（行政管理专业论文）我国区域水权交易政府规制研究.pdf

摘要 中国水资源短缺造成的供求矛盾已成为经济社会发展的重要制约因素，单纯 依靠行政手段对水资源分配和管理的方式已不适应社会主义市场经济的发展需 要。水资源合理配置是解决与缓解水资源供需矛盾的重要手段，如何以市场手段 优化配置区域水资源、提高水资源的利用效率已经引起广泛的关注。 针对问题，探讨了建设区域水权交易政府规制的基本框架。水权交易政府规 制的目标是运用水权、水市场理论，充分发挥市场机制的作用，注重经济手段在 水资源配置中的重要作用，建立一套政府宏观调控、交易各方民主协商的水权交 易机制，实现水权交易的制度化、有序化。水权的初始分配是水权交易的基础； 合理的水权价格和市场监管机制是实现水权配置高效和公平的保障。 通过对中外水权交易政府规制的比较分析，指出中国现行水权交易政府规制 中存在的问题，并结合中国具体实际，从水权配置规制、水权价格规制、水权交 易规制三个方面进行研究，提出了科学可行的政策建议。 关键词：水资源，水权，水权交易，政府规制 a b s t r a c t t h ef a s ti n c r e a s eo fw a t e rr e s o u r c e sc o n s u m p t i o na n dl a c ko f w a t e rs u p p l yh a v eb e e nt h e m o s ti m p o r t a n tr e s t r i c t e de l e m e n tf o rt h en a t i o n a le c o n o m ya n ds o c i e t yd e v e l o p m e n t i ti s p r o p o s e dt h a ta l l o c a t i o no f w a t e rr e s o u “；e sb a s e d m a r k e t f o re n h a n c i n gt h ee f f i c i e n c yo f w a t e r 懈o u r c e su t i l i z a t i o n 。罄t h ea l l o c a t i o no fw a t e rm o w sb a s e do nt h ea d m i n i s t r a t i o nc o u l d n t m e e tt h ed e v e l o p m e n tn e e do f 也es o c i a l i s mm a r k e te c o n o m y i th a sb e e nr e m a r k a b l ea b o u t h o wi o o p t i m i z ea l l o c a t i n gt h er e g i o n a lw a t a rr e s o u l c e sb ym a r k e tm e a n st oi m p r o v e t h ee f f i c i e n c y a i m e d 缸t h e s ep r o b l e m s t h eb a s i cf r a m e w o r ko fr e g i o n a lw a t e rr i 曲t sr e g u l a t i o ns y s t e m e s t a b l i s h m e n td u r i n gi n t e r i mi sd i s c u s s e di nt h i sp a p e r o p t i m i z i n gt h ea l l o c a t i o no fw a t e r r e s o u “；e st h r o u g hm a r k e tm o c h a n i s mi st h eg o a lo fw a t e rr i g h t sr e g u l a t i o nr e f o r m 撕o mi n i t i a l a l l o c a t i o no fw a l e rr e s o 嘲i st h eb a s ef o rm a r k e t - o r i e n t e da l l o c a t i o no fw a t e l r i g h 协，i nw h i c h t h em a i nf o r m a to fw a t e rr i g h t si sb a s i nb a s e do na s s i g nw a t g yr i 曲t sc l e a r l y r e a s o n a b l ew a t e r r i g h t sp r i c ea n dm a r k e ts u p e r v i s i o n a n dm a n a g e m e n tm e c h a n i s ma r et h eg u a r a n t e ef o rt h e e f f i c i e n c ya n df a i r n e s so f w a t e rd g h t sa l l o c