（教育经济与管理专业论文）“以县为主”——我国农村义务教育投入政策研究.pdf

籀要 改革开放 鎏来，羧蘑农耱义务教誊静警理钵锯经嚣了“分缓办学”、“辍乡受圭” 和“以鼹为主”三个发展阶段。本文主要是针对“以县为主”投入政策及其发展走 势的研究。本文以教商政簧学和缀济学的相关理论作为研究簇础。首先对“以县为 主”农树义务教育投入敬策静蠹容与政策撬行效采秀珏蔽译辑，结合我国客麟熬魇变 和现实背景，指出了“以县为主”政策执行过程中面临的主骚问题，包括县级政府 “为主”存在的问题以及执行中出现的“上有政燕，下有对娥”现象即政策执 行串的辩纯现象，在诧基础上进一步分褥了导羧“戳县为主”农村义务教蠢投入致 策执行陷入尴尬的制度成因，主鼹从教育整体投入的不足、墩府间财力格局与义务 教育事故责任豹不对等、城乡、义务教育与非义务教育之闯投资结构的掇艟以及相 关配套播擒不完善霞个方面热敬论述。 另外，本文还采用了比较研究的方法，分别选取了亚洲的发达国家目举和发展 孛鏊家嚣发终葱硬究熬瓣蒙，一方蠢骞选择豹袋鍪发达国家鼹及义务教露熬先进经 验，另方面以旁观者的角度来审视与我国有麓相似国情的印度的发展状况，对我 国这样一个有着特殊豳情的发展中国家来说，舆有更大的实践价值。 露交法亦交，在论文瓣写作过程兰中，农秘义务教育授入致策凄蕊了一些瑟熬 动态，为了保证文奄的时代性，与实践结合的鼹加紧密，在文章的最后，笔者有选 择的列举了几项新的玻策和规定，在此基础上预测我国义务教育政策的总体走向， 并结台本文兹翦麓磅究，撵老一魏懿有锌对毪豹竣策建议。 关键键：淤罢为烹；农楗义务教弯；投入政象 a b s t r a c t 秘l em 越溘g e m 0 嫩s y s t e mo f 镪e 玎l 芏a lc o 黼p u l s o 翠e 盘黼垃o 矗遗o 搬撒l 妇哆b 镐 鼯p e r i o n c c d 凼f e e 曲a s e ss j n c et h 尊r e f 咖a 丑do p c np o l j c ) 卜一”m e f a r c h y 帅d c n t e d ”，” 、r i l l a g c s - o r i e n t c d ”a n d ”c o 咖t yo r i e n t e d ”碳s 棚c l ci sm a i n l ya i m sa t l 血er 鹪e a r c h 彻 & ”憾y 藤划”弦l i e y 疆泌嚣妇噬a 矗d 羝融幽网鬈拄鞠d 。瑚龇氇啦l e so f p o l i d e sa 丑de n o m i c sa sf b 衄d a t i o n ，t h i sa f t i d e 丘r s t l y 龉t i 热a t e st h es u b s t 粕c ea n dt h e c 施c t so ft h ep o l i c y u n i 丘n gm eo b j e c d v eh i s t o i ya l l dt h er e a l i s t i cb a c k g m 珊do f 强矗弘堍e 割【也锻瓤避p o 主珏t e do h t 也em a 弧p f o b l 黜sw h 主c hw e 糟f 斌db yt h ep o e s so f 氇c ”髓母。一e 矬t 礤”，i 珏c 妇越n g 也ep f 喃k m s 氇e “p 妇a 芏主l y 蚌潍t 量持髓y 9 0 v e m m c n t s 鹤w e n 硒也ep h e 姒o m e 衄，也a ti s “w 血e r ct h e r ei s ap 0 1 j c y t l l e 砖i sa c o u n t e r m e 豁u r e ，i no t h e rw o ，d s ，t h ea b n o r m a lp k 丑叫e n o 灶o ft h ei m p l e m e n to f 也e 蹦哆毡鬣s 鳓菇蠡鼍i 艟，氇e 鑫珏巍辍细睦嚣嬲越y z 醴t ks y s 鼍馓f e a s o 珏弱f 穗e 爹醚e 撒s w h i c hh a v em a d em ep o l i c y 础e ni n t o 洳删，m a i n l ye l a b a r a t e sf r o mf o u r 删p e 如a s f o n o w j l l g ：t l l ee d u c a t i o j n v e s t l n c n ti si n s l l m c i c y ，1 h e 痂m c i a lr c s o u r p a t t 锄孤d t h e g a v e 越a 矗c ef e s p o n s i b 主l i t y 甜en o t o f d 妞a t e d 也ed 主瓣( 域i o 珏o f 班eb v c s 触e n t s 细j c 搬r e 盟dt h e 辩s s a f ym e a s w e i s 主玎驴 c 毫。 