（产业经济学专业论文）绿色税收——可持续发展的财政政策选择.pdf

中文摘要 绿色税收这一概念是在可持续发展的观点提出后，才引起世界各国的普遍关 注。目前，只有西方发达国家，尤其是o e c d 国家真正实施了绿色税收，对于 发展中国家来说，仅是在税收体系中涉及到与环境有关的税收。因此，随着世界 范围内的人口增长、资源危机和环境恶化的加剧，如何实施绿色税收，促进可持 续发展，成了各国人民普遍关心的一个话题，本文就是在这样一个大背景下提出 绿色税收的实施措施。同时针对我国目前税收体系的不完善，在提出新的环境税 收措施时，也对原有的税收政策提出新的修改建议，真正实现我国税制的绿色化。 本文首先是对可持续发展和绿色税收进行理论的剖析，指出税收是实现可持续发 展的最主要手段，从而为我国绿色税收的设计和实践问题作理论上的铺垫；其次 是对发达国家和发展中国家绿色税收实旄状况作一个简单的概括，在借鉴发达国 家税收政策的基础上，提出我国进行绿色税收制度建设的方式、方法；再次对我 国现行税制中与环境有关的税收作了内容和效果的分析，并提出实施绿色税收的 可行性建议；文章的最后阐明了实现可持续发展是一个各经济手段相互配合的结 果，并从发展环保产业、筹集环保资金和加强国际合作三个方面进行详细的介绍。 关键词：可持续发展绿色税收环境税环境保护 a b s t r a c t t h ec o n c e p to fg r e e nt a xr e v e n u ei s p r o p o s e da f t e r t h ev i e wo fs u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t ，a n dd r a wc o m m o n c o n c e mo fc o u n t r i e sa l lo v e rt h ew e r i di m m e d i a t e l y a tp r e s e n t ，t h e r ea r eo n l yw e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e s ，e s p e c i a l l yo e c dc o u n t r i e s r e a l l yi m p l e m e n tt h eg r e e nt a xr e v e n u e ，t od e v e l o p i n gc o u n t r i e s ，o n l yi n v o l v et h et a x r e v e n u er e l a t e dt oe n v i r o n m e n ti nt h et a xs y s t e m s o w i t l lt h ea g g r a v a t i o nw o r s e n i n g o fw o r l d w i d ep o p u l a t i o ng r o w t h ，r e s o u r c ec r i s i sa n de n v i r o n m e n t ，h o wt oi m p l e m e n t t h eg r e e nt a xr e v e n u et op r o m o t es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ，h a sb e c o m eat o p i ct h a t t h ep e o p l eo fv a r i o u sc o u n t r i e sg e n e r a l l yc a r ea b o u t ，t h i st e x tt h ep r o p o s a lt h eg r e e n t a xr e v e n u e u s tu n d e rt h eg r e a ts u c hab a c k g r o u n d f o rt h eu n p e r f e c t e do ft a xs y s t e m a tp r e s e n ti no l l rc o u n t r y , w h e nw e p u tf o r w a r dt h en e we n v i r o n m e n t a lt a xr e v e n u e m e a s u r ew ew i l lp u tf o r w a r dt h en e wm o d i f i c a t i o nt ot h e a l r e a d ye x i s t i n gt a xp o l i c y a t t h es a m et i m e 8 0t h a tw ew i l lr e a l l yr e a l i z et h eg r e e no ft h et a