（课程与教学论专业论文）国有企业改革的矛盾冲突与制度重建.pdf

国有企业改革的矛盾冲突与制度重建 课程与教学论专业 马克思主义理论与经济管理方向 研究生钟 摘指导教师高林远 研究国有企业改革可以有多种视角和方法， 现有的国有企业改革的理论只是 揭示了一般性体制矛盾，而并没有揭示这些矛盾的行为基础，没有说明隐藏在 体制性矛盾后面的利益基础和个体与集体动机。事实上，这些利益动机的存在 才是国有企业相关矛盾存在的前提和原因。本文以国有企业制度变迁为背景， 以利益集团的矛盾冲突为基本线索， 对国有企业改革中的矛盾冲突与制度变迁的 相互依存， 相互制约和相互促进的关系进行研究， 其分析的着眼点是改革的动力 结构。 本文第一部分通过对国有企业改革历史的回顾， 从理论和实践上总结了改革 不成功的历史经验和教训， 证明了国有企业改革作为一个制度变迁的过程有其内 在的逻辑一贯性，即制度变迁的动力是利益集团的汤盾冲突。这种矛盾和冲突， 并不是缘于改革理论的不彻底或改革理论本身的矛盾，而是改革目 标与我国国 有企业固有的诸多历史和现实问题存在冲突。 第二部分首先分析了各种利益群体的行为动机和行为逻辑， 以及他们的利益 诉求和改革主张。在这些矛盾中最根本的是维持政府干预权利的主张同减少政 府千预权利的主张之间的矛盾。国有企业未来的改革走向很大程度上要取决于 这两大利益群体的博弈结果。接着进一步讨论了国有企业产权制度和市场经济 的矛盾，国有企业治理机制的矛盾和传统意识形态与企业改革的矛盾。 第三部分在探讨国有企业制度变迁的逻辑的基础之上， 提出了解决矛盾冲突 的方法，即国有企业改革的路径选择是制度重建。具体而言，首先要把握国有 企业制度重建的难点，消除国有企业的政策性负担;其次要大力发展非国有企 业和社会主义市场经济体系，营造国有企业运行良 好的市场环境;再次，要加 强对企业家人力资本的激励与约束，完善企业治理机制;同时推进政治体制改 革，加强法律和道德建设;用制度创新促进管理创新。在这个过程中，必须充 分兼顾各方利益，改变单一主导型改革模式并寻找新的改革推动力，企业家阶 层的形成与企业家能力的发挥是改革成功的关键，国有企业的制度重建要纳入 整个政治经济体制的制度变迁才能实现。 关键词:国有企业矛盾冲突利益集团制度变迁 a re s e a r c h o n t he co nf l i c t相反，当一个制度结构不是鼓励 “ 生产 性努力” ，而是鼓励 “ 分配性努力” ，亦即社会财富的分配不是以“ 做蛋糕”作 为参照系，而是以经济人在分配过程中尽量 “ 抢瓷器”的能力大小为参照系， 经济增长就会处于长期停滞的状态。 从国企改革的历史来看， 改革越深入进行， 激励方式越从 “ 生产性努力”转移到 “ 分配性努力”方面，国有资产的流失越 来越严重充分说明了这一点。 4 根据奥尔森的定义，利益集团是 “ 具有共同利益的人组成的能够对政府决策施加影响的团体” ，杰弗 里 贝里认为 “ 利益集团是由抱有某些共同目 标并目 . 努力去影响公共政策的个人组成的团体。 ” 二十多年国企改革重新调整了人们之间的利益关系，也造就了不同的利益 集团。这是一个相当复杂的过程，大致可以分为两个阶段，第一是利益分化阶 段，第二是利益整合阶段。目 前，我国正处在由第一阶段向第二阶段转折的关 头。由于改革初始期的 “ 帕累托改进”性质，普遍受益成了初期阶段的基本特 征。然而今后我国改革能否顺利进行、我国民众对于改革能否继续给予支持， 很大程度上取决于改革能否给多数民众带来利益，能否使绝大多数民众的生活 水平继续保持上升趋势。目 前国企改革正进入深层次攻坚阶段，要把改革继续 深入下去，就必然触及到既得利益阶层的根本利益，改革最大的的阻力正是来 自于此。其次，改革二十余年来，社会各阶层获利的程度不一样，由此就形成 了不同的利益集团。更重要的是，在这样的利益结构和分层结构之下，己 经开 始形成 “ 社会分化的动力系统”，在这个动力系统的推动之下，在未来的若干 年中，社会阶层将会呈进一步分化的趋势，并由此构成中国社会必须面对的一 个严峻问题。因此，分析和把握各种利益集团在改革进程中的利益诉求对于进 一步深化国有企业的改革至关重要。 任何利益团体首先是作为行为主体而存在。所谓行为主体，指的是具有特 殊经济利益目 标， 并在一定条件下采取一切可能的行动追求其目标的一切个人、 经济单位或经济组织。不同的经济行为主体之间的差别与划分，首先是以其特 殊的利益目 标为标准的，因此它首先是“ 利益主体” 。 其次， 各个行为主体是处 在特殊的经济地位上、 行使特殊职能过程中追求其特殊目 标的， 因此它又是“ 行 为主体，a 显 然 ， 这 些 行 为 主 体 的 利 益 目 标 并 不 相 同 ， 他 衬 有 其 自 身 的 特 殊 目 标 函 数 。 同一类行为主体中每个个体的目 标都具有特殊性和个别性。况且，他们是同一 个经济中的不同角色，面对的是同一经济资源条件，分配同一国民收入，而存 在不同的利益目 标就意味着在追求各自 的目 标时，必然发生各种利益矛盾和利 益冲突。每个人的行为都构成他们追求自己 利益的行为限制，而面对他人的行 为，每个人又作出自己的反应，经济运动的最终结果，各种宏观经济变量的最 终取值便是在各个主体的相互作用、相互依存、相互矛盾的过程中决定的。