（档案学专业论文）个人信用档案管理法律制度研究.pdf

t 广 一f 苏州大学学位 本人完全了解苏州大学关于收集、保存和使用学位论文的规定， 即：学位论文著作权归属苏州大学。本学位论文电子文档的内容和纸 质论文的内容相一致。苏州大学有权向国家图书馆、中国社科院文献 信息情报中心、中国科学技术信息研究所( 含万方数据电子出版社) 、 中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社送交本学位论文的复印件和电子 文档，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或其他复制手段 保存和汇编学位论文，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索。 经校保密办审核批准，本学位论文属保密论文，在年 解密后适用本规定。 论文作者签名：益立越日 导师签名：茸生日 0 i 个人信用档案管理法律制度研究中文提要 个人信用档案管理法律制度研究 中文提要 随着我国社会主义市场经济的发展，个人信用问题逐渐浮出水面。它严重影响了 市场经济的有序发展与社会的和谐安定。建立个人信用档案可以解决信息不对称问 题、减少交易风险、促进市场经济健康发展，推动诚信社会的形成。社会对个人信用 档案管理的制度化、规范化的呼声日趋强烈。构建我国个人信用档案管理的法律制度 成为一个亟待解决的时代课题。 本文在分析了个人信用档案及其相关概念的基础上，对个人信用档案管理的法律 关系展开了全面论述。同时以典型案例与相关调查为载体及切入点，阐述了目前我国 个人信用档案发展面临的法律障碍。随后借鉴美国、欧洲、日本等发达国家或地区的 个人信用档案管理法律制度的经验，结合央行发布的征信管理条例征求意见稿， 提出了构建我国个人信用档案管理法律制度的建议：对个人信用档案管理的法律关系 主体给予必要的权利保护与责任规制；对个人信用档案信息活动予以规范；在个人信 用档案监管方面，强调建立政府监管、社会监管、行业自律三位一体的监管机制，以 实现功能整合。 关键词：个人信用档案管理法律障碍法律制度构建 作者：俞银燕 指导教师：蒋卫荣 a b s t r a c t s t u d yo nt h ep e r s o n a lc r e d i ta r c h i v em a n a g e m e n tl e g a ls y s t e m s t u d yo nt h ep e r s o n a lc r e d i ta r c h i v e m a n a g e m e n tl e g a ls y s t e m a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fc h i n a ss o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y , p e r s o n a lc r e d i tp r o b l e m b e c o m em o r es e r i o u sd a yb yd a y i th a ss e r i o u s l ya f f e c t e dt h ed e v e l o p m e n to ft h em a r k e t e c o n o m ya n d s o c i a lh a r m o n y c r e a t i n gt h ep e r s o n a lc r e d i ta r c h i v ec a nr e s o l u t et h e i n f o r m a t i o na s y m m e t r i e s ，r e d u c et h et r a n s a c t i o nr i s k ，p r o m o t et h em a r k e te c o n o m y , a n d e s t a b l i s ha nh o n e s ts o c i e t ya tl a s t f a i t hc o m m u n i t yh a su r g e dt h ed e v e l o p m e n to fp e r s o n a l c r e d i ta r c h i v em a n a g e m e n t ，w h i l et h ed e v e l o p m e n to fp e r s o n a lc r e d i ta r c h i v ei su r g e n t l y c a l l i n gf o rt h el e g a ls y s t e mo fp e r s o n a lc r e d i ta r c h i v em a n a g e m e n t t h i sp a p e ra n a l y z e st h ep e r s