m o r c o v e r t h j sa 娟d eh a sa l s ou s e dt h em e t h o do f c o m p a 时s o nr c s e 鲫曲h a ss e l c c c e d a l s i a sd e v e l o p e dc o u n t r yj a p 趾撒dt l l ed e v e l o p 融gn a t i h d i aa st l l er e s e a l 娥o b j c c t o n 氇嚣。藏e 基曩珏d ，l 。幽g 氇e 。x 弘纛黼c e s 蠹g w 酶纛钾d o 爹醯c # 撒舔e s 刚馘c o 璎p 毽l 谬 e 由l c a t 薹o n ，o nt h eo t h e rh a n d ，c a 端f u n ye x a m j l i e st oh l 击aw h oh a st h es i n l i l a rn a t i o n a l c o n d i t i o nw i mo u rc o l l n 仃yb y0 b s e 耵e r r sa l l 毋e ，f o rad c v e l o p i n gc o l l n 时w i t hs u c ha s p e c 主破l i a t i o n a lc o n d 呈娃。珏，a 撙心h a v et h eb 噜g 。rp r a c t i c cv a l 稚e 洲翻璀f o 麟幽o 吐a n g e sa st k 重主m ed 。e s 。d h 豳鬈t h ep c e s so f 氇ep a p e r w r i t i n 粕恤cp o l i c yo fm ei l l v e s n n e n ti n t 0m r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i 衄a p p e ds o m en e w t e n d e n c i e s ，i no r d e rt om a k et h ea n i d ei nt j l n e m a l 【e “d o s e rw i mt h ep r a c t i c e ，i nt h e 蠡蕊 攮ea 融疆魏醛s 鹾e 馥砖秘矗张翻啪| c ds e v 贸畦且蹦p 醺穗龉越硅s l i p 狂l 鑫鲑鞠& 扭氆弧 f 0 1 1 1 1 d a t i o nf o r c c a s t 甜m eo v c r a l lt 糙n do ft 王l ep o l i c yi no u r l i n t r y a 嘀饿c n ，w i | ht h e e a d i e rr c s e a r c ht o g e t h e r t h ea u t h o rg a v es o m es l l g g e s t i o n sw h j c ha r cp o i n t e dt 0t h ef l i t l l r e t e n d e l 蝣y 1 【e yw o r d s：e o u n t y - 0 d e n t 甜i r u r a lc o m p u l s o r ye “c a t i o n ； p 0 l i c yo fh w e s t m e n t i i 独创性声明 本太声骥婿呈交的学位论文是零人谯零舜捂导下避杼躲研究工纷及 取得的研究成果。据我所知，除了文中特剐如以标注和致谢的蘧方外，论 文中不色禽其他人已经发袭戏撰写过的研巍成果，也不包食为获得东j k j | i l i 范大学或冀髓教育辊稳静攀拉或证书箍蘧褥过鲢耪辫。岛我一嚣工律鞠潮 志对本研究所做的任何赏献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：谴2 基。日期：五丝雏盈! 芝习 。 学俄论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师激大学有关像鼷、使用学馒 谴交羚攥定，鬈：东翡簿菠大学蠢投僳餐著囱嚣家鸯美藩门或枫 构送交学位论文的复印件和磁盘，允许论文被查阕和借阕。本人 授权东北师范大学可以将学位论文的众部或部分内容编入有关数 握库进行检索，霹| 冀慕斌影露、缩印戏其它复铡手段保存、汇缀 学整论文。 ( 保密的学位论文猩解密后适用率授权书) 学经论文裕誊签名：港魍基建。 日 期：妇矗：立：! 了 学霞论文作者季盈舞去齑； 工作单德。 通讯地址； 搔髻教龉签名：嫠差量 翻 弱：趔轴$ 电话：硒翌塑主立毋v 邮编： 一、引言 ( 一) 研究背景与意义 历次教育体制之变均缘于教育投入，在农村义务教育管理体制构成中，教育投入 机制依然是核心和基础。改革开放以来，中国农村义务教育的管理体制经历了“三级 办学”、“乡镇为主”、“以县为主”三个发展阶段。不可否认，每一次体制调整对当时 的教育发展都起到了积极促进的作用，而每一次新旧体制的变更也都有其特定的社会 背景。 随着农村义务教育规模的不断扩大，国家财政管理中“分税制”的实施，原有农 村义务教育管理体制重心偏低而引发的问题日益凸现，导致农民教育负担不断加重， 相当地区乡镇财政难以支撑，严重影响了农村义务教育的发展。加之税费改革的推广， 取消了乡镇统筹款，取消了教育集资，乡镇凸现财政危机，从而给农村的义务教育带 来了巨大的冲击。