（人文地理学专业论文）中小城市土地储备制度探讨.pdf

中小城市土地储备制度探讨 人文地理学专业 研究生：徐华指导教师：曹洪 摘要：土地储备制度作为中国在土地使用制度改革中的制度创新，为优化 土地资源配置、促进城市经济发展做出了突出贡献。但目前对于土地储备制度 的探讨主要集中在大城市和中心城市，而随着我国经济的发展和城市化进程的 推进，中小城市对土地的需求也越来越大。但目前很多中小城市还是在沿用传 统的地使用制度，有的中小城市虽建立了土地储备制度，但其作用的发挥也 很有限，因此，很多中小城市的土地市场秩序非常混乱。而从国外发达国家和 我国大城市的实践证明，土地储备制度是规范土地市场运行秩序、优化土地资 源配置的较优选择。而中小城市与大城市相比，其经济相对不发达、市场机制 还不完善、用地观念相对落后、各种配套机制不健全，因此中小城市土地储备 制度在各个环节上与现有探讨的大城市土地储备制度存在一定的差异。本文从 中小城市与大城市土地储备芾度的自身条件差异出发，具体分析中小城市土地 储备制度在收购、储备和出让环节上与大城市土地储备制度的差异和自身的运 作机制，对中小城市土地储备制度进行理论上的探讨和为中小城市土地储备制 度的建立提供一定的借鉴。 本文共分为6 章 第1 章为导论和引言部分。本部分主要阐述了土地储备制度的概念，对国外 土地储备制度的发展状况和国内土地储备制度的产生背景进行归纳和总结。 第2 章分析了中小城市实行土地储备制度的必要性。本部分首先分析当前 中小城市实行地储备制度的现状，并在此基础上分析了中小城市实行土地储 备制度的必要性。 第3 章阐述了构建中小城市土地储备的模式选择。本章主要是针对当前各 城市土地储备机构的性质定位模糊提出来的。首先分析了由于土地储备机构性 质定位模糊带来的问题，然后提出在中小城市土地储备的模式选择中，应将土地 储备机构构建成公司形式的、具有独立法人资格的市场主体，从而解决当前中 小城市土地储备中土地储备机构定位模糊所带来的一系列问题。 第4 章主要对中小城市土地储备中的土地收购环节进行分析。本章首先介 绍了土地收购的几种常见形式；其次阐述了上地储备的融资制度。最后本章针 对目前对于土地储备数量合理区间的研究的空白点，构建相应的数学模型，对 如何使土地储备的数量与市场供给量达到调控地价的最优量进行了初步研究。 本章还简述了中小城市土地收购的合理范围。 第j 章对中小城市土地储备制度中的土地出让环节分析。首先对中小城市 土地储备的土地储备环节进行了分析。接着指出了土地出让中以使用权为标的 物存在的问题，然后提出了三种更为合理的地出让方式。它们分别是：以建设 项目为标的物的土地市场化出让方式：预先确定房屋出售价格与以土地使用权 为标的物招标相结合出让土地：以“出租”方式出让土地。这部分还对土地储 备的补偿安置办法进行r 分析。 第6 章是土地储备的配套措施部分。主要是阐述了土地储备中的政府行为， 土地储备中的法律法规问题及土地交易t g $ 1 的建立和完善。 本文的创新点在于：就如何建立中小城市土地储备制度进行了系统阐述：对 土地储备量建立了预测模型。 关键词：土地储备制度土地储备融资_ i 二地储备量 t h e i n q u i r ei n t ot h el a n d r e s e r v a t i o ns y s t e mo f t h es m a l la n dm o d e r a t ec i t i e s m a j o r ：h u m a ng e o g r a p h y g r a d u a t e ：x u h u a t u t o r ：c a o h o n g a b s t r a c t ：t ob et h es y s t e mi n n o v a t i o ni nt h er e f o r mo fl a n du s i n gs y s t e mi n c h i n a ，t h el a n dr e s e r v a t i o ns y s t e mh a sm a d ea l lo u t s t a n d i n gc o n t r i b u t i o nt o o p t i m i z i n gt h ea r r a n g e m e n t so ft h el a n dr e s o u r c e sa n dt h ee c o n o m i c a ld e v e l o p m e n t o fc i t i e s b u ti ti sm a i n l yl n q u m n gl i l t ot h el a n dr e s e r v a t i o ns y s t e mo ft h eb i g c i t i e sa n dt h ek e yc i t i e sa tp r e s e n t a l o n gw i t ht h ee c o n o m i c a ld e v e l o p m e n ta n dt h e p r o c e s so ft h ec i t i e sd e v e l o p m e n tc a r r y i n g0 1 