（社会保障专业论文）河北省农村社会保障基本制度的审视与建议.pdf

摘要 摘要 在城市改革取得较快发展、城镇社会保障体系逐步建立完善的同时，“三农 问题 和农村社会保障建设滞后问题日益严重。建立与完善农村社会保障制度的要求越来越迫 切，建立与生产力和经济结构相适应的新的农村社会保障体制已成为我国现阶段农村工 作的重要内容。本文立足于河北省的实际情况，提出了河北省农村社会保障制度建设的 构想以社会救助、合作医疗、养老保险为主要内容，在具体制度的构建上，要有轻 重缓急之分。首先，社会救助是社会保障制度的基石，是保障居民生存的“安全网， 农村社会救助体系的构建是农村社会保障制度建设的重中之重，最具紧迫性；其次，随 着因病致贫、因病返贫现象的日益突出，农村合作医疗保障体系的构建也应被提上日程； 再次，随着农村老龄人口的增多，在继续发挥家庭和土地保障作用的同时，也需要逐步 构建完善的农村社会养老保险体系。 文章通过分析农村社会保障制度建设的理论基础与实践意义，根据河北省的实际情 况，从总体上提出了河北省农村社会保障制度建设的目标，从明确农村社会保障制度定 位；实行社会保障与家庭保障相结合；分层次推进各项农村社会保障制度建设；政府要 加大财政投入力度等方面进行了规划。然后，分别从农村社会救助体系、农村医疗保障 体制、农村养老保险制度三个方面，详细分析了现有制度存在的问题，并相应提出了解 决的构想，具体阐述了河北省的农村社会保障制度的构建。 关键词农村社会保障农村社会救助农村合作医疗农村养老保险 a b s t r a c t 量曼曼i i_i eim| 。鼍璺鲁曼皇皇曼皇曼皇皇曼曼曼曼曼曼曼蔓曼曼 a b s t r a c t w i t ht h eq u i c kd e v e l o p m e n to ft h ec i t yr e f o r m , u r b a ns o c i a ls e c u r i t ys y s t e mh a sb e e n i m p r o v e dg r a d u a l l y w h i l e t h et h r e ed i m e n s i o n a lr u r a li s s u e sa n dt h el a g g i n go ft h e c o n s t r u c t i o no fs o c i a ls e c u r i t yi nt h er u r a la r e ab e c a m em o r ea n dm o r es e r i o u s t h e r e q u i r e m e n tt ob u i l da n di m p r o v et h er u r a ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi sl o u d e ra n dl o u d e r n o w a d a y s ，i th a sb e c o m et h ei m p o r t a n tp a r to ft h er u r a lw o r kt oc o n s t r u c tan e w r u r a ls o c i a l s e c u r i t ys y s t e mw h i c hs u i t sp r o d u c t i v ef o r c ea n de c o n o m i cs t r u c t u r e t h i sa r t i c l eb a s e so n t h e p r a c t i c a ls i t u a t i o no fh e b e ip r o v i n c e ，p u t t i n gf o r w a r dac o n c e i v ea b o u tt h er u r a ls o c i a l s e c u r i t ys y s t e mi nh e b e ip r o v i n c ew h i c hf o c u s e so nt h es o c i a lr e s c u e ，c o o p e r a t i v em e d i c a l c a r e ，a n de n d o w m e n ti n s u r a n c e b u tt h ec o n s t r u c t i o no ft h ec o n c r e t es y s t e ms h o u l db ei n o r d e ro fp r e c e d e n c e f i r s t , s o c i a lr e s c u ei sc o r n e r s t o n e ，w h i c hg u a r a n t e e st h es a f e t yn e to f i n h a b i t a n t s l i v e s t h ec o n s t r u c t i o no ft h es o c i a lr e s c u e ri nt h er u r a la r e ai st h em o s ti m p o r t a n t a n