各 行为主体追求自己的利益同时相互作用、相互矛盾的过程便构成社会经济活动 的全过程。 中国改革过程中的利益集团可以从各个不同的角度进行划分和归类。如果 依据不同群体在改革过程中的受益状况，我国现阶段的利益集团大体可以分为 四类: ( 1 ) 特殊受益集团，即新富阶层或基富阶层。他们是改革最大的受益者。 这个集团包括部分国有企业企业承包人和私人企业主以及利用各种机会和手段 迅速致富的人。这个集团的利益是通过市场化的改革来实现的，而且也需要通 过更加彻底的市场化改革来巩固和扩大其既得利益。特别是私人企业主，虽然 他们表面上看是置身于国有企业的改革之外，但实质上他们非常关心国有企业 的改革。因为在生产资源既定的前提下，私人企业和国有企业在资源控制上存 在此消彼长的关系。由于私人企业对市场经济的适应性比国有企业强，因此， 他们对现实中存在的国家对国有企业的某些非市场化的政策保护不满，主张完 全按照市场经济的要求给所有企业同等的国民待遇，试图通过与国有企业的平 等竞争，利用自 身的优势来进一步扩大自己的势力。所以，他们一方面希望企 业改革能朝着市场化方向进一步发展，另一方面也对政策的动向心怀疑虑。为 了实现他们的愿望，这个集团总是千方百计利用各种机会和途径对决策层施加 影响，极力主张改革朝更加彻底的市场化方向迈进。从现实来看，由于这个群 体的主张顺应了时代发展的要求，他们对高层决策的影响力也正与日 俱增。 ( 2 ) 普通受益集团。 这个群体主要由经营良 好的企业工人、 工厂千部等一 般群众所构成。这个群体在改革过程中也得到了不少实惠，如收入水平提高， 生活质量的改善等等，但他们对于那些在改革过程中获利超过自己的群体存在 不 满 情 绪 ， 特 别 是 对 那 些 利 用 非 法 手 段 迅 速 暴 富 的 粉 体 尤 为 不 满 。 所 以 ， 这 一 群体虽然对市场化的改革一般也持支持态度，但他们更关注的是如何进一步发 展经济以及在改革进程中怎样防止利用特权和其他非正当手段来获取个人或集 团利益的问题。这个群体是我国进行改革最主要的社会基础，前阶段的改革之 所以能顺利进行， 就是满足了这部分人的经济要求。 但由于这个群体人数众多， 在具体问题上要求各异，不大容易形成一致的政治诉求，因而其政治谈判能力 相对较弱，对决策层的直接影响力也相对较小。 ( 3 ) 利益受损集团。 这个群体主要由国有企业的下岗、 失业职工构成。改 革以前，国有企业的职位是人们追求和向往的职位，不但在经济上有稳定的收 入和可靠的福利保障， 而且在政治上也有主人翁的地位和“ 老大哥” 的自 豪感。 但改革以 来，这个群体的经济地位迅速降 低，他们的收入因失去工作机会不仅 相对下降，而且也因物价水平的普遍提高而绝对减少，相当一部分人生活上遇 到困难。同时，随着经济地位的降低和工作机会的丧失，他们也失去了对企业 经营管理的话语权，政治地位也一落千丈。因此这个群体在改革过程中产生了 严重的被剥夺感。正是在这样的情况下，一种新的保守情绪开始在利益受损的 阶层中蔓延。在最近的几年中，国有企业职工对改革的态度明显趋于保守。在 回答 “ 要不要慢点改革”的问题时，持同意态度的占4 3 . 4 %，持不同意态度的 占3 8 %， 另有1 7 . 6 %的人回答“ 无所谓” 。 5 可见， 多数职工对改革的支持是有 条件的，这也与改革初期那种对改革具有极高的热情有着明显差别。虽然他们 缺乏改革的积极性， 但是他们很清楚改革的潮流是不可违背的。 从本质上来说， 他们是支持改革的，但由于基本权益和生活保障的要求没有得到满足，他们便 以此为理由反对进一步改革，换句话说，他们要求的是市场经济条件下较优的 社会保障而不是反对市场化本身。因此，只要改革的受益阶层能够保证工人的 生存权力和劳动权力，扩大改革的受益层面和范围，改革的摩擦力便会减小很 多。 ( 4 ) 强势利益集团即政府官员( 官僚一一精英) 集团。 虽然上述利益集团 在改革过程中的损益状况不同，对进一步深化改革的利益诉求也不一样，而且 他们都会用自己能够利用的手段和途径对未来的改革走向施加影响，但从总体 上看，进一步深化市场化改革，消除目前由于改革不到位所产生的种种弊端， 使 我 国 经 济 步 入 更 加 健 康 发 展 的 轨 道 ， 至 少 是 各 利 盔 群 体 的 共 识 。 在 这 种 情 况 下，国有企业的市场化改革能否顺利进行，则主要取决于国有企业的实际控制 者即政府官员的态度。从在改革进程中的损益情况来看，政府官员也是获利较 大的一个利益群体。一方面，由于改革带来经济发展和税收增加，政府官员收 入得以普遍提高，另一方面，又因改革不到位，新旧体制并存，给政府官员提 供了广泛的寻租空间。相当一部分官员利用手中的权利介入经济活动，乘机捞 取个人和部门利益已成不争的事实。自国有企业改革以来，虽然计划经济的管 ，中国战略与管理研究会. 中国社会结构转型的中近期趋势与潜在危机， j/old h t 中: / / w w w . u s c . wh k . e d u . h k / w k . a s p 理方式基本消失， 但它的两个基础仍然存在。 其一，从中 央政权到乡政权的、 过去行使集权式管理的庞大的党政部门和垄断性国有机构的组织架构并未解 体，只是作了某些合并、或换一些名称，其潜在的可以随时插手日常经济活动 的权力从未被取消或否定过。