o n a lc r e d i ta r c h i v ea n dr e l a t e d c o n c e p t s ，d i s c u s e st h e l e g a lr e l a t i o n s h i p sa m o n gt h em a n a g e m e n to fp e r s o n a lc r e d i ta r c h i v e i ta n a l y z e st h ec a s e s o ft h ec h i n a sp e r s o n a lc r e d i ta r c h i v em a n a g e m e n t ，c o m b i n e sw i t ht h ei n v e s t i g a t i o n ，a n d d e s c r i b e st h el e g a lb a r r i e r si nc h i n a sc u r r e n tp e r s o n a lc r e d i ta r c h i v em a n a g e m e n t f i n a l l y i ta d o p t st h ee x p e r i e n c e so ft h ep e r s o n a lc r e d i ta r c h i v em a n a g e m e n tl e g a ls y s t e mi nt h e u n i t e ds t a t e s 、e u r o p e 、j a p a n ，d o m i n a t e st h e “c r e d i tm a n a g e m e n tr e g u l a t i o n s ”d r a f t ， p r o p o s e st h er e c o m m e n d a t i o n so fb u i l d i n gt h ep e r s o n a lc r e d i ta r c h i v em a n a g e m e n tl e g a l s y s t e mi nc h i n a t h er e c o m m e n d a t i o n sa r e ：t op r o t e c to rr e g u l a t et h es u b j e c t so fl e g a l r e l a t i o n si np e r s o n a lc r e d i ta r c h i v em a n a g e m e n t ；t os t a n d a r d i z ep e r s o n a lc r e d i ta r c h i v e i n f o r m a t i o na c t i v i t y ；t oe m p h a s i st h ed i f f e r e n tp u r p o s e so fg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n 、s o c i a l r e g u l a t i o n 、i n d u s t r ys e l f - r e g u l a t i o n k e yw o r d s ：p e r s o n a lc r e d i ta r c h i v em a n a g e m e n t ，l e g a lb a r r i e r s ，c o n s t r u c t i o no fl e g a l s y s t e m w r i t t e n b y ：y uy i n y a n s u p e r v i s e db y ：j i a n gw e i r o n g 1_-_-_-1lj_-_-】11j_-_，j-_1_11 一、个人信用档案及相关概念5 二、个人信用档案管理工作8 第二节个人信用档案管理的法律关系9 一、个人信用档案管理法律关系的主体l o 二、个人信用档案管理法律关系的客体一1 0 三、个人信用档案管理法律关系的内容。1 0 第二章我国个人信用档案发展面临的法律障碍1 2 第一节缺乏对个人信用档案法律关系主体的保护或规制1 2 一、个人隐私权保护有待加强。1 2 二、征信机构规制不力1 3 第二节缺乏对个人信用档案信息活动的规范一1 4 一、个人信用档案信息的征集缺少法律支持一1 4 二、个人信用档案信息的披露缺少约束1 5 第三节缺乏有效的监管机制一1 6 一、政府监管缺位1 6 二、失信惩罚机制不健全1 7 三、行业自律机制缺失1 7 第三章国外个人信用档案管理法律制度引介1 8 第一节国外个人信用档案管理法律制度比较1 9 一、不同管理模式下立法价值取向存在差异1 9 二、不同管理模式下个人信用档案信息规范有异2 0 三、不同管理模式下监管方式有异。2 1 第二节国外个人信用档案管理法律制度对我国的借鉴意义。