（行政管理专业论文）“仇和模式”与我国民主行政的冲突研究.pdf

i ：0 o ：i ! p r o b l e m sa n dc o u n t e r m e a s u r e st oi d e o l o g i c a la n d p o l i t i c a le d u c a t i o no fc o n t e m p o r a r yc o l l e g es t u d e n t s t h e f a m i l y at h e s i ss u b m i t t e df o rt h ed e g r e eo fm a s t e r c a n d i d a t e ：h ux i o n g f a n g s u p e r v i s o r ：p r o f w a n gm e i w e n h u b e iu n i v e r s i t y ，u h a n ，c h i n a m 27 删3m 7删胛y 湖北大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体己经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 论文作者签名：嘲丝哆 日期： 汐f o 年s - 月3 0 日 学位论文使用授权说明 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即： 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存并向国家有关 部门或机构送交论文的复印件和电子版，并提供目录检索与阅览服务；学校可以允 许采用影印、缩印、数字化或其它复制手段保存学位论文；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以公丌学位论文的部分或全部内容。( 保密论文在解密后遵守此规定) 作者签名：胡危吻 指导教师签名：互灸欠 日期：1 刀p 年g 月3 秒日 日期：乙f 侈年多月3 0 日 摘要 上世纪中期，西方学界兴起了研究民主行政的热潮，究其原因，在于传统的公共行 政模式已经凸显弊端，比如，重视效率和产出，但忽视民主和公平；重视领导权威，却 忽视制度建设。而民主行政在强调效率与民主的协调，以及权威与制度的统等方面， 有其明显的优越性。西方学者积极尝试以民主行政的模式对传统公共行政模式进行改 革，并希望政府能在处理社会事务中重视民主行政的作用。 。民主行政思想于上世纪9 0 年代被国内学者引入，并丌始受到广泛重视和传播。笔者 认为，民主行政中的先进思想对中国行政领域地改革应有借鉴作用，在实际工作中可以 结合国情，让民主行政观得到应用和普及。 但民主行政毕竟是一个很宽泛的概念，因此笔者以社会普遍关注的“仇和模式”为 切入点，探讨了当前国内民主行政的成就及现实障碍，从不同层面找出问题产生的原因， 提出解决方案。 本文将会讨论民主行政要达到的目标，并且肯定“仇和模式”对于民主行政的若干 贡献，但也指出了“仇和模式”民主行政目标相背离的方面，分析了出现这种困惑的原 因，同时给出解决这些问题的相关原则和意见，即在民主行政框架内，通过加强制度建 设来改进“仇和模式 。 文章会对相关案例进行分析，同时对传统行政和民主行政进行比较，来突出民主行 政的优点。这也是作者主要采用的研究方法。 关键词：民主行政；仇和模式：冲突 p o p u l a r i t y a f t e ra l l ，t h ed e m o c r a c yo fa d m i n i s t r a t i o ni sab r o a dc o n c e p t i o n ，s o ，iu s e “q i u h e m o d e ”a sm yb r e a k t h r o u g hp o i n t ，a n da n a l y z e dt h es u c c e s sa n de x i s tp r o b l e m si nd o m e s t i c a d m i n i s t r a t i o n ，a n df i n dt h es o l u t i o n s m yt h e s i sw o u l dd i s c u s st h eo b j e c ta b o u td e m o c r a c yo fa d m i n i s t r a t i o n ，a f f i r mt h e c o n t r i b u t i o nf o rt h ed e m o c r a c yo fa d m i n i s t r a t i o no ft h e “q i u h em o d e ”，a tt h es a m et i m e ， p o i n to u tt h ef a l ls h o r to ft h em o d e ，a n a l y