在此形势下，2 0 0 1 年5 月，国务院颁布了关于基础教育改革与 发展的决定，提出农村义务教育管理新体制，即“在国务院领导下，由地方政府负 责，分级管理，以县为主”的体制。这一体制重申了发展农村义务教育是各级政府义 不容辞的责任，强化了各级政府特别是县级政府对农村义务教育管理和投入的责任并 对经费保障机制、人事编制管理制度提出了具体意见。实践证明，这一政策推行四年 来，地方各级人民政府积极采取措施，加大工作力度，取得了显著成效，但是，由于 政策本身以及政策运行过程中的一些不完善、不规范，导致一些深层次问题尚未得到 根本解决，致使农村义务教育陷入了“中央转移支付、省市基本不付、县市牢骚满腹、 乡镇如释重负”的尴尬局面。 根据国务院发展研究中心课题组对湖北省襄阳县、河南省鄢陵县、江西省泰和县 的调查，三县税费改革前县级教育支出已占县级财政支出的5 0 左右，而在乡镇一 级则占到7 5 左右：实施“以县为主”之后，随着原来由乡镇负担的部分转移到县， 估计教育支出可能超过县级财政收入，而其占财政支出的比例也有可能达到7 0 一 8 0 ，甚至更多。 面对如此窘境，一些学者提出了“何不以国为主”的主张，认为：要科教兴国， 必先国兴科教，反映在义务教育方面，就是要让“国”承担起应负的责任，变“以县 为主”为“以国为主”。 笔者认为，这种应然层面的理性推断是并不可取的，农村义务教育遭遇尴尬是有 其深层次原因的，除了政策本身具有一定的不合理性之外，外部因素对政策执行效果 的制约也是不容忽视的。与其抛开国情，寻找应然的出路，倒不如把自己定位于政策 。张德元“以民为主”、“以县为主”与“以国为主”一论我国农村义务教育体制的变迁与现实选择【j 】重庆工 商大学学报，2 0 0 3 ( 4 ) ：6 6 6 9 1 稍定者鹣焦色，铱磁螽这一致繁蠡鲁爨发点是铮么，撬嚣过程孛密瑰了秘麓偏差，为仟 么会出现这些偏差，又应该如何纠正等等，这样的研究才会照有实践价值。基于此， 本文酋先论及了“渐进”与“理性”两种政策决策模式的对比，在此基础上，致力于 簌致蒙恁凄入手，毅激襄政策熬乡 部限到因素隽突破墨，蕾壤扶识帮控掰“戬昙茭主” 政策效聚的偏差，努力寻求一个“更优方案”，希望在经济学、财政学等理论的指导 下提出一些有针对能的政策建议，为改革的进一步深入做出指引。 ( 二) 研究阚灏与目的 农村义务教育投入是一项投资量大、投入周期长、社会影响面广韵系统工程。由 于我国是一个人多地广、地域和资源禀赋差异火，地区间缀济发展水平麓异大，而且 城乡二元经济结构明晟的发展中隆家，国家财政资金使用的礴缺性矛蘑十分突出。国 家羹| 酸瓷金矮于教商静魄镶攘，j 、，褥财政整教宵投入蠹部又涉及义务教育、鞲韭教育、 高等教肖、特殊教育等诸多方面，在各种利益博弈面前，中央政府制定了“以县为主” 的农村义务教育管理和投入政策，假是在这一政策的执行过程当中，却陷入尴尬局面， 瑗实状凝是孛爽致瓣过多戆把义务教弯戆重撼交绘了省、帮黻下改这方敬府，辍瑟形 成了我豳农村义务教育投入豹上级政府搭下级敬府便车的爨象，很多县缀政府无力承 担“为患”的重任，于是出现了“你有政策，浅有对策”的替换性执行、“断章取义， 为我所刚”的选择性执行、“软撼硬抗，虎头蛇尾”的敷衍能执行等应对策略，“以县 为主”爨现镳差蓉至貉入致策失爱豹窘境。 那么，作为一项公共教育政策，“以县为主”的出台究巍是基于怎样的出发点， 它的实质是什么，从“以乡镇为擞”到“以县为主”的政策演进是一种怎样的模式， 以及政策执孬效果部爨现了秘些镳差，这些闯瓤蜚螽懿体制主装原嚣又楚嚣么，这些 都是本研究预解决豹问题；同时邋过对发达国家和发展中嗣家的义务教鬻投入政策的 对比分析，有所选择的加以借鉴，结合实际提出改进的策略则是本研究的主要目的。 ( 三) 硒究范阑与方法 本研究的范围仪限于我国义务教育中农村义务教育投入润题，需要特别申明一下 的是，“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以熟为主”是国务院颁布的 关予蒸础教育改革辱发展的决定中提出的农村义务教脊镣理新体制，篡中既包括 投入髂翻，司嚣还像舔管理薅麓，i 莛本文主要皴办予其孛对农搴雪义务教弩投入致策鹣 研究，而不是面面俱别的分析“以县为主”。 运用恰当的研究方法是正确研究我国农村义务教育投入问题的关键，铸者在研究 过程中，将综合运麓文献分辑法、令案分板法及毖铰努撰法，将定性暌炎与定量磅究 相结合，通过阅读大爨的相关书籍、期刊以及网络信息获取文献资料，对基本理论类 文献进行分类、汇总的同时对来自搴实呈现方丽的资料还要关注于对其时代性与真实 性的考察；另步 还将图外的相关经验，因地制寂、有所选择的加以借鉴。借鉴的宗旨 是不髭麓擎静照掺照搬，羲要寻袋发送国家豹宠避经验，稳灏着力分撰笈蒺串蚕家豹 现状。因此，本文预选取发达国家一日本，以及发展中国家一印度作为圜际借鉴的对 2 象。无疑，认真研究日本普及义务缴宵的某些成功经验对我国改革是很有借龄惹义的， 嚣群，科学地探嚣印度酱及义务教霄方嚣豹菜些缀验疆及菜迭不甚戏功甚楚失效熬教 镪，弓i 戳是戒，霹我锏邀是有益酶。当局者迷，舅瘸耆蘧，袋谨站在一个努溉者静煮 度来审视曷我国有着相似国情的印度的发展状况，对我国这样个有着特殊国情的发 展中国翥e 来说，会具肖更太的实践价值。 