2 2 章构建我国个人信用档案管理法律制度2 4 第一节个人信用档案管理法律关系主体的规制与保护2 5 一、征信机构2 5 二、个人信用档案主体。” 三、个人信用档案信息提供者3 0 四、个人信用档案使用者。3 1 第二节个人信用档案管理主要环节的规范3 1 一、个人信用档案信息的征集。3 l 二、个人信用档案信息的保管。3 4 三、个人信用档案信息的披露3 5 第三节个人信用档案监管机制构建。3 6 一、政府监管机制3 6 二、行业自律机制3 7 三、社会监管机制。3 7 结语3 9 参考文献4 0 攻读学位期间公开发表的论文4 3 附件4 4 j 舌记4 7 个人信用档案管理法律制度研究序言 序言 第一节论文选题背景和意义 现代市场经济从某种意义而言是信用经济，也是法制经济。目前，我国信用体系建 设远远滞后于经济发展水平。个人信用制度不健全，对个人信用行为缺乏相应的约束机 制，失信与守信没有严格区别对待，社会生活中信用危机日趋严重，借贷不还、合同违 约、假冒伪劣、坑蒙拐骗等信用缺失现象普遍存在。造成这些现象的原因除了我国社会 正处于转型时期难以避免的社会失衡外，最根本的原因还在于缺乏健全完善的个人信用 制度。个人信用制度建设滞后，已成为当前制约我国市场经济发展的“瓶颈 。 个人信用档案作为“信用”媒介的依托，被视为个人的“第二张身份证”。在个 人信用档案管理实践中，已日益突显出法律依托阙如，个人信用档案建设面临巨大困 难，如：个人信用档案的凭证性、客观性、准确性受到质疑，个人信用档案主体的权 益受到侵害、且缺少有效的救济渠道等等。完善个人信用档案的法制环境建设，可以 有效监控个人信用档案生成的全过程；规范个人信用档案法律关系主体的权利与义 务；惩处失信行为，从而培养良好的社会信用氛围。管理工作如果缺乏法律保障将很 难有效落实，因此个人信用档案管理的法制建设问题理应得到全社会尤其是立法机关 的重视。 一、国内研究综述 第二节国内外研究综述 国内较有影响力的期刊都被收录进中国期刊网，笔者借助中国期刊网、中国优秀 硕士学位论文全文数据库、中国博士学位论文全文数据库对该领域的文章进行统计分 析，尽可能全面整合并介绍国内关于该课题的研究现状及研究水平。 ( 一) 研究情况统计 虽然档案界有“信用档案 、“诚信档案”等不同称谓，但是其研究对象基本一致。 为方便统计，统一以“信用档案”的名称予以汇总。在对数据库文献初次检索的基础 序言个人信用档案管理法律制度研究 上，笔者进行了二次排查，剔除了“信用档案中与个人信用档案无关或重复的文献。 检索时发现最早收录的关于个人信用档案的论文始于2 0 0 0 年，因为2 0 1 0 年的数据不 全，分析时就不采用2 0 1 0 年的数据。因此选择2 0 0 0 - 2 0 0 9 年间的数据进行统计分析。 需要说明的是，虽然若干论文篇名不用“个人信用档案”概念，但其研究对象是“学 生信用档案 或“农民信用档案 等，也属于个人信用档案的范畴，因此一并纳入统 计范围之内。结果如下： 厶 口 年代 2 0 0 02 0 0 l2 0 0 22 0 0 32 0 0 42 0 0 52 0 0 6 2 0 0 7 2 0 0 82 0 0 9 计 信用档案 25l o o8 66 38 47 21 95 23 45 1 7 管理 个 、信用 档案管理 122 11 31 92 33 572 51 11 5 7 2 0 0 0 - 2 0 0 9 年个人信用档案选题发文情况表 ( 二) 研究现状 通过对检索结果的分析，可以发现，我国个人信用档案的论著数量已达到一定规 模，且有从最初较浅层次的概念、内容、作用以及必要性的介绍，向较高层次如管理 方式、制度建设等研究转变的趋势。 但就总体而言，目前我国有关个人信用档案管理的研究尚处于起步阶段，对个人 信用档案的研究没有作为档案学研究中一门分支学科来进行。研究成果以期刊文章为 主，研究对象大多数局限于高校，2 0 0 0 - 2 0 0 9 年涉及个人信用档案管理的文献1 5 7 篇， 其中8 0 篇文章是关于高校学生群体，比重高达5 1 3 。其他文章中涉及个人信用档 案建立的必要性、定义、内涵的研究居多，而围绕体系建设的研究较少；学术界对个 人信用档案管理法制问题的研究凤毛麟角，只有若干研究生论文在个人信用档案管理 体系中的法制建设论述中有所涉及，如：信用档管理体系构建研究( 徐懿蕾，2 0 0 7 ) ， 中国个人信用档案管理体系建设研究( 祝彩凤，2 0 0 6 ) 。针对个人信用档案管理 法制研究的期刊文献只有卫胜：实现个人信用档案社会利用的几个法律问题 ( 2 0 0 7 ) ，张东华，魏丽，王玮：建立信用档案的法律思考( 2 0 0 5 ) ，冯瑶：信用档 案管理中的若干法律问题研究( 2 0 0 3 ) ，王少辉：信用档案管理中的若干法律问题 2 个人信用档案管理法律制度研究 序言 研究( 2 0 0 3 ) ，陶学斌：信用档案的界定及应注意的法律问题( 2 0 0 2 ) 等。 