（行政管理专业论文）我国社区非营利组织发展的障碍及对策.pdf

摘要 2 0 世纪舳年代以来，随着我国经济体制改革的发展与政府职能转变，单 位制逐渐向社区制过渡，社区居民逐渐从单位人向社区人的角色转变。社区建设 的重要性前所未有的呈现出来。在社区建设中，社区非营利组织是一支重要的新 生力量。社区非营利组织能够聚合社区自身的力量，表达社区的意愿与需求，灵 活解决社区居民的问题。社区非营利组织的发展能够促进社区建设，转变社区治 理格局，并增加社区的社会资本存量。不过，在社区非营利组织的发展过程中， 也面临着很多的障碍。社区管理制度的限制、政府与非营利组织的关系模式、。社 区非营利组织的产权界定问题以及非营利组织本身的发展动力问题都影响着社 区非营利组织的发展道路。针对我国社区非营利组织的发展障碍，本文在借鉴欧 美和日本等国社区非营利组织发展经验的基础上，分析产生这些障碍的深层原 因，并提出相应的解决对策和建议。要使社区非营利组织克服当前出现的发展障 碍，就要加快改革社区的管理制度，理顺政府与非营利组织的关系，完善社区非 营利组织的产权制度并增强社区非营利组织自身创新与发展的动力，建立良好的 外部关系。社区非营利组织在克服发展障碍的过程中，其能力与水平也会提升到 更高的层次，并推动社区的建设与公民社会的成长 关键词，社区非营利组织发展障碍对策 a b s t r a c t s i n c et h e1 9 8 0 s a sc h i n a se o d n o l h i c 砧f o r i l la n dt h ed e v e l o p m e n to ft h e t m n s f o m l a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n s ，t h eu n i ts y s t e mo fg r a d u a lt r a n s i t i o nt ot h e c o m m u n i t y ，c o m m u n i t yr e s i d e n t sg r a d u a l l yf r o mt h ef i a tt ot h ec h a n g i n gr o l eo ft h e c o m m u n i 吼皿ei m p o r t a n c eo fc o m m u n i t yb u i l d i n gu n p r e c c d e n t e de m e r g e d i nt h e c o m m u n i t yb u i l d i n g , a n dc o m m u n i t yn o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n si sa ni m p o r t a n tn e w f o r c e 耽ed e v e l o p m e n to fc o m m u n i t yn o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n st op r o m o t ec o m m u n i t y b u i l d i n g , a n dc h a n g em a n a g e m e n tp a t t e r no ft h ec o m m u n i t y , i n c r e a s et h ec o m m u n i t y s s o c i a lc a p i t a ls t o c k h o w e v e r , t h en o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n si nt h ec o m m u n i t ya l s o f a c e sm a n yo b s t a c l e s c o m m u n i t ym a n a g c m e n ts y s t e mc o n s t r a i n t s ，t h eg o v e r n m e n t a n dt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h em o d eo fn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n s , c o m m u n i t y n o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n sd e f i n ep r o p e r t yr i g h t si s s u e s ，a n dn o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n s t h e m s e l v e si m p e t u st ot h ed e v e l o p m e n to fi s s u e sa f f e c t i n gt h ec o m m u n i t vn o n p r o f i t o r g a n i z a t i o n sr o a do