2 ，m o r ea n dm o r el a n d sa r er e q u i r e db y t h es m a l la n dm o d e r a t ec i t i e s b u tm a n ys m a l la n dm o d e r a t ec i t i e sh a v eb e e n c o n t i n u i n gt ou s et h et r a d i t i o n a ll a n du s i n gs y s t e m t h o u g hs o m eo ft h es m a l la n d m o d e r a t ec i t i e sh a v es e tu pt h el a n dr e s e r v a t i o ns y s t e m ，t h ee f f e c t si tg i v i n gp l a y t oa r ev e r y ：l i m i t e d t h e r e f o r e ，t h eo r d e r so ft h el a n dm a r k e t si nt h es m a l la n d m o d e r a t ec i t i e sa r ev e r yc h a o t i c b ym e a n so fp r a c t i c e ，t h ed e v e l o p e df o r e i g n c o u n t r i e sa n dt h eb i gc i t i e so fo u rc o u n t r yh a v ep r o v e dt h a tt h el a n dr e s e r v a t i o n s y s t e mi st h ef a i r l yg o o dc h o i c et oo p t i m i z et h er u n n i n go r d e r so ft h el a n dm a r k e t s a n ds t a n d a r d i z et h ea r r a n g e m e n t so ft h el a n dr e s o u r c e s a n dc o m p a r e dw i t ht h eb i g c i t e s ，t h ee c o n o m yo ft h es m a l la n dm o d e r a t ec i t i e si sr e l a t i v e l yu n d e v e l o p e d ，t h e m a r k e t ss y s t e mo fi ti si n c o m p l e t e ，t h el a n du s i n gs e n s eo fi ti s b a c k w a r d ，t h e c o n v e y a n c es y s t e mo fi ti si n c o m p l e t e ，t h e r e f o r e ，t h e r ea r es o m ed i f f e r e n c e si ne a c h l i n ko ft h el a n dr e s e r v a t i o ns y s t e mb e t w e e nt h es m a l la n dm o d e r a t ec i t i e sa n dt h e b i gc i t i e s ，t h el a n dr e s e r v a t i o ns y s t e mo fw h i c hi si n q u i r e di n t oa tp r e s e n t t h i s t e x tw h i c hs t a r t sf r o mt h ec o n d i t i o n a ld i f f e r e n c e so ft h el a n dr e s e r v a t i o ns y s t e m 一3 一 b e t w e e nt h es m a l la n dm o d e r a t ec i t i e sa n dt h eb i gc i t i e s ，c o n c r e t e l ya n a l y s e st h e d i f f e r e n c e so ft h el a n dr e s e r v a t i o ns y s t e mi nt h el i n k so fp u r c h a s i n g ，r e s e r v i n ga n d s u p p l y i n gb e t w e e nt h es m a l la n dm o d e r a t ec i t i e sa n dt h eb i gc i t i e s ，c o n c r e t e l y a n a l y s e st h em e c h a n i s mt h e m s e l v e s ，i n q u i