这些文献对个人信用档案管理中隐私权保护、征集范围、管理模式等领域虽有所 涉及，但这些研究普遍带有内容粗疏、分散的缺陷，多数是从单个侧面来分析或剖解 要阐述的问题，研究缺乏系统性。对征信机构、个人信用档案信息提供者、个人信用 档案使用者的权利与义务，监管机制，个人信用档案主体被侵权后的法律责任等方面 的研究鲜有涉及。 二、国外研究综述 发达国家的信用制度经过较长时间的建设已趋于成熟，并形成了各自的信用档案 管理模式和相对完备的法律制度。在个人信用档案信息的征集、保管、披露等方面， 个人信用档案主体、征信机构、个人信用档案信息提供者、个人信用档案使用者等法 律关系主体的规制与保护方面，以及个人信用档案监管主体方面都已经形成较为完整 的体系。“征信国家的很多立法经验值得我们学习。这里需要说明的是，各国对于 个人信用档案的称呼是存在差异的，如美国习惯上使用“个人信用报告”，而欧洲使 用的则是“个人信用数据 。笔者出于学科研究的考虑，也为适应社会和国外的习惯 用法，在下文中，“个人信用档案 、“个人信用报告 、“个人信用数据”会适时并用。 第三节本文写作思路与特点 近年来，信用已经成为社会各界非常热门的一个话题，也是经济学、法学、社会 学等学科都在探讨的学术课题之一。信用本身是一个多学科并用概念，其中又以经济 学领域使用最为频繁。国内很多研究就是从信用经济入手，以信用为切入点分析信用 经济的特点、成因、金融控制以及数据库的建立等。从法学视角，特别是结合档案学 的有关观点对我国个人信用档案研究还刚刚起步。 笔者选择了经济、法律、社会学与档案学的交叉地带作为研究方向及切入点，总 体上运用法理学和档案学理论等学科知识，多方位、多视角对个人信用档案管理中的 法律问题展开研究。本文以个人信用档案管理中引发的个案作为贯穿全文经线，法律 问题的提出与分析为纬线，并在借鉴国外的先进经验以及国内的研究成果的基础上， 构建适合于我国国情的个人信用档案管理法律制度。在档案学研究的视野下，将个人 序言个人信用档案管理法律制度研究 信用档案作为一个特殊门类档案的专题研究，不仅是国家信用管理的课题，也是档案 管理需要研究的全新领域。笔者希望借此文引起档案界对个人信用档案法制建设的关 注，并为该课题的研究进展贡献自己之绵薄之力。 4 个人信用档案管理法律制度研究第一章个人信用档案管理的法理分析 第一章个人信用档案管理的法理分析 在缺乏市场信用规制的情况下，市场经济多元主体为寻求各自利益的最大化，导 致行为失范，假冒伪劣商品泛滥、虚假宣传盛行、偷税骗税、违约骗约毁约等现象频 频出现。整治信用危机，建立社会信用体系刻不容缓。信用档案正是在这样的时代潮 流中应运而生。原国务院总理朱镕基于2 0 0 2 年九届人大五次会议上就强调“大力规 范和整顿市场经济秩序，要标本兼治，重在治本。要切实加强社会信用建设，逐步在 全社会形成诚实为本，操守为重的良好风尚。加快建立企业、中介机构和个人的信用 档案，使不良行为记录者付出代价，名誉扫地，直至绳之以法。 1 信用档案的建立被视为规范和约束企业和个人行为，整顿市场秩序，实现依法治 国的一项重要举措。个人信用档案是信用档案的重要组成部分，也是我国信用体系的 基础。 第一节个人信用档案管理概述 一、个人信用档案及相关概念 ( 一) 信用 “信用 一词最早属于社会伦理学的范畴，是指从事社会和经济活动的当事人之 间建立起来的以诚实守信为道德基础的履约行为，是一种处理人际关系的普遍道德准 则。随着社会经济的发展，“信用被赋予了新的内涵。在经济领域中，信用有狭义 与广义之分。狭义上，信用指以约期偿还为条件的价值运动的特殊形式：广义上，信 用是一种主观上的诚实守信和客观上的偿还能力的统一。 现代汉语词典中对“信用”的解释：能够履行跟人约定的事情而取得的信 任；不需要提供物质保证，可以按时偿付的；指银行借贷或商业上的赊销、赊购。 2 经济学上的“信用 已突破“信誉 这层人格利益，逐步发展成为财产利益。履约 情况与履约能力成为衡量其信用等级的基本尺度。可见“信用”既有道德层面恪守承 1 朱镕摹政府工作报告f m 光明闩报2 0 0 3 - 3 1 7 2 中国社会科学院语苦研究所词典编辑部现代汉语词典【m 】北京：商务印书馆出版，1 9 9 5 ：1 2 8 6 5 第一章个人信用档案管理的法理分析个人信用档案管理法律制度研究 诺的自我认知感，又有法律层面商品交换产生债权债务关系的约束力。因此，建立社 会诚信，需要从道德约束与法律规制两方面着手。如何对社会诚信进行固化，实现对 “经济人 内部行为的控制和外部约束力量的增强? 建立个人信用档案成为不二的选 择。 ( 二) 信用档案 我国档案界近年来对信用档案及个人信用档案的研究，从基本空白的摸索阶段， 逐渐进入深入探讨阶段。虽然在许多问题上仍有分歧，未能达成一致，但对于信用档 案按照其构成主体不同，可以分为个人信用档案，企业信用档案和政府信用档案，个 人信用档案是信用档案的有机组成部分等观点已不存在争议。既然个人信用档案与信 用档案是个性与共性的关系，那么，对个人信用档案定义的提出，就应建立在“信用 档案 定义的基础上。