fd e v e l o p m e n t i nv i e wo f 也eo b s t a c l e s , t h i sp a p e rf r o me u r o p e a n dt h eu n n e ds t a t e sa n dj a p a n , a n dc o m m u n i t yd e v e l o p m e n te x p e r i e n c ei n n o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n so nt h eb a s i so ft h ea n a l y s i so ft h eu n d e r l y i n gc a u s e so ft h e s e o b s t a c l e s , a n dt h ec o r r e s p o n d i n gc o u n t e r m e a s u r e sa n ds u g g e s t i o n s f o rn o n - p r o f i t c o m m u n i t yo r g a n i z a t i o n st oo v e r c o m et h ec u r r e n to b s t a c l e st od e v e l o p m e n t , i ti s n e c e s s a r yt os p e e du pt h ei e f o r i l l o ft h em a n a g e m e n ts y r s t e mo f c o m m u n i t y g o v e r n m e n ta n dn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n sr a t i o n a l i z et h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h e c o m m u n i t i e s ，a n di m p r o v et h es y s t e mo fp r o p e r t yr i g h t so fn o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n s a n dc o m m u n i t y n o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n s e n h a n c et h e i ri n n o v a t i o na n dt h e d e v e l o p m e n t o fp o w e r , a n de s t a b l i s ha g o o de x t c r n a lr e l a t i o n s n o n p r o f i t o r g a n i z a t i o n si nt h ec o m m u n i t yt oo v e r c o m eo b s t a c l e si nt h eo m l 批o fd e v e l o p m e n t , i t sc a p a c i t yw i l lb eu p g r a d e dt ot h el e v e lo fah i g h e rl e v e l , a n dt op r o m o t ec o m m u n i t y b u i l d i n ga n dt h eg r o w t ho fc i v i ls o c i e t y k e yw o r d s ：c o m m u n i t yn o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n so b s t a c l e sc o u n t e r m e a s u r e 学位论文独创性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其它人已经发表或撰写过的研究成果。与我一同工 作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并 表示了谢意。如不实，本人负全部责任。 论文作者( 签名) ：力p 苫年3 月；d 日 学位论文使用授权说明 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术 期刊( 光盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或 电子文档，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。本人电子 文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外， 允许论文被查阅和借阅。论文全部或部分内容的公布( 包括刊登) 授权 河海大学研究生院办理。 