a t i o n t h ew a t e rr i g h t st r a n s a c t i o nr e g u l a t i o ns y s t e mi sc o m p a r e db e 呻e c h i n aa n do t h e r c o u n t r i e st oa n a l y z et h ep r o b l e me x i s t i n gi nt h ep r e s e n t 蚓o n a lw a t e tr i 幽r e g u l a t i o n c o m b i n e dw i t hc h i n e s ea c t u 撕r e s e a r c ho nw a t e rr e s o m v , ed i s t r i b u t e ，w a l e i 。r e u r p r i ， w a t e rr e s o l l r c ：e 缸 a n s a c t i o nr e g u l a t i o n , t h ea c i e n f i f i ca n df e a s i b l ep r o p o s a li np o l i c yi so f f e r e di n t h i sp a p e t , k e yw o r d s ：w a t e rl e $ o u l c 姻，w a t e rr i g h t s ，w a t e rr i g h t st r a n s a c t i o n ，g o v e r n m e n t r e g u l a t i o n 论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导 下，独立进行研究工作所取得的研究成果。除文中特别加以 标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写 过的研究成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律 结果由本人承担。 储签名：陟啤争2 签字r 期：a 弦7 年4 - 月心日 浙江大学硕士学位论文我国区域水权交易政府规制研究 1 引言 1 。1 问题的提出 水资源是基础性的自然资源、战略性的经济资源和公共性的社会资源，是人 类生存和发展不可替代的控制性环境要素，是经济社会可持续发展的基础。2 0 0 0 年，联合国可持续发展首脑会议将水危机列为未来1 0 年面临的最严重的挑战之 一和优先发展的五大领域之一。能否实现水资源的有效和可持续利用，决定着世 界各国在未来国际竞争中的地位。 我国是一个水资源短缺的国家，人均水资源量只有世界人均的1 4 。到2 0 3 0 年左右，我国人口将达到高峰，人均水资源量将降至谷底，缺水问题将更加突出， 特别是北方地区，缺水更为严重。随着我国经济社会的发展、人口的增加和城市 化进程的不断推进，用水的日益增长和水资源短缺的矛盾日益凸显，水资源供需 矛盾日益成为制约我国经济社会发展的瓶颈，是实现全面建设小康社会目标所面 临的重大挑战之一。水资源合理配置是解决与缓解水资源供需矛盾的重要手段。 通过水资源的合理配置，提高水资源的利用效率，实现水资源可持续利用，促进 人与自然的和谐相处。 由于自然原因，我国水资源时空分布不均，加之经济社会发展水平的不平衡， 原有的水资源供需平衡被打破。在社会主义市场经济条件下，通过水权交易，跨 区域、跨流域、跨部门配置水资源，优化水资源配置势在必然。但是，长期以来， 国家垄断水资源的配置，水被看成公共产品，而非商品，地方不具有配置水资源 的权利和激励，导致水资源配置的效率低下。要实现水资源的合理配置，要研究 并运用水权、水市场理论，充分发挥市场机制的作用，注重经济手段在水资源配 置中的重要作用，建立一套政府宏观调控、交易各方民主协商的水权交易机制， 实现水权交易的制度化、有序化，使有限的水资源在在保持良好的生态环境的同 时，为经济发展创造最大的经济效益。2 0 0 0 年1 1 月，浙江省东阳市和义乌市签 订的有偿转让东阳市横锦水库5 0 0 0 万m 3 用水权协议，开创了我国“水权制度改 革的先河”【1 1 ，是“水权理论在实践的重大突破”嘲，“走出了采用市场机制解决 i l 】杨力敏，从“东阳一义乌”水权转让看转型期国有资产( 水资源) 管理体制改革，人民珠 江，2 0 0 2 年第3 期，第6 l 一6 4 页。 2 1 水利部经济调节司、水利发展研究中心，关于浙江“东阳一义乌”水权转让的调研报告， 中国水利报，2 0 0 2 年2 月l o 日。 浙江人学彤! l 学位论文 我田区域水杖交易政府蚬制研究 跨行政区域水资源纠纷的新路子”【l 】，迈出了水权交易制度改革的重要一步，也 为建立我国水权交易机制提供了有益的探索和实践。之后，以节水、水资源有效 配置等为目的水权交易模式不断涌现。 1 2 学界研究现状 2 0 0 0 年，水利部部长汪恕诚提出水权水市场理论，他认为“明晰产权和水 权是深化水利改革、实现水资源优化配置的必要手段；有偿水权的提出是建立水 市场的理论基础；资源水价是水价组成中最重要、最活跃的部分；水价的不断调 整和水市场的建立是水资源优化配置的重要手段；政府宏观调控、民主协商、水 市场调节三者有机结合，是实现水资源有效管理和优化配置，提高水资源利用效 率的体制保证”。 