其二，几千万党政干部和垄断型事业机构的员工 依然享有相当高的 政治社会地位， 他们的活动能量比 改革前只有过之而无不及。 但是，这些机构和干部所处的环境却发生了极大的变化。首先，随着经济决策 权力的下放，过去集权体制中自 上而下的严格的纪律约束大大减少了，各个机 构或个人获得了充分的活动空间。其次，各个机构和个人的行为目标也有很大 改变。过去，政府官员的工作目 标只是努力完成上级指示，以便有机会扩大机 构的权力和级别、以及谋求个人的升迁，现在则主要是努力谋求私人收益。他 们既不再单纯听命于上级组织，也不愿意放弃优越的政治社会地位，更不甘于 经济地位上半点落后。因此，他们一方面是公众利益的代表，代表公众执行公 务， 可同时他们也是理性的经济人， 也利用执行公务的权力获取额外经济利益。 在一般情况下，政府官员利用职权获取个人利益的可能性主要受制于体制漏洞 给官员所提供的寻租空间的大小。体制越不完善，寻租空间越大，政府官员利 用职权捞取个人利益的机会就越多， 他们也就更有积极性利用职权为个人谋利。 八十年代中期和在九十年代初期行政管理与公共服务的商业化现象就是政府官 员利用职权谋取个人和部门利益的例证。当时，由于政府机构若仅靠财政度日 不能满足自己的利益要求， 这些机构普遍展开了有组织地或个人单独地“ 创收” 活动。其最便捷的做法就是用机构本身拥有的权力和机会来交换直接或间接的 经 济 利 益。 其结 果 是， 一 方 面 市 场 交换 扩 展 到了 政 婚机 关 和公 用 事业， 使 公 众 赋予给政府的权力变质变味，另一方面也扩大了政府官员的 “ 寻租”空间，给 日常经济活动带来了严重的干扰。 因此，政府官员这一群体的获利方式和途径决定了他们自身的制度偏好， 从而也决定了他们对国有企业改革以及整个经济体制改革的基本态度。 一方面， 他们不甘居传统计划经济体制下那种控制权力很大但经济实惠很小的处境，因 而对改革计划经济制度具有较高的积极性。但另一方面，他们又不希望改革走 的太远，以至于断绝了他们的寻租之路使其利益受损。他们中的绝大多数人都 不想主动放弃传统计划经济所遗留给自己的经济干预权，总是千方百计为自己 寻找干预经济生活的理由， 给自己的自 利行为涂上公益色彩和披上合法的外衣。 因此，在进一步深化国有企业改革的问题上，政府官员虽然也持赞成和支持的 态度，但他们强调的改革重点和方向却与其他利益群体不同。其他利益群体主 张改革的重点应当放在限制政府的经济权利，减少政府对经济生活的干预上， 使改革朝市场化的方向继续迈进。但多数政府官员则认为，保持政府对经济生 活的干预是市场经济正常运转的必备条件，改革的重点应该放在完善国有企业 的内部管理上。也就是说，政府官员希望的是在维持政府对经济生活干预权力 的前提下来推进国有企业的改革。 所以，在如何继续推进国有企业改革的问题上，不同的利益群体有不同的 主张和不同的利益诉求，这就构成了不同改革主张之间的矛盾冲突。在这些矛 盾冲突中，最根本的矛盾是维持政府干预权利的主张同减少政府干预权利的主 张之间的矛盾。因此，国有企业未来的改革走向很大程度上要取决于这两大利 益群体的博弈结果。但我们认为，在这场博弈中，政府拥有明显的优势。因为 第一，政府是国有企业的所有者，对国有企业的改革拥有比别的经济主体更大 的话语权和实际的支配权。第二，政府是经济活动的裁决者，拥有其他经济主 体不具有的行政强制权.国有企业的改革主要取决于政府的态度。 从我国的现状来看，我国正处于计划经济向市场经济过渡的历史阶段，一 方面，计划经济做为一种资源配置体系已经退出历史舞台;另一方面，市场经 济的制度还很不完善，其配置资源的功能还很不健全。在这种情况下，资源配 置的部分空间尚需要政府的权力来填补，这就使我国的经济制度带有明显的转 轨 特 征 ， 即 发 育 中 的 市 场 机 制 与 行 政 性 千 预 并 存。 迭 种 情 况 可 以 称 为 另 一 类 型 的“ 双轨制” 6 ， 在相当长时期内都可能存在。 因为一方面它具有市场机制的一 部分功能，既初步形成了生产者的激励机制和竞争机制，也为生产者之间、生 产者与消费者之间的正常交易提供了市场规则，保证了计划经济消失后经济活 动的正常进行;另一方面，它不但承认和保留了政府原有的权力，而且为这个 权力注入了新的经济利益， 从而巩固了这个权力的基础。 我们完全有理由相信， 虽然市场化改革是我国国有企业改革的终极目标和必然选择，但由于中国经济 以区 别于8 0 年代产品与要素市场上的“ 双 轨制一， 这种行政干预性质的双重标准对经济社会 所带来的 影 响一定程度上甚至大于前者。 转轨阶段的特殊性和政府官员的利益趋向以及政府机构的权威性，决定了国有 企业的市场化改革的道路必然是漫长和曲折的。 ( 二)国有企业产权制度与市场经济的矛盾冲突 国有企业的市场化改革不仅取决于不同利益集团之间的博弈结果，而且也 取决于国有企业与市场经济的融洽程度或适应程度。 从我国国 有企业的现状来 看，国有企业虽然几经改革， 但由于历次改革特别是前两个阶段改革基本上都 绕开了产权改革这个关键环节，未能触动其传统的产权制度基础，因而国有企 业产权制度依然与市场经济存在严重冲突。 