公务员监督机制.doc

完善我国公务员监督制度文章摘要: 在我国国家公务员制度的实施过程中，公务员制度的法制化建设、公务员的范围（外延）、公务员的分类等几个问题，导致了具体实施过程中国家公务员制度不同程度地存在功能的失调、错位以及制度实践与制度设计原初目的相背离。我国正式推行国家行公务员制度以来，中央国家机关和省级国家机关已基本完成了“入轨”工作，县级和乡（镇）国家机关也即将完成推行国家公务员制度。党中央关于深化干部人事制度改革纲要又提出了“进一步完善国家公务员制度”，究竟怎么样“完善呢”？这就需要理论研究者和实际工作者来共同研究和探讨。论文关键词：国家公务员制度 制度实施 法制化建设 范围（外延）分类国家公务员管理的监督，就是县级以上人民政府及其人事部门对国家行政机关从事的国家公务员管理工作实施监督，对出现的违反国家公务员管理规定的情况进行纠正并对责任人员进行处理。对国家行政机关管理国家公务员的活动进行监督具有如下意义。 监督制度的确立，有利于保障有效施行国家公务员暂行条例。它的确立不仅明确了对国家公务员管理的种种规范，而且还明确了不执行或违犯这些规定所应承担的法律责任，从而强化了执行篥例的严肃性，为条例的正确贯彻和实施提供了有力的法律保障。监督制度的确立，可以以法律的强制力保障国家行政机关及有关负责人对公务员依法管理，有效地防止某些领导人有法不依，滥用权力，甚至对国家公务员打击报复的行为，确保国家公务员的合法权益不受侵犯。关于国家公务员范围（外延）：合理界定国家公务员的范围（外延）是对公务员进行科学管理的前提基础。国家公务员暂行条例第三条规定：本条例适用各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。国家公务员制度实施方案进一步明确了实施国家公务员制度的范围（外延）包括：各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员；其他行使国家行政职能、从事行政管理活动的单位中除工勤人员以外的工作人员。上述工作人员包括在国家行政机关中从事党群工作的人员。从表面上看，国家公务员范围（外延）的界定比较明确，但实施过程中，弹性大、问题多。关于国家公务员的分类：国家公务员暂行条例第九条规定：国家公务员的职务分为领导职务和非领导职务。!/#这样的划分没有体现“专业分工”这一职位分类的特点，而且国家公务员暂行条例对国家公务员只有职位分类，没有做出管辖分类，没有解决科学分类的问题。科学的分类是人事管理的基础，没有科学的分类，要想达到科学的管理是不可能的。一、 现状和问题（一） 竞争机制竞争机制主要表现在初任公务员的录用和现任公务员的晋升中。主要有公布职位空缺、公开报名、资格审查、公开考试、全面考核、择优录用、竞争上岗等环节。其中的关键是要贯彻公开、平等、竞争、择优原则。 就考试录用而言，竞争力度远远不够。在我国许多地区，参加公务员录用考试仍然受到地域、户口、干部身份、学历、资历等因素的限制，许多“千里马”还没有进入“操场”就被淘汰了。此外，录用考试本身也存在许多问题：一是重公共科目考试，轻专业科目考试，录与用脱节；二是考试内容重知识的掌握轻分析问题的能力，难以避免“高分低能”；三是考试不分级别，主任科员与科员、办事员同一试卷测试，不能反映不同层次的岗位对人员的特殊要求；四是不设最低分数线，不同种类的岗位录取分数相差太大，一些热门岗位与冷门岗位甚至相差一倍。因此，难以体现公平、竞争、择优原则，无法保证录用人员的质量。 就公务员的晋升而言，公平竞争的力度也是十分有限的。当前在干部的使用问题上有两种倾向应引起我们的高度警惕和注意：一是某些地方对干部的使用过分强调“德”的表现，而忽视了公务员的苦干精神和实绩表现，一些政绩平庸之辈长期当“太平官”。这种做法的消极后果是一些干部不在“政绩”上下功夫，而专门讲假话、大话、空话，骗取领导信任而得到提拔重用；二是某些地方又片面地强调干部的所谓“政绩”，而忽视政治和道德表现，使一些缺“德”之“才”贪天之功为已功，夸大或编造“政绩”而得到提拔重用。前种做法可谓没有竞争，后种可谓“不正当竞争”，这两种倾向都是应该反对的。