然而，目前学术界对于什么是“信用档案 以及“个人信用档 案 仍然众说纷纭，尚无定论。如有的定义为“信用档案是有关管理部门在信用管理 活动中为受信人建立的能够说明其信用能力和相关经历的各种原始记录。3 “所谓信 用档案是指由公共部门保存的，关于企业、中介机构和个人基本情况和信用情况的原 始记录”。4 “信用档案是社会信用主体在社会活动中形成的、与信用主体有关的各种 信用记录，涵盖政治、经济、法律、道德等方面内容”。5 “信用档案主要指由相关 机构根据业务需要，收集、整理和保管的反映个人、企业信用状况的信息材料。6 又 如：“信用档案是国家机构、社会组织和个人在社会实践活动中形成的反映其信用的 有价值的各种形式的历史记录。7 “信用档案是社会信用主体在社会活动中形成的与 信用主体有关的各种信用记录，他主要包括国家信用档案、企业信用档案、个人信用 档案等方面”，“个人信用档案是反映个人信用状况的原始记录，又是社会信用档案体 系的基本组成部分 。8 信用档案是企业、中介组织和个人信用情况的原始记录”，“个 人信用档案是指个人的商业信用记录及对判断个人信用状况可能有影响的其他信 息 。9 信用档案是民事主体在社会交往中形成的记录和反映其信用表现、保存备查 3 赵嘉庆论信用档案【j 】卜海档案2 0 0 3 ( 1 ) ：2 7 4 卜鉴民信用档案管理初探【j 】档案与建设2 0 0 2 ( 9 ) ：2 4 5 吴青丽信用档案与信用档案管理叨中国档案2 0 0 2 ( 7 ) ：9 6 陈宇信用档案与信用档案t 作阴中国档案2 0 0 2 ( 4 ) ：5 7 苗文化，程鹏说说信用档案叨山两档案2 0 0 2 ( 5 ) ：3 0 8 肖文建，尹恒关于建旁个人信用档案的思考【j 】档案时空2 0 0 3 ( 2 ) ：1 9 9 黄惠珍也谈信用j j 信用档案【j 】档案与建设2 0 0 3 ( 1 ) ：4 0 6 个人信用档案管理法律制度研究第一章个人信用档案管理的法理分析 的各种记录 。1 0 再有：“信用档案应该是企业、个人在处理经济事务中取得或未取得 被信任的过程中形成的具有保存价值的历史记录 。1 1 “信用档案是指联合征信局等为 社会提供信用服务的第三方中介机构把分散在各领域和社会有关方面的个人、企业和 政府的信用信息资料汇集起来，进行一定的加工存储，从而形成关于个人、企业和政 府的信用信息记录系统，并据此为信用当事人提供服务 。1 2 有的学者认为：“信用档 案是记录个人或组织在社会经济活动中守信用情况的文字、数据、声像等各种形式、 裁体的材料”培。“信用档案是企业、机构、个体经济交往行为的真实记录，是对企 业、机构、个体社会行为进行信誉评估的重要依据 。h 纵观上述信用档案和个人信用档案的定义，虽表述各异，但异中存同。笔者认为 对于信用档案的构成要件应从以下方面进行探讨： 1 信用档案形成主体 目前探讨中出现的信用档案的形成者有：政府、国家机构、社会组织、个人、民 事主体、中介组织等等。由于我国正从“非征信国家 向“征信国家”过渡和转型， 许多事物正经历着从无到有的过程。信用档案作为新生事物在某些领域，特别是经济 领域，如：税务、证券、银行等行业发展迅速，但在某些与金融行业稍显疏远的领域 发展缓慢，甚至尚未建立。目前掌握信用档案的只是一些公共部门，或者相关部门，他 们保管的信用档案往往只是一些企业、公司法人或自然人的信用记录。似乎将信用档 案的形成者描述为相关机构或公共机构、企业、个人无可厚非，但局限于现实的定义， 必定无法概括事物的全部特征。应以发展的观点对新事物进行定义。那么如何才能全 面、准确定义信用档案呢? 笔者认为应借鉴“档案”的定义，“档案是国家机构、社会 组织、个人在社会活动中形成的，保存备查的文字、图像、声音及其他各种形式的原 始记录”。1 5 “国家机构、社会组织、个人 可以精确的概括出信用档案的形成主体。 2 信用档案的集存组织 所谓信用档案的集存组织，是指对信用档案进行收集、保管、提供利用的机构或 部门。对集存组织比较多的表述为“有关管理部门、“相关机构”、“联合征信局”“公 1 0 王星光，上海燕信用档案初探f j l 档案管理2 0 0 2 ( 4 ) ：6 1 1 钟闻诌议信用档案【j 】北京档案2 0 0 2 ( 7 ) ：5 1 2 于双喜试论w t o 与信用档案体系的构建阴浙江档案2 0 0 2 ( 7 ) ”宣晓妹浅谈信用和信用档案【j 】卜海档案2 0 0 2 ( 3 ) ：4 8 m 尚瀛信用j 信用档案【j 1 山东档案2 0 0 2 ( 2 ) 1 5 吴宝康档案学概论北京：中国人民人学f ：版社，1 9 9 8 7 第一章个人信用档案管理的法理分析 个人信用档案管理法律制度研究 共部门 等。有的定义中未涉及到信用档案集存组织的设置，是否可以理解为保存在 信用主体手中关于其本身状况的记录，也可称为信用档案? 笔者认为，市场经济下， 信用主体出于利益驱动，将极力凸显其良好的信用记录，而掩盖其不良记录。因此未 经过中介机构调查核实而掌握在信用主体自己手中的信用记录，不能随意认定为信用 档案。