ds h o u l db eg i v e nt h eh i g h e s tp r i o r i t y s e c o n d ，舔t h ep h e n o m e n o nt h a tp e o p l eg e t i m p o v e r i s h e do rb a c kt ot h ep o o rl i v i n gs t a t u sb e c a u s eo f t h ed i s e a s eh a sb e c o m eo u t s t a n d i n g ， t h ec o n s t r u c t i o no ft h ec o o p e r a t i v em e d i c a lc a r es y s t e ms h o u l db el i s t e di nt h es c h e d u l e a t l a s t ，a st h ep o p u l a t i o no fs e n i o rc i t i z e n si nt h er u r a la r e ai n c r e a s e s ，w es h o u l dc o n t i n u et o d i s p l a yt h ef u n c t i o no f t h ef a m i l ya n dl a n ds a f e g u a r d ，a n da l s oi m p r o v et h ec o n s t r u c t i o no ft h e r u r a le n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e m t h r o u g ha n a l y z i n gt h et h e o r e t i c a lp r i n c i p l ea n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c eo f t h ec o n s t r u c t i o n o ft h er u r a ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ，a c c o r d i n gt ot h ea c t u a ls i t u a t i o ni nh e b e ip r o v i n c e ，t h e a r t i c l ep r o p o s e sa na i mt oc o n s t r u c tt h er u r a ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi nh e b e ip r o v i n c e t h e ni t p l a n ss e v e r a la s p e c t si n c l u d i n g ：t h ec o m b i n a t i o no f t h es o c i a ls e c u r i t ya n df a m i l ys e c u r i t y ；t h e c o n s t r u c t i o no ft h er u r a ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi nd i f f e r e n tl e v e l s ：t h eg o v e r n m e n tg i v i n g m o r em o n e y a tl a s t , t h ea r t i c l ea n a l y z e st h ep r o b l e mi nt h ee x i s t i n gs y s t e mi nd e t a i l sf r o m t h r e ea s p e c t si n c l u d i n gr u r a ls o c i a lr e s c u es y s t e m ，c o o p e r a t i v em e d i c a lc a r es y s t e m , a n d e n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e m ，g i v e st h ec o n c e i v et os o l v et h ep r o b l e m ，a n dm i n u t e l y a b s t r a c t e l a b o r a t e st h ec o n s t r u c t i o no ft h er u r a ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi nh e b e ip r o v i n c e k e yw o r d s r u r a ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e m r u r a ls o c i a lr e s c u es y s t e m c o o p e r a t i v em e d i c a lc a r es y s t e m e n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e m 河北大学 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得河北大学或其他教 育机构的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了致谢。 