 9 9 年版，第1 3 贝。 界i 司祖：清代地方政府，法律f f ；版社2 0 0 3 年版，第6 8 页。 帮i 叫祖：清代地方政府法律版 l ：2 0 0 3 年版，第6 9 贝。 黄六鸿：福惠伞书，见官箴书集成第4 卷，黄山书社1 9 9 8 年版，第1 1 页。 1 3 们的职责。“这些报表包括各类年度报表及保结卷册等”。o 。 拟制备忘录。主要在案件的审判开庭前或在答复上司询问前执行，有时需要参 考以往的公文案牍材料。于是，搜览与待审案件或待处理事务相关的档案并提出 一个报告，也是书吏们的职责。通常的作法是在一张纸上写下基本要点，附在案 上，以便知县对该案有一个清晰的轮廓。 填传发票。填发授权衙役逮捕罪嫌、传唤证人或拖漏赋税者的公文，也是书吏 们的职责。 填制赋税册籍。书吏既要填制赋税册，又要填制限期催征登记册。按规定期限 检查税户缴税情况，并在比簿上记录税户的拖欠数字，以便能对欠税人、征税代 理人、负责督催税收的衙役进行确认并传唤。这种册簿是“比责”的依据。 整理档案。这是任何官衙必办的基本业务，也是书吏们最重要的职能之一。一 旦有档案误置、丢失或抽换，书吏们要受追究。在讨论书吏的实际权力时鲁一同 曾作过如下评论：胥吏犹未可遂减者，何也? 官不亲事，事不在官也。催科问胥 吏，刑狱问胥吏，盗贼问胥吏，今且仓监驿递皆问胥吏。在某些少有的场合，书 吏的话甚至比知县的话更有权威，正如冯桂芬所说：“州县官日可，吏日不可， 斯不可也。” 2 、书吏的录用、服务期限及升迁 殷实之家的成员们常常为获取社会地位、保护家财、逃避徭役等目的占据一 个挂名书吏职位。但是，实际在衙门服务的大多数书吏都是来自没有资财的人家， 获得经济报酬是他们的基本动机。袁守定曾说，那些实际在衙门服役的书吏都是 穷人。由于他们既不能享受正式薪俸，又没有头衔，所以他们常常通过非法手段 从百姓那里榨取钱财以满足自己及家人的需要。至于那些有家资而又实际服役的 盛康：经世文续编第2 l 卷，j ：海文海版社1 9 9 8 年版，第1 4 负。 陆维祺：学治偶存第4 卷，黄山书礼1 9 9 8 年版，第1 7 负。 耀f r 司卒h ：清代地方政府，法律版 l ：2 0 0 3 年版，第7 4 灭。 犯i 州祖：清代地方政府，法律f l j 版十l ：2 0 0 3 年版，第7 5 页。 耀i 叫祖：清代地方政府，泫律版社2 0 0 3 年版，第7 5 页。 1 4 书吏，其寻求此类职位的动机可能与挂名书吏非常相似。 法律规定书吏的正式资格之一是：所有书吏必须来自于良善人家，即无从事 任何卑贱职业者之家。在申请这一职位前，求职者须从村坊邻居们那旱获取一份 关于身家清白的联名具保书。然后，地方官必须向吏部呈交一份盖印信的证明书。 因为书吏的职责主要是掌管文书案牍，所以读写能力自然是基本资格之一。为履 行某些职责，一点基本的计算知识也是必要的。据说，有些未登科甲的学生常放 弃学业进入书吏生涯。哪 是否对书吏求职者进行考试，由地方官们自己决定。有的地方官在书吏上 岗时稍作点测试。“黄六鸿的做法是，留下那些能写出文理清晰的公文者及书法 较好者，淘汰那些不合此类要求者，他发现在应命试写公文时，许多书吏在写下 开头套语后就再也写不下去了”。“知县通常淘汰年老及无能者，但对那些服务 时间长、有家产、熟悉衙门公事或口头表达能力较好的书吏则宽宏留用或录用”。 另一种普遍的作法是将已在衙门服务多年的帖写提