信用档案到底应该由谁来建立、保管? 笔者认为应该由一个独立的第三方来承 担此责任，即“征信机构”。 3 信用档案产生的领域 信用档案产生领域的表述涉及“信用管理活动 、“社会活动 、“社会实践活动”、 “社会交往”、“经济事务 、“经济交往行为中”、“在社会经济活动中”等。这些观点 所阐述的信用档案领域大致可分为两大类，即广义与狭义“社会活动 与“经济 活动”。笔者认为，信用档案并不局限于经济领域，考试作弊、违约等都能反映信用 主体的信用情况，因此将信用档案的形成范围表述为“社会活动”更有说服力。 ( 三) 个人信用档案 结合信用档案的有关概念分析，从档案学的角度，可对个人信用档案提出如下定 义：个人信用档案是个人在社会活动中形成的，由征信机构收集、保管、提供利用的， 能反映其履约历史和履约能力的，具有保存价值的历史记录。 二、个人信用档案管理工作 个人信用档案管理工作是适应社会实践的需要而产生和发展起来的。虽然我国个 人信用档案管理工作还刚起步，还没有发展到如“征信国家”那样“一人一信档的 阶段。但随着社会信用体系的健全，个人信用档案管理工作将日趋规范化、制度化、 构核实确认后，建立 个人信用档案管理法律制度研究第一章个人信用档案管理的法理分析 其个人信用档案，纳入个人信用信息数据库。目前，国内有若干大型征信公司已开展 此项业务，由于信用产品需求不足，以及信用档案意识未能在很大范围内形成共识， 公民主动建档的积极性不高。 2 联合征信。征信机构向个人信用档案主体活动所涉及过的工商部门、海关、税 务、证券、保险公司等金融机构以及公共服务部门收集其信用信息，建立个人信用档 案，经鉴定核实后录入个人信用信息数据库。目前，我国个人信用档案的收集，主要 通过联合征信的方式。2 0 0 2 年起，由央行牵头，各商业银行参与，联合了诸多部门 建立的个人信用信息基础数据库，已于2 0 0 6 年开通运行。至2 0 0 8 年，已经为6 4 亿 人建立个人信用档案。 ( 二) 个人信用档案鉴定 个人信用档案的鉴定指对个人信用档案的真实性和档案价值进行鉴定，对不属于 个人信用档案范围和已过保管期限的档案剔除，销毁。该阶段工作的重中之重是个人 正面信用信息与负面信用信息保管期限的确定。 ( 三) 个人信用档案保管 个人信用档案保管工作是指采取安全保护措施，保障个人信用档案载体和信息的 完整与安全，其内容主要包括：个人信用档案实体保管场所的管理，个人信用档案信 息流动过程中的保护。 ( 四) 个人信用档案利用 个人信用档案建立的目的，就是通过信用信息的流动与共享，推进市场经济发展 和社会主义精神文明水平的提高，为社会主义事业服务。征信机构通过个人授权或法 律规定，可以稳定、合法地从金融机构、政府部门等收集、共享个人信用档案信息， 并提供权威、科学的信用报告，为社会各方面授信决策提供依据。 第二节个人信用档案管理的法律关系 个人信用档案管理法律关系是指在调整个人信用档案管理行为过程中所产生的、 借助权利和义务表现出来的一种思想意志关系，是主体之间以法律上的权利、义务为 纽带而形成的社会关系。虽然我国还没有制定有关个人信用档案较为全面的法律规 范，但我们可以根据现有的法律规范和法律原则，以及国际上其他国家的做法，探讨 9 第一章个人信用档案管理的法理分析个人信用档案管理法律制度研究 个人信用档案管理中形成的法律关系。 一、个人信用档案管理法律关系的主体 法律关系的主体是指在法律关系中依法享有权利和履行义务的组织或个人。个人 信用档案管理法律关系的主体主要有：个人信用档案主体、征信机构、个人信用档案 信息提供者、个人信用档案使用者。 1 个人信用档案主体，是指信用信息被征信机构收集、处理和利用的人，即被征 信人。对于个人信用档案主体的称呼，各国略有差异。美国使用的是“消费者 ，欧 洲使用的是“数据主体 。一般而言，个人信用档案主体应当为个人( 即自然人) ，而 不包括法人或其他组织。 2 征信机构：指经有关部门批准成立的，专门从事采集、存储、加工处理信用信 息，提供信用报告和其他信用咨询服务的组织。它是独立于信用交易双方的第三方， 具有中介性质。 3 个人信用档案信息提供者：指为征信机构提供其掌握的关于公民的信用信息的 社会组织或个人，如：银行、保险公司，公共服务部门( 如水、电、气) 等。根据个 人信用档案信息的来源，大体可以将个人信用档案信息提供者分为两大类，即政府 部门，如：公安、司法、审计、财政、税务、工商等；非政府部门，如：金融机构、 电信、邮政、水电气等公用事业单位。 4 个人信用档案使用者：是指利用征信机构提供的个人信用档案进行授信、雇佣 等活动的个人或机构。实践中，个人信用档案使用者往往也是个人信用档案信息提供 者，如商业银行、保险公司等。 二、个人信用档案管理法律关系的客体 法律关系中的客体，是指法律关系主体的权利和义务所共同指向的对象。个人信 用档案管理法律关系中的客体主要指个人信用档案，包含了个人信用信息，因为个人 信用信息本来就是个人信用档案的组成要素。 