作者签名：薹苎l日期：毕年- 二- 月卫日 学位论文使用授权声明 本人完全了解河北大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存 论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年一 月日解密后适用本授权声明。 2 、不保密口。 ( 请在以上相应方格内打“”) 作者签名： 导师签名： 日期：上扯年- 上月二日 日期：洱年毒月立l 日 引言 引言 1 问题的提出 中央提出社会主义新农村建设战略，将为中国的现代化提供一条崭新的道路。新农 村建设战略的提出显然是基于对我国农村的困境的认识。依据2 0 0 5 年国家统计局的统 计，我国城镇人口占总人口比重为4 3 ，有8 亿人还生活在农村。大约5 0 的劳动力从 事农业生产，存在大量边际劳动生产力为零或接近于零的剩余劳动力，农业产值对国民 生产总值的贡献已经不足1 5 。应该说，农村已经成为我国进一步成长的“瓶颈 。农 村的现实状况使我们必须对其进行深入思考，以为我国的现代化路程铺平道路。 新农村建设有一系列关注点，从农民的角度讲，其核心是收入问题；从农业的角度 讲，其核心是公平问题；而农村问题的核心就是社会公共品的供给问题。那么整合思 路就会发现，其实这几个核心都与一个问题直接相关，那就是农村社会保障问题。城市 与农村社会保障公共产品供给存在着巨大的差异，彰显着不公平，农民养老、看病已经 成为制约其收入提高的重要因素。农村社会保障问题已经成为解决农村问题的一个突破 口，一把钥匙。把握好新农村建设的契机，适时推进农村社会保障建设，效果可能会十 分显著。因为农村社会保障问题的外延直接关系到农村问题的各个方面，以此为突破口， 将会打开农村稳定繁荣的新局面，从而在新农村建设的诸多方面实现实质性进展，进而 打开城乡协调发展的成功之门。 任何理论都是由实证研究做支撑的。因此，本文把关注点放在了可操作性的实证研 究之上。本文从河北省近几年的实践出发，具体而微地讨论农村社会救助、医疗保险和 农村养老保险的基层最新尝试，希望可以整合各个省份正在进行的不同特色农村社会保 障实践，最终从中窥探出建构符合中国国情的农村社会保障制度的最优路径。 2 文献综述 农村社会保障体系是社会保障体系的重要组成部分。它的基本制度包括六个方面： 社会救助制度。养老保险制度。养老保险采取个人账户、基金预筹的方式。优抚 安置制度。社会福利制度。医疗保险制度。与上述制度相配套的社会保障服务网 络。包括各种服务组织、服务实体、服务设施等等。其中最主要的是社会救助，医疗保 张红宇“新农村建设”意义深远新华网2 0 0 6 0 1 。1 6 l 河北大学管理学硕士学位论文 险，养老保险三项制度。建立农村社会保障体系是我国社会主义制度的本质要求，是农 村经济和社会发展的客观需要，也是广大农民群众的迫切要求。为了推进这一制度的建 设，民政部于1 9 9 6 年1 2 月下发了关于加快农村社会保障体系建设的意见。在此 之后，对农村社会保障问题的研究成为热点。很多学者都对此进行了不同方向，不同层 面的阐述。 ( 1 ) 对于农村社会救助问题，国内外有很多相关研究。国外的先进经验应该拿来 利用。农村社会救助首先是一个体制问题。当国家有能力进行投入而且有这方面的意愿 时，制度就成为一个核心因素。如何寻找一个良好运营的制度，使得真正需要救济的农 民得到他真正需要的帮助，是目前摆在我们面前的难题。这个制度应该基本可以排除非 救济项目的挪用，同时它可以界定究竟谁需要救济，救济的数额又是多少。在这方面无 论是机构如武汉大学社会保障研究中心 ，亚行等，还是学者个人如邓大松，郑功成 ， 曹锦清 等都做了有益的研究。 ( 2 ) 对于农村医疗保险制度。我国改革前实行的合作医疗制度曾经取得过巨大成 就，用极少的投入就解决了农村的基本医疗问题。1 9 7 8 年，世界医疗组织在阿拉木图召 开会议，讨论“到2 0 0 0 年人人享有医疗保健 的目标，中国的医疗体制便是世界各国 学习的典范o 。2 0 0 5 年，阿巴蒂亚森教授在香港发表的演讲中再次对中国曾经的农村 合作医疗制度表示赞扬 。这充分说明，改革前那套廉价的、惠及所有居民的基本医疗 服务体系是基本成功的。而且通过这些年来国内学者的比较研究，认为在改革前合作医 疗制度的框架上建立新型农村合作医疗制度是我们的方向。这是最符合我国农村医疗保 险的建设路径。 ( 3 ) 国外有很多成功的养老保险制度经验。但是它们与中国的国情都很不适合。 