2 1 “水权转换可以引导水资源向高效率、高效益方向流动，实 现以节水、高效为目标的优化配置，为经济社会发展提供水保障；水权转换既可 以在企业和灌区之间进行，也可以延伸到地区和地区之间、整个黄河流域经济结 构用水的转换，还可以跨流域进行流域之间的水权转换；进行水权转换，必须加 强制度建设，建立健全水权转让的政策法规”【3 1 。汪恕诚的水权水市场理论在中 国水利界产生了巨大反响，有关水权水市场的讨论异常活跃，远远超出了水利学 界，甚至在经济学界和法学界都成为热门话题，水权交易已经成为学界讨论研究 的热点。 1 2 1 水权界定与分配研究 关于水权界定，目前学者间尚未形成共识，甚至有较大的分歧。一种观点认 为水权包括水资源的所有权和使用权，持这一种认识的人最多。如汪恕诚在水 权与水市场一文中论及：“什么是水权? 最简单的说法是水资源的所有权和使 用权”。【4 】另一种观点则认为，水权仅指水资源的使用权或收益权。如裴丽萍认 为水权实质就是水资源的非所有人依照法律的规定或合同的约定所享有的对水 资源的使用或收益权。【5 】缚春等也认为，水权一般指水的使用权。考虑到水 i i 】蔡守秋，论水权体系和水市场，中国法学，2 0 0 1 年( 增刊) 。 闭汪恕诚，资源水利人与自然和谐相处，中国水利水电出版社，2 0 0 3 年，第1 6 4 1 6 5 页。 纠汪恕诚，水权转换是水资源优化配置的的重要手段，中国水利报。2 0 0 4 年4 月2 0 日。 【4 】汪恕诚，资源水利人与自然和谐相处，中国水利水电出版社，2 0 0 3 年，第1 5 3 页。 9 】裴丽萍，水资源市场配置法律问题研究，参见韩德培主编环境资源法论丛，法律出 版社，2 0 0 1 年。 2 浙江大学硕 ：学位论文我同区域水权交易政府规制研究 资源的随机性，使用权在本质上就是优先使用权f 1 】。还有一种观点认为，水权是 以水资源的所有权为基础的一组权利的总和。如蔡守秋认为水权是指由水资源所 有权、水资源使用权( 用益权) 、水环境权、社会公益性水资源使用权、水资源 行政管理权、水资源经营权、水产品所有权等不同种类的权利组成的水权体系【2 1 。 傅晨、吕绍东认为水权就是水产权，其基本内容包括取水权、使用权、收益权和 转让权等等 3 】。 在水权分配方面主要研究分配的原则。孙卫认为，初始水权分配就是按照一 定的原则分配用于经济目的的水资源的使用权。可以把地方政府作为水权制度的 主体和水权的代表者，由地方政府负责水权的初始分配。在分配中应贯彻国家安 全原则、优先权原则与共同发展原则【4 1 。陈志军认为，水权分配优先权顺序的确 立关键在于对用水户进行分类，对不同类型的用水需求分别采用不同的水权配置 原则和管理办法，社会用水大体可分为生活用水、经济用水和公共用水，与其对 应的分别是基本水权、竞争性水权和公共水权。其水权分配的优先顺序是：基本 水权一公共水权一竞争性水权。 刘文强等认为水权配置要坚持效率与公平兼顾、公平优先的原则。在水权可 交易的情况下，水权的初始分配对于效率不是很重要( 前提是交易费用较低) ， 因为水会通过交易流向效率高的用途，但水权的初始分配涉及到公平问题。 1 2 2 水权交易制度研究 大部分学者在分析我国现行水权制度的现状和存在的问题及水权交易实践 的基础上，提出t a n 强水权制度建设、推进水权交易的对策和建议。 马晓强认为，现行水权制度存在市场失灵和政府失灵，建立和完善水权交易 制度，将为缺水地区的开发和发展起到极大的推动作用嘲。 刘斌、杨国华通过水权转让概念辨析和对水权转让及交易的需求分析，认为 【1 】傅春等，水权、水权转让与南水北调工程基金的设想，水利部政策法规司水权与水市 场资料选编第3 7 页。 。1 蔡守秋，论水权转让的的范围和条件，城市环境，2 0 0 2 年第1 6 卷第1 期，第3 页。 。1 傅晨、吕绍东，水权转让的产权经济学分析，广东水利水电，2 0 0 1 年8 月第4 期，第4 页。 州孙卫、邹鸿远，水权管理制度的国际比较与思考，中国软科学，2 0 0 1 年第2 1 期，第3 6 页。 5 1 马晓强，水权与水权的界定水资源利用的产权经济学分析，北京行政学院学报，2 0 0 2 年第1 期。 3 浙江火学坝士学位论文 我田区域水权交易政府舰制研究 水权的转让及交易是水权制度本身的需求，是我国经济发展的需求；并由此提出 水权转让及交易目标应该定位于水权公共管理的补充手段；水权的规制应坚持公 平、效率、政府监管三项原则 i 】。 苏青、施国庆在区域水权及其市场主体对东阳义乌水权转让实践的认 识一文中从地方政府职能强大、区城水权的代表、水市场制度不完善等角度说 明东阳、义乌政府作为水权转让主体的必然性。从转让实践中得出的政策启示有： 重视区域利益，建立区域水权；尽快建立区域水市场，培育各类市场交易主体； 地方政府作为市场交易主体应切实保护好区域内用水户的利益。 刘洪先认为，水权是建立水市场、进行水资源优化配置的基础。水权的分配、 获取和转让是依据一定的水权制度体系和相关的法律程序来进行的。