r e si n t ot h el a n dr e s e r v a t i o ns y s t e mo f t h es m a l la n dm o d e r a t ec i t i e si nt h e o r y , a n db r i n g ss o m el e s s o n sf o rt h es m a l la n d m o d e r a t ec i t i e st os e tu pt h el a n dr e s e r v a t i o ns y s t e m t h i sa r t i c l ec o n s i s t so f6c h a p t e r s t h ef i r s tc h a p t e ri st h eg u i d i n gt h e o r ya n di n t r o d u c t i o n ，t h i sp a r te x p o u n d st h e c o n c e p to ft h el a n dr e s e r v a t i o ns y s t e m ，a n ds u m su pt h ed e v e l o p i n gs i t u a t i o no f t h el a n dr e s e r v a t i o ns y s t e mi nt b r e i g nc o u n t r i e sa n dt h eb a c k g r o u n da b o u tt h e c o m i n gi n t ob e i n go f t h el a n dr e s e r v a t i o ns y s t e mi no u rc o u n t r y t h es e c o n dc h a p t e ra n a l y s e st h en e c e s s i t yo fc a r r y i n go u tt h el a n dr e s e r v a t i o n s y s t e mi ns m a l lm a dm o d e r a t ec i t i e s f i r s t l y , t h i sc h a p t e ri n t r o d u c e st h ep r e s e n t w o r k i n gs i t u a t i o no ft h el a n dr e s e r v a t i o ns y s t e mi nt h es m a l la n dm o d e r a t ec i t i e s ， a n da tt h eb a s eo fw h i c hb r i n g sf o r w a r dt h en e c e s s i t yo fc a r r y i n go u tt h el a n d r e s e r v a t i o ns y s t e m t h et h i r dc h a p t e re x p o u n d st h em o d e ls e l e c t i o no fs e t t i n g u p t h el a n d r e s e r v a t i o ns y s t e mi nt h es m a l la n dm o d e r a t ec i t i e st h er e a s o nw h yb r i n g i n g f o r w a r di ti st h a tt h en a t u r eo ft h el a n dr e s e r v a t i o nc e n t e ri sv a g u e l yd e f i n e di n e a c hc i t ya tp r e s e n t f i r s t l y , t h i st e x ta n a l y s e st h ep r o b l e m st h a ta r ec a u s e db e c a u s e o ft h ev a g u ed e f i n i t i o no ft h en a t u r eo ft h el a n dr e s e r v a t i o ns y s t e m ，a n ds a y st h a t t h el a n dr e s e r v a t i o ns y s t e ms h o u l db ef o r m e di nt h ep a t t e r nt h a ti st h es a m ea st h e c o r p o r a t i o n ，a n di ts h o u l db eam a r k e tm a i nb o d yw h i c hh a st h eq u a l i f i c a t i o no f i n d e p e n d e n tl e g a lp e r s o n t h e r e b y , t h ep r o b l e m