黄宗智曾指出，中国人口的庞大的问题自来就是假定劳动力是稀缺资源的形式主义经济 民政部关于加快农村社会保障体系建设的意见1 9 9 6 圆武汉大学社会保障研究中心建立农村社会保障制度的若干思考们农业经济2 0 0 6 3 亚洲银行建议中国建立农村最低生活保障制度口川华声报2 0 0 4 3 邓大松，杨红燕新型合作医疗利益相关主体行为分析叨中国卫生经济2 0 0 4 8 郑功成中国社会保障制度变迁与评估【m 】_ 匕京：中国人民大学出版社2 0 0 2 曹锦清黄河边的中国一个学者对乡村社会的观察与思考【m 】上海：上海文艺出版 社2 0 0 2 o w h o m a c r o e c o n o m i c sa n dh e a l t h ：i n v e s t i n gi nh e a l t hf o re c o n o m i cd e v e l o p m e n t r e p o r to f t h e c o m m i s s i o no nm a c r o e c o n o m i c sa n dh e a l t h , 2 0d e c e m b e r2 0 01 回阿巴蒂亚森饥饿与公共行动【m 】三联出版社1 9 8 7 2 引言 学所最不能解决的问题。中国农村的特殊性决定了我们基本上不能够向国外寻找经验。 尤其是向城市化率十分高的社会保障发达国家寻找。在确立了这个基本前提后，我国学 者立足中国实际，进行了大量的实证研究，温铁军 ，林毅夫 ，贺雪峰等都曾深入农 村，进行乡村实验 ，并从中得到了很多有实际效用的经验与思路。 3 论文研究的主要内容和观点 ( 1 ) 从我国现实入手，讨论农村社会保障制度建设的重要意义。指出无论是建设 社会主义和谐社会，落实宪法规定的公民基本权利，整合和配置救助资源，缩小城 乡贫富收入分配差距，促进农村社会公平，还是推进农村社会工作思维方式和工作模式 不断更新都离不开农村社会保障制度的建立与完善。 ( 2 ) 从河北省农村社会救助的实践入手，分析基层操作过程中遇到的问题。本文 在整理河北省农村现行的社会救助措施基础上，对河北省农村社会救助政策体系的完善 进行总体性思考。解决在实际工作中遇见的问题，为农村逐渐向现代化目标发展服务。 ( 3 ) 考察河北省新型合作医疗制度的实施状况，探讨新型农村合作医疗制度的各 相关利益主体的关系及在制度建立和推广过程中的作用，新型农村合作医疗制度的推广 涉及到中央政府、地方政府、村基层自治组织、农民、医疗机构及服务人员等各方利益 主体，与城镇基本医疗保险相比，关系更为复杂，如何充分调动各相关利益主体的积极 性，理顺各级主体的关系，从而在根本上解决农民看病问题就成为重要的研究内容。 ( 4 ) 目前我国农村传统的家庭养老体制已陷入困境，其存在的基础从根本上发生 了动摇。河北省十多年的农村社会养老保险制度的改革与实践取得了初步成果，同时也 存在着一些无法回避的问题。本文试图找到问题的解决办法，只有建立和完善农村社会 养老保险制度，才能有效维护农村社会安定稳定，推动农业发展。 4 论文的创新点与研究方法 ( 1 ) 创新点 第一，突破原有的重理论轻实践的思考方式，试图建立一种操作性分析法。一方面， 从河北省对农村社会救助、医疗保险、养老保险的操作性实践出发，发现问题，分析问 黄宗智制度化了的“半工半耕 过密型农业【j 】读书，2 0 0 6 3 。温铁军农村合作基金会的兴衰史 j 】中国改革1 9 9 9 8 林毅夫r u r a lr e f o r m sa n da g r i c u l t u r a lg r o w t hi nc h i n a a r n e d c a ne c o n o m i cr e v i e w , 1 9 9 2 贺雪峰新农村建设与中国道路 j 】读书2 0 0 6 8 国王绍光政策导向，汲取能力与卫生公平【j 】中国社会科学，2 0 0 5 6 3 洞北大学管理学硕士学位论文 题并最终解决问题；另一方面，面对农村社会保障中存在的问题，试图找到构建农村社 会保障制度路径，并采取一种可操作化的方式，力求做到分析建议与基层的具体实践相 结合。因此，本文取得了农村社会保障实践的第一手资料，并从真正接触农村社会，甚 至是进行乡村实验的学者那里汲取营养。 第二，农村社会保障问题涉及各方面的利益，在以往的研究中，个人的主观意愿往 往占有很高地位。本文在探讨农村社会保障问题的时候，力求做到价值中性。严格以客 观中立的态度进行观察和分析，最真实地反映农村社会保障的现实问题，从而保证了研 究的客观性与科学性。这也使得文章提出的解决思路最大限度的接近于实际情况，可以 综合考虑各方面利益，从而具有可实践性。 第三，本文认为，农村社会保障制度有轻重缓急之分，通过对各项基本制度的分析， 为政府在整个农村社会保障制度建设中的不同方面界定了不同的责任。农村社会救助制 度，农村医疗保险制度作为安稳人心，解救农民生命的制度应该排在前面，同时因为其 涉及面小，所需资金有限，也具有最强的外在性和公共性，国家有能力也应该支付全部 资金全面推进相关制度的建设。而养老保险，因为家庭养老尚未全面瓦解，农民相比城 市人口还保有最稳定的资料土地，还由于其涉及面十分宽泛，国家暂时可能没有力 量全部承担，所以我们把救助制度，医疗保险制度排在了前面。 ( 2 ) 研究方法 第一，实验法。因为农村社会保障尚属于摸索阶段，没有成型的框架。