z et h er e a s o n so ft h ed i l e m m a ，g i v et h es o l u t i o n s a n dp r i n c i p l e s c o n c e n t r a t eo ni n s t i t u t i o n a li m p r o v e m e n t t h ep a p e rw o u l da n a l y z er e l a t e dc a s e s ，i no r d e rt oh i g h l i g h tt h ea d v a n t a g ea b o u tt h e d e m o c r a c yo fa d m i n i s t r a t i o n ，1w o u l dc o m p a r ew i t ht h eo l dp u b l i ca d m i n i s t r a t i o na n dt h e d e m o c r a c yo fa d m i n i s t r a t i o n ，i t sa l s ot h em a i nr e s e a r c hm e t h o d k e yw o r d s ：t h ed e m o c r a c yo fa d m i n i s t r a t i o n ；q i u h em o d e ；c o l l i s i o n 三、“仇和模式”中的民主行政成效“1 3 ( 一) 干部任前公示制1 3 ( 二) 勤政廉政公示制1 4 ( 三) 政府信息公丌制1 5 ( 四) 领导干部问责制l6 四、“仇和模式”与我国民主行政目标的冲突表现”1 7 ( 一) 方式上重效率轻民主1 7 ( 二) 理念上重人治轻法治1 8 ( 三) 决策上重集权轻民意1 9 ( 四) 执行上重强制轻回应2 0 五、“仇和模式”与我国民主行政存在冲突的原因分析n2 2 ( 一) 客观体制方面2 2 1 民主行政机制不完善“2 2 2 民主行政参与程序及监督体系的不健全“2 2 2 3 的心理2 3 的心理2 4 2 6 样性2 6 杂性2 7 “仇和模式”的改进”2 8 2 8 的同时仍要保证行政效率，两者要相互促进一2 8 架内要适当兼顾领导权威，保证其执政的积极性”2 9 3 0 立体监督网络”3 0 估中引入民主行政要素3 1 制度3 2 3 4 3 5 3 5 i v 一、绪沦 ( 一) 研究背景 绪论 民主式行政是各国政府改革的必然趋势。二战之后，世界经济普遍萧条，各个国家 都需要一个强有力的政府来引导其走出困局，在这种背景下，曾一度被冷落的官僚制理 论被英美为首的西方国家广泛采用。不可否认的是，这种行政体制模式也的确创造出了 骄人的成就，但是随着经济的不断复苏，不少国家突然感觉处在一种瓶颈状态之中，似 乎追求高效集权的传统行政观念在某些方面阻碍了社会的进一步地发展，所以在上世纪 6 0 年代丌始，部分学者就丌始积极反思现行执政模式，并且提出民主行政的范式。这些 观点对以后各国政府体制改革都有巨大的借鉴意义。 国内对于行政民主化研究源起于上世纪9 0 年代，它兴起的原因是多方面的，比如， 政府集权管制的失灵，还有社会利益的多元性，都对政府的执行能力形成挑战。国内学 者也因此对传统的集权体制进行反思，而且对西方民主式行政研究也始终保持较大的兴 趣。民主行政对于中国确有巨大的现实意义，通过推进和深化行政民主改革，有利于巩 固和扩大政府管理的合法性，有利于实现对政府失灵的有效控制，有利于社会公众对政 府行政行为的监督和制约，有利于公民自身合法诉求的表达。努力探寻和完善民主行政， 可以增强民众对于政府执行机构的信任感，在社会和政府之间形成良形互动。此外，提 倡民主行政，是完全符合中国社会主义价值观的，社会主义的优越性就表现在更能真正 地体现民主价值。 事实上，国内政府在追求和完善民主行政的道路中，做出了许多勇敢的尝试，取得 了不少令人称赞的成就，比方行政权力下放、政务公开、行政听证制度、政府采购、大 部制改革等等，在此不必多叙。但是，我国的政府行政体制改革仍面临着重要问题，简 单说来，主要问题仍然突显于集权与分权、人治与法治、政府本位与社会本位等，这些 问题虽然复杂，但是必须勇敢正视。这也是论文选题背景之所在。本文以“仇和模式” 来对当前民主行政存在的困惑进行分析，同时给出对于推动民主行政的建议。 ( 二) 国内外对民主行政相关研究现状 1 国外研究现状 对“民主行政”进行研讨。经过几十年的发展，西方公共行政界对“民主行政 的理论 研究形成了多元的趋势，在这当中，民主行政理论的最主要代表有以文森特奥斯特罗 姆为代表的公共选择派，以德怀特沃尔多和乔治弗雷德里克森的新公共行政学派， 以及以查尔斯t 古德塞尔为代表的“黑堡学者”，他们对民主行政理论的构建基本 上反映了国外研究的现状。 一、绪论 ( 1 ) 奥斯特罗姆的民主行政价值观 奥斯特罗姆的民主行政价值观主要体现在他于1 9 7 3 年所发表的美国公共行政的 思想危机一书中。