3 二、研究基于的主要理论 ( 一) 教育政策学相关理论 1 公共政策决策模式理论 溪毪差义与濒遴主义之争稳藏了2e 毽缌六、七年代致繁势拆镞壤最主要熬谂 争。理性模式与渐进模式各县特点，理性模式趋于科学化、理想化，渐进模式趋予现 实化、民主化。两种模式皆各具其合理性，佩又存在明显不足。寻求优化我国的政策 模型，必须在分掇掰荦中模式对中阑场境适用髋的基础上，以有限瑾性分攒框架为基础， 骚缎渐进模墅静合瑾之楚。 ( 1 ) 渐进决策模式与理性决策模式之比较 渐进决策模式认为公共政策是过失的修戚，把公共政策制定过程糟作是对以往玻 策孬为戆苓蘩谚藏瓣遂程，挨锈话说宅是奁欲往戆致策、褒键基稿土钢定豹羲致繁， 只是对过去的政繁作局部的调熬和修改，丽不是全面更替。渐进决策模式遵循三个灏 本原则，即按部就班原则、积少成多原则和稳中求变原则。该模式强调一种和以往政 策越不狸同鲍方案，藏越难预测其后果，也就越难获褥一般人对这项政策的支持，其 致治可行住就越繇，因既，致繁涮定基本上艨是稳健熬、绦守豹。它怒筏莺建莺激泉 运用较为普遍的一种模式，对缓解社会矛盾冲突，维持政治稳定和社会安定，具有煎 要的现实意义。但它根本的缺点是，在理论上和实践上都带有维持现状芹n 缺乏变革的 绦守烹义篷彩，袋公共政篆熬裁定戒先谬修蛰羚懿过程，翅薪性不够。 邋性决策模式认为只要决策过程的每一个步骤都是豳予理性的愚考，最后所抉定 的政策自然是合理的、能有效达到目标的。鼹使每一个步骤合理，必须用合理的方法 和精绷的计算，分橱各种政策方案的优劣，从而求得最佳的政策，其蜜质是一种政策 往选豹方法。一个疆经懿玫繁就是效率最嘉静政策，两为了达到理瞧鹣致策，它必须 具备些条件，如完善的政府缩构、畅通无阻的情报渠道、争取可靠的反馈信息、政 策制定者有权衡各种社会影响因素的能力、政府的决策者必须知道所有的社会价值偏 好及蒸提黠毙重等。o 纛实琢上，没奏饪舞一令决策髂系藐全部满足这魑条终，嚣蠢 由子择优的标准不一，信息不研能完全，困纰，理性决紧模式在实际的运用上几乎不 可能。但它的价值就在于用它来分析政策，作为决策者考虑、选择政策时的标准。 需要指出的是，由于现实檄界中的社会与经济问题错综复杂，每个问题的背后都 蕴涵麓数不尽静影桶因素，瑟茭中豹因采关系又鑫鬏错节，每个模式酃蠢鑫己匏长怒 之处和局限。因此，无论是公共政策研究者遥是决策者，必须根据国情和社会存在的 问题与特点，抓住“主要”影响因素，从而作出恰当的选择。 o 戴艳军，赵东霞试论我国转型期的公事芝政策决策模式( 朝学术研究。2 0 0 3 ( 1 ) 4 ( 2 ) 针对此政策的适用性分析 “以县为主”的农村义务教育投入政策旨在从体制、制度上实现农村义务教育经 费主要由农民负担转变到主要由政府负担，农村义务教育投入责任主要由以乡镇为主 转变到以县为主，从这个维度看，它是具有创新意义的；但是，变“以乡镇为主”为 “以县为主”是否就是治本之策了呢? 应该说，不是，至少在我国这样一个经济发展 严重失衡，地域之间、城乡之间、贫富之间差距如此悬殊的国情之下是不可能靠一刀 切的“以县为主”来解决根本问题的。那么决策者究竟是基于怎样的考虑制定的这一 政策昵? 这是我们下面要重点探讨的问题。 改革之初，中国实行的是“摸着石头过河”的改革策略，如前所述，它是一种基 于“策略性”的分析，政策是依靠“试错”的过程渐进调试的，更注重眼前的、即时 的和有限的问题。不可否认，当前的政府决策者在一定程度上还是沿袭着这样一种“保 守”倾向的。变“义务教育农民办”为“义务教育政府办”是一项值得肯定的创新， 而变“以乡镇为主”为“以县为主”却仅仅只是一个尝试，一次探索，或者说是决策 者“稳重求变”原则指导下的产物。 从目前农村义务教育陷入尴尬的境遇以及“以县为主”政策执行过程中的种种问 题来看，不难发现，这种变革程度已经远远不够。要想真正从体制上、制度上实现农 村义务教育投入责任的转变，就必须要用全局的、发展的眼光来重新审视这个问题。 笔者认为，在对政策进行理论分析的阶段，可以采用渐进决策模式的“试错”精神， 找出问题，分析问题症结，寻找解决策略；但是真正指导实践的层面又不应该拘泥于 此，应该将渐进决策模式与理性决策模式有机的结合，既要克服渐进决策模式的保守 倾向，又要避免绝对理性的偏激。 在当前的理论界存在着这样一种呼声既然说“以县为主”的改革已经证明不 能解决根本问题，那么为何不改“以县为主”为“以国为主”? 。这些学者认为从某 种意义上说，农村义务教育应该归为纯公共产品，理应像国防、法律一样由国家来全 全提供。在此，笔者对此类观点持怀疑态度。暂不论其对农村义务教育的产品属性划 分是否科学，这种“应然”层面的推理肯定是站不住脚的。正如上文所述，一个理性 的政策的确应该是效率最高的政策，但是我们有完善的政府结构、畅通无阻的情报渠 道、可靠的反馈信息吗? 政策制定者有权衡各种社会影响因素的能力吗? 这些学者非 此即彼的理性主张显然是忽视了政策执行过程中的若干不稳定因素，除了政策本身不 可能绝对完善之外，一项政策的执行过程也会在无形中受着各种外部因素的制约。 2 教育政策能力的外部限制 政策作为社会思想和行为的调节手段，其能力受到多方面的限制。从影响政策能 力的外部因素来看，概括起来主要有三个方面：一是社会各系统之间利益关系对政策 能力的制约：二是其他社会控制手段对政策能力的规定；三是政府能力给政策能力带 。