不同国家和 地区，由于自然条件和社会经济发展水平不同，其实施水权管理的制度体系也可 能不一样。指出我国水资源紧缺的一个很重要原因是缺乏水资源的有效配置，并 提出要实行水资源优化配置、提高水利用效率，就需要从根本上对水权加以认识， 以建立完善的水权管理制度体系和成熟的水市场【2 】a 王晓等认为我国的水权交易尚处于探索和起步阶段，建立健全水权交易基本 制度对于完善和规范水权交易市场是十分必要的。对构建我国水权交易的基本制 度进行了研究，提出了七项水权交易的基本制度保障【3 1 。 王克强、刘红梅认为目前水权交易的理论还不完善，制度设计残缺不全，现 实当中的水权交易存在诸多问题。文章分析了我国首例水权交易东阳和义乌 水权交易存在的问题，提出了我国水权制度建设中要完善的几项内容；明确水资 源使用权的有期限性、水资源所有权应得的收益主要部分应该纳入中央财政收 入、建立公正合理的水价体系、建立水税制度、修改和完善有关法规【4 】。 张平认为随着我国社会经济的进一步发展，水资源的需求将更加紧迫。针对 水资源十分短缺这一问题，许多国家采取了许多措施进行水资源的利用与管理， 例如按水权配置水资源、按照优先用水原则进行水权分配、培育水权交易市场以 ”】刘斌、杨国华，浅议水权的转让与交易，水利经济，2 0 0 3 年第2 1 卷第5 期，第8 页。 ”刘洪先，国外水权管理特点辨析，水利发展研究，2 0 0 2 年第6 期，第1 - 3 页。 ”1 王晓、韩宝平、顾强，建立我国水权交易机制七项基本制度保障，水利发展研究，2 0 0 3 年第5 期，第2 2 2 4 页。 “王克强、刘红梅，由东阳和义乌水权交易引发的对完善我国水权制度的思考财贸经济， 2 0 0 4 年第1 期，第6 2 页。 4 浙江大学硕士学位论文我固区域水权交易政府规制研，f 及制订相关的法律法规等，对一些国家水权制度实践的成功经验作了系统的分 析。在分析的基础上，从水权理论和实践角度提出水资源优化配置的建议：明晰 水权、政府职能分开、建立水市场与完善法律体系等。 黄河认为近年来我国一些地区实行了水权转让，取得良好的效果，用实践证 明了水权转让是促进水资源的优化配置、提高用水效率和效益的有效手段。但在 水权交易中也暴露出一些问题，主要表现在水权交易的制度不健全、水权交易不 规范等。针对水权转让存在的问题，提出解决措施，有利于进一步规范水权交易， 更好地促进水资源优化配置 1 】。 蒋剑勇、方守湖分析了国内水权管理存在的若干问题，如水商品化程度低、 水权授予机构设置不合理、水权分配缺乏具体的规定、水权交易缺乏可操作的条 件等，提出适合我国实际的水权管理建议，如明晰水资源产权、统一水资源行政 管理权、建立切合实际的水权管理体系、培育和建立水市场等。 张仁田认为进行水权分配和建立水市场是节约用水、提高用水效率、合理配 置水资源的有效途径。在简述了水权的产权特性和我国目前水权结构特点的基础 上，对水权进行了分类，重点研究了水权的初始分配原则及法律程序，水权的交 易形式及交易原则等，为水权交易及水市场的建立提出了有益的建议。 陈德敏、秦鹏认为适宜的水权管理制度是提高用水效率，维护水资源可持续 利用的重要保证f 2 1 。在分析水权的概念、水权管理制度的内容及我国水权管理制 度现状的基础上，通过完备的法律调控，探寻适宜我国国情的水权管理制度。 另一部分学者则从分析国外一些国家和地区如智利、澳大利亚、美国加州等 的水权制度及水权交易经验入手，提出建立和完善水权交易制度的政策启示。 王金霞、黄季煜在分析智利、墨西哥、美国加州等国家和地区水权交易实践 的基础上，提出一些对我国建立合理的水权制度、适时开展水权交易的政策启示。 陈洁、许长新认为在我国水资源贫乏、供需矛盾日趋严重的情况下，完善水 权交易制度势在必行。我国水权交易还处于初级阶段，水权交易制度还不完善， 而智利的水权管理一直处于国际领先水平。通过分析智利1 9 8 1 年水法特点及主 张落实水权交易市场化的意义，针对提高我国水权管理水平和水资源利用效率， 建立和完善水权交易制度提出了具体建议：包括完善水权交易的前提条件；做好 h i 黄河，水权转让的现状、存在的问题与对策，水利发展研究，2 0 0 4 年1 卷5 期，第9 页。 【2 陈德敏、秦鹏，论我国水权管理的法律规则，h t t p ：v n v w r i e l w h u e d u a l l 。 5 浙江大学硕j 二学位论文 我田区域水权交易政府规制研究 水权交易的宣传工作：成立水权交易所；完善水权交易登记制度；防止投机行为。 保障农民权益等。 1 2 3 水权交易及水权交易市场研究 大多数专家学者认为，在计划经济向市场经济转型的时期，我国的水市场只 能是一个准市场。胡鞍剐认为，在现实转型期条件下，水市场只能是一个准市场。 它的实施由政治民主协商制度和利益补偿机制等辅助机制来保障，以协调地方利 益分配，达到同时兼顾优化流域资源配置的效率目标和缩小地区差距和保障农民 利益的公平目标。【l 】汪恕诚也认为，水市场不是一个完全意义上的市场，而是一 个“准市场”。【2 】石玉波也持“准市场”的观点。他认为，水市场只是在不同地 区和行业部门之间发生水权转让行为的一种辅助手段。因此。