从历史来看，中国建立国有企业，不仅源于理论逻辑，更源于经济发展的 历史要求。 林毅夫等7 认为， 国 有企业的建立以及极其特殊的治理结构是重工业 优先发展的赶超战略的产物。新中国成立之初，为了在较短时间内实现初级工 业化，迅速缩小与发达国家的差距，中国政府选择了重工业优先发展的赶超战 略。重工业是资本密集型产业，与中国国情存在尖锐的矛盾，在由竞争决定价 格、由价格配置资源的市场体制下，市场会把稀缺的资源调整到具有比较优势 的轻工业中去，重工业是缺乏 “ 自 生能力”的产业，没有政府的强制性指导措 施就不可能发展起来。要优先发展重工业客观上要求政府干预，利用行政手段 人为的压低利率、汇率来降低重工业发展的门槛;并用降低工业投入要素的价 格，即能源、原材料及工资等方式，将经济中的剩余从农业和矿业等第一产业 集中到重工业部门，为重工业的发展积累资金;而压低了工人的工资，生活必 需 品 的 价 格 也 必 须 压 低 ， 以 保 证 工 人 的 最 低 生 活 水 伞 。 当 利 率 、 汇 率 、 工 资 、 物价等低于市场均衡价格时，会抑止供给刺激需求，出现全面的短缺。为了保 证稀缺的资源用于发展重工业，国家就必须对全社会的资源实行严格的计划控 制。由于计划价格严重背离价值，价格就无法发挥资源配置的功能，因此，从 宏观上看，企业生存和发展的的宏观经济环境是扭曲的，与此相适应，必然形 成以剥夺企业经营自 主权为特征的微观经营体制。因为在扭曲的经济环境下， 价格严重背离价值，企业的盈亏状况不能反映其实际经营状况。如果企业享有 经营自主权，企业必然有积极性将国家通过扭曲价格转移到企业中的剩余用于 i 林毅夫等.中国的奇迹 发展战略与经济改革.上海:上海三联书店、上海人民出版社1 9 9 4 年 职工的福利或与重工业发展无关的活动上。所以，为了保证国家的产业发展意 图不至于被自 利的企业经理人和职工所影响，就必须剥夺企业的经营自 主权， 即国有企业进行生产所需的任何生产要素由政府无偿划拨，产品规格、数量、 销售、价格都由政府决定， 财务上实行统收统支，利润全部上交，亏损全部核 销。可见，国有企业传统的治理机制实际上是在宏观经济环境被人为扭曲情况 下的一种监督成本最小，管理效率最大的制度安排。 因此，从我国国有企业治理机构形成的历史基础和理论逻辑来看，国有企 业天然具有排斥市场经济的倾向。在迈向市场经济的改革过程中，国有企业必 然与市场经济产生尖锐的矛盾冲突。这些矛盾和冲突虽然从表面看表现为国有 企业治理结构与市场经济所要求的现代企业制度之间的冲突，但从根源上看， 这些冲突主要源于国有企业产权制度和市场经济之间的矛盾。 首先，市场经济要求的企业产权必须是单纯的经济权利，但国有企业的产 权却是同政府的行政权力结合在一起的，具有超经济的性质，这是国有企业产 权制度与市场经济的一个主要矛盾。 马克思指出，商品天生是平等派。这里所说的平等，指的是经济主体在交 易过程中具有同等的地位和权利，相互之间都不拥有对对方的政治特权。而非 商品经济社会的一个共同特征是普遍存在以经济权力与政治权力的融合为基础 的超经济强制。超经济强制对经济发展具有极大的危害性。在存在超经济强制 的情况下，参与经济活动的主体，特别是交易过程的双方处于不平等的地位， 一方可以利用自己拥有的非经济特权强迫对方接受自己的交易条件，通过损害 对方的利 益来 增 进自 己 的 利益。 这不仅 直接损害了 当 事 者的 利 益， 而且也扭曲 了社会的资源配置机制，降低了资源配置的效率。尽管在人类社会的历史上曾 经存在过多种资源配置方式，但实践证明，只有市场经济的资源配置方式是最 有效率的( 最不坏的) 。 市场经济的资源配置效率主要是通过建立经济主体之间 平等竞争的制度来保证的。在平等竞争的制度下，经济主体增进自己利益的手 段只能是最大限度的降低产品的生产成本， 最大限 度发挥所用资源的使用效率。 因此，竞争中的优胜者必定是资源利用最多和资源利用最优的生产者，这就保 证了社会资源的使用效率。超经济强制不是鼓励经济主体提高资源利用效率的 生产性努力，而是鼓励巧取豪夺，损人利己的分配性努力。在存在超经济强制 的情况下，资源的使用效率都比较低，经济发展也极为缓慢。 我国国有企业之所以采取国家所有的产权制度， 其理论依据直接来自 于国 家的权威性和政府行政权力的强制性。也就是说，我国国 有企业产权制度存在 的基础是经济上的所有权与政治权力的高度融合，因而国有企业天然存在着超 经济强制。在这种情况下，市场经济的一些基本规则，如平等竞争的规则，等 价交换的规则就难以得到贯彻. 其次，国有企业与市场经济的另一矛盾表现在，市场经济要求的财产权利 必须具有排他性，但国有企业的的财产权利在不同的国有企业之间则不具有排 他性。 商品交换的实质是商品所有权的让渡或转移，而所有权的让渡是以所有权 的派他性为存在前提的，这是市场经济的基本规则。在我国的国有企业中，企 业生产资料和企业产品的所有权都共同属于一个主体即国家所有，对不同的国 有企业来说，任何一个企业的所有权是都是重合的，既不具有排他性，也不存 在明显的法律边界。企业之间用于交换的产品都不是法律规定属于自己所有的 财产。由于交换产品的所有权不具有排他性和明确的经济边界，这种交换也就 不是真正的商品交换，价值规律的要求和作用就不可能在这种交换中得到贯彻 和实现。 