sw h i c hc a u s e db yt h ev a g u e d e f i n i t i o no f t h en a t u r eo f t h el a n dr e s e r v a t i o nc e n t e rc a nb er e s o l r e d t h ef o r t hc h a p t e ri st h el a n dp u r c h a s i n gl i n ko ft h el a n dr e s e r v a t i o ns y s t e m f i r s t l y , i ti n t r o d u c e s t h ec o n c r e t ef o r mo ft h el a n dp u r c h a s i n g a f t e r w a r d s ，i t e x p o u n d st h ef i n a n c i a ls y s t e mo ft h el a n dr e s e r v a t i o n f i n a l l y , t h i sp a r ta c c o r d st o t h eb l a n kp o i n to ft h er e s e a r c ho nt h er a t i o n a la m o u n t so ft h el a n dr e s e r v i n g ，t h i s p a r ts t u d i e sp r e l i m i n a r i l yh o wt om a k et h ea m o u n to ft h el a n dr e s e r v i n ga n dt h e 一4 m n o u n to fl a n dp r o v i d i n gb yt h em a r k e tb et h em o s ta p p r o p r i a t eo n et or e g u l a t et h e p r i c e o ft h el a n d ，t h a ta f f e c t st h ee f f i c i e n c yo ft h el a n dr e s e r v i n gb y m e a n so f m a t h e m a t i c a lm o d e lf i n a l l y , t h i sp a r tp o i n t so u tt h er a t i o n a ls c o p e so ft h el a n d p u r c h a s i n gi nt h es m a l la n dm o d e r a t ec i t i e s ， t h ef i f t hc h a p t e ra n a l y s e st h el i n ko fl a n ds e l l i n g f i r s t l y , t h i sc h a p t e ra n a l y s e s t h el a n dr e s e r v a t i o nl i n ko ft h el a n dr e s e r v a t i o ns y s t e mi nt h es m a l la n dm o d e r a t e c i t i e s a f t e r w a r d s ，t h i sp a r tp o i n t so u tt h ep r o b l e mw h i c hi sc a u s e db yt a k i n gt h e u s i n gr i g h to f t h el a n da st h eb i dw h e ns e l l i n gt h el a n d ，a n dt h e nb r i n g sf o r w a r dt h r e e k i n d so fl a n dp u r c h a s i n gw a y st h a ta y em o r er a t i o n a la sf o l l o w s ：t h em a r k e t i n g p a t t e r nw h i c ht a k e s t h ec o n s t r u c t i o no ft h ep r o j e c ta st h eb i d ，t h ep a t t e r nt h a t i n t e g r a t i n gt h ew a yo ff i x i n gt h ep r i c e so f h o u s e si na d v a n c ew i t ht h ew a yo ft a k i n g t h eu s i n gf i g h to ft h el a n da st h eb i d ，a n dt h ep a t t e r no fr e n t i n g t h i sp a r ta n a l y s e s t h em e t h o d so ft h ec o m