xs y s t e r no fo u rc o u n t r v f i r s to fa l lt h i st e x ta n a l y s i st h et h e o r yo fs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ta n dg r e e nt a x r e v e n u e ，s ow ec a nk n o wt h a tt h eg r e e nt a xi so n eo ft h em o s tm e a s u r e st or e a l i z e s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ，w h i c ha st h et h e o r yb u i l d i n gt od e s i g na n dp r a c t i c eg r e e n t a x ；s e c o n d l yt h e r ei s as i m p l eg e n e r a l i z a t i o na b o u tt h eg r e 把nt a xr e v e n u ew h i c h i m p l e m e n ti nt h ed e v e l o p e dc o u n t r i e sa n dt h ed e v e l o p i n gc o u n t r i e s ，o nt h eb a s eo f a d v a n c i n g o fd e v e l o p e dc o u n t r i e sir a i s et h ew a yt oc o l l s t r u c to u rg r e e nt a xs y s t e m ： h a v ed o n et h ea n a l y s i so ft l l ec o n t e n ta n dr e s u l to ft h et a xr e v e n u er e l a t e dt o e n v i r o n m e n ti no u rc o u n t r y ip u tf o r w a r dt h ef e a s i b l es u g g e s t i o no fi m p l e m e n t i n g g r e e nt a xr e v e n u e ；t h ee n do ft h ea r t i c l eh a se x p o u n d e dt h a ti t i st h er e s u l tt h a ta e v e r ye c o n o m i em e a n sc o o p e r a t e se a c ho t h e rt or e a l i z es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ，a n d ii n t r o d u c et h ed e t a i l e df r o mt h r e er e s p c c t s ，s u c ha se n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n i n d u s t r i e s ，p r e p a r i n g f o rf u n d so fe n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n a n di n t e r n a t i o n a l c o o p e r a t i o n k e y w o r d s ： s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t e n v i r o n m e n t a lt a x g r e e nt a x e n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n 第一章绪论 第一章绪论 1 1 问题的提出与本文的选择 上世纪6 0 、7 0 年代以后，随着“公害”的显现和加剧以及能源危机的冲击， 尤其是进入8 0 年代以来，世界范围内的人口增长、资源危机和环境恶化，终于 使人类进一步认识到，环境问题是一个发展问题，也是一个社会问题，是一个涉 及到人类社会文明的问题。伴随着发展模式的转变，人类的发展观也从传统的增 长观，逐步发展到协调发展观，并最终认识到走可持续发展的道路。改革开放以 来，我国经济取得了举世瞩目的发展，但随着经济的快速发展、工业化水平的不 断提高，环境污染、生态破坏问题也日益突出。据世界银行的计算，我国空气和 水污染的总体经济损失每年为5 3 6 亿美元，接近我国g d p 的8 ，这表明我国目 前每年因环境恶化造成的损失几乎抵消了每年社会新增财富价值。