本文参考了 河北省各个地方的实验，同时考察了很多学者进行的乡村实验，以甄别利弊，试图找出 真正符合中国实际的社会保障制度。 第二，定性研究与定量分析相结合的方法。一方面，论文从伦理学、制度学、福利 经济学等理论层次分析了农村社会保障制度构建的必要性和可行性；另一方面，结合我 国的统计年鉴和农村社会保障试点地区的调查数据对实施中的缺陷进行了深入分析，并 提出政策建议，做到了有理有据。 第三，文献资料查阅的方法。论文的写作以查阅大量的国内外相关文献为基础，借 鉴了制度经济学、保险经济学及相关社会学理论，参考了大量学者的论著，对有关农村 社会保障制度的实施、运行、管理、监督等过程搜集了充分、翔实的资料，并以此为基 础对制度的可持续发展进行了深入探索。 4 第1 章农村社会保障制度建设的理论基础与实践意义 第1 章农村社会保障制度建设的理论基础与实践意义 1 1 农村社会保障制度建设的理论基础 1 1 1 福利经济学理论 1 9 2 0 年，英国资产阶级经济学家阿赛庇古( a r t h u rp i g o u ) 出版了福利经济 学一书，标志着福利经济学的产生。在这本书里，庇古认为由于收入边际效用递减规 律的存在，“经济福利在很大程度上受影响于：国民收入的数量和国民收入在社会成员 间分配的方式”。具体而言：国民收入的总量越大，社会福利水平越高；国民收入分配 越平均，社会福利水平越高。因此，“提高穷人所获得的实际收入的绝对份额，一般说 来将增加经济福利”。社会保障政策可以通过收入再分配的过程实现收入从富人向穷人 手中转移，穷人效用的增加要大于富人效应的损失，社会总福利水平增加。减少收入不 均的程度是提高福利水平的必要条件。他主张：( 1 ) 增加必要的货币补贴，改善劳动者 的劳动条件，使劳动者的患病、残疾、失业和养老能得到适当的物质帮助和社会服务； ( 2 ) 向收入高的富人征收累进所得税，向收入低的劳动者增加失业补助和社会救济， 以实现收入的均等化，从而增加普遍的福利效果。( 3 ) 实行普遍的养老金制度，或按最 低收入，进行普遍补贴的制度，通过有效的收入转移制度实现社会公平。 印度籍经济学家阿马蒂亚森( a m a r t y as e n ) 发展了庇古的福利经济学思想。他 认为，社会福利水平主要取决于两个因素：一是平均收入水平，二是收入分配的均等程 度，即衡量一个社会福利水平的指标包含收入水平和收入分配状况两方面。他提出在一 个社会的基尼系数为0 时，福利损失也为0 ，社会福利实现最大化；而基尼系数为1 时， 说明社会分配绝对不公平，这时社会福利完全损失了。 在我国工业化过程中，一方面，农民收入低下逐渐成为国民收入增长的制约因素。 我国资本积累的过程是以牺牲农民的利益为代价的，并且在经济发展过程中，农村的贫 穷和农村基础设施的严重滞后造成的农村消费能力下降，使得原本被分割的国内消费市 场更加支离破碎，中国经济增长的引擎因消费不足而变得动力不足。另一方面，城乡收 入差距持续扩大，这使得城乡福利差距越来越大，而且福利差距大于收入差距。在这两 方面的共同作用下，中国总体福利水平的提高受到很大的制约。 庇古福利经济学【m 】一匕京：中国社会科学出版社，1 9 9 9 5 河北大学管理学硕士学位论文 要实现整个社会福利水平的最大化，不仅要考虑国民收入的增长，同时还要兼顾收 入分配均等化这一必要条件，缩小城乡之间的收入差距，提高农民收入水平。而为农民 提供相对完善的社会保障制度，是提高农民收入水平，缩小城乡收入差距，实现社会福 利水平最大化的最有效的途径。这样，从福利经济学角度考虑，构建和完善农村社会保 障体系是非常必要和急需的。 1 1 2 人力资本投资理论 舒尔茨将人力资本投资分为健康与保健服务、在职培训、在各级正规学校所接受的 教育、非正式的成人教育、个人和家庭适应于转换工作机会的迁移支出等五个方面。社 会收入的支持制度在相当程度上可以看作是人力资本的投资。从公共管理的角度看， 社会保障制度通过收入的再分配和风险分散机制发挥着其在促进人口再生产、提高人口 质量和保护社会人力资源等方面的重大作用。尤其是社会救助和医疗保障项目对于防止 贫困和因贫困而受到伤害的人力资源的保护具有十分重大的意义。从发展经济学的角度 看，农村人口缺乏医疗保障和教育机会的状况，对个人而言，是贫困的根源；对社会来 讲，则意味着人力资源的浪费。具体而言： ( 一) 社会保障对农民健康与保健服务的影响 1 9 6 2 年，m u s h k i n 发表的把健康作为一种投资一文中，正式将健康作为人力资 本的构成部分。迈克尔格罗斯曼也认为人们用来治疗疾病追求健康所花费的成本实际 上是一种人力资本投资。原因在于：从消费角度分析，对健康的消费能增加自身的满足 感；从投资的角度分析，健康的状态将取决于消费者可利用时间的多少。因此，为农民 提供相对完善的社会保障体系，有利于增加农民对人力资本的投资，提高农村人力资本 的质量。 ( 二) 社会保障对农民教育的影响 首先，农村人力资本取决于农民的数量和质量，受到我国传统养老观念的影响和当 前农村教育收费制度的不合理等方面的影响，农民对下一代数量的关注高于对质量的提 高关注，这样，使原本薄弱的农村人力资本，数量不断增加，质量也随之下降，进一步 激化了农村剩余劳动力低素质与工业化、城市化进程中对劳动力高素质的要求的矛盾。 其次，我国目前实行的“统账结合”的养老保险制度，容易使农民陷入一种恶性循 。