最后，国有企业在功能上也与市场经济所要求的企业功能存在矛盾。 林毅夫认为，由于在中国实施重工业优先发展的战略与中国资本相对稀缺 的基本国情相矛盾，这就使重工业在中国成为一种缺乏自 生能力的产业。而国 有 企 业 被 赋 予 发 展 重 工 业的 历 史 使 命， 实 际 上是 在 接 照 国 家 的 战 略 决 策 从 事 一 种没有自 生能力的产业活动，这就进一步决定了国有企业在功能上不是按照市 场经济的要求去追逐自 身利益的最大化，而是仅仅执行国家的发展战略决策。 这种受国家战略决策限制企业不得不从事缺乏自 生能力的产业的情况，称之为 国有企业的“ 政策性负担” 。 不仅如此， 企业除了要从事完成国家计划所规定的 生产任务之外，还在功能上被赋予了 其他种种社会责任， 加重了 企业的 功能负 担如冗员负担、退休金负担和职工社会福利负担等等。改革二十多年来，虽然 企业的各种负担有所减轻，但并没有完全消除。由于这些负担的存在，一方面 使国有企业同非国有企业竞争时处于不利的地位，使人们无法客观评价国有企 业的经营绩效，从而造成人们把国有企业的亏损原因简单归结于国有企业本身 所采取的制度，助长了国有企业私有化思潮的泛滥。另一方面，也使国家不能 掌握对国有企业进行监督所需要的信息指标， 从而导致企业约束的进一步软化。 因为政府无法掌握企业经营的真实信息，企业既可以以政策性负担为借口，为 企业的经营不善和经理人员的无能和读职行为开脱责任，又可以利用自己的特 殊困难与政府讨价还价，不断的争取各种政策优惠。在这种情况下，国家不得 不满足企业的要求，继续通过扭曲的宏观政策来保护国有企业的生存，从而加 速由政策性负担所造成的企业预算软化的恶性循环，由此又进一步导致了企业 的机能和素质退化。 中国的国有工业是改革前3 0 年抑制消费、 倾全国之国力而 积累下来的家当，在改革过程中又 “ 汲取”了全国大部分金融资源，始终受到 种种优惠保护，但它的 “ 体质”却一直处于衰退状态，在与外资企业、乡镇企 业的竞争中连连落败，旨在搞活国有企业的各种试验都未取得预期的成功。在 改革的过程中，相当多的国有企业没有把可支配的主要资源投入技术进步，而 是全力提高员工的收入福利和居住条件，这虽然换来了城市商业、旅游、娱乐 业的繁荣和社会稳定，但却严重损害了国有工业的发展潜力。尽管中国经济实 现了高速增长，国有企业的产业素质不但没有进步、反而退化了。 ( 三)国有企业治理机制的矛盾 同一般企业一样，国有企业的治理机制仍然是委托代理机制。但国有企业 的委托代理机制又与一般企业的的委托代理机制存在很大差别 的 存 在 ， 国 有 企 业 的 治 理 机 制 存 在 着 一 般 企 业 所 没 着 。由于这些差别 的矛盾和冲突。 根据产权经济学的假设，代理人是理性的经济人，在既定的制度下，代理 人的行为目 标是借助于委托人提供的条件，最大限度地满足自己的利益。就是 说，代理人的行为取决于其生存的制度。有效的制度，能够使代理人的目 标与 委托人的目 标大体一致;相反，则使代理人的目 标严重偏离委托人的目 标。在 我国国有企业中， 企业内部的法人治理结构是很不完善的。 主要是多层委托 代理关系限制了国有企业内 部法人治理结构作用的发挥。从企业所有者角度来 说，由于多层代理，国有企业所有者严重缺位，董事会和监事会成员往往存在 着 “ 搭便车”心理，加上企业的法人治理结构本身运作不规范，各级代理人之 间职责划分不清，各级代理人之间缺乏制衡机制。同时， 作为所有者代表的董 事会和行使独立监督权的监事会成员的任用，采取的是干部委派制，其利益与 企业利益的相关性很小，加之责任机制缺乏，对各代理人努力程度和业绩的考 察、监督更困难。从经营层面来说，由于没有相应建立对经理人员的激励约束 机制，经理人员的责、权是不对称的。一方面，经理人员经营管理不善，造成 国有资产浪费和流失等各种剩余损失，可以不承担责任;另一方面，经理人员 尽力工作花费心血，搞好企业，承担了很大的风险，去争取股东利益最大化， 也得不到相应的剩余收入。这就使得国有企业的经理人员既无压力也无动力去 努力工作。这就表明，国有企业的内部治理机制与现代企业制度所要求的企业 内部机制存在着严重的冲突。 另外，国有企业外部约束机制也不完善。在市场经济条件下，委托者主要 是通过市场机制对代理人施加外在压力来督促和鞭策代理人的行为。所有者通 过产品的市场占有率、企业利润、股票价格等指标可以客观地评价代理人的经 营业绩。一般来说，企业产品市场占有率高、股票价格稳定增长，就说明代理 人的经营业绩较好， 反之， 代理人的业绩就差。 这种由市场来判定代理人业绩， 并将代理人的业绩与其未来潜在的收益直接挂钩的做法，对代理人具有很大的 约束功能和激励动力。但由于我国市场机制还不成熟，非市场力量对企业经营 行为还有一定的干预，产品市场不能充分发挥其评价约束功能。加之国有企业 中占最大比重的国有股不能流通， 国有企业的产权交易行为还没有完全市场化， 资本市场的评价与约束功能被严重制约。同时，产品市场和资本市场的不发达 也 影 响 到 代 理 人 市 场 的 发 展 ， 委 托 者 很 难 从 代 理 人 市 锡上 挑 选 到 合 格 的 代 理 人 。 