我们所谓的水市场 或水权市场是一种“准市场”，表现在不同地区和部门在进行水权转让谈判时引 用市场机制的价格手段，而这样的市场只能是由国务院水行政主管部门或其派出 机构一流域水资源委员会来组织。【3 1 黄河提出，根据市场经济理论和水市场的特 点和实践经验，要建立一个有效、公平、持续发展的水市场，就要建立与土地所 有权分离的可交易水权制度，建立相应的独立的买卖双方的公正管理单位，制定 保护第三方利益的制度和解决冲突的机制【4 】。而国外学者主要集中在对水市场的 优点、有效水市场条件以及存在的交易成本和外部性等几个方面的探讨上。如 w o e 认为，具有不可转让的水权水分配体系将导致僵化的、不灵活的和低效的 水配置。r o s e g r a n t 等认为，私人所有权与市场交易和官僚政治控制分配水相比， 市场实现了水的利用从低价值向高价值的转移。s c h e y e r 通过研究证明，在水 权被明确界定为私有的、可转移的地方，以及在水市场正式建立以前，水市场交 易已经长时间被实践的地方，市场结构的执行是成功的。 关于水权交易，曹明德认为水权具有权能的可分离性和外部性，因而水权具 有流转的可能，在我国水权流转机制的建立有其深刻的现实基础 5 1 。从东阳 义乌“水权转让”的实践来看，虽具有积极作用，但其实质是水商品的买卖，在 胡鞍钢，转型期水资源配置的第三种思路：准市场和政治民主协商，中国水利，2 0 0 0 年第 1 1 期，第1 0 - 1 3 页。 ”1 汪恕诚，资源水利人与自然和谐相处，中国水利水电出版社，2 0 0 3 年，第1 5 8 页。 ”。石玉波，关于水权与水市场的几点认识，中国水利，2 0 0 t 年第2 期。 “黄河，水市场的特点和发展措施，中国水利，2 0 0 2 年第1 2 期。 曹明德，论我国水资源有偿使用制度，中国法学，2 0 0 4 年第1 期，第8 1 页。 6 浙江火学硕士学位论文 我国区域水权交易政府规制研究 法律性质上并非真正意义的水权交易。水权流转机制的建立，首先应当尽快清除 立法上的障碍，明确水资源的物权性( 用益物权或者准用益物权) ，修改、完善相 应的配套法规，允许取水许可证交易。做好建立水市场的基础工作，建立、完善 水权流转的一级市场、二级市场。司红华在通过义乌向东阳买水案例肯定其作用 的同时，明确水市场的作用范围。从我国水资源管理现状阐述水市场形成的基础， 探讨水权转让的条件、方式、价格及水市场的建立形式。葛颜祥、胡继连提出， 水权市场管理是对水权分配和交易等业务制定管理规章和条例，并据此对水权业 务活动进行管理。水权分配市场管理侧重于水权制度的确定、水权分配模式的选 择和水权登记制度等一些行政、政策性管理。水权交易市场管理主要对水权交易 行政管理、水权交易主体管理、水权交易制度管理、水权交易监督管理等l l 】。胡 鞍钢、王亚华深层剖析了我国首例水权交易东阳义乌水权交易的实践意义， 同时建议：深化水资源分配体制改革，明晰水权，从取水许可制度逐步转向水权 制度；允许水权适度流转，政府来规范水权市场；跨流域调水要引入市场机制。 1 2 4 政府在水权交易中的定位研究 关于政府在水权交易中的定位研究有两种观点。一种观点认为水权交易主要 依靠市场进行，政府只承担监管职责。钱迪、徐水苗认为东阳一义乌水权交易主 体双方均为地方入民政府。政府参与经济运行，仅限于提供公共物品，而且，政 府公共管理呈现市场化趋势。地方政府作为水权交易主体容易引发中央政府与地 方政府、地方政府与地方政府、政府内部各部门之间的利益冲突。因此，政府应 将水权交易交还市场主体，而承担监管职责1 2 1 。任庆也认为，我国水资源赋存稀 缺性与其需求无限性之间的冲突决定了水权交易制度存在的合理性，水权交易制 度的实施首先要求明晰界定水资源产权。我国现有的基于行政手段配置水资源的 共有产权制度安排在保证水资源政府供给实现的同时，严重阻碍了水资源市场的 发育，导致水资源利用长期处于无效率或低效率状态。因而借鉴国外经验与教目l i ， 逐步转变政府在资源配置中的主导作用，主要依靠市场进行水资源的交易和转 让，使水权成为相对独立的一种私有产权，可以在市场上自由流通，从而最大程 度的克服共有产权的缺陷，将其外部性最大限度地内部化，以达到水资源的优化 “1 葛颜祥，胡继连，水权市场管理研究，山东社会科学，2 0 0 3 年第l 期，第3 2 3 4 页 。1 钱迪、徐水苗，水权交易中的政府定位，h t t p ：m v w r i e l w h u e d u c n 。 7 浙江大学颂：j 二学位论文 我周区域水权交易政府规制研究 配置和有效利用。【1 】 另种观点则认为政府在水资源配置中起主导作用。李光丽、霍有光提出， 水权的双重属性决定了政府在建立现代水权制度过程中仍扮演重要的角色，其具 体工作包括分配初始水权、组织水权交易、完善水法体系以及宣传水权知识等配 套工作【羽。 国内的水权研究尚处于初始阶段，并局限于水权的界定、水权分配的原则和 水权交易制度的建立，有关水权交易方面的政策法规基本上还是空白，如我国的 水法以及相关政策法规很少涉及水权交易方面的内容。对于区域( 流域) 水 权分配、水权交易以及水权交易市场的运行和管理规制等需要进行深入的研究。 1 3 研究重点及方法 本文的重点是研究和探讨我国区域水权交易的政府规制。