可能是为了更好地阐述个人的民主行政思想，同时区别于以往的行 政官僚制模式，奥斯特罗姆对行政学创始人威尔逊的基本行政理念进行了概括，他认为 威尔逊的理论主要包括行政权力中心论和政治行政二分法论。 虽然，奥斯特罗姆拒绝承认“官僚制行政理论对于所有类似的政府都是唯一良好行 政的理论”这一观点，但他同时强调，民主制行政理论并不意味着对官僚制理论进行排 斥。奥斯特罗姆认为，要解决美国所面对的公共行政危机，必然要在官僚制行政基础上 引进民主行政理论，而官僚制走向民主制就等同于公共行政领域的“哥白尼式革命”。 他的思想在公共行政的学术界罩产生了巨大影响，引起了学者们的广泛关注。 ( 2 ) 德怀特沃尔多的民主行政思想 沃尔多是一位颇具影n 向的行政学，是西方新公共行政运动的积极提倡者和参与者， 是新公共行政学的主要代表人物之一。1 9 6 8 年，沃尔多和另一部分学者在美国雪城大学 的明诺布鲁克会议中心，召丌了以反思官僚制理论并且如何突显民主价值在公共行政作 用为主题的研讨会，取得了丰硕成果。 沃尔多对“民主行政”的理论研究又保持了一定的独立性。沃尔多分析并归纲了传 统行政学的一般特点，在他看来，传统的行政学一个最基本前提是接受古德诺的政治一 行政二分法，同时峰持一般管理的价值取向，并通过科学分析来寻求一般原则，强调行 政活动的集权化。当然，沃尔多也敏锐地注意到了传统行政学也有“民主”成分，只是 这种民主没有从程序上加以界定。他认为，民主要想真j 下实现，就应当通过建立一个强 大而有责任感并且关心人民的需要和意愿的政府。 沃尔多认为，民主制与官僚制之i 日j 的矛盾冲突，也已经变成公共行政领域的核心问 题之一，要解决这个问题，就必须在民主与官僚制之间寻求一种融合，即承认不仅民主 是合乎需要的，而且官僚制也是必不可少的。但他并没有给出具体的办法。 ( 3 ) 弗雷德里克森的民主行政观 弗雷德罩克森是从“社会公平”的角度来阐述民主行政观的。在1 9 6 8 年的明诺布 鲁克会议上，他发表了走向新公共行政文，首次把“社会公平”的价值引入 公共行政领域。在他所著的新公共行政学一书中，对“社会公平”的含义作出了具 体解析，“社会公平包含着对包括组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择。 社会公平强调政府提供服务的平等性；社会公平强调公共管理者在决策和组织推行过程 湖北人学硕十学位论文 任与义务；社会公平强调公共行政管理的变革；社会公平强调对公众要求作出积 而不是以追求行政组织自身需要满足为目的；社会公平还强调在公共行政的教学 中更注重与其他学科的交叉以实现对解决相关问题的期待”。 弗雷德罩克森看来，效率和经济固然重要，他也并不反对把经济和效率的追求作 行政其中一项目标，但是公共管理者不能因此而忽视了社会公平。他认为，“效 指利用有限的资源提供更多更好的服务，“经济 则指消费更少的资金保持和提 水平。政府不应当只是关注如何利用有限的资源来促进效率和经济，还应当在关 和经济的同时，看这种服务是否有助于增进社会公平。 雷德罩克森很看重公共管理者的社会责任感，认为民主行政的根本就是社会责 反对公共管理者所谓的价值中立，认为在民主政府的体制下，管理者应当勇敢的 自已的责任，对人民利益负责，以此推动民主行政和保障社会公平。 雷德罩克森重视政府的“回应性”和公民的参与性，认为这是决定民主宪政国家 否的关重要条件。他主张政府要响应公众，理解公众需求；同时，他也强调公民 于民主行政的意义。以他为代表的新公共行政学者们认为，公民参与已经改变了 策领域内传统的决策方式，并成为民主行政的重要特征。 弗雷德罩克森等代表新公共行政的学者们看来，民主行政、实现社会公平并不是 伦理道德，也不是乌托邦的梦幻，它完全可以通过行政改革得以实现。可以预见， 学者们势必在追求民主行政的道路上继续执着6 订行。 “黑堡学者 的民主行政观 年代的美国社会，普遍形成一种反官僚、反权威、反政府与批判官僚的风尚；政 执政时，总是逼迫有异于自身党派色彩和意识形态的高级文官下台，而丝毫不理 官员的专业能力。这些风气对民主治理产生极大的危害。有鉴于此，在1 9 8 2 年， 尔、罗伯、怀特、沃尔夫和万斯莱五名教授集中于弗吉尼亚理工学院，运用头脑 提出对公共行政的若干观点，并撰写出公共行政与治理过程：转变美国的政治 对话这份宣言。由于弗吉尼亚理工学院所在地是黑堡，这份宣言又被称作“黑堡宣言”。 1 9 8 3 年，“黑堡宣言”正式公开发表，引起学者们热烈反响。 黑堡学者强调通过转换公共管理者的治理方式来推动民主行政，即“民主治理”， 并号召美国社会应当首先改变政治文化中轻视与责难公共部门与公共管理者的风气，唯 有如此，才能让学者们在对政府的绩效与治理问题上的研讨有所突破，否则可能会止步 不前。 4 一、绪论 在黑堡学者看来，公共行政所追求的是崇高的目标和道德上的承诺，还应当从长远 角度来考量全体公民的利益，要以发扬民主、改善民生、维护公平、促进效率为职责： 只有把公共行政看成宪政的重心，打造一个既专业又投入，有自尊又有合理的公共行政， 才能避免由于集权统治或决策无能所造成的两难境地。 