论文作者( 签名) ：谭暑i 匙 汕j 男年弓月弓3 日 河海大学公共管理学院硕士学位论文我国社区非营利组织发展的障碍及对策 第一章绪论 1 1 问题的提出 2 0 世纪7 0 年代以来，非营利组织迅速在全球范围内兴起。随着社区治理结 构的变化，非营利组织日渐成为社区治理的主体之一，社区服务也日益成为非营 利组织关注的重要领域。在我国社区建设的过程中，理论界普遍认同非营利组织 在社区建设中的主体地位与作用。但在实际发展中，我国的社区非营利组织面临 着各种各样的发展障碍，这些障碍的存在阻碍了社区非营利组织发挥它应有的功 能和作用。目前学者们对于社区非营利组织的研究大部分是从社区建设需要和社 区非营利组织的作用的角度考察，而缺少从社区非营利组织自身的结构特点、运 作方式和解决发展障碍方面出发的研究。 1 1 1 研究背景与意义 如果从社会变迁的角度来分析中国改革开放以来的三十年，那么传统农业社 会向现代工业社会的转变显然是其一大特色。我们的祖辈父辈也许还生活在血缘 宗族、地缘乡党等关系交织的社会中，而我们这一代的社会关系环境则已发生很 大变化，血缘、地缘关系的影响逐渐变弱，同学、同业、社团等关系的影响相应 增强。 随着单位制向社区制的逐步转变，社区居民逐渐从单位人向社区人的角色转 变。2 0 世纪8 0 年代后期以来，随着城市居民住房商品化和市场化改革的深入，中国 城市社区得到了前所未有的发展，一个崭新的市民社会逐渐兴起。这在社会经济 发展处于全国前列的深圳尤为明显。近年来深圳发生的一系列事件，如2 0 0 3 年深 圳市区级人大代表换届选举中出现的“深圳竞选”现象，以景洲大厦为代表的业 主维权诉求等，都是公民意识觉醒与公民参与程度提高的标志。伴随住房制度改 革，社区维权运动的兴起，居民们开始认识到制度化、组织化维权的重要性。社区 维权引发公民意识的觉醒，提高了公民参与公共事务的积极性。1 9 9 9 年“月沈阳 市沈河区人大常委会讨论通过了关于聘请社区人民联络员办法，规定每个社 河海大学公共管理学院硕士学位论文我国社区非营利组织发展的障碍及对策 区选举产生一名人民联络员参加人大会议和活动，他们除了没有选举权和被选举 权，其他人大代表拥有的权力全部拥有。沈河区社区人民联络员制度，提出了每个 社区产生一名人大代表的要求。社会组织方式变化开始向人大代表构成提出新的 要求：人大代表应该包括社区选民代表，而非仅仅是单位代表。 随着工业化、城市化和现代化的深入，社区人际关系呈现出原子化、碎片化 趋势，形成了社区建设的离心力。要解决社区建设的种种难题，将社区居民由“一 盘散沙”转变为“有机团结”，就必须充分吸弓l 居民参与社区建设。为此，我们 必须寻找有效的凝聚点来吸引居民参与社区建设。社区公益服务活动正是吸引居 民参与社区建设的一个有效的凝聚点。在社区建设中，居民参与社区公益活动有 助于居民间亲密关系和社区归属感的形成。而在居民参与社区公益活动方面，非 营利组织可以起到非常重要的作用。非营利组织作为区别于政府和市场之外的第 三部门，正是以公益性和志愿性为其显著特征，其组织使命就是增进公益。另外， 志愿参与性是非营利组织区别于政府和市场的又一特征，几乎所有的非营利组织 都或多或少地依赖于人们的志愿参与。这种参与性使组织内部成员之间形成亲 密、信任的关系网络，提升了社会资本存量。在社区建设中，居民通过非营利组 织参加社区公益活动，不仅形成了志愿者群体，还形成了一个包括志愿者群体在 内的拥护群。这又为促进社区居民的公共参与创造了有利条件。 1 1 2 研究目的 改革开放以来，以国民经济发展为关键特征的社会关系转型正在持续进行， 其中最主要的是政府与社会关系的转型。这种转型体现在社会生活的各个方面， 尤其体现在从单位式纵向社会关系网络向社区式横向社会关系网络的转变中。随 着改革进程的逐步深入，社区建设成为改革中引人注目的重要举措。1 9 9 1 年民政 部提出了“社区建设”的概念，目的是加强社会的凝聚力，解决城市管理中的各种 问题。基于政府失灵理论我们知道，完全依赖政府的力量进行社区建设是不现实 的，社区建设的主体应当是社区居民及各类自治互助组织、社区非营利组织等， 因此加强社区非营利组织的建设是很有必要。 社区非营利组织是不以营利为目的、在社区开展各种志愿性的公益或互益活 动的非政府社会组织，如社区志愿者协会、社区基金会、慈善机构、业主委员会、 2 河海大学公共管理学院硕士学位论文 我国社区非营利组织发展的障碍及对策 文化娱乐组织、健身团体等，这些组织从事文化教育、保健医疗、家政服务、环 保绿化等社区服务和公益事业在我国社区建设中。各类社区非营利组织以其灵 活的体制和多样的服务形式在整合社区资源、拓展就业渠道、承接政府转移职能、 稳定社会、提供社会公益服务方面发挥了巨大的作用，已逐渐成为推动社区发展 的重要组织资源。从宏观的层面看，社区非营利组织的出现为中国社会发展与转 型注入了新鲜的内容，它象征着一种合作、信任和互惠的规范与网络的建立，是 公民的公共精神的载体。这对促进中国社会的现代化与民主化进程将起到巨大的 增进作用。 从社区非营利组织的实际发展情况看，我国社区建设程度和社区非营利组织 的发展水平与发达国家相比还有明显的差距，社区非营利组织的发展滞后于国民 经济的发展。阻碍社区非营利组织发展的因素有很多，如经济发展水平、双重管 理体制、社会文化因素等。因此，对我国社区非营利组织在发展过程中面临的障 碍进行具体而系统的原因分析、并提出相应的解决对策和相关的建设性建议，对 于社区建设和社区非营利组织的健康成长是非常必要而且迫切的。 