李珍，刘志英农村社会保障制度理论研究国家自然科研基金资助项目“建立中国农村社会保 障制度”子课题“农民社会保障制度理论研究”的最终成果 6 第1 章农村社会保障制度建设的理论基础与实践意义 !jl,11 iii , i i i ! 环中。农民人力资本投资的不足会导致较低的人力资本水平，带来较低的个人收入，而 农民的低收入必然使养老保险个人账户资金积累额不足，这又会进一步导致农民享有较 低的养老金水平，进而影响下一轮的人力资本投资，因此，使农村的人力资本积累处于 一种恶性循环中。 ( 三) 社会保障对农民迁移的影响 农村劳动力向城镇迁移，是工业化、城市化进程中必然会出现的现象，它不仅实现 了农村剩余劳动力的转移，而且对于提高农民群体的人力资本水平具有十分重要的意 义。但是，农村社会保障制度的缺失，使庞大的农村移民队伍游离于社会保障体系之外。 这直接加大了农民的迁移成本，阻碍了农民人力资本的投资。 1 1 3 凯恩斯的有效需求理论 凯恩斯认为，资本主义经济危机的根源在于有效需求不足。而社会总需求来源于现 实的消费或为准备未来消费而进行的现在生产，即有效需求取决于消费需求和投资需 求，但是，生产的有效需求最终受到消费需求的制约。在现实生活中，社会各个不同阶 层的边际消费倾向是不同的，一般是高收入阶层的边际消费倾向较低，而贫困者阶层的 边际消费倾向较高。因此，如果政府通过有意识的财政支出和收入的分配来修正国民收 入的分配状况，使收入实现从高收入者向贫困阶层转移，那么就能促进社会消费的上升， 从而刺激有效需求。 社会保障制度促进有效需求的运行机制是：当经济萧条时，失业增加、贫困增加， 失业保险和救济给付量就会自动增加，从而提高有效需求；当经济繁荣时，政府的转移 支付自动减少，有效需求随之下降。而且，社会保障还能起到稳定居民的预期收入，从 而平滑居民消费支出的作用。从这个意义上讲，社会保障制度具有实现经济均衡与保障 个人安全的双重效应。 因此，农村社会保障的建立和完善，不仅能够减少农民的经济负担，提高农民的素 质和劳动生产力，还能够有效改善和扩大社会边际消费倾向，有利于扩大有效需求，均 衡经济发展。 1 1 4 社会公平理论 美国统一法学的代表人物埃德加博登海默( e d g a rb o d e n h e i m e r ) 曾经指出“平等 乃是一个具有多种不同含义的多形概念。它所指的对象可以是政治参与的权利、收入分 7 洞北大学管理学硕士学位论文 配的制度，也可以是不得势的群体的社会地位和法律地位。它的范围涉及法律待遇的平 等、机会平等和人类基本需要的平等”。而现代社会保障制度是政府或社会为解除或预 防某些社会风险对社会成员造成的威胁提供的保障社会成员生存和发展的措施。我国目 前的城乡社会保障制度从制度设计到实践操作都存在着极大的差异，农村居民的社会保 障制度处于缺失状态。首先，构建农村社会保障制度，能够使广大农民在面临社会风险 而陷入困境时仍能维持基本生活，这实际上是为农民充分参加市场竞争解除了后顾之 忧，为农民社会经济生活参与权的平等提供了物质基础。其次，构建农村社会保障制度， 为农民提供保障生活的安全网，可以有力地消除农民在市场中的弱势地位，提高他们的 谈判能力，实现城乡居民在市场地位中的平等；再次，构建农村社会保障制度，能够体 现出政府以人为本的执政理念。公平不仅仅要求高效i 更要求对社会成员最基本的关怀。 公平抑或正义，不仅仅是一个经济范畴，它还体现了一种伦理道德。因此，政府和社会 对于处于弱势地位的社会成员都有责任和义务予以必要帮助，以使全体社会成员都能够 公平的享受社会发展和改革的成果，体现对农民尊严的肯定和尊重。 1 2 农村社会保障制度建设的实践意义 1 2 1 有利于公民基本权利的保障 中华人民共和国宪法第四十五条规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者 丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这 些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。力目前，已在城市构建，并逐步 完善了下岗职工基本生活保障、失业保险和居民最低生活保障三条保障线体系。城市居 民中的老年人、“三无人员和一些临时特殊困难人员在生活、医疗、养老方面得到了 比较好的保障。只有在农村建构起相应的保障体系，对农村居民中的五保户、特困户等 特殊困难人员予以体系化的救助，才能使农村困难居民平等享受“获得物质帮助的权 利 。 1 2 2 有利于社会主义新农村的建设 农村社会保障制度的构建是建设社会主义新农村的内在要求，没有比较完善的农村 社会保障制度就没有社会主义新农村。首先，构建农村社会保障制度有利于农村经济的 发展和城镇化进程的加快。农村社会保障制度建立后，农民在生活、患病、养老等方面 美 博登海默法理学一法哲学及其方法 m 北京：华夏出版社，1 9 8 7 8 第1 章农村社会保障制度建设的理论基础与实践意义 都有了保障，没有了后顾之忧，劳动力再生产能够顺利进行，有利于提高整个社会的劳 动效率，有利于农民增加收入。同时这制度的建立为农民与土地的分离创造了条件， 推动了农村人口向城镇转移，从而有利于推动农村城镇化的发展；其次，建设高度发展 的精神文明和政治文明是新农村建设的内在要求。