总之，国外对民主行政的研究，已经进入了相对成熟的阶段，这也为国内学者的研 究提供了相对便利的条件 2 国内研究现状 国内对民主行政的研究起步较晚，在初期关注度也不高。直到1 9 9 9 年1 1 月上海三 联书社出版了美国学者文森特奥斯特罗姆美国公共行政的思想危机的中译本以来， 学者们对于民主行程的内涵和构建有了更深层次的了解，对于民主行政的理论也同益重 视。随着中国的政治体制改革的深入，在行政领域的某些方面，也遇到了西方政府经历 过的问题，比方集权治理、官僚主义等，诸如此类因素，在客观上加速了国内学者对于 民主行政的探索进程。更难得可贵的是，这些学者们没有把西方的研究成果当成教条， 而是在学习西方理论的同时，结合了中国具体国情，从不同的视角和层面，努力试图建 立起一套有中国特色的民主行政理论。 毛寿龙教授把政府治理模式的选择称为“治道”，并对民主行政在中国的发展提出 了理性地见解。他在公共行政的范式选择一文中，对奥斯特罗姆的民主行政观做出 了具体评析。他认为，奥斯特罗姆关于从官僚行政走向民主行政这一哥白尼式变革的探 讨，对于进一步奠定中国政府治道变革的思想基础是大有裨益的。毛寿龙教授在比较了 中西方政府治道变革各自的特点后指出，虽然中国政府和西方政府的治道变革有类同之 处，但是由于所处环境和背景的不同，中国政府的治道变革又有自已独有的特色。他强 调，在中国政府体制改革面临诸多问题的困境下，民主行政的范式为政府的治道变革提 供了选择依据，此种模式值得借鉴。 不少国内学者通过比较官僚制行政和民主制行政，来阐明民主行政的优越性，并且 给予民主制行政较高的评价，希望行政治理模式上在突破官僚制上有场根本性的转变。 例如邓贤明在从官僚制行政到民主式行政：行政理性的回归一文中曾占：“现在的 行政体制改革不能只是一些细权末节的改动，而应是行政理念、社会治理模式的根本性 变革。也即是说，要重新思考行政的价值追求，令行政管理活动在关注效率的同时更多 地体现出人文关怀。 不可否认，相对于强调等级观念、服从观念的官僚制行政模式， 在政治体制的改革中，都取得了巨大进步，但是，我们仍然处在社会主义初级阶段，人 民生活水平还有待提高。作为公共行政的执行者，政府既要加快推动政府行政的民主化 进程，又有保证经济效率，这就从客观上要求政府要进一步提高科学执政的水平，完善 民主执政的理念，在民主执政与政府效率之间，找到一个平衡点。 部分学者关注于如何把民主行政法制化。王运生在他写的民主行政：价值框架生 态环境中认为，民主行政法制化“是对法制民主化，民主法制化的延伸，它是行 政领域中民主与法制的统一。 。民主和法制关系密切，民主行政不是理论上的空谈， 这种模式要想推广，就必须给予制度上的支持，以法律作为其根本保障。民主行政的法 制化要体现在从决策到执行等行政领域的各个环节，以公平和效率为原则，加强政党、 社会组织、行政机关内部等各种力量的监督制约，不断完善民主行政的法制程序，才能 保障民众利益，形成政府和民众间的良性互动。因此，只有把民主和法制两者结合起来， 民主行政j4 有实现的可能。 6 一、绪沦 还有国内学者通过西方民主行政的发生机理，结合中国现实国情，来反思政府的合 法性问题，并且提出建议。这种观点主张以扩大直接参与的形式及保障直接参与的条件 因素，在组织、精神和环境等方面来保证直接参与的落实，以此增强政府的合法性危机。 这些学者的观点对于完善民主行政构建并促进和谐社会的形成有着重要的参考价值。 虽然民主行政因其服务性和民主化而备受瞩目，但是国内学者也注意到了民主行政 的缺陷，吴泽省等在其论文民主行政跨越官僚制的变革中就把这种缺陷总结成 两点：一是民主行政难以保证行政活动的效率；二是在民主行政的充分贯彻存在技术障 碍。 当然，还有其他学者从不同唯度来分析民主行政在中国治道变革中所起的现实作 用。虽然民主行政的理念在国内仍不是太成熟，但是从目前状况看来，由官僚制走向民 主行政制，似乎是不可逆转的趋势，国内学者对此点已逐渐形成共识。或许随着对民主 行政研究的深入，国内学者会找到一条有中国特色的民主行政之路，我们拭目以待 ( 三) 核心概念和理论基础 1 仇和模式 仇和现任昆明市市委书记，同时也被媒体称之为“最富争议的市委书记”，之所以 得到这种称谓，主要源自于他较为激进的执政方式。仇和本人曾说：“要以人治推动法 治，以不民主推动民主。这句言论也成为他的施政主轴。无论是此自订主政浙江省宿迁 市，还是现在的云南省昆明市，仇和极富个性的执政方式，不同程度上引发了社会的反 响，部分学者把这种特殊的执政方式称作“仇和模式”，而对于这种模式的评价，学界 褒贬不一。 从目前学者们的评价来看，“仇和模式”究竟可不可取，没有也不可能形成统一的 定论，对于处在政治体制转轨时期的中国而言，这种特殊模式是否有益于改革进程，还 有待时间证明。在本文罩，笔者肯定了仇和模式对于民主行政的推动作用，但同时也指 出这种模式和民主行政目标仍存在的冲突的现实，并在民主行政模式框架内对仇和模式 提出改进意见。 