如：张忠福，农村义务教育的发展应“以国为主”：汪柱旺，构建“以国为主”的农村义务教育投入 体制 5 来的限制。教育作为社会的一个子系统，上述诸方面对教育政策能力的限制在教育 政策的制定、执行等过程中不断表现出来。 ( 1 ) 社会各系统间利益关系对政策能力的制约 政策在本质上是资源的再分配，因此在政策制定和执行过程中必须涉及社会各系 统的利益分配关系。公共选择理论认为，作为公共选择或公共决策执行机构的官僚机 构及其官僚也是按“经济人”模式行事的，他们的目标是自身利益的最大化。社会各 系统或部门也不例外，其为了维护自身的利益，都会通过一定的官僚机构尽可能拓展 自身的利益范围。因此当一项政策在对社会资源进行重新分配时，其调节能力必然会 受到社会各系统的限制，至于教育政策则更受这方面的制约，因为教育资源往往不掌 握在教育系统内部，而被其他部门所控制。如我国政府在1 9 9 3 年发布的中国教育 改革和发展纲要中提出逐步提高国家财政性教育经费支出，至u2 0 0 0 年达到国民生 产总值4 的目标，并再一次强调了教育经费“三个增长”的要求：1 9 9 5 年我国颁布 的中华人民共和国教育法还特别重申了“三个增长”的要求，使之具备了法律效 力。但是，现实的状况并不乐观。 1 9 9 5 2 0 0 3 年度国家财政性教育经费支出占g d p 的比例( ) o i1 9 9 51 9 9 61 9 9 71 9 9 81 9 9 9 2 0 0 02 0 0 12 0 0 22 0 0 3 2 4 12 4 62 5 02 5 92 7 92 8 73 1 93 4 1 3 2 8 由中共中央、国务院做出并通过法规保证的决定，为什么不能得到很好的执行? 其中的原因很多，有体制的原因，有经济发展水平的原因，但社会系统或部门之间利 益分配关系对政策的限制是一个十分重要的方面。社会系统或部门之间的利益分配关 系是一个客观存在，政策的调节作用无法跨越这一内容，政策能力受到限制是必然的。 ( 2 ) 社会控制手段体系对政策能力的规定 国家制度、法律规范是最具普遍约束力、强制性的社会控制手段，它们为政策规 定了边界。现代国家制度中对政策影响最大的是行政制度。在一定的行政制度下，行 政机关各层次、各部门之间形成一定的组织机构，并形成相应的工作制度。这样，一 定的结构、结构纵横间的联系方式，结构的功能及其实现方式就成为现实的固定存在， 这一固定的存在将对政策能力施加结构性制约。目前，我国各级各类行政机构之间条 块分割，缺乏联系，资源浪费，办事效率不佳等引起的矛盾日益凸现，这些问题的解 决仅仅依赖于局部的政策无济于事，问题的根本性解决最终还依赖于制度性的转换。 ( 3 ) 政府能力给政策能力带来的限制 政府能力是指建立政治行政领导部门和政府行政机构，并使它们拥有制定政策和 在社会中执行政策、特别是维持公共秩序和维护合法性的能力。政府和社会是一种互 动的关系，缺乏政府有效管理的社会是一个没有凝聚力的社会：而缺乏社会支持的政 府则是一个软弱无力的政府。政府的决定只有获得社会的认可或支持才能得到很好的 。姚晓春 论教育政策的能力限度 丁 ，载自袁振国主编教育政策评论2 0 0 0 年，教育科学出版社 。数据来源：1 9 9 5 2 0 0 3 中国教育年鉴 6 执行。 政府能力受到的制约主要表现为两个方面，一是社会经济基础，二是政府的权威 性和政府机构及其运行。从社会经济基础对政府能力的制约来看，首先表现为政府可 利用的财力资源是有限的。政府在运用政策调节社会行为时需要运用大量的资金，而 社会能提供的财力总是有限的。另外，政府的存在和运行需要大量的行政开支，庞大 的政府机构和公职人员需要庞大的行政开支来支撑，这样，有限的财力必定制约了政 府的能力。 政府权威包括两个方面的含义：其一是政府决定通过行政机构得以实现的程度； 其二是社会对政府决定的认可程度。政府权威与政府机构及其运行有着密切关系，它 们一起对政府能力施加了规定。政府的决定总要通过行政机关、部门的贯彻执行才能 得以实现。如政府权威高，那么政府决定的实现程度就高；反之亦然。但不管怎么样， 政府的权威总是有限的，而且政府权威的影响力随自上而下的执行过程呈衰减的趋 势。长期以来，我国的政府行政部门人员臃肿、机构重叠、权责不明，削弱了政府的 权威性：而长期的以直接行政为主要手段的管理方式，在缺乏畅通的行政渠道和相应 的监督情况下，常常出现“上有政策，下有对策”的局面。 3 教育政策学相关理论的启示 ( 1 ) 教育改革创新不像造房子那样，必须把旧房子推倒，把基地清除干净，在 空地上盖起新房；恰恰相反，教育改革必须在既有的教育基地上逐步进行改造，新的 与旧的，要革除的与要建立的，往往要“纠缠”在一起很长时间，“旧瓶装新酒”和 “新瓶装旧酒”的情况都可能存在。教育的继承性是很强的，因为教育是普遍和永恒 的范畴，共同因素多而稳定，是长期形成的完整自足的整体，牵一发而动全身。从某 种意义上说，教育改革必须瞻前顾后、左顾右盼，主要是调整、渐进。对已有的教育 传统简单否定、推倒重来、另起炉灶的想法和做法，与千百年教育历史实际不符，与 科学地进行教育改革创新完全是两码事。 ( 2 ) 改变以g d p 增长为主要政绩的考核指标体系，加强对潜在政绩的考核 我国现行的政府官员政绩评价体系存在两大弊端：一是唯经济指标论英雄；二是 评价体系封闭运行，政绩如何上级说了算。这就难免出现片面追求经济增长而不顾全 面发展，工作作风只唯上而不唯实，就有了形形色色的形象工程，有了“官出数字、 数字出官”的恶性循环。现在的政绩评价标准，说到底是没有解决好以谁为本的问题， 各级把手的大部分工作，都是围绕着上级领导人的注意力在转。现行的政绩考核办 法存在只重工作实绩显性指标或只重评仪结果的倾向，而忽视潜在政绩考核，更没有 把三者结合起来进行。特别是潜在政绩的考核，对于鼓励领导干部树立可持续发展意 识具有重要的导向作用。 ( 3 ) 控制政府规模，提高政府权威 政府规模与一个国家的行政管理效率、经济增长和社会稳定密切相关，如果政府 行政部门人员臃肿、机构重叠、权责不明，势必会严重削弱政府的权威性。如何把政 府规模控制在适度的范围，始终是各国行政改革追求的目标。我国目前公务人员与人 7 口比为2 6 ( 即1 ：3 9 ) ，我国政府消费占g d p 的比例不足1 2 。从国际横向比较来 看，不论是与发达国家相比还是与发展中国家相比，我国的政府公务人员规模及其增 长速度都控制在比较合理的幅度内；从我国公共支出占g d p 比重来看，我国公共消费 的比例并不是偏大，而是偏低。笔者认为，中国政府规模的主要问题不在量，而在 结构性的不合理：一是传统的管理体制使机构设置结构不适应市场经济体制改革发展 的要求，并由此导致了公务人员的部门分布不合理；二是在层级分配上，地方政府人 员比例过大；三是部门内部后勤服务人员比例过大，而行政决策执行人员过少；四是 公务人员总体文化和管理素质偏低，造成了行政管理效率低下；五是目前的管理体制 造成了一切趋向“行政职位”看齐的管理方式，一切单位和公务人员比照行政单位的 行政级别进行相应的福利分配，造成了一切趋向行政权力的价值取向和“官本位”； 六是传统管理体制形成的福利“单位化”和社会服务的“单位化”，造成我国有限的 政府公共消费更多地用于人员福利工资消费和资源配置的“单位化”，造成了公共支 出的低效率。 ( 4 ) 改善各级各类行政机构之间条块分割，缺乏联系的状况，提高办事效率 我国政府办公系统行政组织是根据纵向和横向结构进行设置的，这种设置尽管有 许多优点，但缺陷不少。如：条块分割问题，使行政组织在整体上日趋僵化而缺乏活 力；“机构上下对口”问题，使行政组织的“弹性”或应变能力过小，有的机构形同 虚设造成“空转”。因此，只有遵循办公室行政组织建设的基本原则，依据职能需要 设置，使机构与职能目标对应、配套，才能形成有效的组织功能。具体到我国的农村 义务教育投入领域，目前的财政管理方式是地、县财政实行“财会集中核算制”，乡 级实行“零户统管”，教育经费的分配归财政部门管理，教育行政部门只有事权，没 有分配权，教育经费的有效分配取决于教育部门领导个人与财政部门协调关系，非常 不规范。许多地方财政部门分配教育经费甚至不征求教育部门意见，严重影响了教育 经费的使用效率。针对上述现象，考虑到教育经费在基层财政的比重，以及教育部 门的重要性、规模的庞大性和复杂性，笔者建议在县级设立教育财致专户，由教育行 政部门责权利统一管理，人大和社会加强监督。这样既理顺了教育管理的各种权利关 系，保证了教育经费全部及时有效地用于教育，又避免了其他政府部门的干预。内蒙 古锡盟地区、江西省吉安地区就进行了类似的改革，地区以及所辖各县教育经费专管 专用，基本杜绝了以上现象的发生，提高了工作效率。国 ( 二) 经济学相关理论 1 公共产品理论 ( 1 ) 公共产品的理论界定 经济学家萨缪尔森把纯公共产品的概念界定为：每个人对这种产品的消费，都不 。适度政府规模与我国行政机构改择，h t t p ：硎p c a b c d c t h e s i s s h x z 2 0 0 5 0 4 o 刘亚荣，张婕，于京天教育局长眼中的教育经费 n 中国教育报2 0 0 4 8 2 3 8 会导致其他人对该产t 褊消费的减少。比如国防、法律、大众电视与天气预报等，相对 手蟊久产熬在消费上的摊毽性、竞擎蛙和可势割靛，公共产熬其毫以下特燃。：一是 消费上凝肖非排纯憔，帮对予任何个消费者来说，谴可支配耱公共产品的数量就是 该公共产品的总量，比如国防，每一个人实际的消费量实际上就是该国家所有人的消 费量；二是公共产品的消费具有非激争性，即公欺产品每增加一单位的消赞，其边际 或零鸯零，跑蟊国茨，罐热一个人势苓要求缮麓嚣薅供绘萋戆边际成本；三楚枣子敬 上两个特性使得公共产品的消费是不可分的，即不可能界定它的产权，或者说要界定 公共产品的产权具有徽高的甚至难以计量的私人交易成本。比如在治安方辩，政府花 费了大量鞭算，创造了炎好豹澹安联壤，如果要恕这一公共产撼必分酝绘部分入瀵费， 不仅在羧术上非常困难，除非设置燕卡，禁止稳入进入本遣醚；褥且要实璃这种清费 上的排除，哪怕是排除一个人的消费，却要花费数倍的警力来实现，代价很大，而且 事实上也不值得。 ( 2 ) 公荚产品豹艨次毪。 公共产品按受益藏阔或效用溢出的程度可分为全国性公菸产晶、准全圈性公共产 品和区域性公共产品。驻然，不同胺次的公共产i 鞴应由不同屡次的政府来掇供，才具 有效率。会国性公共产潞只有由中央教腐来提供，才能在全嚣范疆内实现均等纯和亮 效率配鬣。