（二）激励机制激励是指激发人的工作动机，使其具有积极性主动性创造性，发挥工作人员的最大潜能。公务员的激励主要是通过考核、奖惩、工资报酬等措施进行。其目的是要充分调动广大公务员的工作积极性，实现工作效率的最大化。 当前我国公务员激励机制中的主要问题有：第一，考核评价体系不科学，考核的结果缺乏客观公正性，不能作为奖惩的准确依据。第二，考核的内容末分类列等，处长、科长、科员、办事员一起考，难以分出优劣，有的部门连续几年的“优秀”都是首长而无群众。第三，考核结果“等次”较粗，不能充分反映公务员的真实情况。第四，关于奖励，有的单位片面强调以精神鼓励为主，对中下级公务员的物质需求有所忽视，特别是对在艰苦环境中做出了成绩的公务员末能有效地改善他们的物质生活条件，精神激励也就失去了作用。第五，关于工资报酬，我国现行的“低工资高就业”政策，还不足以吸引社会上的优秀人才，而且工资内部结构也存在许多不合理的地方，不能充分调动公务员的积极性。要解决这些问题，首先应制定考绩法，使公务员的考核结果具有客观公正性，成为奖惩激励的法定依据；其次，完善奖惩的实施措施，关键是要体现“公平”，否则就会产生心理障碍；其三，制定工资法，使公务员付出的劳动与报酬相一致。在发展经济和精兵简政的基础上，逐步提高公务员的工资报酬。（三）新陈代谢机制 新陈代谢又叫更新机制，它包括人员的更新和人员素质的更新。更新机制是促使公务员队伍保持生机和活力的重要机制。 当前在新陈代谢机制方面存在的问题是：第一，公务员队伍的“出口”仍不畅通，尤其是辞退制度实施的阻力太大，一些明显不适宜在政府机关工作的人，行政首长也无法将其辞退。第二，政府机关分流“富余人员”的工作与国企下岗人员的“再就业工程”冲突，增加了分流难度。第三，公务员队伍的“进口”却日渐扩大，我国公务员队伍的总数不但没有减少，反而逐年有所增加。第四，公务员队伍的整体素质急需提高。我国公务员中具有大专以上学历者至今不及半数，许多公务员的思想道德素质、敬业精神、业务技能都需要培训提高，才能胜任知识经济时代的要求。二、 原因当前在我国，最能体现竞争机制的应是“竞争上岗”。其具体做法有两个层次：一是各省、直辖市、自治区级政府机关公开竞争选拔厅局级领导干部。加强领导，严格把关，保证竞争上岗的公正、公平、公开。各地在制定实施意见时，都严格按照事先确定的步骤运作，由组织部门把好程序关。在具体操作过程中，许多地方对竞争上岗的所有环节都予以公开，包括公开条件、公开职位、公开报名、公开笔试成绩、当场公布面试成绩、公开民主推荐或测评结果、公开考核结果。对每个竞争职位的人选，上级党委和本单位党组织不内定人选，而是将人选交给竞争者自己把握，交给群众挑选，使每个参与者都在同等条件下平等竞争，优胜劣汰。三、 对策省、市级政府机关内部中层干部的“竞争上岗”。中组部、人事部关于党政机关推行竞争上岗的意见下发后，各地各部门高度重视，立即进行广泛地宣传动员和思想发动，打消干部的思想顾虑，扩大竞争面，提高参与率，使竞争上岗工作很快在全国范围内迅速展开。要解决激励机制这些问题，首先应制定考绩法，使公务员的考核结果具有客观公正性，成为奖惩激励的法定依据；其次，完善奖惩的实施措施，关键是要体现“公平”，否则就会产生心理障碍；其三，制定工资法，使公务员付出的劳动与报酬相一致。在发展经济和精兵简政的基础上，逐步提高公务员的工资报酬。解决更新机制的问题，首先，应努力畅通“出口”，在完善公务员退休制度的基础上，加大实施提前退休、辞职、辞退工作的力度，坚决把那些不适宜或不愿意在政府机关工作的人员分流出去。其次，要为疏通公务员的“出口”做好配套工作，减少阻力。其三，严把公务员“进口”关。坚持“因职求人”和“凡进必考”的原则。其四，加强对现任公务员素质更新的培训。末经各级行政学院培训者一律不得晋升职务和级别。当前培训的重点应是现代管理与科技知识，为知识经济时代的到来做好行政人才准备。健全公务员法规体系是完善国家公务员制度的根本保证。世界各国在建立和推行公务员制度的过程中，都十分重视公务员的立法，不但制定有公务员总法规，而且有单项法规和配套的实施细则。各国都把是否“依法用人治事”作为现代国家公务员制度的重要标志。