2 民主行政 民主行政是建立在对传统行政进行批判继承基础上的现代行政模式，它是指把公 进的原则，进而从观念培养和制度构建等方面提出改进建议，和第五部分形成承接，以 期找到解决之法。 本文主要采用两种研究方法：一是案例分析法。在段落中通过对“仇和模式”个 别案例的分析，指出其和民主行政相关联或相背离的方面；二是比较分析法。在本文中 会把权威和制度、效率和民主等要素进行对比分析，找到民主行政的侧重点。 8 一：、构建【屯主行政的口标 构建民主行政的目标 ( 一) 加强政府对民意的回应性 民主行政要求政府对民众的偏好做出回应，并且这种回应必须显得客观而及时。回 应性的增强，有利于政府和民众之间形成良好的互动关系。现代行政学认为，公民是政 府的顾客，而不仅仅是纳税人。政府存在的最终目的是为了向公民提供公共服务，若忽 视了这一点，那么政府和现代公共行政要求将格格不入。既然政府的公权力来自于人民 的赋予，那么按照权责一致、有权必有责的理论要求，政府理应对民众的质询或疑问做 出回应，这是政府应尽的义务。 随着公民参政意愿日益强烈，他们要求和政府平等对话的呼声越发高涨，不管行政 人员接不接受，都必须面对公民社会崛起的现实。作为行政领导及工作人员，应当做的 是如何对这种趋势加以引导，如何提高执政能力来适应这种趋势，如何以更恰当的方式 来加强对民众有关社会事务的回应。但是民众自治并不是要否认政府的行政权，更不是 漠视政府存在，因为，不同社会团体以及公众个体之| 、丑j 的意见分歧，最终要靠政府来消 除，重大社会事务的进行，最终要靠政府来主导，这反映了民众对于行政机关仍然存在 依靠的事实。公共管理者可以充当好领导者和平衡者的角色，维持好一个公开、公平的 行政生念环境，提高回应的质量。 当然，政府加强对公众的回应性，并不是盲目的投其所好，也不是让政府无论在什 么情况下都倾向于大多数人的意见。尚须认清的现实是，首先，政府所持有的资源是有 限的，而民众的要求则是无限的，有限和无限两者的矛盾，决定了行政人员在做出决策 或执行公务的过程中，要从实际出发，以科学的角度做出选择，而非单纯为了减少矛盾 便投公众之所好。其次，由于社会利益多元化特征，公众之间的要求经常相互冲突，即 便政府能对不同要求及时作出回应，也很难做到同时满足。此时，比较合理的办法是政 府来主导一个公开民主的决策过程，在不违背大多数人意愿下对民众之间的不同要求来 进行组织和协调。再次，行政者可以根据现实情况采取恰当回应方式，回应方式方法不 必拘泥于形式，不能把回应当成“走过场”，而是应当严格对待。同时，在尊重多数人 偏好的同时，也要兼顾好少数人的自然权利，有时，甚至要更加重视这些少数人的权利， 这样才会让回应显得更加民主和理性。 9 湖北人学硕十学位论文 ( 二) 促进公民自身的参与性 民主是一种把公共偏好转化为公共政策的机制，没有公共方面的积极参与，民主 可能产生预期的政策效果。 1 公民参与是民主行政的基础，民主行政首先要求进 进公民的参与性，增加公众参与社会事务治理的时机，促使公众在民主参与实践 增强民主意识和才干。要认识的一点是，民主行政要求有一套完整的机制来保障 身的意志得以准确、充分、有效、及时的表达，从目前来看，公众这种意志表达 分成两种类型，一种是采取诸如示威游行乃至暴力不合作方式来显现自己的意志 诉求，另一种是通过选举、投票、咨询等程序化和制度性的参与方式表达意志诉求。任 何一个有民主精神的的政府，都会倾向于后者，毕竟，采用程序和制度来实现和规范公 民的有序参与显得更加理性，也容易在最大程度上抑制社会不满情绪产生，从而减少部 分民众和政府的对立状态，这对于民主和谐社会氛围的培育尤为重要。 要促进公民的有序参与性，让公民参与成为民主行政的助推器，一是要有良好的环 境作为保障。要达到这点，首先，政府应当树立以人为本的理念，尊重人民的主体地位， 在管理执行中做到公开、公平、公正，体现丌放度和透明度，确保民众的各项民主权利 得以实现，积极听取社会意见和收集公众信息，挖掘蕴含在公民社会中的潜在能量，实 现政府民主行政目标。其次，政府要优化社会环境，立足发展经济，积极建设教科文卫 等各种社会事业，为民主行政创造一个较好的外部环境。从国家视角来看，公民参与强 度与一个国家经济或社会事业的发达程度有着直接的关系，公民参与政府行政决策水平 与本国经济文化发展水平成正比，从个人角度而言，收入较为稳定，并且受过良好教育 的公民，相对于其他社会成员有更加强烈的行政参与意识和责任感；二是公民参与需要 进行传统行政观念的改革。在新中国成立以前，中国经历了长期的封建专制统治，公民 缺少主动参与行政决策的意识和传统，对民主价值认识不足，漠视或者不了解自身民主 行政参与权利情况非常普遍，这不利于民主行政理念的传播和发展。因此，在思想观念 方面，公民应当积极培养行政决策的责任感，增强民主参与的认知水平，突出灵活多样 的参与能力。各级政府应引导公民树立主体意识，把吸纳公众有序参与行政当作自身的 责任和义务，当作提高政府决策和执行质量的选择，当作是构建服务型政府的具体手段。 政府要疏通与公民沟通的各种渠道，广开言路，普及民主行政相关方式方法，形成政府 和民众之间的理性合作，以实现政府民主行政的目标要求。 