农村社会保障既是现代社会文明的标 志，也是现代化进程中的客观要求。在农村建立起社会保障制度，使农民与城市居民 享有同等的社会保障权利，是社会进步和政治文明的体现。因此，构建农村社会保障体 系，是建设社会主义新农村的一项重要内容。 1 2 3 有利于政府职能的转变 党的十六届四中全会提出了深化行政体制改革、强化政府公共服务职能、建设服 务型政府的要求，民生问题越来越受到政府的关注。建设公共服务型政府，不仅在于政 府应当为经济发展提供良好的市场环境，更重要的在于政府要为经济和社会的协调发展 提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务。作为全体居民生存和发展保护伞的社 会保障制度的完善程度直接决定了政府的公共服务是否到位。而在农村，由于社会保障 制度的缺失，居民对于目前的社会保障制度的满意度非常低。( 见图1 ) 因此，加强农村 社会保障制度的建设，发挥政府在这一过程中的主要作用，加大政府的财政投入，是为 中国最广大居民的农民提供公共服务，对于提高政府整体的公共服务水平具有非常重要 的意义，是市场主导型政府向公共服务型政府转化的必由之路。 图表1 社会不同群体社会保障满意度比较 资料来源：零点研究咨询集团2 0 0 6 年中国公共服务评价指数报告 。盘意文建立农村社会保障制度的公平观审视们改革与战略，2 0 0 6 8 9 河北大学管理学硕士学位论文 1 2 4 有利于国家教助资源的整合和配置 总体而言，我国的农村社会保障资源并不丰富。再加上实际保障工作中，保障主体 多样，政出多门，既有政府部门，也有群众团体和社会组织，有限的保障资源被不断分 割，得不到集中使用，致使保障效益低下，常常出现重复保障和保障缺位问题。上海、 浙江等地基层部门反映，由于管理问题，有的困难家庭不断得到行政部门、群众组织和 社会团体的关爱与帮助，有的困难家庭则始终得不到保障。要解决这个问题，就必须建 立统一的口径、统一的保障信息、统一安排分别实施的保障管理体制和运行机制。只有 这样，才能使保障资源得到充分开发和合理配置，提高有限的保障资源的使用效益。 1 2 5 有利于促进社会公平的实现 党的十六届四中全会首次提出了社会主义和谐社会的概念。社会主义和谐社会的核 心内容就是注重激发社会活力，促进社会公平与正义，维护社会的安定团结。目前我国 城乡之间的贫富差距在不断扩大，据有关部门测算，2 0 0 4 年已经达到3 2 ：1 ，而且这种 差距还在加大。如果考虑到实际购买力和享受政府提供的公共服务水平的不同，应该是 5 ：l ，甚至是6 ：1 ( 邱晓华，2 0 0 2 ) 。据国际劳工组织发表的1 9 9 5 年3 6 个国家的资料， 绝大多数国家的城乡人均收入比都小于1 6 ：1 ，只有3 个国家超过了2 ：1 ，中国便是其 中之一。要缩小城乡差距，改变城乡二元经济社会结构状况，实现城乡经济社会的协调 发展，必须要有一个完善的农村社会保障制度体系。加强农村社会保障制度的建设有助 于促进团结互助、扶贫济困的良好风尚，有助于建立健全社会预警体系，保障公共安全， 有助于加强社会服务，提高社会管理水平，有助于建立和完善社会保障体系，促进公平 和正义。做好社会救助工作能在最广泛的程度上实现执政为民的思想，最终实现全体人 民各尽所能，各得其所而又和谐相处的目标，完成执政的历史任务。 1 0 第2 章河北省农村社会保障制度建设的目标和规划 ! , 一一i _ i 曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼蔓曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼量 第2 章河北省农村社会保障制度建设的目标和规划 2 1 河北省农村社会保障制度建设的目标与原则 2 1 1 农村社会保障制度建设的目标 第一，短期目标。用3 “年时间在经济发达地区全面实行农村救助、合作医疗( 或 医疗保险) ，改革农村养老保险制度，到2 0 1 0 年，农村最低生活保障覆盖全部农民，医 疗保障覆盖5 0 一8 0 的农民；积极开展农村养老保险试点，完善制度，有条件的地区 全面推进农村居民养老保险制度。 第二，中期目标。用1 0 年左右的时间，在经济发达地区实现城乡基本社会保障制 度的统一；随着经济的不断发展和城市化进程的加快，以及农民数量不断减少，到2 0 2 0 年，农村养老保险、医疗保障覆盖大多数农民，农村社会救助制度覆盖所有农民，使农 民健康状况、医疗状况得到改善，老年生活有所保障。 第三，长期目标。农村社会保障制度建设的最终目标是形成城乡一体的社会保障制 度，目标框架包括现代社会保障的各方面内容。即按照全面建设小康社会和我国社会保 障体系建设的目标，农村社会保障体系建设既要考虑到需要与可能，循序渐进，又要考 虑到最终与城市接轨，形成全国一体化的现代社会保障制度。 2 1 2 农村社会保障制度建设的原则 农村社会保障制度建设除了要遵循社会保障制度建设的规律，还必须以新农村建设 的总体要求为指导，形成有利于农村社会事业发展，有利于促进农业发展、农村繁荣和 农民增收，有利于维护好农民的切身利益，有利于培养造就新型农民的新机制。 第一，政府主导的原则。