为此首先分析国 外一些国家( 智利、澳大利亚、美国西部) 水权交易的政府规制的经验，其次分 析我国水权交易政府规制中存在的问题；再次以宁夏内蒙古水权交易、浙江省东 阳一义乌水权交易和绍兴一慈溪水权交易及漳河上游跨省有偿分水为例进行分 析；最后，提出符合我国国情的水权交易政府规制政策。 本文的难点在于我国水权交易目前还缺少法律基础，我国民法、水法 对水权交易缺乏明确的规定，对水权交易审批管理、价格管理等问题没有明确的 规定，尽管水利部于2 0 0 5 年发布了关于水权转让的意见，对促进和规范水权 交易有积极的作用，但意见仅仅是部门规章，效力有限。由于政策法规不完 善，浙江东阳义乌水权交易尽管意义重大，但也受到了一些学者的质疑和嵊 州市的反对。1 3 本文结合我国国情，以我国区域水权交易政府规制为研究对象，运用比较分 析、案例分析、文献分析等方法，结合我国市场经济的发展状况及水权交易实 任庆，我国水资源产权制度创新研究，h t t p ：w w w 7 2 6 5 c n 。 9 李光丽、霍有光，政府在现代水权制度建设中的作用，水利经济。2 0 0 6 年第2 4 卷第3 期，第5 8 页。 嵊州方认为，东阳跨流域引梓溪水，采取的实际上是“库内损失流域外补”，卖的是本应 流入嵊州的水，这种行为不仅损害了嵊州市利益，其跨流域引水的做法还将对嵊州市的可持 续发展、乃至整个曹娥江流域造成危害等。参见董碧水：开创中国水权制度改革先河浙江 东阳卖水嵊州不满，中国青年报，2 0 0 1 年4 月1 9 日；蒋萍，万润龙、吴钊谦：东阳卖水 嵊州不满水权转让再起争议，文汇报，2 0 0 1 年4 月2 0 日等。 浙江大学硕士学位论文 我国区域水权交易政府规制研究 践，拟对水权交易的政府规制进行较为系统的研究，力求结合我国国情进行 针对性的分析并提出改革建议。 1 4 政府规制的基本概念 规制一词由英文r e g u l a t i o n 翻译而来，其含义为规范和限制。现代意义上的 政府规制起源于1 9 世纪的美国，1 8 8 7 年，为解决铁路运费问题，美国国会成立了 第一个现代意义上的规制机构州际商业委员会，这标志着现代政府规制的产 生。2 0 世纪7 0 年代以前，政府规制的对象主要集中在公用事业，如电力、通 讯、交通与金融等方面。随着政府规制范围的不断扩大从经济性规制扩 大到社会性规制，公共利益理论几乎被用来解释所有的政府规制问题。目前， 政府规制还没有统一的定义，对政府规制的内涵有不同的理解。不同的学科 从不同的角度对政府规制进行研究。经济学视野中的政府规制通常意味着政 府对经济问题特别是市场失灵的一种特殊回应；法学界则将规制的焦点集中 在过程层面，即关注对规制和谐和规制行为的司法控制；政治学对政府规制 的探讨通常更关注公共利益和公共权力的行使，其中包括利益集团的干扰与 讨价还价问题；公共管理学既关注发挥规章制度制定者的首创精神，也关注 规制结构的调整与更新，又关注受规制者对规制规章的更改反应【l 】。笔者认 为，政府规制是指在市场经济条件下，政府( 部门) 或政府( 部门) 授权的 机构，为了达到一定的目的，依据法律、法规、规章等。直接对微观经济主 体进行规范、约束和限制的行为。 2 区域水权交易政府规制的理论依据 2 1 公共利益理论 在资源配置方式上，亚当斯密提出了著名的“看不见手”的理论，该理论 认为，在市场经济条件下，市场仿佛是一只“看不见的手”引导和调节经济活动， 在资源配置中发挥基础性作用。尽管理论分析告诉我们，完全竞争市场将达成最 优的资源配置，但完全竞争市场的假设条件极其严格，这些假设条件在现实中通 常很难得到满足。在现实经济运行过程中，“看不见的手”并没有那么完美，市 场机制的正常运行需要一定的条件。当市场垄断、公共产品、信息不对称、外部 杨冠琼，政府规制及效率前提，经济管理新管理，2 0 0 1 年第4 期。 9 浙江人学顾 学位论文 我田区域水权交易政府埘制州究 效应存在时，就不能实现有效的帕累托资源配置，也就是经济学上的“市场失 灵”。此时市场机制不能正常地发挥作用，使得社会资源的配置产生扭曲。因 此，政府必须采取某些措施，对可能出现的市场扭曲加以矫正，尽可能使市场能 够公平、有效地运行。 公共利益理论认为，市场存在自身无法克服的缺陷，对市场放任自流会导致 不公正和低效率，从而引进社会福利的缺失。政府规制是对市场失灵的回应。政 府规制是政府在存在市场失灵的领域的直接干预，以防止无效率的资源配置的发 生和确保需要者的公平利用为目的。也就是说政府规制是从公共利益观点出发， 以纠正市场失灵情况下发生的资源配置的非效率性和分配的不公正性，以及维护 社会秩序和社会稳定为目的。所以，出现市场失灵现象时，政府干预就会适时出 现和合理实施，纠正市场缺陷，促进经济福利增加。事实上，由于政府具有其他 力量不具备的特征成员的普遍同质性和强制性权力，其在纠正市场失灵方面 确有特殊的优势，如在自然垄断领域，政府可以通过增大壁垒以保证规模经济效 应，通过控制价格约束垄断者的权力以维护消费者的利益；对于外部性行为所 导致的成本，政府可以通过某种制度安排如征收污染费、排污费、或提供产 权界定将外部不经济转化为企业内部成本，在公共物品的供应和信息不对称方 面，政府可以运用相应的规制政策来解决。 作为水权交易客体的水资源既具有公共品的属性又具有私人品的属性。