可以说，没有“法治”便没有现代公务员制度。 （一）公务员的管理必须有法可依 我国国家公务员暂行条例的颁布和实施，对我国公务员制度的建立起了十分重要的作用。但是六年多的实践表明，仅有暂行条例是不够的，仍不足以约束和规范推行公务员制度的行为，难以纠正“推公”中的种种偏差和失误。因此，完善国家公务员制度，关键是要在公务员法制建设方面取得进展。 首先，要提高立法层次。我国应该在总结经验的基础上，加快起草国家公务员法的步伐，争取该法案尽早在全国人大通过并颁布实施。其次，逐步健全单项配套法规。对已出台的职位分类、考核、奖励任免、升降、辞职、辞退、培训等单项法规进行补充和完善。此外，还要抓紧对公务员纪律、聘任、监督等内容进行研究，争取在近年内出台法律规定。从而建立起比较系统、比较完备的公务员管理体系。使国家对公务员的管理做到有法可依，有章可循。 （二）公务员行为必须用法律加以规范 当公民通过法定程序进入公务员队伍后，就与国家行政机关建立了行政法意义上的职务关系。这样，公务员在执行公务时，是代表国家在行使行政权力。从事社会事务的管理。而非个人行为。因此，公务员的行为必须用法律加以规范和约束，防止公务员手中的权力“越轨”避免侵害公民和法人的合法权益。使公务员手中掌握的公共权力始终为公共利益服务。公务员的行为规范包括政治行为规范、工作行为规范、廉政行为规范、生活行为规范等内容。 （三）公务员的权益必须有法律保障 为了使公务员忠于职守，国家必须对公务员的合法权益进行保护。公务员权益保障体系的内容主要有： 职业保障。即公务员“非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、退职或者行政处分”。有了职业保障，公务员才能安心工作，认真履行职责，而无后顾之忧。 经济权益保障。即公务员有“获得劳动报酬和享受保险、福利待遇”的权利。除国家法律和政策规定外，任何机关或领导人不得以任何形式增加或者扣减国家公务员的工资，也不得提高或者降低国家公务员的保险和福利待遇。 政治权益保障。即公务员有“获得履行职责所应有的权力”；有对国家行政机关及领导者提出批评和建议和权利；有参加政治理论和业务学习的权利；有参加政党（中国共产党和民主党派）及工会的权利。 法律救济保障。国家公务员对于行政机关及其领导人员侵犯其合法权益的行为，可向上级行政机关或行政监察机关提出申诉或控告。受理机关必须按照有关规定做出处理。属于国家行政机关对公务员处理错误的，应当及时予以纠正；对公务员造成名誉损害的，应当负责恢复名誉、消除影响，赔礼道歉；对公务员造成经济损失的，应当负赔偿责任。 六、结语国家公务员制度是一项重要的政治制度，是国家行政体制正常运作的重要保证。国家公务员制度的顺利实施与政治体制改革、行政体制改革（尤其是政府机构改革与政府职能转变）相互适应、相互促进，而当前最主要和最急需的是后者为前者创造一个良好的大环境。政治体制改革将实现中国政治的民主化与法治化，建立一个廉洁、高效、负责任的现代政府，这将会大大改善国家公务员制度实施的政治环境。政治制度是属于政治层面的问题，国家公务员制度是属于技术层面的问题，“在政治层面问题与技术层面问题相互交织的情况下，解决政治问题往往是解决技术问题的前提与基础。”当前的行政体制改革，尤其是政府机构改革与政府职能转变也制约了国家公务员分类制度的科学化和合理化。机构改革与人员分流虽然取得了阶段性的成果，但无论是过去，还是现在进行的政府机构改革都还只是一个过渡性的方案，离为国家公务员制度的实施创造一个良好的环境还有很大一段距离。们应主要从以下几个方面入手：其一，深化政府机构改革，切实转变政府职能。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，把机构改革和人员转换结合起来；摆正政府的位置，认清政府的角色，处理好政府与政党、政府与社会团体、政府与企事业单位的关系，探索各自的管理机制，调整政府的职能结构，实现政府职能的优化。其二，理顺党政关系，在坚持党管干部原则的前提下，转变党管干部的方式方法。其三，扩大政治民主，逐步实现政治民主化。“若不扩大政治民主，民主若不能成为转