综上所述，对社区非营利组织的发展障碍的研究具有重要的理论意义、实践 意义和政治意义，加强社区非营利组织发展研究是社区建设过程中亟需解决的一 个重大课题。基于以上原因，特选定此论文题目。本选题拟对我国社区非营利组 织的现状与发展障碍等问题进行深入的探讨和分析，并针对产生障碍的原因提出 相关的对策建议。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究现状 对“非营利组织”( n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n ) 这一组织形态的研究可以追 溯到1 9 世纪。法国人托克维尔( a l e x i sd et o c q u e v i l l e ) 在论美国的民主 一书中观察到，美国社会中多元化的志愿组织( 教会、社区团体、公民组织等) 对建立北美民主制度具有独特的贡献。“志愿协会对一国的“文化健康”起着至 关重要的作用，它们使关怀公共利益和互助成为一种公民的习惯，使利他主义成 3 河海大学公共管理学院硕士学位论文 我国社区非营利组织发展的障碍及对策 为慈善组织制度化实践的基本要素”o 目前对于社区非营利组织的理论研究主要集中在分析非营利组织存在的必 要性与其产生的过程上，影响较为深远的有以经济学为视角的政府失灵理论、契 约失灵理论、志愿失灵理论、委托代理理论、交易成本理论；以政治学、社会学 为视角的公民社会理论、自治组织理论、法团主义理论、多元主义理论等。其中 以公民社会理论和失灵理论影响最大。 1 2 1 1 公民社会理论 自由主义者认为，政治国家与市民社会之间必须有明确的界限，市民社会是 目的，政治国家是市民社会的工具。个人在市民社会中享有广泛的自由权利；国 家必须保护而不得侵犯市民社会的活动自由；社会活动的范围越大，国家的活动 范围越小，就越民主。其代表人物为法国的阿历克斯托克维尔和英国的约翰密 尔。 后马克思主义理论家以哈贝马斯的公民社会、公共领域理论为基础，提出了 基于国家、经济、社会三分法的公民社会理论。哈贝马斯笔下的公共领域是相对 私域而言的，私域一度指的是市民社会领域即商品交换和劳动领域，家庭的私人活 动也包含其中。后来狭义的私人领域专指家庭的私人活动，与市民社会相区别。 公共领域包括文学、政治、社会领域。政治公共领域从文学领域中产生并以公 共舆论为媒介对国家和市民社会的关系进行弹性调整。现代公共领域形式上是跨 公民社会、私人领域和公共权力的第三域。哈贝马斯认为，。由于社会是作为国 家的对立面而出现的，它一方面明确划定一片私人领域不受公共权力管辖，另一方 面在生活过程中又跨越个人家庭的局限，关注公共事务，因此，那个永远受契约支 配的领域将成为批判的领域。”o 从前现代社会到现代社会的转变中，由于个体与个体之间的联结纽带的性质 发生了根本变化，从而导致了传统共同体的日益衰落，与之相伴的是现代形式的 共同体日益繁茂，孕育出了现代性的共同体精神。现代共同体可分为四种形式： 一是同业群体；二是社团；三是非营利组织；四是网络社区。这四种形式的共同 体失去了传统共同体的特征，但同时它必然获取新的特征。新特征不可避免地呈 现为现代性映像的投射。按照吉登斯的观点，“现代性的脱域机制已经逐步地将 法 托克维尔论美国的民主 m 董果良译北京：商务印书馆，1 9 8 8 ：2 8 【德】哈贝马斯在事实与规范之何l q 童世骏译北京：三联书店出版社，2 0 0 3 ：2 8 8 4 河海大学公共管理学院硕士学位论文 我茸社嚣非营利组织发展的障碍及对案 人们的社会关系从他们所处的特殊的地域情境中提取出来了。”在现代性的视野 中，社区并非仅指传统的地缘关系网络，而是具有。共同体精神”和“公共空间” 的脱域共同体。“共同体精神”主要指现代性所孕育的理性思维下对共有利益和 共享价值( 民主、自由、平等、公民权利等) 的诉求。社区的“公共空间”主要 指现代性的“共同体精神”所赖以存在的载体一脱域共同体，包括同业群体、非 营利组织、网络社区等。 这种“共同体精神”与社会资本概念中强调的信任、规范的网络有着莫大的 关联。1 9 8 0 年，法国社会学家皮埃尔布尔迪厄在一篇题为社会资本随笔的 短文中正式提出了社会资本概念。此后，美国社会科学家科尔曼和帕特南各自提 出了自己的社会资本理论。帕特南对意大利地区政府民主改革进行追踪调查，得 出结论认为：那些有更多公共组织活跃的地区的制度绩效和民主程度明显要比公 共组织不活跃的地区高。在对社区非营利组织的研究中，学者们也往往发现，社 区非营利组织既是共同体精神的载体、公民社会的实体存在，又是促进共同体精 神形成、社会资本发展的重要因素。 1 2 1 2 政府契约失灵理论 政府失灵理论是美国经济学家伯顿韦斯布罗德( b u r t o n 凡w e i s b r o d ) 于 1 9 7 4 年的研究著作文献中提出的。韦斯布罗德认为，经济学的私人部门理论较好 的论证了私人市场的存在及其均衡行为模式，但现有的经济学无法解释为什么要 由非营利组织来提供公共物品。他试图解释政府和市场之外为什么会存在非营利 部门；政府、市场和非营利组织之甸的关系是怎样的。 韦斯布罗德是在需求一供给这个传统经济学的分析范式下解释非营利部门的 存在。在他看来，任何投票者都有对于物品的需求( 包括公共物品和私人物品) ， 政府、市场和非营利部门都是满足个人需求的手段。