政府起主导作用的根本原因在于社会保障带有公共物品属 性。同时，社会保障领域的市场失灵、政府权威所带来的管理上的成本优势以及政府的 最终财政责任，也是政府介入社会保障的重要原因。但政府主导不等于政府包办，还需 要引入市场机制，以提高资金使用效率。 第二，城乡统筹的原则。农村社会保障制度建设的最终目标是形成城乡一体的社会 保障制度，目标框架包括现代社会保障的各方面内容。在具体操作上，应坚持循序渐进、 分步实施，随着社会经济发展水平的提高而逐步扩大农村社会保障的范围，提高保障的 水平。 l l 闹北大学管理学硕士学位论文 第三，兼顾公平和效率的原则。维护公平，弥补市场竞争导致的收入差距拉大，是 社会保障的基本功能。公平原则体现在三个方面：一是国家财政社会保障支出要向农村 倾斜，逐步实现城乡之间的社会保障支出相对均衡；二是农村社会保障各项制度的构建 要将全体农民作为保障对象，同时考虑不同保障对象之间的保障水平大体相当；三是制 度实施过程要公开公平。效率原则包括：一是通过适度的保障，鼓励农民勤劳致富和就 业的积极性；二是体现对个人储蓄的鼓励作用，个人获得的保障水平要与个人储蓄的多 少挂钩；三是降低管理成本，提高管理效率。 第四，整体推进的原则。农村社会保障制度建设应与其他改革相配套。比如，农村 “五保”制度原来的资金来源是村集体经济统筹，但农村税费改革后“三提五统 取消 了，这样“五保 资金来源就必须全部由财政转移支付负担起来。又如，农村社会保障 基金的管理要与产权制度改革和资本市场的完善密切联系起来，以保证其安全性，实现 保值增值。 2 2 河北省农村社会保障制度建设的规划设计 农村社会保障体系建设必须突破现有城乡分割的格局，突破“重城市轻农村 观念 的束缚，突破各级财政只管城市社保不管农民社保的做法，从社会经济发展全局的高度， 树立城乡统筹的观念，把农民享受社会保障作为其应有的一项基本权利，把向农民提供 社会保障作为国家和政府的一项基本义务，把建立农村社保体系当作国家长治久安、经 济和社会可持续发展的大计。 2 2 1 明确农村社会保障制度定位 1 明确农村社会保障制度在整个社会保障体系的定位。在我国，农村人口占据了 我国人口的大多数，而且在经济社会转轨过程中，农村居民与城镇居民一样，其生存和 发展面临的风险和动荡也不断增加。因此，构建针对农民的社会保障制度对于我国整个 社会保障制度的改革和完善都具有十分重要的意义。 2 明确农村社会保障制度的各组成部分的定位。农村社会保障体系主要包括社会 救助制度、合作医疗( 医疗保险) 和养老保险制度。受到经济发展水平、国家的支持力 度、农民的需求意愿和承受能力及农村传统道德观念等因素的影响，三者在农村社会保 障制度构建过程中的功能也存在差别，具体而言： 首先，农村社会救助保障的是农村居民的生存水平，是社会保障体系中最底线、最 第2 章河北省农村社会保障制度建设的目标和规划 基础的保障制度。目前，在农村，大病、重病、残疾、失去劳动能力仍然是造成贫困的 重要原因，受到经济发展水平的限制和传统道德观念的影响，目前农村社会保障制度 建设的重中之重就是社会救助制度，尤其是其中的最低生活保障制度。因此，社会救助 制度是农村社会保障体系的“基石 ，健全和完善农村社会保障体系以此为着手点。 其次，合作医疗制度。伴随着医疗领域市场化改革步伐的加快，农村出现医疗费用 猛涨与农民收入水平有限的现象并存，“因病致贫、“因病返贫现象越来越普遍，并 成为制约新农村建设及和谐社会实现的重要因素。因此，农村新型合作医疗制度也就具 有了很大的必要性和急迫性。 最后，养老保险制度。受到中国传统养老观念的影响，家庭养老仍然是农村最主要 的养老方式。但是，伴随着农村人口老龄化的加剧和家庭结构的缩小，在现代市场经济 条件下，家庭养老也受到了前所未有的挑战。因此，也需要探索农村养老保险的新模式， 不过鉴于传统养老的存在和影响，其紧迫性就要略低于社会救助和医疗保险制度。 2 2 2 实行社会保障与家庭保障相结合 由于河北省财力有限，农民的缴费能力也有差距，因此，现阶段社会保障还难以完 全替代家庭保障，农村养老和医疗保障仍然必须坚持和强调社会保障与家庭保障相结 合。保障水平也要适度。由于农民的收入水平普遍低于城镇居民，因此，缴费水平不能 超出农民的承受能力；同时，农村消费也远低于城镇，相应的，农村社会保障的待遇水 平也应当大大低于城镇社会保障标准。 2 2 3 分层次推进各项农村社会保障制度建设 分层次推进农村社会保障制度包括两层含义： 第一，社会保障制度本身的分层推进。各项社会保障制度实施的紧迫性是不相同的， 因此，全面衡量制度推行的必要性和政府财力的大小做出抉择。具体而言，首先要大力 推进农村社会救助和农村医疗保险建设，这是其性质决定的。与养老保险相比，这两项 保障制度更体现了保障公民生存权的意义。同时由于社会救助与医疗保险所需资金要远 远小于养老保险，这使得政府有能力把它们负担下来。其次，对于养老问题，由于资金 面要求大，制度涉及面宽，十分复杂，同时农村家庭养老，土地养老等传统养老方式还 没有完全瓦解，必须进行谨慎的设计和长远的规划。 罗筱玉完善社会救助体系，服务构建和谐社会 n 中国社会报，2 0 0 5 3 9 1 3 河北大学管理学硕士学位论文 第二，地区间的分层推进。由于我省各地经济发展极不平衡，而且这种态势在相当 长的时间内都不可能根本改变，