1 ( 臼) 猪 j 孝，( 荚) 约翰牡恩斯：变动中的民主 m 吉林人民 i j 版社，1 9 9 9 1 0 二：、构建【屯土行政的曰标 ( 三) 完善民主和效率的协调性 长时间以来，民主以牺牲效率为代价的观点，以及效率以牺牲民主为代价的观点被 人们广泛认同，似乎效率与民主两者永远是水与火的关系，新公共管理学在某种程度上 是在对传统行政学的效率原则进行批判基础上而发展起来的。在政府的决策及行政过程 中，要效率还是要民主，重效益还是重程序，往往让公共管理者举棋不定。不可否认， 效率原则对于民主行政的推进存在着制约，因为前者关注的重点在于效益、产出，后者 更多地注重程序中的公平、回应。在实际政治生活中，两者之间的矛盾显得不可调和。 但若以此而把效率和民主完全对立起，认为民主行政即是对效率的抛弃，这种看法是片 面的。真正的民主行政并不排斥效率，只是反对把效率作为行政价值观的唯一选项，民 主行政追求的是民主和效率之间的协调。缺乏民主程序而作出的决策，往往达不到预期 效果，反而浪费了行政资源，而且损害了效率，甚至有可能引发民众对于政府的信任危 机，加剧社会矛盾。因此，推进民主和保证效率都不可或缺，应同时纳入到民主行政体 系的架构内，综合考量，协调发展。 有鉴于时期、国情以及事件性质的不同，在协调发展的基础上，民主和效率根据实 际所需，可以有所侧重。从国情上而言，比如，中国在改革丌放初期，因为面临着急于 摆脱贫困、解决温饱的艰巨任务，此时政府在管理过程中，应当优先考虑效率，兼故民 主，在发展过程中不断完善民主程序。现如今，经济规模不断扩大，公民社会逐渐兴起， 政府可以在社会管理中融入更多的民主要素，通过民主行政的方式来保障效率提高。并 且，随着经济进一步好转和公民对自身权益的同益重视，民主在行政中的份量还应适当 增加。从国情上讲，经济发达程度相对高的国家，比经济发展相对缓慢国家，更注重民 主对于经济的保障作用。从事件性质来看，当政府面临紧急事件时，如灾情、传染疾病 等，应当在最短时间内作出风险决策，但在事件进行过程中，必须随时向社会公丌事件 进展和处理情况，保证民众的知情权和参与权。因此，讲效率但不违背民主，求民主但 不拘泥于形式，根据实际情况把民主和效率有机统一起来，才能达到民主与效率互相促 进的目标。 ( 四) 巩固权威和制度的统一性 巩固权威与制度的统一性。赫伯特a 西蒙认为，“权威可以被视为一种能够用来 作出指导他人行动之决定的力量。”组织要想币常的运转，必须有权威力量的影响。在 保证行政 用制度来约束领导权威，又要用制度来保障领导权威；最后，领导者应加强自身素质的 培养，要让个人权威要服务于本职工作，在实践中做到权责一致，全心全意为民众多做 事、做好事，要自觉接受各种制度的约束及督促，合法合理地运用个人权威来指导工作， 服务工作。 1 2 支 二、“仇和模式”中的民主行政成效 三、“仇和模式中的民主行政成效 通过上章节对于民主行政目标的分析来反观“仇和模式”，仇和书记所探索的“以 人治推动法治，以不民主推动民主 的施政理念似乎和民主行政的要求相背离。毕竟民 主行政要排除“人治”和“不民主”的干扰。但是，若单纯把仇和归结为“人治”典型， 或者说他在行政方式上不讲民主，这同样是不公允的，因为在推动民主行政的历程中， 仇和书记做出了积极的贡献，因此在分析“仇和模式与民主行政目标存在冲突之前， 必须要以客观公正的态度对他的成效作出肯定。在此依据相关资料，把他对于民主行政 的尝试整理成以下几个方面。 ( 一) 干部任前公示制 仇和主政江苏省沭阳县委书记时，曾组织掀起一场反腐风暴，这次反腐运动最终致 使多名贪官锒铛入狱，引起了全国媒体的普遍关注。通过总结，仇和认为用人不民主、 暗箱操作，是导致官场腐败的直接原因。要遏制此类不良官场现象再次发生，必须创新 干部选任制度，加强对干部选任工作的监督，把好选人用人的入口关。如他所言：“不 在制度上改革创新，贪官还会像割韭菜一样割了一茬又长一茬。”1 9 9 7 年8 月，沭阳县 在无先例可循的情况下，于全国首创干部任前公示制，对干部选任机制进行了大胆地改 革和创新，并作出了若干具体规定，比如要求公示干部无论级别职位高低，在任职日玎都 要进行公示；在公示权限的划分上，依据分级分类管理原则进行公示；在公示范围的界 定上，根据公示对象现任职务及拟任职务工作涉及的范围大小来确定应当公示的范围； 在公示的内容上，不仅说明了被公示对象的个人年龄、籍贯、学历等自然情况，还公布 了其工作实绩、拟提拔职位等相关信息情况；在公示的时限上，为了让民众有充分的时 间对公示对象的德、能、勤、绩、廉等方面进行了解，同时又不致于影响工作效率和缺 额岗位的工作运行，最终确定公示期限为l o 天；在正式任用前，还要按照干部管理权 限，由相关管理组织通过公文和报纸、电台、电视等新闻媒体向社会公布其基本情况， 广泛接受民众及党内外干部的监督，在听取了一段时问的社会反映后，再决定是否最终 录用。 仇和书记在全县推行该项制度后，宿迁市很快于全市范围内推广了沭阳县的做法， 同时，江苏省委在对该项制度进行总结和规范的基础上，制定了江苏省领导干部任前 公示制暂行规定，在全省普遍推广了这项干部任用制度。