环境的不断恶 化不但直接影响着我国人民的生存质量，而且制约着我国社会经济的可持续发 展。治理污染，保护环境是一项系统工程，是世界更是我国所面临的迫切性问题。 为了实现可持续发展，世界各国普遍采取了各种措施，在不同的经济、行政 手段中，最有效也是使用最普遍的一种方式是实施“绿色税收”制度。纵观世界 各国，尤其是发达国家，其绿色税收制度的实旎对各国经济的发展，环境的治理 都产生了积极的影响。尤其是o e c d 成员国，例如美国，为了保护环境，不仅 开征了二氧化硫税、噪音税等环保税，还及时根据经济发展情况，对现行税制进 行“绿色”调整：挪威、荷兰等国也相继采取税收“绿色行动”，开征了燃料税、 塑料袋税、水污染税、土壤保护税等。这些税种的开征，在环境保护方面取得了 很大的成效，有力的遏制了生态环境恶化之势。瑞典、丹麦等北欧国家走得更远， 已不限于零打碎敲式的以新环境税解决新产生的环境问题或取代、补充现有的规 章制度，而是采纳“一揽子税收计划”对税收体系进行综合重构，把税收负担从 所得税移到消费税( 包括环保税) ，从而在税负大致不变的情况下实现环境目标。 我国绿色税收实施与国际相比，虽然起步晚、标准低、相对滞后，但我国作 为资源环境匮乏的发展中国家，亦十分重视税收对环境保护的调控作用。从2 0 世纪7 0 年代开始，我国就在发展经济的同时十分关注资源环境问题，已经开始 利用法律和经济手段进行环境保护，特别是1 9 9 3 年以来，经过十几年的发展完 善，我国基本上形成了利用环境税费，调控资源环境的排污收费制度，使我国税 第一章绪论 收在调控自然资源、减少环境污染等方面取得了不少进展。仅排污费一项，国家 就规定了污水、废气、废渣、噪声等四大类1 0 0 多项排污收费标准。1 9 9 4 年税 制改革后共设立了2 3 个税种，其中资源税、城市维护建设税、车船使用税、消 费税中的一部分都与生态环境有关。但目前我国税收体系还存在很多问题，例如 目前我国的排污收费制度还不完善，存在很多弊端；有利于环保、促进可持续发 展的税种，还存在着税收收入所占比例小、征收范围窄、征收标准低、税款利用 不合理等一系列问题；尚未有专门用于环保的税收等等。所以为了适应全球可持 续发展的进程，更是为了改革我国传统的发展观，实施绿色税收是一项迫切也是 十分必要的措施。 本文的选题“绿色税收可持续发展的财政政策选择”力图研究利用绿色 税收这一经济手段，促进可持续发展的可能性。这一选题也正是在这样的宏观理 论和学术背景下确定的，尽管这是一个难度较大，对我国现实来说较超前的研究 课题，但我相信这项研究是有意义的。 1 2 本文的研究意义 自从可持续发展理论出现以后，在税收领域出现了一些变化。一些经济学家 开始研究经济手段在资源与环境保护中的作用，其中也包括对税收这一经济手段 的研究。在这方面比较有影响的是o e c d 的一些专题报告和一些学者们所作的 学术研究报告，如税收与环境互补性政策、“欧洲碳消费税的建议：一种 绿色税收初步形成”、“寻求生态税收改革”等。这些论文或报告可以分成几类： 一是对西方一些国家在实践中已经实施的某些环境税收进行案例分析，并着重研 究这些税收对环境保护的作用，即对这些税收的效应进行评估：二是对绿色税收 的效应进行理论上的分析，有的用模型对绿色税收的征收对就业、经济增长、财 政收入等方面的影响进行模拟，并进而对某些实践中的绿色税收政策进行评价； 三是从国际范围的环境和气候变化角度出发研究在全球或某些特定的地区内实 施某些绿色税收以改善气候条件的可能性等。尽管这些研究都是有意义的，有些 给我们提供了不少的案例，但这些关于绿色税收的研究具有以下几个缺陷： ( 1 ) 没有从可持续发展角度来研究绿色税收。纵观世界各国对绿色税收的研 究，还只停留在治理环境污染的税收政策上，重点是以污染税为研究对象，并没 有强调在可持续发展观点下，如何通过绿色税收达到一个环境一一社会一一经济 2 第一章绪论 的统一协调，使税制实现“绿色化”。 ( 2 ) 对发达国家研究的多，对发展中国家研究的少。在所有有关绿色税收的文 献中对绿色税收的运用也都局限在对发达国家如美国、德国、丹麦、挪威、英国 等国的研究，而对于发展中国家的研究很少。这一方面是由于客观上发达国家在 绿色税收开征方面起步较早，另一方面也由于主观上对发展中国家实施绿色税收 的可能性表示怀疑。 因此，本文试图在可持续发展理论指导下，在对西方国家绿色税收理论研究 做出总结，并对我国传统的税收理论研究进行重新认识的基础上，系统的研究可 持续发展中的税收政策问题，重点则放在对资源和环境保护有重大影响的绿色税 收上，即以绿色税收为着力点论述税收在可持续发展中的作用，并对我国的绿色 税收建设提出一些建议。对我国这样一个发展中大国的绿色税收建设进行研究， 并将重点放在资源和环境保护上。其意义表现在：通过对绿色税收的研究，可 以确定税收在可持续发展中的作用，从而指导我国的税制建设。