p e n s a t i n ga n ds e t t l i n gd o w no ft h el a n dr e s e r v a t i o ns y s t e m ， t o o t h es i x t hc h a p t e ri st h es u p p l e m e n t a r ym e a s u r eo ft h el a n dr e s e r v a t i o n t h i s p a r tm a i n l ye x p o u n d st h eg o v e r n m e n tb e h a v i o r si nl a n dr e s e r v i n g ，t h ep r o b l e mo f t h el a w sa n dr e g u l a t i o n si nt h el a n dr e s e r v i n g ，a n ds e t t i n gu pa n dc o n s u m m a t i n gt h e l a n dt r a n s a c t i o ns y s t e m t h en e wi d e a si nt h i st e x ta r et h a ti ts y s t e m a t i c a l l ye x p o u n d sh o wt os e tu pt h e l a n dr e s e r v a t i o ns y s t e mi nt h es m a l la n dm o d e r a t ec i t i e s ，a n ds e t su pt h e f o r e c a s t i n gm o d e lo ft h ea m o u n to f t h el a n dr e s e r v i n g k e yw o r d s ：t h el a n dr e s e r v a t i o ns y s t e m t h el a n dr e s e r v a t i o nf i n a n c i n g t h ea m o u n to fl a n dr e s e r v a t i o n 箩撕1 力 溺移多、1 刀乩1 ， 妇彳纱孑j f 仫磐 四川师范大学学位论文独创性及 使用授权声明 本人声明：所呈交学位论文，是本人在导师! 拯指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的作品或成果。对本文的研究做出重要贡献 本人承诺：已提交的学位论文电子版与论文纸本的内容一致。如因不符而 引起的学术声誉上的损失由本人自负。 本人同意所撰写学位论文的使用授权遵照学校的管理规定： 学校作为申请学位的条件之一，学位论文著作权拥有者须授权所在大学拥 有学位论文的部分使用权，即：1 ) 已获学位的研究生必须按学校规定提交印 刷版和电子版学位论文，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索；2 ) 为教学和科研目的，学校可以将公开的学位论文或解密后的学位 论文作为资料在图书馆、资料室等场所或在校园网上供校内师生阅读、浏览。 论文借虢搿 希年；县舯 1 前言 1 1 土地储备制度的内涵 广义的土地储备制度是指，我国在土地管理方式逐步从计划经济体制向市 场经济体制转变，土地利用方式由外延粗放型向内涵集约型转变的背景下，以 经营城市为出发点，以提高土地利用效率和优化土地资源配置为目的，合理运 用社会主义市场经济的宏观调控手段，实现土地资产保值增值的土地制度。土 地储备包括土地征购、土地整理和土地出让，土地收购是指通过征用集体土地、 收回闲置土地、调整不合理配置用地和土地置换等行为取得土地使用权，土地 整理是指通过统一规划、统一拆迁、统一配套和统一开发等方式对所收购土地 进行的整理与包装，土地供应则是指根据社会发展、城市规划和供地计划而采 取向社会公告、开展招商活动、建立土地招标拍卖制度等多种形式出让土地使 用权。 狭义的土地储备制度( 城市土地储备制度) 是指，由市政府委托或授权的 机构通过征用、收购、置换、到期回收、土地整理等方式，将城市规划用地或 分散在用地者手中的城市土地集中起来，并由政府授权或由政府委托的机构完 成其房屋拆迁等土地整治与开发等一系列前期开发工作后，再根据城市总体规 划的发展要求，通过招标、拍卖、协议等诸多方式将土地投入市场，以调控城 市各类建设用地需求的一种经营管理制度。它具有经营性、微利性、循环性等 特征。 1 2 国外土地储备制度发展简述 荷兰于1 8 9 6 年实行土地储备制度，由此成为世界上最早推行土地储备制度 的国家。基于国内形势的需求，瑞典也于1 9 0 4 年开始了土地储备制度。随后匈 牙利、比利时、丹麦、芬兰、法国、英国、以色列、荷兰、挪威、西班牙、德 国、瑞士等欧洲国家都实行了土地储备制度。此外加拿大、澳大利亚、波多黎 各、美国的纽约、夏威夷等部分地区也推行过类似的土地储备制度经过多年 的发展，这些国家的土地储备制度己形成了较为成熟的运行模式。 依据各自国情的不同，这些国家的土地储备模式各有特色。