简言之，内外两方面的原因使我国国有企业的治理机制与现代企业制度所要求 的企业治理机制存在着严重的矛盾冲突。 ( 四) 传统意识形态与进一步深化国有企业改革的矛盾 诺斯指出，任何经济中的正式规则或产权都是由国家制定和维持的，可是 为什么还会有不同的制度结构存在?为什么有的制度结构并不能为其社会成员 提供有效的激励以有助于经济增长?答案在于社会成员或公众的 “ 精神模 式”，即看待问题的方式不同。而政府政策中反映的恰恰是深藏在公众的精神 模式或理念中的意识形态。意识形态的差异将引起公共政策的差异和冲突以及 劳动态度等价值观念上的差别。所有这些构成了经济增长当中最为困难，也最 无从下手解决的软约束。 无论是从历史还是从现实来看，支配我国国有企业运行和改革的主要有两 种制度，一种是体现在表面上的，即从产权、预算约束、经营管理、资产负债 比例等方面来表现的显性制度，在这一方面，国有企业与市场竞争中的其它企 业完全一样，也正是企业这个层面的属性使得人们把它与一般企业等同，在为 其低效率分析时，也是从产权、企业的资本结构及经营管理上寻找原因:另一 条则是有关政府与国有企业相互关系的传统意识形态，其核心就是强调国家与 其企业的 “ 指令服从”关系。这是一种隐性制度。从我国企业的运行实践 来看， 隐 性制 度更有决 定性的 作用 8 。实际 上， 纵 观我国国 有企业改革的 历史， 无论是扩大企业自 主权，或是实行两权分离，还是现代企业公司制改革，都只 是显性制度方面的修正，而隐性制度基本保持不动。 从这个角度看来，我们在告别计划经济的体制之后，并未彻底摆脱传统意 识形态的束缚，始终是在传统意识形态所允许的范围内探讨显形制度的改革。 其表现就是现在的企业改革理论总是在如何按照现代企业制度的一般要求来塑 造企业的问题上兜圈子， 很少考察传统意识形态对国有企业改革的影响与制约。 事实上，迄今为止，国有企业的任何一种改革都是以政府自 愿放松对企业的控 制干预为前提的，从未在意识形态方面形成政府放松企业管制的普遍共识，以 强调政府对企业的全面控制为特征的传统计划经济意识形态依然发挥着主导作 用。 在 这 种 情 况 下， 政 府 放 松对 企 业的 控 制决 不 是取 决 于 意 识 形态 方面 的 依 据 和理由，而仅仅取决于政府愿意不愿意。于是，政府说放就放，说收就收也就 成为我国企业改革的一个普遍现象。 我国十几年经济改革的实践证明，公有制采取什么实现形式，国有企业实 行怎样的组织形式，必须摆脱传统意识形态的束缚，重新构建市场经济条件下 政府与企业关系的理论，并在此基础上把二者的关系从意识形态的架构中剥离 出来，使之变成一般的理论问题或实践问题。即使许多一时无解的问题，也必 n 许建明. 国有企业运作的两条规则及其改革的“ 科举陷阱” 版权所有:中社网信息产业有限公司 c o p y ri g h t : 2 0 0 0 a d n 6 1 8 .c o m x n . a l l r ig h ts 香港中文大学中国文化研究所 须放在在实践中去探索，而不能成为意识形态的禁区。过去我们往往把国有制 当作一种意识形态来信仰， 认为当 代国有制是社会主义的经济基础和经济特征。 但实践证明，当代国 有制与社会政治制度并无直接联系，它只是社会经济活动 的一种组织方式。只有超越了传统意识形态的狭隘视野，国有企业的改革才可 能找到真正的出路。 三、国有企业的制度重建 ( 一)把握国有企业制度重建的难点，消除国有企业的负担 1 、国有企业制度重建的难点和路径选择 国有企业的制度重建实际上是国有企业原有制度的变迁过程。制度变迁包 括许多内容，但核心内容只有一个，这就是通过所有制和产权变革，实现利益 关系的调整，为经济主体提供有效的制度约束和激励机制，达到优化配置资源 的目的。 按照产权学派和制度学派的观点，一个社会之所以发生制度变迁，根本原 因是现有制度安排不能满足人们的需要，或者说人们对现有制度不满意。在这 种情况下，人们就会产生变革现有制度的要求，这时，现有制度的均衡状态被 打破，出现了制度的非均衡问题。制度的非均衡是体制变迁的根本原因。 制度变迁的作用包括两个方面，一是降低交易费用，提高资源配置效率， 增加社会财富的总量。二是进行权利和利益的再分配。这是制度变迁最重要的 作用，也是决定制度变迁能否实现的一个重要因素。在这个方面，可能会出现 四种情况，一种情况是制度变迁在不使任何人原有得奖受损的情况下，人人都 增加了利益。 这是一种皆大欢喜的结果。 在这种情况下， 制度变迁将十分容易。 第二种情况是，在不使任何人原有利益受损的情况下，大部分人增加了利益， 而少部分人没有增加利益，这种制度变迁会比较容易。第三种情况是，在不使 任何人原有利益受损的情况下，少部分人增加了利益，而大部分人没有增加利 益，在这种情况下，大部分人会产生一种攀比心理和损人利己的动机，因而制 度变迁比较困难。 第四种情况是制度变迁使一部分人获益而使另一部份人受损， 即进行了利益的再分配，那么，制度变迁将变得十分困难。在这四种情况中， 前三种属于利益上的帕累托改革，后一种属非帕累托改进。 一般说来，制度变迁有两种基本路径或类型。一种是诱致性变迁，一种是 强制性变迁。诱致性变迁是由个人或群体在获利动机驱使下自 发倡导、自发组 织和实施的制度创新或体制变革。强制性变迁是由国家和政府利用行政手段和 法律措施实施的制度创新或体制变革。 