这三者在满足个人的需求方 面存在相互替代性。而政府和市场在提供公共物品方面存在局限性。 由于政府和市场都不足以满足消费者的需求，志愿组织作为政府以外的公共 物品提供者就有了存在的功能需求。在韦斯布罗德看来，志愿部门是专门提供公 共类型物品的部门。志愿部门提供的公共物品的数量取决于公共部门能够满足选 o w e i s b r o d , b u r t o n t o w a r dat h e o r yo ft h ev o l u n t a r yn o n p r o f i ts e c t o ri nt h r e e - s e c t o re c o n o m y i ne p h e l p s e d s a l t r u i s mm o r a l i t ya n de c o n o m i ct h e o r y n e wy o r k ：r u s s e ls a g e 1 9 7 4 5 河海大学公共管理学院硕士学位论文 我国社区非营利组织发展的障碍及对策 民的多样需求的程度。在其他条件相同的情况下，对政府提供的公共物品不满意 数量越大，志愿部门的规模就越大。对于特定的政府提供的输出，消费者需求的 差异越大，可以预计的志愿部门的输出就越大。 美国法律经济学家亨利汉斯曼( h e n r yb h a n sm a n n ) 在1 9 8 0 年提出的理 论。与韦斯布罗德的研究目的相似，汉斯曼也是由于现有的经济学和法学对于非 营利组织还缺乏相应的理论研究而提出该理论的。相比于韦斯布罗德关注政府与 非营利组织之间的区别与互补关系，汉斯曼关注更多的是非营利组织和营利组织 的区别。他试图解释为什么某些私人物品也是由非营利组织而不是营利组织来提 供。 汉斯曼从营利性组织的局限性入手来分析对非营利组织的功能需求。现有的 经济学理论认为，当某些特定的条件满足以后，营利性厂商会以体现社会效率最 大化的数量和价格来提供商品和服务。显然有时候消费者与生产者在产品和服务 的质量上存在明显的信息不对称，这就使得他们往往在最初不能达成最优的契 约，即使契约达成，也很难实施契约。在这种情况下，生产者完全有能力通过提 供劣质商品来获取额外的收益，结果消费者的福利蒙受损失。由于信息不对称， 仅仅依靠生产者和消费者之间的契约难以防止生产者坑害消费者的机会主义行 为，这就出现了汉斯曼所说的。契约失灵”现象。o 汉斯曼认为，非营利组织由于受到了“非分配约束”，不能把获得的净收入 分配给控制该组织的个人，净收入必须得以保留，完全用于组织的进一步发展。 因此非营利组织在提供存在信息不对称的商品和服务时，尽管有能力去提高价格 或降低产品质量，但他们仍然不会去损害消费者的利益，因为他们所获得的利润 不能参与分配。这在很大程度上抑制了生产者实施机会主义行为的动机，从而维 护了消费者的利益。 1 2 1 3 社区理论的发展 “社区”这一概念最先是由德国社会学家滕尼斯于1 8 8 7 年在共同体与社 会一书中提出。它经历了三个发展阶段： 第一阶段是“传统社区”。滕尼斯将人类社会生活划分为以乡村为特征的 “社区”和以大城市为特征的“社会”，认为社区是指那些存在于前工业社会 h a n $ 1 a n n ，h e n r y t h er o l eo fn o n p r o f i te n t e r p r i s e y a l el a ，j o u r n a l ，8 9 ：8 3 5 - 9 0 1 1 9 8 0 6 河海大学公共管理学院磺士学位论文我国社区非营利组织发展的障碍及对策 的、具有共同价值取向的同质人口组成的关系密切、守望相助、富有人情味的社 会关系和社会利益共同体。人们加入这种团体不是有目的的选择结果，而是自然 形成的，联结的纽带是具有共同利益和共同目标的血缘地缘关系，以及亲属、邻 里、朋友等关系。随着工业化、城市化、市场化的发展进程，“传统社区”无可 挽回地失落了。 第二阶段是“回归”或。重建”阶段。2 0 世纪2 0 3 0 年代，英、法、美等 国家提出“睦邻运动”、“社会组织运动”、“回归社区”，试图找寻失去的传 统社区精神。形成上述运动的内在原因在于当时城市居民生活高度多元化，工业 社会缺乏聚合力和整合性。回 第三阶段，以居民自发为特征的社区建设阶段。2 0 世纪5 0 年代，针对许多国 家片面追求经济增长和城市化所产生的“有增长而无发展”现象，联合国经济理 事会在其通过的3 9 0 d 号议案中提出了旨在解决经济社会发展过程中特别是现代 化、城市化过程中，出现的诸如分配不公、贫富两极分化等社会问题，而以乡村 社区为单位，由政府有关机构同社区内的民间团体、合作组织、互助组织等通力 合作，发动全体居民自发进行的社区建设。1 9 5 2 年联合国正式成立了“社区组织 和社区发展小组”，负责试行和推广世界各地的社区发展以解决后工业化与城市 化带来的诸多社会问题。 在社区发展的过程中，社区非营利组织往往作为政府行动的替代性工具受到 极大重视。涂尔干( e m i l ed u r k h e i m ) 指出，1 9 世纪末西方社会经历的结构变迁 削弱并摧毁了由手艺人和工人组成的社团协会( c o r p o r a t i v ea s s o c i a t i o n s ) ， 大规模的工业生产使社会团结精神面临崩溃的威胁。