由于 水资源的稀缺性、效用性、可支配性，因而可对水资源迸行排他性的支配，为权 利人占有、使用和收益，从而决定水资源可以成为私人品，可通过市场机制对水 资源进行有效配置和充分利用。同时，水资源具有重要的生态价值，影响和决定 人和其他生命体的生存及发展，关涉重大公共利益、社会利益，具有非竞争性和 非独占性以及社会公益性，需要政府采取非市场手段进行干预和保护【”。正是水 权客体的公共品属性，导致了水权的外部性。以流域为例，如果上游过多地使用 水资源，就可能导致下游可使用的水资源减少，甚至江河的断流，从而导致下游 一定程度的经济损失，并可导致严重的生态问题。因此，水资源作为自然资源具 有公共品的特性，需要政府对其加以适度的干预，以避免发生公地悲剧 2 1 。 曹明德，生态法原理。人民出版社，2 0 0 2 年，第1 9 5 页。 。1 曹明德，论我国水资源有偿使用制度，中国法学，2 0 0 4 年第1 期，第7 9 8 0 页。 1 0 浙江大学硕j ：学位论文我圉区域水权交易政府规制研究 2 2 科斯定理 科斯在社会成本问题中提出了权利的界定和权利的安排在经济交易中的 重要性。科斯认为，在产权明晰的前提下，自愿交易与自愿谈判且交易成本为零， 或交易成本不为零而交易的收益大于交易的成本，交易结果必然是帕累托有效。 根据科斯定理，在水权明晰的情况下，水权交易结果必然是帕累托有效。如果交 易成本为零，水资源的有效配置与水权的初始界定无关；如果交易成本不为零， 初始权利的界定会对资源的配置产生影响。在现实世界中，产权的自由交易受到 交易风险的困扰，也受到机会主义、人的自利行为的影响，产权界定经常是不完 全性的，因而产权的自由交换中交易成本不可能为零。交易成本为零是一种理想 状态，不可能实现。 产权经济学家认为，在本质上，经济学是对稀缺资源产权的研究，一个社会 稀缺资源的配置就是对资源所有权和使用权的安排。产权制度影响资源配置及其 利用效率，因而，水权的初始界定极为重要。产权是要成本的，之所以即使需要 成本也要作佼产权具有排他性的努力，是因为“产权界定越明确，财富被无偿占 有的可能性越小，因此产权的价值就越大。”f 】j 在水权初始配置中，市场配置的 成本趋于无穷大，使得市场机制无法发挥作用。而政府机制虽然要支付高额的成 本，但相对于通过初始水权配置所可以获得的收益而言，这种成本的支付是值得 的。 2 3 政府规制俘虏理论 俘虏理论是部门利益理论的直接派生物，它认为俘虏政府规制及促进政府规 制的，或是规制对象本身或是其他有可能从中获益的人。政府规制与其说是为了 公共利益的目的，不如说是特殊利益集团寻租的结果。也许在某些时候，政府规 制会给公众带来一些有益的因素，但这并非政府规制的初衷，它充其量不过是政 府规制的意外结果而已。 水是人人都要消费的基本必需品，需求弹性较低。在缺乏充分市场竞争和评 判的情况下，如果没有对垄断行为的规制，价格的持续上涨未必导致用水量的减 少，却一定会提高供水企业的和润与福利水平，造成一方利益增加另一方利益受 阿尔钦，产权：一个经典的注释，财产权利与制度变迁，上海三联书店、上海人民出版 社，1 9 9 4 年1 1 月。 浙江天学顼j 学位论文 我周区域水权交易政府她制研究 损的结局，不合理地降低消费者的经济利益。在这种情况下，需要政府站在维护 社会利益的角度，对供水行业的定价行为加以规制。我国的政府规制，基本是在 行政系统内部建立和运行，规制者利益与垄断者的利益，纠缠于政企不分的体制 中。在缺乏第三方监督的情况下，难以保证规制部门和相关官员不被俘获，成为 被规制企业价格行为不规范的支持者，甚至在价格决定中结成利益共同体，为不 合理定价与涨价披上合理化的外衣。 3 国外区域水权交易政府规制经验 3 1 智利、澳大利亚、美国等国家水权交易政府规制经验 3 1 1 智利水权交易政府规制 智利政府管理水权的机构是国家水董事会。当有盈余水时，国家水董事会无 偿授予申请者地表水及地下水的用水权。水法规定，国家水董事会在对私有 水权方面几乎没有任何权力，大部分水管理的决策由个人或者用水户协会做出， 智利的用水户协会有一个重要的作用就是维护和管理水渠。当水权交易损害第三 方利益时，国家水董事会无权干预和解决纠纷，受害方可以向水渠委员会或者法 院提出申诉，由法院受理。而智利的法官很少有水权方面的专家，法律系统又承 担着压力，所以申诉过程缓慢而无矩可循。尽管如此，国家水董事会仍然保留着 一些重要的技术处理和管理方面的作用，比如收集和掌握水文数据，监督大坝等 大的水工建筑物的构建，保留公共水权以及用水户协会的登记等。 智利将水权完全从土地所有权中分离出来，而且规定的私有权更广泛，水权 可以自由买卖、抵押并交易，就像其他财产一样。水权持有者不用征得国家水董 事会同意就可以自由地改变水权使用的地点和形式，新水权的申请者不必向国家 水董事会详细说明或理由充分地论证新水权的用途( 早期的水法规定了不同用水 者的优先次序) 。如果水不能满足同一时期水权申请者的需求，国家水董事会则 派出拍卖员，把新水权拍卖给出价最高的人。除个别限制外，水权持有者可以任 何原因、向任何人按自由协商的价格出售水权。 智利规定水权像其他财产一样要缴税，水权持有者有真正的成本。经济学家 认为，这个政策能提高效率，鼓励水权持有者管理水权就像管理商品一样，而不 是把水权看作是土地的附属品。