三、个人信用档案管理法律关系的内容 个人信用档案管理法律制度研究第一章个人信用档案管理的法理分析 他人履行义务的请求权；要求他人做出或不做出一定行为的权利；当义务方拒绝 履行义务时，通过国家强制力帮助其实现权利的权利。法律关系主体的义务主要有： 积极作为的义务；消极不作为的义务：接受国家强制或制裁的义务。1 6 关于个 人信用档案管理法律关系主体的权利与义务，在第四章有详细的介绍，此处不做赘述。 个人信用档案涉及到经济学、法学、档案学、社会学等诸多领域，其本身就是理 论与实务相融合的结合体。本文旨在以法律的角度对其进行研究，对包含在个人信用 档案管理中的复杂法律关系网作出明晰的判别，从源头上对相关主体、客体等概念作 出理性分析，有利于更深入地探讨我国个人信用档案管理的法律制度构建。 1 6 龚延泰主编法律基础【m 1 苏州：苏州大学出版社，2 0 0 3 第二章我国个人信用档案发展面临的法律障碍个人信用档案管理法律制度研究 第二章我国个人信用档案发展面临的法律障碍 2 0 0 0 年，上海市出台了我国第一部关于征信方面的地方性法规上海市个 人信用联合征信试点办法。此后，一些省市也先后出台了相关的地方政策或法规。 如深圳市政府于2 0 0 1 年2 月发布了深圳市个人信用征信及信用评级管理办法。 2 0 0 2 年，济南市制定并下发了济南市个人信用采信与评级管理试行办法等。这 些地方性法规，在个人信用档案管理法律制度建设刚刚起步，尚没有全国统一立法的 背景下，对个人信用档案管理起了很好的引导与规范作用。但不可否认，这些法规位 阶较低，且缺乏具体、细致的规定，如缺乏对个人信用信息划分，缺少对信用档案使 用的规制等，实际操作难度较大，实效性不强。2 0 0 5 年1 0 月1 日起实行的央行个 人信用信息基础数据库管理暂行办法也仅属于部门规章，法律执行力也不强，且对 民事责任、行政责任等需从法律层面上加以确认的内容依然没有突破性进展。现行的 法律，难以对信用行业及其涉及的社会关系进行全面的规范和调整，致使我国个人信 用档案发展面临着很多的法律障碍。主要表现在以下方面： 第一节缺乏对个人信用档案法律关系主体的保护或规制 一、个人隐私权保护有待加强 我国现行法律制度中还没有对个人隐私进行直接保护的法律机制，只是通过名誉 权诉求对其间接保护。虽然隐私权与名誉权存在千丝万缕的联系，但隐私权与名誉权 毕竟存在差异。在个人信用档案管理中，常常发生这样的情况，侵害了隐私却没有对 名誉造成侵权。例如，个人信息被非法披露给一些运营商，公众可能因收到无数推销 广告而苦恼，但是对他的名誉并没有影响。可见，目前我国对于个人隐私权的保护是 远远不够的。个人信用档案管理中的隐私权问题，曾引发了许多争议与法律问题，如 河北省石家庄市新华区的社区信用档案事件。2 0 0 2 年4 月4 日，石家庄市新华区社 区信用档案库正式启用。该系统是全国第一家记载社区诚信信息的档案库，并对社会 开放，设立了1 6 个查阅点免费查询。社区信用档案记录了执法执纪部门、企业、中 介机构、市场经营户、社区年满1 8 周岁的公民等五类主体的基本情况、优良记录和 1 2 个人信用档案管理法律制度研究 第二章我国个人信用档案发展面临的法律障碍 不良记录。1 7 公民的信用信息是否属于个人隐私? 新华区将个人信用档案信息向社会 提供免费查询的做法是否侵害了公民的隐私权? 遗憾的是，由于现行法律没有明确隐 私权的内涵与外延，对隐私权的保护存在难度。个人信用档案信息范围到底有多大， 其边界在哪里? 依旧悬而未决。因此也引发公众的普遍担心。笔者曾于2 0 0 9 年9 月， 通过电子邮件、发放纸质问卷等形式对苏州市范围内的公民，就个人信用档案的有关 问题进行了调查。4 4 的受访者担心个人的隐私被泄漏；在关于个人信用档案立法中 ( 见下图) ，九成以上的公民对隐私保护更为关注。 图l 法律责任与救济途 征信机构的监 个人信用档案使用规 信用信息保存期 个人信用信息征集范 隐私权保 个人信用档案立法关注 二、征信机构规制不力 图2 我国尚未出台对征信机构及其征信业务准入条件的法律法规，与征信业有关的规 定主要分散在证券法、人民银行法、贷款通则中。虽然有些地方性法规对征 信机构的准入条件做了规定，但缺乏对从业人员的执业资格、技术准则、行业标准等 1 7 许海涛将公民不良行为“上嘲”对不对全国首个社区信用档案系统引发争议【j 】社区2 0 0 2 ( 1 2 ) 1 3 第二章我国个人信用档案发展面临的法律障碍个人信用档案管理法律制度研究 缺乏规范，操作性不强。央行也曾于2 0 0 6 年出台了征信业务标准，但行业标准在法 律约束力上依旧显得苍白无力。国内的征信机构，大家所熟悉的有：中国诚信信用管 理有限公司、北京信用管理有限公司、中贸远大商务咨询有限公司、新华信商业信息 咨询有限公司、华夏国际企业信用咨询有限公司、还有上文中提及的，石家庄新华区 的精神文明办公室及社区居委等等。观其名，就五花八门j 可见目前我国的征信机构 设立还是比较随意，没有统一的模式。