文章将对绿色税 收建设的理论问题进行研究，对西方主要国家的绿色税收实践进行评述，并在此 基础上研究绿色税收在发展中国家实施的可能性。这对我国处于不断变化中的税 制建设具有一定的实践意义。有利于开发新的环保工具，促进环境保护工作。 近几年西方的环境保护政策工具已经明显的由传统的命令控制型工具向 基于市场的经济工具的转变。在经济工具的使用中，税收工具已经得到了不少国 家政府的重视。o e c d 国家中已经有一些开征了绿色税收。尤其是欧盟一些国家， 已经将绿色税收作为优先使用的环境政策工具。随着欧盟委员会提出在欧盟层次 上开征碳税，可以预见绿色税收的适用范围将更广泛。从严格意义上来说，我国 还没有绿色税收的政策设计意识，税制体系中还没有一个专门用于生态目的的税 种。我国的资源与环境问题都很严峻，如何借鉴国际上已经取得的绿色税收成果， 贯彻中国2 1 世纪议程中提出的资源与环境保护的目标，建立具有中国特色 的绿色税收体系，也是个非常现实的闯题。 1 3 研究主题和框架安排 研究主题取决于研究的目的。本文的研究目的是以可持续发展为背景，探讨 税收在资源与环境保护中的作用，从而使税收服务于可持续发展。而税收为实现 其这种作用的具体方式则是本文研究的主题一一绿色税收的理论与实践。其主要 3 第一章绪论 内容包括： 1 对可持续发展理论的概述 2 绿色税收是可持续发展的重要手段 3 绿色税收的国际实践及借鉴 4 我国实施绿色税收的可行性分析 5 我国绿色税收体系构建的框架设计 在框架安排上，本文共分5 章 第一章序论。主要对文章的选题背景、选题理论和现实意义做出说明，并对 研究的主题和内容先作概括的描述，在此基础上再对研究方法进行说明。 第二章着重对可持续发展理论进行论述。指出可持续发展是人类所面临的共 同课题，可持续发展要达到一种经济一一环境一一社会相协调的一种境界，而对 于环境可持续发展，有许多政策工具可以选择，但最重要也是最有效的手段是税 收政策。这一章也是为以后几章具体论述绿色税收的设计和实践问题作理论上的 铺垫。 第三章是对绿色税收理论和实践的研究。通过对绿色税收内涵的国内外比 较，了解绿色税收并不只是指与环境有关的税收，而是使税制绿色化，并从可持 续发展的角度来证明这一内涵的重要性：其次通过对绿色税收建设处于前列的 o e c d 国家的实践研究，试图总结出对我国绿色税收建设的意义。 第四章和第五章是本文的重点，首先对我国现行税制的生态功能进行评估， 对我国传统的税收理论进行熏新认识，进而分析在我国引入绿色税收的可能性和 必要性。其次在对我国现行的税制进行重新认识的基础上，探讨改革我国现行税 制，建立绿色税收的一些具体问题。尽管是一些实际问题，但由于研究对象的限 制和研究目标的限制，主要是从理论角度来探讨我国绿色税收的设计。 1 4 研究方法 本文试图从以下几个结合上来论述： ( 1 ) 历史分析与实际分析相结合。在论述发展观的演变、总结绿色税收思想的 来源及发展，及对我国的绿色税收进行描述时，就通过历史分析的方法，在此基 础上才能对现实情况进行分析描述。事实上，论证绿色税收的建设也必须用历史 分析的方法。即为了解释为什么在中国，绿色税收的建设应该有不同于别的发达 4 第一章绪论 国家的一些特点问题时，离开了对个国家特定历史阶段的分析是不能论述清楚 的。 ( 2 ) 比较研究方法。为从具体的现象中得出一般性的结论，运用比较研究是必 须的，因为一般寓于具体之中。而没有比较和抽象总结就得不出一般。在对若干 具体国家的绿色税收进行研究时，通过比较研究的方法，能得出具有一般意义的 结论。在对我国绿色税收进行设计时，也要将我国的情况与国外的情况进行比较， 进而研究中国的特殊性。 ( 3 ) 一般分析与案例分析相结合。在研究绿色税收的一般理论时较多的运用了 一般分析的方法，仅对绿色税收这个特定的税系进行分析。而在研究具体国家的 案例时，又要探讨具体的绿色税收。当然，案例分析既适用于具体的税种，也适 用于具体的国家和地区，通过案例分析可为一般分析提供例证。 5 第二章可持续发展概述 第二章可持续发展概述 2 1 可持续发展：发展观的革命 2 1 1 可持续发展思想的形成和发展 生存和发展是一个世纪性的主题，它贯穿于2 0 世纪人类发展的始终，也必 将继续成为2 1 世纪的全球性主题。然而选择什么样的生存和发展模式以及如何 去实现它，则一直困扰着人类，并且人类社会选择的每种发展模式都要涉及人 与大自然的关系问题。从人类社会文明发展的模式来考察，进入文明社会至今， 人类先后经历了采猫文明、农业文明、工业文明和后工业文明几个阶段( 每个阶 段的主要特征见表2 - 1 ) ，在这几个阶段的发展过程中，人类从对大自然的顶礼膜 拜，到对技术的自信和对“人定胜天”的执著，进一步到对协调发展的认知和对 可持续发展的着手实旌，无不经历了曲折的过程，而每一次发展模式的改变都对 人类的行为模式、经济运行体系和方式产生了深远的影响。正如恩格斯在一个多 世纪前就指出的：“我们不要过分陶醉于我们对自然的胜利，对于每一次这样的 胜利，自然界都报复了我们”。 