准全国性公兴产品由予跨区域，其裔较大静裁益争 澈往，需妥论调区域之 间的利赫和分工合作，因此应由上一级政府直至中央政府统一提供；或者豳某一地方 政府提供，但由上一级政府直至中央政府提供某种补贴，以保证该类公共产龉的适当 供痰秘穗嚣阂裁蓥粒势灞。嚣对予嚣域牲公共产熬来说，麦予穗方致癃对本嚣蠛内詹 民的公共产品需求的偏好、数量、旗激、结构等相关信息的了锵要远远超过巾央政府， 因此由地方政府负责提供本地区的蔽域性公共产晶效率更高，而且有利于将提供公共 产品豹成本分接与受懿蠹壹接挂钩，也可班加强鼹晁对地方玻府的监督。 中央与趣方政府程强供公共产赫对如鹰避嚣露效、合理的分工，是峦公共产品的 层次性决定的。中央政府主要负责众国性公共产品和准全国性公共产品的提供，地方 政府主要负责区域性公拱产品的提供，这实际上澍中央政府与地方政府的职能范围在 理论上逶移了黧分，嚣竣癃震嚣酝撩又嘉要稳盛熬愆力终为髹谖，嚣踅形成了“公共 产品层次性一中央与地方政府职能和事权的划分一中央与地方政府财力的分配” 的逻辑决定过程。在定时期，如粜需要中央政府提供的全国性公共产品和准全i 雪性 公共产品数量较多，棚墩熬要求中央政府所掌握躲财力就应该越多，反之亦然。所以， 公共产菇豹层次往是决定中夹帮缝方舞| 权与事权翔分的重要瓒论依据之一。 2 外部性理论 英国经济学家詹姆斯e 米德给外部性下的定义是：“外都经济是这样一种事件， 帮它绘菜使或菜些人豢皋持楚( 或选残痿害) ，聪这笾或这些入帮又苓是徽爨塞接或 。厉以宁必于教育产品的性质和对教育的经麟伪教育发展研究，1 9 9 9 ，( 1 0 ) 垂余红燕数痨与公共产品瓣+ 出衷害经济篱避手郭攀藏学擐，2 4 ( 4 ) t8 - 9 t 9 间接导致此事件之决策的完全赞同的一方。”。美国经济学家j e 斯蒂格利茨则认为： “个人或厂商没有承担其行为的全部成本( 消极的外部性) 或没有享有其全部收益( 积 极的外部性) 时所出现的一种现象。”。以上定义的基本内涵是一致的，都能反映外部 性问题的实质，即外部性是经济主体有意无意地对他人施加的影响，或者说经济主体 没有全部承担社会成本( 享受收益) 的经济现象。外部性的表现形式很多，具体到农 村义务教育领域，仅从城乡差异和地区差异对其造成的外部性两个角度来加以分析： 我国过去长期执行农村支持城市、农业支持工业、城乡割裂的二元经济体制，这 种体制给农村的贫穷和落后留下了严重的后遗症。尽管改革开放二十多年来国家为农 业、农村的发展和农民的增收做了大量工作，但是城乡收入差距扩大的趋势仍然没有 改变。城乡差异导致农村义务教育成果资源大量外流，形成了农村义务教育的外部性。 在这种现实状况下，城市即使不投资于义务教育，也不缺少劳动力和人力资源；而农 村无论在义务教育上投入多少也留不住人才，这就是为什么我国许多著名的义务教育 先进县都是穷县。 由地区差异导致的我国农村义务教育外部性也不可低估，中西部地区、尤其是西 部地区的农村义务教育成果资源，被东部地区以强大的“磁力”吸引走了，西部地区 却并没有因为农村义务教育的发展而把西部的农村经济扶上了快车道，西部的农村义 务教育在某种程度上成了为东部经济发展输送廉价劳动力的工具。 由于外部性的存在，使得经济活动中的资源配置无效率。因此，对外部性的研究， 目的是如何消除外部性，通过要求外部性的制造者将造成的外部性内部化，从而达到 恢复效率。而农村义务教育作为社会公共事业，其外部性内部化的责任无疑落到了政 府的头上，只有政府效能的不断增强，公共政策的不断完善，才能形成对负外部性的 有效干预。 3 经济学相关理论的启示 第一，公共产品理论之所以研究物品的性质，就是为了进一步解答各种不同性质 的物品应由什么部门以什么方式提供的问题。纯粹公共产品由公共部门即政府提供； 纯粹私人产品，由私人部门提供；混合品，则是混和提供。教育既具有效用的不可分 割性，又在一定范围内具有“消费”的非竞争性，但随着人口的不断增长和社会经济 的不断发展，教育又具有”消费”的竞争性，并在技术上可实现排它性。可见教育， 尤其在现代社会中，同时具有公共产品和私人产品的特征，属于“混合产品”的范畴。 而且世界各国普遍认为教育虽在一定程度上存在私人产品的属性，更多地是体现公共 产品的基本特征，是“准公共产品”。教育作为准公共产品，其成本需要由公共部门 和私人部门共同负担。其中，产生外部效应的部分由政府投入，可由市场定价的部分 由民间参与，在现代社会中表现为市场介入。但同时也应看到，不同形式的教育，其 准公共产品特性的强弱程度是不尽相同的，从理论和实践上看，义务教育相对于非义 务教育来说，更接近于纯公共产品，而我国的农村义务教育则基本上可以确定为纯公 。贾丽虹对“外部性”概念的考察【j 】华南师范大学学报，2 0 0 2 ( 6 ) ：1 3 2 - 1 3 3 。向昀，任健西方经济学界外部性理论研究介评【j 】经济评论，2 0 0 2 ( 3 ) ：5 8 - 5 9 1 0 共产品，其经费来源主要应由政府财政提供。 第二，从公共产品的层次性分析，教育既是全国性准公共产品，也是地方性准公 共产品，即中央和地方各级政府都要分别对教育进行投资。由于人力资源的流动性和 服务范围的地域性与政府教育投资的层次性的不完全对称，使得教育投资与各级政府 的利益紧密相关。