1 9 9 9 年1 月，沭阳实行公示 1 3 湖北人学硕十学位论文 中组部派员到沭阳进行专题调研，并制定下发了关于推行党政领导干部 意见，意见除对公示对象、公示范围、公示方式、公示内容、公示程 等作出明确规定外，还进一步对如何做好群众反映意见的调查处理工作提 自此，党政干部任前公示制开始在全国范围内大面积推广。 由仇和书记主持首创的干部任前公示制具有很强的创新性，是我国干部人 项突破。在此之l j ，拟提拔的干部只需过领导关，但却缺少对社会意见的 和民主行政的要求是不相符的。干部任前公示制的推行，不但增强了干部 责任意识，激发了民众对于行政监督权、参与权、知情权、选择权的重视， 政府民主行政的新途径、新形式，为民主行政理念的传播提供正面素材。 勤政廉政公示制 有满足于干部任前公示制所带来的成就，他清醒的认识道，不能只解决干 部“入口”问题，还要进一步解决“出口 问题。基于此思想，他带头研究制定了勤政 廉政公示制度，即通过对领导干部在任后实行全方位、全过程监督，凡在勤政廉政方面 不合格者孥决淘汰出局。和以往的干部考核评价机制不同的是，勤廉公示在制度设计上 不再局限于政府机关内部，而是更加突出强调参与主体的广泛性和民主性，将公示范围 和征询意见扩大到社会。不但让党政组织、领导干部参与其内，也让行政工作服务对象、 普通群众参与其中。 勤廉公示的具体做法主要包括四个方面：一是宣传动员，确定勤廉公示对象，并由 新成立的勤廉公示办公室通过新闻媒体公开公示对象姓名、单位、分管工作及公示工作 的内容、方式方法、监督举报方式等，动员民众和社会各界积极参与监督；二是组织实 施，由勤廉公示办公室通过走访群众、设计调查问卷等形式，并结合政府机关的相关意 见，形成述职述廉报告，提交公示对象所在单位，由干部职工代表、单位聘请的党风联 络员及行政服务对象代表参加评议，同时对外公示述职述廉报告；三是考核评定，以组 织考察和民意测评相结合为原则，勤政情况最终评定分“优秀”、“称职”、“基本称职”、 “不称职 四个档次，廉政情况的评定分“满意”、“比较满意”、“基本满意”、“不满意 四个档次；四是总结整改。公开评定以后，公示干部对于群众有反映、想了解而没有说 清楚的问题，要作补充说明。对公示期间有不良反映，经核实确实存在轻微问题，或者 在考核测评中被评为“不称职”、“不满意”，由纪委和组织部对其实施诫勉谈话或进行 组织处理责令其迅速整改到位，同时勤廉公示办公室对整改情况进行跟踪督查。勤廉 1 4 二、“仇和模式”中的民土行政成效 公示的有关资料装进档案，并作为领导干部选拔任用的重要依据。为了克服勤廉公示中 可能遇到的重重阻力，努力做好后勤保障工作，保证勤廉公示的顺利进行，仇和指示专 门成立勤政廉政公示工作领导小组，自已亲自担任组长。领导小组下设办公室，设在市 纪委党风廉政建设室，负责勤廉公示工作的指导、督查和协调。 勤政廉政公示制度，一方面形成了党内监督与党外监督的合力，有利于从源头上预 防和治理腐败。另一方面，它拓宽了监督渠道，让民众对行政人员的评价有了发言权， 促使他们既要对上负责又要对下负责，进一步加强了政府工作人员对于公民及其它服务 对象的回应性，符合民主行政的大趋势，为民主行政的方式创建一个很好的范本。 ( 三) 政府信息公开制 2 0 0 8 年2 月1 4 日，时任云南省委常委、昆明市委书记的仇和在当地经济社会发展 软环境建设动员会上，明确要求公布副处级以上干部的工作电话号码，以推动党务、政 务的公开，并要在新闻媒体上公丌亮相，作出承诺，接受群众监督。很明显，仇和是想 以公开政府工作人员电话作为政府信息公丌的突破口。两天后，云南省昆明市通过新闻 媒体，正式向社会公布了副县级以上党政部门领导干部的职务、分工和工作电话号码。 公稚的范围包括：市委常委、市长、副市长、1 4 个县( 市) 区党政班子成员和市属各部门 班子成员。当日的昆明同报用四个版面刊出领导工作电话，报纸在极短时间被抢购 一空。 早在2 0 0 7 年4 月5 日，温总理就已经签署了中华人民共和国政府信息公开条例， 该条例从政府信息的公开范围、信息公开的方式和程序、信息公丌的保障等方面作为了 详细规定，但长久以来，由民主行政理念的缺失及民主法制的不健全，阳光政务、政务 公开并没有得到充分体现，民众对公权机关的监督，在客观上依旧存在着监督难、难监 督的现象。政治学认为，权力若不受监督，必然会导致腐败，随着公民的民主法治意识 增强，对于行政的参与和监督就会越发强烈，所以民主行政理念及方式，必将受到推行。 政府信息公丌条例的公布实施，是中国民主行政化的开端和引子，它让中国的民主行政 与透明得到深化。仇和要求行政工作部门及相关人员公丌工作电话号码，正是对中央政 策的一种响应。仇和打破了以往政府某些行政人员以“属于内部信息”“影n 向社会稳定 等理由作为推诿责任的借口，把行政工作展现在阳光之下，保障人民群众知情权、表达 权、参与权和监督权，促进党政机关科学决策、民主决策、依法决策的重要途径，在民 主行政化的推行上勇敢践行。