单就政府对私 人土地所有者从土地获益政策的不同，国外的土地储备模式大体上可分为两种， 即：一类是以公共福利为目标，私人土地所有者要服从于政府意志和公共利益的 1 需要。这一类以荷兰和瑞典为代表：另一类更多考虑的是私人所有者的利益。私 人所有者可以从土地增值收益中获利这一类以法国为代表。 1 3 中国土地储备制度产生的背景 随着中国经济的迅猛发展、经济体制的快速变革和城市化进程的稳步推 进，对不可再生土地资源的合理利用成为历史的必然。过去政府对地资源控 制不力，造成地方土地使用者多以无偿划拨的方式取得土地，土地多头供应的现 象严重，大量土地被低效利用和闲置浪费。这十分不利于城市的整体规划和对 土地资源的高效利用。因此政府十分有必要对土地要素进行统一管理和集约 利用。在此背景下，中国政府出台了一系列文件，以加强对土地的控制和宏观 调控。在积极的探索中，许多城市在学习外国经验的基础上，结合本身的特点 逐步建立起了城市土地使用机制。由此，土地储备制度应运而生。1 9 9 6 年6 月 上海成立了我国第一家土地储备中心，之后全国大部分城市纷纷效仿。尤其是 国务院2 0 0 1 年4 月在关于加强国有土地资产管理的通知中对该制度给予首 肯之后，全国舆论对其赞同声一片。时至今日，土地储备制度在中国已经走过 了整整十个年头。通过在实践中对其认识的不断深入，人们逐渐产生了对该制 度不同的看法。现在已经形成了对土地储备制度的赞同方和反对方经纬分明的 两派。 赞同方认为，土地储备制度在中国存在是客观的必然。它的战略价值主要 体现在五个方面。一是政府可以取得巨大收益，将这部分收益用于经营城市和 投资于公共事业，可以有效促进城市发展和提高人民的生活水平。二是可以有 效利用城市闲置土地和保护耕地。三是政府可以有效调控房地产市场，协调房 地产市场的有序运转。四是使得国有土地资产的发展权得到保障。五是可以促 进国有企业的改革。而反对方则指出了土地储备制度的九大弊病：一是破坏 地资源配置；二是破坏企业竞争；三是危害金融资产的安全性；四是哄抬地价， 侵害民生；五是破坏农业经济；六是损害政府公信力；七是引发腐败；八是提 高社会的管制成本；九是增加社会不安定因素。任何事物的存在都有两面性。 土地储备制度也不例外，在这种情况下就应该仔细权衡，土地储备制度的存在是 优大于劣还是劣大于优，只有对它的价值给予准确定位之后才能确定以后的行 动方向。 1 4 中小城市和大城市土地储备的差异 1 城市划分概述 目前，我国统计工作中是按照市区( 不包括市辖县) 的非农业人口总数 多少对城市规模进行划分的。据此将城市等级分为以下四组：( 1 ) 1 0 0 万人口 以上为特大城市；( 2 ) 5 0 - - 1 0 0 万人口的为大城市；( 3 ) 2 0 5 0 万人口的为中 等城市：( 4 ) 2 0 万人口以下的为小城市。而房地产界通常将城市等级作如下划 分，通常将北京、上海、广州、深圳这四大城市划分为一线城市：重庆、天津 和一些发达的省会城市，比如成都、杭州、沈阳等城市，再加上沿海开放城市， 比如青岛、大连、厦门等被划为二线城市：三线城市是经济比较落后的省会城 市和一般地级市，比如，洛阳、无锡、黄石、哈尔滨、银川等等；最后将县级 市和县城都统称为四线城市。房地产界将三、四线城市统称为中小城市。本文 所述大城市和中小城市按统计学中的划分标准界定。 2 中小城市和大城市土地储备的差异 由于外部环境和各自特点的不同，中小城市土地储备制度与大城市土地储 备制度存在以下一些差异： 1 土地储备规模不同。大城市土地储备制度起步相对较早，再加上观念超前 经济环境好，土地储备的规模较大。而中小城市受城市规模和经济环境相对较差 的影响，土地储备规模较小，一般都是对小地块的储备。 ， 2 中小城市土地储备融资更加困难。中小城市财政力量较为薄弱，在建立 土地储备机构时往往启动资金投入不足，土地储备制度往往只是形式上得到建 立，但运转不起来。银行等信贷机构对土地储备制度缺乏认识，进行土地储备 贷款时信心不足，不能做到大额度贷款，由此造成土地储备机构运营资金严重 不足。大城市政府财政力量相对雄厚，城市金融环境相对优越，总体不存在上 述现象。 3 中小城市政府对土地储备干预较多。大城市土地储备体系及其配套机制 的建立较为完善，故能够按其自身规则有序运转，政府的额外干预很少。由于 土地储备各种配套机制没有建立起来，中小城市土地储备制度的运转很不正规。 存在以政府规章、纪要代替土地储备运行机制的现象，甚至有的地方政府越过 土地储备机构，亲身指定对某宗土地进行收购或不收购，严重违背了土地储备机 制的运转规则和市场经济原则，阻碍了土地储备机制自有功能的发挥。 4 土地储备对象有所不同。大城市存量土地较多，其土地储备对象中存置 土地占了很大比重。而中小城市存量土地本来就有限，再加上随着城市化进程 的不断加快，城区向城郊扩展的速度也在加快，所以中小城市土地储备对象以增 量土地居多，城郊耕地不断被改为新增城市建设用地。 5 中小城市土地经营收益相对较低。相对大城市来讲，中小城市经济发展 水平不高，不能形成土地投资的规模效应和集聚效应。另外，由于土地市场发 育不完善，基础设施建设较为落后，中小城市土地的市场价格要远低于大城市。 因此，中小城市的土地经营收益较大城市要低很多。 