为适应大规模的工业社会结 构，他提出应该建立一种职业行会体系，因为这种行会体系可以发展出比家庭更 加持久和更有效的互助功能 ( 涂尔干，2 0 0 0 ) 。美国哈佛大学教授罗伯特帕 特南等人在使民主运转起来一书中通过对意大利地区政府民主发展研究总结 认为，地区公共组织的数量与活跃程度对于解释制度绩效具有关键性的作用。 f 德】滕尼斯共同体与社会【 q 北京：商务印书馆，1 9 9 9 ：3 6 7 德 埃米尔涂尔千社会分工论 m 北京：三联书店，2 0 0 1 ：5 5 3 7 河海大学公共管理学院硕士学位论文我国社区非营利组织发展的障碍及对策 1 2 2 国内研究现状 我国非营利组织的发展也经历了几个不同的阶段，由于中国的具体国情和社 会历史发展过程，其发展呈现出阶段性的特点。随着经济的发展和社会的进步， 以服务公众为宗旨的非营利组织在很多地方发展起来，尤其是在城市社区的转型 与建设中，非营利组织更成为了建设主体之一，是促进社区从行政化向公共化转 变的重要力量。 近年来，国内理论界对非营利组织的研究也迅速升温，在界定非营利组织与 政府关系和非营利组织的发展空问分析等方面成果较为丰富目前国内理论界主 要还是借鉴国外已有的非营利组织理论代入我国国情，同时进行一些实证调查研 究饲如运用公民社会理论进行的社区研究，主要集中在以下三个方面：一是对 社区建设和公民社会关系的探讨，尤其关注社区建设在培育公民社会中的作用。 大多数研究都认为二者之间是相辅相成、相互促进的关系，认为二者在起因、原 则和功能方面存在契合关系，指出社区建设是公民社会赖以形成的载体和发育公 民社会的一种可能途径。认为在社区建设背景下的社区非营利组织发展有别于西 方，是一种典型的政府主导型的公民社会。二是把公民社会理论作为一种解释模 式，分析社区建设中存在的主要问题。三是对作为公民社会萌芽的社区自治组织 的实证调查，考察公民社会组织在中国的现实形态。 在我国，随着市场化和民主化的发展以及单位制的衰落，城市社区出现了许 多新变化：社区中利益主体的多元化，资源配置结构的多元化和动态化，社区组 织和非营利组织的蓬勃发展。近年来的社区建设与发展正是顺应着改革潮流的需 要，从基层开始的一种社会管理的改革探索。但是城市社区建设的经验又表明， 加强社区建设，不是简单地把党政工作重心从过去的工作。单位”转移到生活 “地区”，更不是在街道里弄重新建立起一个像计划经济时代的“单位”那样的 “社会体系”。社区本身不是政府的延伸，面是来自草根社会的区域性“共同 体”，是一种民间社会。赵盂营和王思斌认为在社会变迁时期，作为社会资本基 本内容的信任、规范和网络已经被破坏，在逐渐丧失中。因此，社区建设的目标 模式之一应当是重建社会资本，其内容包括重建市民对政府的信任关系、重建社 8 河海大学公共管理学院硕士学位论文我国社区非营利组织发展的障碍及对策 会协调的共识性规范以及重建市民的社会网络三大相互关联部分最大限度 地增进公共利益的目标下，建立政府与民间社会之间的合作关系，政府与公民社 会对公共事务的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，它强调公民 自治和对政治的有序参与，在社区层面，人们对切身需求和贴身公共事务最有发 言权，最能形成自我解决的办法。社区是培养公众民主习惯和治理能力的学校， 是城市善治的起点。自二十世纪八十年代始，由于改革开放政策的全面实施，政 府职能转变重新调整了国家与社会、政府与社区的关系，为社会组织尤其是社区 非营利组织提供了生存、发育和发展的空间。在北京、上海、沈阳、武汉、石家 庄、广州及其它重要的中心城市，社区非营利组织参与到社区治理与建设的实践 越来越具备了厚实的社会基础。 近年来学者们还在北京、上海、深圳、青岛等城市进行了一系列实证研究。 夏建中通过对北京市一些社区内业主委员会的实证调查，发现随着市场化的发 展、单位制的衰落以及城市住房制度的改革，业主委员会作为社区自治组织，已 经具备了公民社会的初步特征。王颖在总结他人的研究成果基础上提出我国社区 发展的几种模式：深圳的。一会两站”模式、北京的“三元组织体系”模式、青 岛的“大社区”模式等。圆而从上世纪8 0 年代以来，以社区服务为主要形式的南京 社区建设一直走在全国的前列。在全面推进社区建设的近几年，南京呈现出以创 新的形式领先于全国的势头，社区建设在政府的指导与帮助下，以街道为依托， 政府、民间组织为支柱力量，开展了诸如社区养老、残疾人服务、爱心助学等项 目。学者们针对社区建设与民间组织发展中的创举与不足也作了相应的探讨。 由此可以看出，社区非营利组织既被当作社区自治与建设的主力军，也被当 作公民社会的载体而被理论界寄予厚望。但对于社区非营利组织在发展过程中遭 遇到的外在和内在因素引起的障碍则缺乏深入的分析与切合实际的解决方法。本 文将针对以上问题对社区非营利组织面临的发展障碍作出详细、系统、深入的分 析，并试图提出建设性的解决策略。 王思斌体制改革中的城市社区建设的理论分析m 新华文摘，2 0 0 1 ，3 ：5 2 ( 晷王名，贾西津中国n g 0 发展分析 j 管理世界，2 0 0 2 ，8 ：4 7 9 河海大学公共管理学院硕士学位论文 我国社区非营利组织发展的障碍及对策 1 3 本文研究的技术路线及创新点 1 3 1 本文研究的技术路线 本文的研究对象是致力于社区发展和社区服务的非营利组织，包括社区中的 草根组织、基金会、社会团体、民办非企业单位等等，运用类型功能分析法、 归纳演绎分析和特征分析社区非营利组织的内在属性、特征以及外在依存的环 境因素，并通过承盾分析法找出我国社区非营利组织发展的主要困难和制约因 素，给出合乎逻辑的解释，从而探索出有效的解决问题的方法。 