对征信机构准入、退出机制的规制缺失，对征 信机构权利与义务的不明确，严重影响了我国个人信用档案管理有序、健康发展。 第二节缺乏对个人信用档案信息活动的规范 一、个人信用档案信息的征集缺少法律支持 信用信息是建立个人信用档案的先决条件，是构建社会信用体系大厦的基石。信 息公开就成了保证信用信息征集、建立个人信用档案的基础性条件。中华人民共和 国政府信息公开条例虽已经出台，但是与现有的相关法律法规仍存在诸多的不适应。 如商业银行法第二十九条规定：商业银行办理个人储蓄存款业务，应当遵循存款 自愿、取款自由、存款有息、为存款人保密的原则。现行的档案法从总体上说是 强调“管理”档案的法律，另一方面又是立足保密而非保障公开与利用的法律。档 案法实施办法也规定“机关、团体、企业事业单位和其他组织以及中国公民利用档 案馆保存的未开放的档案，须经保存该档案的档案馆同意，必要时还须经有关的档案 行政管理部门审查同意。机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构保存的尚 未向档案馆移交的档案，其他机关、团体、企业事业单位和组织以及中国公民需要利 用的，须经档案保存单位同意。诸如上述条款，与政府信息公开条例确立的“公 开是原则，不公开是例外”的原则明显不相吻合。据有关调查显示，政府掌握了8 0 的公民信息。政府信息不公开，阻碍了个人信用档案信息的征集。 个人信用档案信息的征集范围由于没有相关规定，时常成为人们争论的焦点。 2 0 0 7 年，中国人民银行联手信息产业部将电信用户缴费信息接入个人征信系统，并 责成各地人民银行和电信企业推进这项工作，结果招致了一片质疑之声。2 0 0 8 年杭 州市政府办公厅转发市城管办的关于杭州市城市道路机动车停车管理暂行办法的通 知明确指出，“对不支付或不按规定支付停车费用的市民，各区城市道路收费( 监管) 1 4 个人信用档案管理法律制度研究第二章我国个人信用档案发展面i 临的法律障碍 单位应将其违章证据提交市有关部门，纳入其个人信用记录，并依法追讨泊车费用。 2 0 1 0 年3 月江苏睢宁县创造发明了史无前例的“良民”评级，将每个公民私人生活 的各个方面引入了大众信用征集系统。征集的信用信息包括招商引资、社会妈妈帮扶 孤儿、闯红灯、生二胎、占道经营、围堵党政机关、企业、工地、无理闹访、缠访等 项目内容。从目前个人信用档案建设状况看，似乎可以将社会生活各个方面都纳入其 中，难怪人们要呼吁“个人信用档案不是一个筐，什么都可以往里面装”。另外，对 于哪些行为属于良善行为，哪些属于不良行为也没有明确限定。笔者所作的调查中， 6 7 的受访者表示对什么行为属于不良行为“不太清楚”，4 表示完全不清楚。因为 国内缺乏相关的法律规范，且没有可借鉴的范本，该话题一直颇受争议。比如欠账不 还一般被认定为不良信用行为，但有些公用企业却凭借其垄断地位，制定霸王条款所 造成的欠款信息又该如何评定? 值得探讨。这些问题都凸显了个人信用档案征集标准 上的随意性与无法可依的尴尬局面。个人信用档案内容不可随意扩大或缩小，也不能 仅依靠某一个机构来判定如何建设，必须通过立法，对此做出明确规定，才能保证个 人信用档案信息的客观、公正。 二、个人信用档案信息的披露缺少约束 据教育部的统计，截至2 0 0 8 年，全国审批助学贷款合同金额6 5 9 2 亿元，审批 贷款人数6 7 3 9 万人，发放贷款金额6 5 9 6 亿元，发放贷款人数1 2 5 9 万人( 含当年 新增发放人数和以前年度已签订合同当年续放人数) 。始于1 9 9 9 年的国家助学贷款， 资助了数百万寒门学子，帮助许多家庭经济困难的大学生实现了接受高等教育的梦 想，可谓功不可没。但是居高不下的欠贷率，一度使国家助学贷款这项利民工程举步 维艰。相应地，银行大张旗鼓的在媒体上曝光拖欠国家助学贷款学生名单，引起了广 泛争议。支持者表示违约大学生缺少诚信，理应受到社会的谴责。银行此举也是迫于 无奈，且银行的做法也是有依据的。第一，根据中国人民银行助学贷款管理办法 第五条规定，“承诺贷款逾期一年不还，又未提出延期，可由贷款人在就学的高等学 校或相关媒体上公布其姓名、身份证号码，予以查询。 第二，教育部办公厅关于转 发 的通知指出：为有效防范助学贷款风险，各经办银行应以学校为单 位，在公开报刊等信息媒体上公布助学贷款违约情况，对不讲信用的借款人姓名、身 1 5 目前我国至少包括央行、证监会、工商行政管理局、税务局、商务部等都从各自 的业务需要对征信业实行了局部管理，出现了多头监管的局面。这些部门对本系统内 的信用信息有相应的管理权限，成为本系统的征信监管主体，但部门与部门之间相互 独立，信息垄断，使全国的信用档案信息共享机制难以形成。目前缺少一个权威的主 管部门掌控全局已成为我国信用体系建设的障碍。1 8 有调研报告指出，各地方的主管 部门不同，有的地方由工商行政管理局牵头，有的地方由人民银行牵头，有的地方则是 地方政府成立专门的信用办公室等。但是，这些信用档案主管部门与其他部门大多是 平级关系，对其他部门没有管辖权，因此在征信过程中易受到诸多阻碍，如拖延时