虽然公开工作电话这种方式曾引起某些问题，例如部分行 1 6 四、“仇f l i 模式”j 我国【屯t 行政目标泊冲突表现 四、“仇和模式 与我国民主行政目标的冲突表现 ( 一) 方式上重效率轻民主 无论是上任宿迁还是主政昆明，仇和书记都以他独特的手腕和作风，大力对行政和 经济工作进行创新改革，其所创立的良好口碑及实绩也是有目共睹。最明显的是，在仇 和书记的督促下，地方官员的行政效率得到显著提高。例如，仇和书记要求“昆明党政 官员把注意力集中在招商引资、城市建设中来，集中于创立全国卫生城、山水园林城市 这些目标上来”，并且把具体引资数额细分到每位官员身上。自此，不少官员认为“走 路快了，压力大了，加班多了，还有干部说，以前嫌官小，现在嫌官大，官越大越辛 苦，责任也越大。但另一方面，由于过分追求经济效率而缺少对民主行政的权衡，由此 引发的争议也未曾间断。比方，为了美化市容而强制性地要求昆明户外广告商在几晚之 内拆除所有的户外广告。人们普遍担忧的是，这种靠铁腕和强权所带来的高效率能走多 远。 传统的公共行政学中，“效率”指的是管理过程中有限之资源投入与所达之目标效 果的比率关系，也就是说，在以效率本位的行政体系中，只要领导者声令下，就可在 有限的时间内迅速调动各种资源，以强制手段来保证政令实施，以低成本、高速度来推 动社会经济的快速发展，从而达到预期目的。但是，行政工作中的效率主义也有其自身 的缺陷：在决策过程中，虽然决策速度很快，却容易造成决策失误；在执行过程中， 由于只关注行政成绩，又易对执行对象造成利益损害。因此，为了尽量减少上述问题的 产生，就应当在追求行政效率的同时，树立民主行政的观念，把民主行政程序适当引入 到决策和执行的各个环节。比如在制定工作任务时，要让部下有充分的表决权，以便根 据个人的实际能力和精力分配合理的劳动强度；要让行政执行对象参与到事关其利益的 决策中来，以减轻在行政执行过程中可能遭遇的阻力等。因此，领导者要权衡好民主和 效率之间的关系，在达到行政效率的同时改善行政效果。 在此需注意的是：“民主行政”必须有全局性、持续性，即不能只对某些利益主体 民主，而对其它利益主体不民主；不能只满足于某些方面或某些环节民主，而在其它方 面或环节不民主；同时“民主”的方式必须让社会公众自愿且自觉地接受，而不是政府 单方面的强制“给予”。举例而言，在仇和书记任职宿迁市时，向老百姓公开领导的办 公号码以方便接受监督和质询，不遗余力地推进政务公丌和透明，这原本是民主行政的 湖北人学硕十：学位论文 体现，值得称赞，但是在另一些方面环节，如涉及教改、医改及官员招商引资等问题上， 又太过于注重行政效率而缺乏对不同意见的参考，忽视了部分人的权利以致引起强烈反 弹。这可能就是由于太关注于效率，而缺少对民主行政的全局性、持续性之考量，导致 部分民众难以自觉接受有关 ( 二) 理念上重人治轻法治 仇和书记曾说，要以个人的不民主来推动民主，以人治推动法治。此番观点立即引 起了舆论波澜，质疑声和支持声彼此起伏。例如，北京大学法学院王磊教授则在其文章 构建和谐社会需要什么样的官员中写道：“在法治层面上肯定仇和现象认人难以接 受”。而山东聊城大学政法学院张玉录教授则认为仇和是位“善于在政策与法律问长舒 广袖、翩跹起舞的行家”。在本文作者看来，创建民主、法治的社会，并不等于要对人 治进行全盘否定，特别是当“人治”的出发点是为了实现“法治”这个最终目的时。从 仇和书记的具体行动来看，一方面，诸如“瞌睡门 事件以及“谁砸昆明的牌子，我就 砸谁的饭碗”等言论，被印上“专制”、“人治”的烙印；另一方面，他大力推行政务公 开，加强政治透明度和各级行政人员的管理，又赢得老百姓的普遍赞许。所以，不管仇 和之治在多大程度上背负着人治的烙印，但不可否认的一点是他的确是朝着法治进程自订 进，问题在于：从当前取得的良好效果和状态来看，是否意味着法治势必要靠人治来推 动? 假若是，那么“人治推动法治 究竟能推多远? 作者认为，要想实现“人治推动法治”，并且取得良好效果，必须要求领导者具备 良好的个人权威，“权威 是个复合词，即权力加威望，权力来源于职位等级地合法赋 予，威望来自于个人德才的完美塑造，两者缺一不可，i f 如巴纳德认为的那样，领导者 的权威包括职位权威和领导权威，职位权威是由管理职权所决定，领导权威则由领导者 个人才能、知识、威信所共同决定，将两种权威结合在一起，能够大大地扩展下级人员 的接受范围。仇和书记拥有良好的个人权威，即拥有丰富的权力资源和较高的个人品德， 这才是其施政成功的真正原因，但并不代表法治必须无条件的靠人治层面的“权威 来 推动，更不表示人治本身就是合乎社会趋势。建立民主、法治的社会，首先要树立法律 的权威，使之不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法改变而改变。若想把人治推 动法治这个模式推广开来，除非仇和这样的领导者在中国不是某个特例而是普遍现象， 除非仇和的继任者有着像仇和那样的个人权威，这样才能保持政策执行的持续性。然而， 中国究竟有多少个仇和? 所以，希冀以人治的手段达到法治的目的，本身没有错，但若 四、“仇和模式”