本文研究的技术路线图是： 社区非营利组织的表现、作用和意义 社区非营利组织的定义、分类和发展状况 社区非营利组织的发展障碍表现 发展障碍的原因分析 法 律 制 度 政 策 环 境 社 会 监 督 产 权 基 础 社 会 资 本 非 营 利 性 促进社区非营利组织发展的对策建议 河海大学公共管理学院硕士学位论文我国社区非营利组织笈展的障碍及对簧 1 3 2 本文研究的创新点 无论是从国外还是国内的理论界来看，对于非营利组织的研究都还处在新兴 发展的阶段。目前学者们主要是对非营利组织存在的必要性，非营利组织与政府、 企业关系的界定等方面作出了一定研究，而对于社区非营利组织的组织形式、产 权结构和发展障碍等问题的理论研究则为数不多从社区治理与产权的分析视 角，考察我国社区非营利组织发展过程中遇到的困难和障碍，本文将会得出在新 形势下社区非营利能够利用自身的资源、在借鉴国外先进经验和国内一些实践中 行之有效的措施来克服发展中的障碍这一结论，尤其是在管理制度、与政府的关 系定位及产权制度等方面将作出有益的探索，并对非营利组织的发展提出创造性 的建议。 我国正处于社会转型时期，政府通过转变政府职能逐渐与社会分离，并将部 分社会服务职能转移给社区和个人承担。而在2 0 多年的产业结构调整和国有企 业改革后，企业也已经从计划经济时代的“小社会”型社会组织转变为专门从事 经济活动的经济组织；个人的归属逐渐从单位回到了社区。这既为个人带来了种 种自由与变动的空间，同时也使诸如养老、失业保障、残疾人关怀等社会问题凸 显激化。社区建设正是这一大背景下应时而生的解决方向。如何进行社区建设， 谁来建设社区，这些问题都是新形势下迫切需要解决的。本文对社区非营利组织 在社区建设中的作用、发展障碍方面的探讨，对于我国社区非营利组织的发展将 会起到前瞻探索的作用，通过对制约社区非营利组织发展的内部外部障碍的分 析，有针对性的对策的提出将使社区非营利组织的发展路线更为明晰，也使社区 非营利组织在应对挑战时能够做好准备。 1 1 河海大学公共管理学院硕士学位论文 我国社区非营利组织发展的障碍及对策 第二章社区非营利组织的涵义分类及历史发展 2 1 社区非营利组织的涵义及其类型 2 1 1 社区非营利组织的涵义 2 1 1 1 社区非营利组织内涵的渊源 “社区”一词来源于英文的c o m m u n i t y ，c o m m u n i t y 也常被译作“共同体”。 德国社会学家腾尼斯在共同体与社会一书中认为共同体的类型主要有自然的 血缘共同体、历史形成的地缘共同体和宗教信仰的联合体。共同体是建立在有关 人员的本能中意、习惯制约的适应或者与思想有关的共同记忆上的。与有目的地 联合在一起，但其中的个人却互相分离的社会不同，共同体中的个人与各种关系 是完全有机结合在一起的。“共同体是一种持久的和真正的共同生活”，是“一种 原始的或者天然状态的人的意志的完善统一体”。 随着社会的发展，社区这一概念的涵义也是不断变化的。二战后国家城市迅 速发展，各种类型的城市社区在城市发展过程中兴衰更替，族群聚集社区之间相 互隔离，引起了很多社会学家的关注。1 9 7 0 年代以来，由于产业结构变化和社 会流动速率加快，人口流动和住所迁移也越来越多。频繁的流动破坏了传统社区 中最基本的、依托地域建立的邻里关系。有些学者据此认为社区消亡了。但另一 些研究则表明，随着现代网络技术的发展和交通通讯技术的发达，居民之间的关 系正以各种团体组织的形式出现，出现了许多“虚拟社区”，社区研究逐渐从特 定区域转移到特定群体关系。c o m m u n i t y 一词的地域含义越来越少，而共同体的 含义则越来越突出了。 社会的现代性发展，共同体的血缘、地缘色彩逐渐减弱，共同利益、精神联 合体的色彩逐渐加强。我们现在所说的c o m m u n i t y 更多的是现代意义的“社区” 而非传统的共同体了。心灵的习性一书中，罗伯特贝拉及其研究小组认为： “社区是这样一群人，他们彼此交往，相互依赖，共同参与各种讨论和决策，享 有某些共同的习惯，这些习惯塑造了社区，又为社区生活所滋养。”从国外社区 发展的理论与实践经验来看，国外学者所认为的社区一般具有三种特性： ( 1 ) 社区是精神共同体，而不一定是地缘意义的共同体。社区是自我认同 河海大学公共管理学院碗士学位论文 我国社区非营利组织发展的障碍及对策 的，如果人们认为自己是社区成员，他们就属于社区。社区有时会和其他一些组 织形式如邻里或族裔关系重叠，但社区并不等同于居住区。 ( 2 ) 社区的产生和发展依赖于志愿行动。志愿精神是支持社区产生与发 展的重要力量。社区的主要成员都是志愿参加社区，社区的很多工作需要大量使 用志愿者。志愿精神是推动社区产生和发展的根本动力，因此非营利团体的活跃 程度是影响社区发展的重要因素。 ( 3 ) 共同事业是凝聚社区的主要因素。社区就是我们与其他人一起追求 最具特色的共同事业的地方，在社区中我们历持有的最深刻的价值观得以表现， 而且社区通过正式或非正式的团体发展来表现这些价值观。 