由于制度变迁的实质是产权结构的变革和人们利益关系的调整。而且制度 变迁给人们利益的影响又存在着种种不同的情况。在制度变迁属帕累托改进的 情况下，制度变迁会采取诱致性变迁的道路。而在非帕累托改进的情况下， 仅 管部分人有制度创新的积极性，但由于多数人的近期利益要受到损害，也不会 产生新的制度安排。也就是说，尽管旧制度缺乏效率，但多数人受路径依赖的 影响不愿意制度创新，从而就形成了制度有效供给不足。为了弥补制度有效供 给不足，国家就会利用行政和法律手段来进行制度创新，这时的制度变迁就会 选择强制性变迁的道路。 在我国，国家实行强制性变迁具有许多优势。因为第一，国家是最权威的 机构，垄断着行政强制力。政策、法令、法律就是这种强制力的具体体现。第 二，国家是国有企业的所有者，掌握着巨大的国有资产，在经济上居于显著的 优势地位。由于国家的这种地位，国家进行制度创新不仅比个人和其它组织更 加容易，而且更能减少创新中的摩擦和阻力，从而降低制度创新成本。因此， 国家和政府是国有企业制度创新的主体，一直主导着我国国有企业的改革。 经过二十多年的改革，我国国有企业改革已经进入到建立现代企业制度的 阶段。与前面两个阶段的改革相比，这一阶段的改革难度要大的多，如何面对 这些困难来选择改革的路径，使改革向着既定目 标迈进，是我国国有企业进一 步改革必须首先解决的一个根本问题。 从我国国有企业改革进程中遇到的各种矛盾冲突来看，笔者认为，建立现 代企业制度阶段的改革与前两个阶段的改革相比，其难度不在于指导改革的理 论本身存在有什么问题，而在于改革的具体操作方法存在着相当大的难度。 首先，建立现代企业制度所必然要涉及的企业财产权利的重新界定和安排 构成了操作层面的第一个难点。在传统的国有国营企业制度下，企业财产权利 的界定和安排是十分清楚的，企业是国家的财产，其所有权和经营权统属国家 支配，企业同国家不存在财产权利的分割问题。后来进行的扩大企业自 主权和 实行经营承包责任制的改革，其实质都是在原有权利界定的基础上，国家和企 业之间进行的一种经营权交易，即企业以承担一部分经营风险为代价来交换一 部分本归国家佣有的经营权。这种交易虽然在实际经济生活中改变了经营权的 动作方式， 但却没有从根本上改变所有权和经营权归国家所有这一初始的权利 界定。因为在这个阶段上，国家始终是企业获得经营权的唯一来源，企业要获 得经营权，不仅需要向国家承诺一定的责任和义务，而且也需要向国家提供一 定的利益。同时，企业使用部分经营权亦有严格的时间限制，承包期限结束， 经营权又自 动回到国家手中，企业如要继续获得经营权，又需向国家重新签定 承包合同。所以，前面两个改革根本不涉及到企业财产的界定问题，它唯一改 变的只是使企业所有权和经营权在一定时间内有条件的分离，担按照现代企业 制度的要求，企业财产权利主要划分为最终意义的所有权和企业法人财产权两 个部分，其中，最终意义的所有权归出资者即国家所有，法人财产权归企业所 有，这就意味着传统国有企业制度所形成的产权秩序将打破，国家对企业拥有 的绝对无限制的所有权将部分地转移为企业经营者所拥有的法人财产权。在这 种情况下，作为代表国家意志进行经济管理的政府机关能否在实际生活中理性 地完整交出理归企业所有的企业法人财产权，就成为现代企业制度能否顺利建 立起来的关键。近年来的实践表明，正是在这个方面部分政府机关的表现不令 人乐观。一方面，政府机关是国家意志的执行者，从国家利益出发，政府机关 理所当然是建立现代企业制度的倡导者和组织者，另一方面政府机关又是由部 分成员所组成的行政机构，它本身亦有自己的利益追求，特别是当改革涉及到 这一群体自 身的利益时，政府机关亦会做出一般经济人的反映和选择。建立现 代企业制度虽然有助于增强企业活力，有利于国家和社会利益的增进，但同时 也意味着政府机关直接支配企业的权力被削弱，政府机关的利益受到影响。因 此，抓住权力不放，或者一边喊放权，一边又收权就成了某些政府机关作为经 济人的理性选择。经济领域的 “ 权力出租”现象也由此具有了赖以滋生和蔓延 的土壤。任何改革从本质上讲都必然是权力和利益的再分配，正是多年来在计 划经济体制下所形成的既得利益群体，在客观上阻碍了我们推行现代企业制度 所必须要求的政府职能转换和政企分开，使在理论上已经较为清晰的国家所有 权与企业法人产权分离的问题，在实践进程中具有颇大的操作难度。 其二，我国即将建立的现代企业制度所具有鲜明外生性特点构成了操作了 的又一个难点。现代企业制度是独资企业、合伙企业的基础上演变而成的，从 现代企业制度的形成历史上看， 它并非是一种独立于经济当事人的 “ 先验制度， 也不是由某个理论家设计出来的“ 智慧方案， ， 而是经济当事人在经营实践中为 谋求自己最大经济利益做出的一种制度安排，具有鲜明的内生性特点。同时， 现代企业制度不是一徽而就的，它经历了漫长的摸索和反复的实践才最终成为 今天我们所见到的这种模式。正是每个经济当事人为了解决生产经营中所遇到 的共同矛盾，才逐渐摸索和总结出了我们今天的现代企业制度。这就是说，现 代企业制度绝不是一种从外部输入企业经营实践中的东西，而是企业经营实践 孕育出来的一种制度安排。如果一个国家的企业经营没有形成推行现代企业制 度的基础，要把这种制度引进其实践中，所遇到的困难将比那些自 发形成这种 制度的国家大得多。