1 5 本文的研究意义 从根本上讲，土地储备制度是经济规律催生的必然结果。当经济发展进入 社会化大生产，生产力高度发达之后j 国家就需要对经济加以宏观调控以使其 发展更加有序。土地作为价值极高的不可再生资源，国家更有必要加强对其使 用上的宏观调控，以避免对它的滥用和闲置浪费，提高土地的利用效率。中国是 社会主义国家，土地属于国有资产，政府更有理由垄断土地的一级市场，规范土 地市场秩序。到目前为止，我国各城市已建立土地储备机构2 0 0 0 多家，土地储 备制度己为越来越多的人所接受，现在问题的关键在于如何建立起适合各城市 特点的土地储备制度，以充分发挥其应有的功能。中小城市受落后观念及自身 条件的限制，在土地储备制度的构建中面临更多的问题。比如，相对于大城市 来讲，中小城市在土地储备融资、土地要素市场等相关配套机制的建设、政府 各部门的协调等方面面临更多的困难。由于土地使用机制不科学、不健全，许 多中小城市在城市化进程中不断出现诸如土地闲置浪费、国有土地资产大量流 失、土地使用中腐败滋生不断、原土地使用权人利益受损等现象。一套科学、 完备的土地使用制度急需建立。通过十多年的实践证明，土地储备制度是最佳 选择。但是土地储备制度也不是只有一种模式，它的建立模式应该因各国的国 情和各城市特点的不同而不同，那么究竟在中小城市应该建立什么样的土地储 备制度和运行机制呢? 本文从五个方面对这一问题进行了一些探讨。 1 6 本文的研究框架 本文共分为六章 第一章为导论和引言部分，阐述了土地储备制度的概念，对国外地储备制 度的发展状况和国内土地储备制度的产生背景进行了简单介绍。在概括介绍土 地储备制度利弊的基础上，得出实行土地储备制度是社会生产力发展的登然结 果。 第二章分析了实行土地储备制度的必要性首先介绍了当前中小城市实行 土地储备胄4 度的现状，在此基础上提出了实行土地储备制度的必要性。 第三章阐述了构建中小城市土地储备的模式选择。这主要是针对当前各城 市土地储备机构的性质定位模糊提出来的。首先分析了由于土地储备机构性质 定位模糊带来的问题，然后提出应将土地储备机构构建成公司形式的、具有独立 法人资格的市场主体。 第四章是中小城市土地储备中的土地收购环节分析部分。首先介绍了土地 收购的具体形式和应注意的问题。尔后阐述了土地储备的融资制度。目前我国 对于土地储备数量合理区间的研究还是一个空白点，如何使土地储备的数量与 市场供给量达到调控地价的最优量，是关系到土地储备效率的难点问题。本文 在这部分用数学模型的方法对其进行了初步研究。最后本文简述了中小城市土 地收购的合理范围。 。 第五章是土地出让环节分析首先对中小城市土地储备的土地储备环节进 行了分析。接着指出了土地出让中以使用权为标的物存在的问题，然后提出了三 种更为合理的土地出让方式。它们分别是：以建设项目为标的物的土地市场化出 让方式：预先确定房屋出售价格与以土地使用权为标的物招标相结合出让土地 以“出租”方式出让土地。这部分还对土地储备的补偿安置办法进行了分析。 第六章是土地储备的配套措施部分。主要是阐述了土地储备中的政府行为， 土地储备中的法律法规问题及土地储备风险。 1 7 论文的研究方法和创新点 1 论文的研究方法 研究方法因研究对象的不同而不同，本文在研究如何建立中小城市土地储 备制度时主要运用了以下一些方法： ( 1 ) 辩证分析方法：土地储备制度作为我国土地使用制度改革中的一种 创新，有它的优势所在。但是在实旌初期必然会遇到很多问题。本文在第二章 5 就分析了中小城市土地储备存在的问题，在以后各章中针对这些问题提出了建 立中小城市土地储备制度的方法。 ( 2 ) 比较分析方法。中小城市和大城市在土地储备制度的建立上有相通 之处，也有不同的地方。本文主要针对这些不同点探讨了如何建立中小城市土 地储备制度。 ( 3 ) 计量和数理分析方法。本文运用了西方福利经济学和博弈论分析了 实行土地储备制度的必要性。并对城市最佳土地储备量建立了预测模型。 2 论文的创新点： ( 1 ) 论文对中小城市土地储备制度的建立和运行模式进行了创新。提出了 建立垂直领导的土地储备委员会，构建公司形式的、具有独立法人资格的土地 储备运作机构，该机构作为市场主体在经营中自负盈亏。提出了以建设项目为 标的物进行土地的出让，有条件的地方还可预先确定房屋的出售价格。提出了 建立土地储备机构、土地银行、和土地证券公司三位一体的融资架构。 ( 2 ) 目前对合理的土地储备量的研究一直是一个难点，本文运用灰色系统 理论 2 建立健全中小城市土地储备制度的必要性 2 1 城市土地运行机制概述 2 1 1 中小城市传统土地使甩制度简介 一 d c 诺斯教授在1 9 9 0 年指出：“变迁一般是对构成制度框架的规则、准则 和实施的组合所作的边际调整。”。土地储备制度的变迁也存在着“路径依赖”， 但在这种制度的变迁中，所采取路径的模式主要是边际创新。1 9 8 7 年前，我国 的城市在土地使用上实行的是“无偿、无限期、无流动”的“三无”制度。这 种制度否定了土地的资本和商品属性，彻底摒弃了土地资源的市场化配冕方式。 国家因不能从土地上获得经济价值，其拥有土地所有权也就成了一句空话。由 于经济不发达、观念落后、土地使用机制不健全，中小城市的存量土地、闲置 土地和低效利用土地在进行市场化交易时面临更多的障碍，由此直接导致了城 市建设用地供应不足，限制了城市化进程。