根据以上定义，非营利组织是社区实在的、富有意义的表现。这一描述认为 非营利团体和社区是一体两面的存在，非营利团体是社区的体现与载体，社区是 非营利团体产生的土壤和来源。 2 0 世纪3 0 年代，“社区”这一概念首先由费孝通和一些燕京大学学生从英 语“c o m m u n i t y ”翻译过来，费孝通在略谈中国的社会学一文中谈到了这个 词的由来，“人际关系可以分出两个层次。基层是共存关系，和其他动植物一样， 通过适应竞争，在空间获得各人所处的地位，相互间可以互相利用，维持生存， 也就是我们通常所说的利害关系；但人际关系还有一个层次性质不同于前者，就 是痛痒相关、荣辱与共的道义关系。前者形成的是c o m m u n i t y ，而后者形成的 团体是s o c i e t y 。” 1 9 8 6 年民政部将社区解释为。具有特殊意义的中国现阶段及基层社区，即以 基层政权和群众性自治组织为依托的社区，在城市一般以街道、居委会为单位”。 2 0 0 0 年1 1 月，在国务院下发的关于在全国推进城市社区建设的意见中，将城市 社区明确为。一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区”。 社区非营利组织也随之被定义为致力于社区发展和提供社区服务的非营利性志 愿组织。 由于对“社区”一词的理解不同，理论界对社区非营利组织的涵义并没有一 致的定位，总的说来可以分为两种意见：一种意见认为社区是地域概念，在社区 中产生发展的非营利组织就是社区非营利组织；另外一种意见认为社区是社会学 概念，社区是一种精神共同体，社区与非营利组织是精神与载体、一体两面的关 1 3 河海大学公共管理学院硕士学位论文 我国社区非营利组织发展豹障碍及对策 系。 在对社区非营利组织的理解各不相同的情况下，我们可以从对社区非营利组 织特征的描述中，尝试性地给出定义：社区非营利组织是不以营利为目的、在社 区开展各种志愿性的公益或互益活动的非政府的社会组织，它们致力于提供社区 服务、推动社区发展。它是社区这一有机系统的组成部分，是社区志愿精神的载 体，并对社区内部的联系和凝聚起到促进作用。 2 1 1 , 2 社区非营利组织与非营利组织的联系与区别 社区非营利组织是非营利部门中的一个组成部分，不过它与一般的非营利组 织既有联系也有区别，它们有一些相同之处，即都具有非营利性、非政府性、志 愿公益或互益性等特点，同时社区非营利组织也有自己的一些独特之处，如组织 规模小、立足社区、组织的层次较为扁平、人际关系紧密等特点。 社区非营利组织与一般的非营利组织的联系有： ( 1 ) 都具有非营利性。非营利性体现为三个方面，一是不以营利为目的。 社区非营利组织的宗旨使命也许各有不同，但不以营利为目的是它们的根本原 则；二是不能进行剩余收入( 利润) 的分配。社区非营利组织可以开展一定形式 的经营性业务，不过其经营收入不能作为利润在组织成员内部分配，而只能用于 组织开展活动和自身发展；三是不得将组织的资产以任何形式转变为私人财产。 对于非营利组织的产权界定和归属虽然还存在争议，但是大家一致比较认可非营 利组织是一种“公益或互益性资产”，所以即使社区非营利组织解散或破产，其 财产应当转交其他公共部门，不能在成员之间分配。 ( 2 ) 都是非政府性的组织。非政府性表明社区非营利组织应当是独立自主 的自治组织。它既不隶属于政府也不隶属于企业，拥有独立自主决策和行为的权 利与机制。非营利组织的组织结构和权力行使方式与政府不同，它们是通过横向 网络与公民联系来动员社会资源的，民间性是其本质体现。 ( 3 ) 都是志愿性组织。志愿性是社区非营利组织发展的动力源泉。社区非 营利组织的成立与发展、组织成员的参与、组织所需人力资源和物质资源都要依 靠社区居民发挥志愿精神。可以说非营利组织就是组织化的志愿精神。 志愿者和社会捐赠是非营利组织的重要社会资源，这对于专门在社区活动的 非营利组织来说尤其重要；由于非营利组织使用的是社会公共资源，因此它们必 1 4 河海大学公共管理学院硕士学位论文 我国社区非营利组织发展的障碍及对策 须保证活动的公开性和透明性，接受社会监督。国 社区非营利组织与一般非营利组织的区别在于： ( 1 ) 立足社区：社区非营利组织是以社区为其主要活动领域的，社区事务 及社区服务是其关注的主要内容，社区居民是其参与主体和主要服务对象。非营 利组织提供两种类型的竞争性公共物品。一种是提供给社会不特定多数成员的 “公益性公共物品”；一种是提供给社会中某一部分特定成员的“互益性公共物 品”社区非营利组织由于立足社区，活动的主要范围和针对对象也是社区居民， 因此提供的公共物品更多的倾向于互益性质。 ( 2 ) 组织规模较小：社区非营利组织一般是由社区居民自发成立的民间组 织，组织资源来源较窄，其主要活动范围受到地域、行政规划的限制，组织所关 注的事务、议程也主要集中于社区内部，与全国性的非营利组织和国际性非营利 组织相比，其组织规模一般较小，获得的关注与支持也比较少。 ( 3 ) 组织结构较为扁平。由于社区非营利组合的规模大多局限于社区，其 规模与影响范围较小，人员较少，因此组织的结构层次相比于全国性的或者跨省 市的非营利组织来说就更为扁平。组织成员往往身兼多职，既是决策者又是执行 者。组织内部的信息传递速度和事务处理能力也相对较高。 ( 4 ) 人际关系紧密。社区非营利组织具