就农村义务教育而言，它不能被单纯地认为是“地方性公共产品”。 因为我国城乡差别巨大，人力资源的流动往往是单向的，所以，农村义务教育产生的 收益并不局限于本地区，大部分是落在城市、县城、经济发达地区和国外。因此，我 国农村义务教育的成本不应该仅由农村提供，而应由受益地区，即国内经济发达地区 的公共部门共同承担。 第三，就农村义务教育领域而言，国家的基本事权较之应然的层面来说是偏低的， 但是与此同时，省以下政府的财力却在层层的不断向上集中，尤其是1 9 9 4 年“分税 制”改革之后，中央财政收入占全国财政收入的比例，从1 9 9 3 年的2 2 到2 0 0 0 年 的5 2 1 7 再到2 0 0 3 年的5 7 4 7 。中央和省级政府掌握了主要财力，但基本摆脱 了负担农村义务教育经费的责任：县乡政府财务薄弱，却承担了绝大部分责任。如 前所述，公共产品的层次性是决定中央和地方财权与事权划分的重要理论依据之一， 这就决定了，中央和地方政府的财权与事权的划分应该以需要各级政府提供的公共产 品及准公共产品的数量以及相应所需的财政支持为基础来加以确定。因此，我国的财 权事权结构必须及时进行调整。中央政府在保持财权上移的前提下，就必然将事权也 同时上移，或者，如果继续走事权下移的路线，对基层政府的财政支持必须跟得上。 否则，本末倒置，势必要将农村义务教育置于“真空状态”，义务教育的均衡发展、 国民素质的整体提高恐怕遥遥无期。 1 1 三、“以县为主”农村义务教育投入政策的内容及评价 ( 一) “以县为主”农村义务教育投入政策出静的背景及内容 1 9 8 5 年以来我国实行“分缴办学”制度，作为一项至关重要的公共政策，未熊越 鬟系统蘧筹集葶羹瓣霪教弯资源，黻确揉全嚣适龄天蜀乎等速享受义务教弯投裂豹传 用。而在另一方面，在单纯强调发挥地方“办学积极性”的框架内，将应该主要由政 府承担的义务教育的“义务”，将应该由各级政府共同承担的经费投入的责任转移纷 了农隧，转移绘了乡镇和孝重。1 9 8 5 一1 9 9 9 年肉农民提取静教枣费黠热慈颓超过l l 亿元，1 9 9 3 一1 9 9 9 年薅农民餐渡静教育集资越过5 1 6 亿元；乡镇财政刚普遍成了“教 育财政”，而且进一步固化了城乡分割的二辩教育体制，使城乡之间的经济差距在教 育层酾上扩散和放大，从而造成了农村教育的迟滞，农村少年儿童的失学和教师工资 豹攘欠篷越来越严整。 。 分税制改革后，财力逐步向中央、省、市集中，基层县乡财政困娥，尤其是实行 税费改革后，基层财政愈加拮据。运行了1 6 年之久的“分级办学”制度的弊端越来 越弓l 怒社会的关没。2 0 0 1 年5 弼，国务院发枣关于基破激育改革与发展的决定， 提如农村义务教育实彳亍“在嚣务院领导下，蠢遗方致潦受爨，分级警璨、陵县为_ 兰” 的新体制。2 0 0 2 邻4 月，国务院办公厅对“以县为主”作了详细规定，其核心是县 级政府负有确保农树义务教育缀赞的责任，即通过调整本级财政支出结构，增加教肖 经费鼗算等途径，锾好“三令磺器”，霹确赣农秘孛小学教职王王炎按瓣是羲发敦、 确保农村中小学公用经费、确保农村中小学娥设和危房改造所需要的资盒，这在实践 中被通俗化为“保工资、保运转、保安全”。多镇不再承担义务教育投资责任的重担。 当时的国务院副总理李岚清也农“完善农树义务教育管溅体制电视眩潺会议”上强 谣要嶷现“两个转变”，郄把农村义务教育静蠹经获主要漆农民承担转淘主要由致瓣 承担，把政府对农村义务教育的责任从“以乡镇为主”转向“以县为或”。 c ：) “殴芸为主”农村义务教育投入政策酶实质及评价 1 新、旧体制的对比分析 对比以县级政府作为管理耜投资主体的新体制与以乡作为主体的老体制，可以发 凌冬缀致癀在农撵义务教毒经费委强分工上蠢了一些甏燕戆交证。 。范先俊中国城乡教肖差距嘲战略与管理t2 0 0 2 ( 6 ) ；1 0 8 - 1 1 3 o 嚣舞魏办公厅关手兜替农孝| 义务教弯篱理俸翘熬逶懿，羲华挂2 瓣2 每4 莠嚣基 o 李巍潦强调完善管蠖律割促进农村义务教育发震，新肇社2 0 程年5 嚣插强 1 2 “以乡为主”与“以县为主”两种投入体制责任划分比较表。 地方负责，分级管理、以乡为主体制( 1 9 8 6 2 0 0 1 ) 中央省、自治区县乡村 直辖市 教职工工资统发 教职工工资 公用经费负担初中负担小学 公用经费公用经费 校舍维修、建设负担初中 负担小学 校舍建设 校舍建设 助学金 贫困地区专项补助设专项设配套 补助专项补助 教学仪器、图书 地方负责、分级管理、以县为主体制( 2 0 0 1 至今) 中央省、自治区县乡 直辖市 教职工工资 对困难县教职工 对困难县教职统发教职工 工资补助 工工资补助工资 公用经费负担部分公负担部分 用经费 公用经费 校舍维修、建设设困难地区危房要求省区设困 筹措新增校提供新增 改造专项补助难地区危房改 舍建设和改校舍所需 造专项补助 造资金土地 助学金 设专项补助 贫困地区专项补助设专项补助 教学仪器、图书 购置图书、仪 器 从新老两种财政体制的对比中，可以发现现行体制的几个突出特点： 【1 ) 从全局上将农村义务教育投资的统筹主体由原来的乡镇提升到县，从而使农 村义务教育政府投资主体发生上移； 。引自缩小差距一中国教育政策的重大命题转型时期中