1 9 8 7 年9 月，深圳以协议方式出让 了第一块土地，首次尝试了土地的有偿供应。随着市场经济的深入发展，土地 供应方式开始走向市场化，出现了土地所有权和使用权由行政划拨向市场化供 应的过渡，逐渐形成了土地出让一级市场和二级市场。土地供应市场化的出现 是具有历史意义的，但是协议供地由于其自身的隐蔽性而不能做到供应中的公 开、公平、公正，这与市场经济的价值观念是背道而驰的，一种更为公正合理 的土地市场化运作机制急需建立，在这种情况下，土地储备制度应运而生。 2 1 2 当前中小城市土地发展状况 自1 9 9 6 年8 月上海成立中国第一家土地储备中心以来，全国许多城市纷 纷效仿，土地储备制度在中国大地迅速漫延开来。许多中小城市也掀起了主地 使用制度改革的热潮，根据各自不同情况相继建立起土地储备制度。中小城市 在推行土地储备制度的过程中表现出的层次性比较明显少部分城市土地储备 制度的推行还是比较成功的。但是对于大多数中小城市来讲，受外部经济环境 相对不发达及落后观念等因素的影响，土地储备制度在许多中小城市发展缓慢， 推行过程中出现了许多问题。据国土资源部2 0 0 3 年治理整顿督查情况，全国共 有各类开发区( 园区) 5 5 2 4 个，规划面积3 5 1 万k m 2 ，违规园区绝大多数集中在小 。徐建存，土地储备制度创新及拓腱完善 力中国t 地科学，2 0 0 2 2 ( i ) ；7 - - 1 0 一7 城市”。由此可见，在中小城市土地储备制度还没有深入人心，土地储备制度的 功能还没有真正得到发挥，一些城市虽然建立了土地储备制度，也是名存实无。 1 思想观念落后 一些中小城市只是形式上建立了土地储备制度，对建立市场化的土地使用 机制还没有引起足够的重视。以招标、拍卖、挂牌的方式出让土地在一些中小 城市还没有得到落实。由于只是看重眼前利益及个人和小集体利益，很多中小 城市主观上就不愿意推行土地储备制度，有的甚至仍以传统方式供地。 2 土地储备机制不健全、不专业 许多中小城市土地储备委员会没有履行其应该履行的职责，由于土地储备 委员会的成员都是由政府各职能部门有关人员组成的，所以他们都从某种程度 上把履行土地储备委员会的职责看成了自己的兼职，从心理上就没有引起足够 的重视。各部门从自身利益出发，经常对有关土地储备的工作互相推诿，阻碍 了土地储备工作的有效开展。土地储备是一项专业性非常强的工作，然而许多 中小城市的土地储备委员会成员，大都没有经过有关土地储备专业知识的培训， 所以在工作中容易偏离证确的方向。土地储备中心也存在这种情况，成员大多 是从机关科室临时抽调的，他们以前做的大多是行政工作，真正懂土地储备经 营管理的很少，一支真正的土地储备专业队伍还没有建立起来。 3 土地储备的市场化运营机制尚未完全建立 土地是一种具有明显异质性的特殊商品，其价格只有在市场竞争中才能得 到较为合理的确定。但在一些中小城市，“规划选址、先行定价”等问题在一些 地方还不同程度存在，行政科室代替执行机构的现象还比较普遍，政府独家经 营土地的态势还没有形成国。土地经营市场化成了一句空话，城市存量土地盘活 工作无法真正进行，城市规划和土地利用总体规划也无法得到真正落实。在一 些中小城市，投资商通过行政审批获得土地的现象时有发生，有的地方还在搞 土地减免、零价出让经营性用地。为用地单位补办手续、以收取土地年租金的 形式出让房地产开发用地，对经营性用地仍以协议形式出让在一些地方还屡见 不鲜。到2 0 0 5 年，我国的国有土地使用权出让中以协议方式居多，大约占总量 。宋军继小城市实施土地储备制度的思考 力中国土地科学2 0 0 4 ，4 ( 2 ) ：4 9 - - 5 2 。徐政波一i 擞军，i i f l 利新北方中小城市十地市场化运7 f 的思考 j 宁波职业技术学院学报2 0 0 4 6 ( 3 ) ； 2 8 3 0 8 - 的9 5 ，而招标拍卖方式仅占5 左右o 。一些城市虽推行了招标、拍卖制度，但 不合理竞争却大量存在。有的城市政府为了竞拍出较高的土地价格，往往通过 不正当方式有意抬高地价，这使得正当竞拍的投资商不得不以高价获得土地， 由此导致了房地产价格上涨等一系列后续恶果。另外，由于一些中小城市各种 配套设施不健全，导致土地出让的最终决定权过于集中，再加上土地交易过程 不透明，土地寻租行为也就由此产生了。同时，储备土地的容积率、建筑密度、 绿化率、各种配套的建设等对开发商的利润影响很大，为了赚取更大的利润， 更改上述指标的事后寻租行为也不时发生。上述现象和做法都严重扰乱了土地 市场秩序。 4 城市规划和土地使用规划相对滞后 一些中小城市在没有做好土地规划的情况下就直接实行土地储备制度，由 于准备工作不到位，土地储备在推行过程中产生了许多问题。由于没有做好土 地的规划指标设计，使得土地储备对象模糊不清，开发商对拟出让的土地找不 准投资方向，极大地影响了其投资意愿，由此造成招标拍卖效果不佳。另外， 由于城市土地规划不完善，致使土地储备的执行力度不够，不同程度地形成了 土地出让的“隐形市场”，以协议方式供地的行为还时有发生 5 对土地储备的功能定位出现偏差 ， 土地储备是一种政府行为，其实施的初衷是提高土地使用率