随着水价的提高，水权持有者会采用更有效的灌 1 2 浙江大学硕士学位论文我国区域水杈交易政府规制研究 溉技术，以便有节余水出卖，以减轻赋税。这样，不论是农业、城市或工业用水 都会转向最有价值的地方。为了使市场正常运行，必须在法律上承认水权是私有 的、独占的并可交易的，就像其他商品一样。他们还认为。政府应该尽少干预私 有水权、保护私有水权、减少交易成本和交易壁垒，政府的干预会引起非效率， 因为政府制定的条例歪曲了市场运行的模式。自由市场会使水权价格合理，增强 人们节约用水的动机。水权可以分为消耗性水权和非消耗性水权，也可以分为永 久性水权和暂时性水权。水法规定，永久性水权和暂时性水权，在国家水权注册 处登记获得：非消耗性水权，要求水权持有者将相同水量返还到指定地点( 这种 水权主要用于发电) ；暂时性水权，只有在当所有永久性水权满足后才能行使。 智利提出水权交易完全市场化，市场的特征不但在申请水权的拍卖程序上很 显著，而且还体现在对个人有效使用水资源的引导。智利在水权管理模式上做出 重大创新，为世界各国水权管理模式的发展及水权交易制度的完善指出了新思 路。水法的一些特色在实践中得到了充分体现，很大程度上促进了水权管理的 发展。无论是水权管理的新理念，还是实施效果的研究，对完善我国水权制度都 具有深远意义。 3 1 2 澳大利亚水权交易政府规制 澳大利亚最早的水权制度来源于英国的习惯法，实行河岸权( r i p a r i a n r i g h t s ) 制度。与河道毗连的土地所有者拥有用水权，并可以继承。2 0 世纪初， 联邦政府通过立法，将水权与土地所有权分离。明确水资源是公共资源，由州政 府代表皇室调整和分配水权，用水户水权通过州或地区政府相关机构以许可证和 协议体系来提供。2 0 世纪9 0 年代以后，澳大利亚的水交易迅猛发展。这是澳大利 亚联邦政府政务院水改革框架的一项重要成果。1 9 9 4 年2 月，澳大利亚联邦政务 院签署批准了水工业改革框架协议，其中最重要的改革之一是要求各州推行水分 配综合体系，其基础是水权与土地权的分离和水权综合体系的建立，该体系主要 由水权所属关系、水量、可靠性、可转让性及水质等组成。1 9 9 5 年4 月，澳大利 亚联邦政务院批准推行包括水工业在内的国家竞争政策和相应改革计划。联邦政 府以协议的形式承诺为改革提供财政资助，以推动各州贯彻改革计划，这大大促 进了水权交易的发展。澳大利亚的水权交易一般在州内进行，跨州交易由于涉及 的因素较为复杂而受到限制。澳大利亚各州政府水法规中都对水权交易程序和水 浙江大学烦l 学位论史 我固区域水权交易政府规制研究 权交易合同内容作出了规定。 ( 1 ) 水权的初始分配 在澳大利亚，水权从州到城镇到灌区到农户被层层分解。跨州河流水资源的 使用，在联邦政府的协调下，由有关各j i 1 达成分水协议。根据某一河流多年( 1 0 年左右) 的来水和用水记录以及土地的拥有情况等，确定个人( 农牧场主) 或公司 用水额度。澳大利亚高度重视环境用水。1 9 9 5 年联邦政府政务院在水改革框架中 确定了一个基本原则，即环境是合法的用水户。水分配过程中，每个流域经测试 后首先评估确定需要多少环境生态用水，在生态环境用水得到保证的前提下，再 确定可供消费水量。除了某些特殊或紧急情况外，环境用水具有优先权。消耗性 用水要以保证生态可持续发展为前提，同时只有在环境用水与其他用水之间确定 分配关系后，才能引入水交易。 ( 2 ) 水权交易原则 总体上看，澳大利亚水权交易遵循的原则有：在满足保护环境和第三方利益 的条件下，应允许进行地表水和有条件的地下水的交易；所有水权、水的使用和 交易应以合适的水资源管理规划和农场用水管理规划为基础；注重交易的成本和 影响；构建有利于水市场有效运行的管理体制和管理机构等。地表水水权交易的 主要形式包括流域内、流域间以及跨州的水权交易，还有河段或集水区范围内的 水交易，交易应符合河流管理规划以及其他相关资源管理规划和政策。地下水权 的交易一般只能在共同的含水层内进行，同样要符合地下水管理规划及其他相关 资源管理规划和政策。 ( 3 ) 水权交易范围 水权交易是有适用范围的。交易双方必须明了他们买卖的是什么，只有水权 得到精确定义，才能依据确定的水量、使用期、可靠性等进行交易。同时明确规 定，核心环境配水以及为生态系统健康、水质和依赖地下水的生态系统的保留用 水不得交易。一些家庭人畜用水、城镇供水以及多数地下水同样是不可交易的。 水交易同样受到地理条件、水文条件等限制，水能够卖到什么地区或水系、水可 以从哪里买到，都是需要分析比较的。为方便水交易，需制定相应的规章，规定 何时何地以及在何种条件下可以进行交易。应根据从一地到另一地的输水能力、 环境要求以及在考虑第三方的利益后，确定水交易区域和地下水管理单位。 ( 4 ) 水权交易程序 1 4 浙江大学硕士学位论文 我圈区域水权交易政府规制研究 水权交易分为永久性的和临时的两种。一般水交易的程序主要有：核查卖方 水的所有权、可利用权、输水能力以及涉及的第三方利益；核查买方输水能力、 场地使用以及与相关环境标准和管理规划的符合情况；潜在的交易双方应适当保 证按时支付和及时送水；提供买卖双方责任最低标准的文件。水交易管理者应将