对我国来说，原来实行的是传统的国有国营企业制度，这 种制度本身不可能产生对现代企业制度的需求，因此，相对于我国原有的制度 安排来说，现代企业制度是一种外生的制度，引进这种制度将要形成的利益观 念和利益格局，必然同传统国有国营企业制度衍生出的企业内部的各种利益观 念、利益群体和利益格局发生尖锐的碰撞，这正是造成现代企业制度举步维艰 的又一种操作难点。 按照制度经济学和公共选择理论的观点，任何一种经营制度都是经济当事 人为处理相互之间利益关系而达成的合约或作出的规则安排。经济当事人之所 以能达成某种合约，前提是合约本身必须是一种帕累托改进，即合约的形成至 少是能在增加一部分人利益的同时又不损害另一部分人的利益。 在我国改革初期，扩大企业自主权和各种形式的承包责任制之所以能够比 较顺利的推行， 就在于这种制度安排较之传统国有企业制度能更好地增进国家、 企业和职工的利益。对国家来说，这种制度安排不仅能在企业盈利时增加国家 的利润分成额度，而且也能在企业亏损时甩掉亏损的责任:对企业来说，实行 承包制或扩大企业自 主权仅仅是一种分配关系的改革，企业本身是国家的，因 此， 企业盈利时， 企业理所当然“ 负盈” ， 而企业亏损时，由于这种制度本身并 未赋予企业负亏的实际能力，负亏自 然就成为一句空话。所以，这种制度安排 也是一种有利于增进企业利益的改进;对企业职工来说，个人利益是与企业紧 密联系在一起的，企业盈利，工资福利自 然增加，企业亏损，传统国有国营企 业制度所赋予他们的基本利益也不会受到多大影响。所以，正是在这样一种利 益的驱使下，国家、企业和职工达成了实施承包经营责任制的合约。同时，也 正是在这一制度实施过程中所产生的 “ 企业负盈不负亏”现象损害了国 家的预 期利益，国家才产生了重新安排制度的要求。于是，国家从发达国家从事社会 化大生产经营管理的经验中选择了 现代企业制度，力图通过实施这一制度来解 决企业 “ 负盈不负亏”和缺乏活力的问题。对国家来说，这不失为一种最佳的 理性选择。然而，要使这种制度为企业和职工认同，从而变成国家、企业和职 工三者之间的合约，必须具备一个根本的前提，这就是:建立现代企业制度决 不能损害企业和职工的既得利益，如果损害企业和职工的既得利益，不仅企业 和职工很难认同这种安排，而且这种安排也绝不是严格意义上的帕累托改进。 但是，现代企业制度本身的价值取向就是要消除国有国营企业制度下所形成的 那些不利于增强企业活力的既得利益。可见，建立现代企业制度的实际运作要 求承认国 有国 营企业制度下企业和职工的既得利益，而现代企亚制度本身又要 求消除这种既得利益，这就是我们建立现代企业制度的出发点，也是我们建立 现代企业制度与西方资本主义国家建立现代企业制度的不同之处。 社会成本理论己 经证明，任何一种制度安排都需要费用， 但实现制度重新 安排的具体方法不同，社会为此付出的费用也就不同，只有选择最低费用的那 种安排，才是社会最经济的选择。在实现传统国有国营企业制度向现代企业制 度的转换中，一种办法是利用国家法律的力量强性实施制度变迁，这种变迁虽 然能使国家付出较少的直接费用，但由于可能损害有关利益主体在传统国有国 营企业制度以及二十多年改革过程中所获得的既得利益，不仅难以获得这些利 益主体的认同，反而会引起其同国家与社会的对立，从而影响社会的稳定，迫 使国家和社会付出更加巨大的间接成本，显然，这不是一种经济的制度转换方 法。另外一种是向利益主体赎买既得利益的办法，即将有关利益主体的某些既 得利益一次买断，以一定的费用换取其对现代企业制度的认同，减少改革的阻 力，避免社会的震荡。 从当前改革中遇到的来自 利益集团的阻力来看，主要的阻力来自 政府官员 集团和利益受损的企业职工，赎买的对象也主要是这两大群体。因为无论是在 传统国有国营企业制度下， 或者是在以后出 现的承包责任制的初始权利安排中， 政府官员都拥有干预经济生活的权利，企业职工则实际上拥有 “ 铁饭碗”的权 利，而建立现代企业制度目的就在于取消这种权利。但是从经济关系上来看， 任何一个经济当事人都没有单方面取消另一个经济当事人权利的权力，一个当 事人要使另一个当事人丧失某些权利，最好地办法就是以一定费用去购买这个 权利，即通过产权交易方式来实现产权的重新配置。因此，鉴于我国传统国 有 国营企业制度已实行了几十年的具体国 情，要使现代企业制度变成各利益主体 共同认同的一种内生制度，必须选择赎买的方法，将政府主导的强制性制度变 迁柔性化，目的就在于减轻建立现代企业制度同既得利益群体之间的碰撞和磨 擦，最大限度地降低制度转换成本。 对于政府官员的利益赎买，一般可采取增加政府官员薪金的办法来减少其 因失去经济干预权利而可能滋生的不满情绪。对企业职工来说，国家则可将企 业职工在传统国有国营企业制度下和改革进程中所形成的部份既得利益折算成 一定价值，存入企业职工的个人帐户。企业的日常生活则严格按照现代企业制 度来运行。如果企业发生亏损或企业破产时，国家就用这部分积累起来的价值 补贴或救济职工。这样就能把建立现代企业制度若干重大原则问题变成确定补 贴量之类的一般技术操作性问题，有利于减轻新旧制度的磨擦，消除改革中妨 碍社会稳定的因素，从而加快我国建立现代企业制度的历史进程。 z 、消除国有企业的负担。