进入2 0 世纪中叶以后，发达国家普遍完成了工业化和现代化，有些国家已 进入“后工业社会”，处于物质上“丰裕社会”的公众，更加重视现在和未来的 生活质量。自然资源的保护、环境的清洁、人与自然的和谐已成为公众追求的新 目标，如何使人口一资源环境一经济协调发展，从而保护环境和自然资源，成 为人类社会面临的共同课题。经过几个世纪的不断探索，伴随着发展模式的变化， 人类最终认识到“走可持续发展的道路”。 1 9 8 4 年，联合国成立了世界环境与发展委员会，并于1 9 8 7 年发表了题为我 们共同的未来的报告，第一次正式提出了“可持续发展”的概念，并把它定义 为“既满足当代人的需求又不损害后代人满足需求的能力，促进人类之间以及人 与自然之间的和谐发展。”这些思想和概念，一经提出，立刻不胫而走，获得了 全世界的认同和赞许。1 9 9 2 年6 月，联合国在里约热内卢召开“环境与发展， 会议，通过了地球宪章和( 2 1 世纪议程，这标志着可持续发展由概念转向 国际行动，使关注环境保护的可持续发展准则得以公认。2 0 世纪末，联合国秘 书长安南宣布：“保护环境将是联合国在2 0 0 1 年面临的三大任务之一”，显然， 6 第二章可持续发展概述 遏制环境恶化趋势及其后果是2 1 世纪人类面临的最大任务之一，也是实现经济 可持续发展的主要保障。 可持续发展涉及可持续经济、可持续生态和可持续社会三方面的协调统一， 要求人类在发展中讲究经济效益、关注生态安全和追求社会公平，最终达到人类 生活质量的提高。具体来讲可持续发展十分强调经济增长的必要性，但这不仅 重视经济增长的数量，更关注经济发展的质量。可持续发展要求改变传统的以“高 投入、高消耗、高污染”为特征的生产模式和消费模式，实施清洁生产和文明消 费，以提高经济活动中的效益；可持续发展要求经济发展要与自然承载能力相 协调，发展的同时必须保护、改善和提高地球的资源生产能力和环境自挣能力。 环境可持续发展同样强调环境保护，但不同于以往将环境保护与人类发展分裂开 来的做法，可持续发展强调对环境资源的预防应该重于治理，要求在发展的整个 过程中从根本上解决环境问题而不是从发展的末端去解决问题；可持续发展强 调社会公平是发展的内在要素和环境保护得以实现的机制，发展的本质应包括普 遍改善人类生活质薰，提高人类健康水平，创造一个保障人们平等、自由和免受 暴力的地球社会环境。这就是说，在人类可持续发展系统中，经济可持续发展是 基础、环境可持续发展是条件、社会可持续发展是目的。人类追求的应该是以人 为核心的自然一一经济一一社会复合系统的持续、稳定、健康的发展。而本文则 侧重介绍与环境可持续发展相关的理论及其可供选择的理论。 2 1 2 环境保护与可持续发展的关系 著名经济学家西蒙库兹涅茨于1 9 5 5 年提出一个假说：即在经济发展过程中， 收入差距随着经济的增长先扩大后缩小，这一收入不平均和人均收入之间的倒u 形关系被称为库兹涅茨曲线。同样，将库兹涅茨曲线运用到经济增长与环境状况 的关系中，则可表述为：在经济发展过程中，环境先交得恶化，而后得到改善。 例如，和二三十年前相比，一些新发展国家的城市，如：曼谷、墨西哥城、汉城、 上海等的污染程度更加严重了，而发达国家的城市则更干净了。环境经济学据此 提出了存在环境库兹涅茨曲线假说，环境库兹涅茨曲线如图( 2 - - 1 ) 所示：图中 环境恶化水平可以用环境污染指标表示( 如人均污染物的排放量) 。该曲线表示， 在经济发展的较低阶段，人类对资源利用十分有限，环境污染的水平较低，随着 经济的起飞，制造业迅速发展，资源的耗费超过资源的再生，环境恶化；在经济 7 第二章可持续发展概述 发展的更高阶段，经济结构改变，污染产业停滞或被转移，经济发展带来的积累 可以用来治理环境，人们的环境意识也加强了，因此，环境状况开始改善，这样 就形成了一个倒u 形曲线。 表2 1 文明类型采猎文明农业文明工业文明后工业文明 时期公元前2 0 0 万公元前1 万年公元1 8 世纪今天 年至公元前1至公元1 8 世至今 万年纪 对自然态度依赖自然改造自然征服自然善待自然 环境问题森林砍伐，地从地区性公害全球性灾难待 力下降，水土到全球性灾难解决 流失 人类对策听天由命牧童经济环境保护可持续发展 环境库兹涅茨曲线是否说明所有国家的经济发展都必须经历一个先污染后 治理的过程呢? 其实不然，因为人都是有思想的，当后进国家看到先进国家的发 展所带来的环境恶果时，他们可以采取防治措施，今天的治理可能比未来不得不 采取的治理的措施更节省费用、更符合经济性要求。而且发展中国家在考虑发展 总效益的前提下，通过在经济起飞阶段控制污染排放和资源枯竭，即降低环境库 兹涅茨曲线的弧度或环境库兹涅茨曲线中的区间跨度，推动经济发展尽早到达对 生态环境“友善”的较高阶段。另外，由于有些环境恶化类型具有不可逆转性， 这也是人类必须进行环境保护的原因。例如：热带森林的砍伐、生物多样性的消 失、物种的灭绝等，或是不可逆转或是逆转成本过于昂贵。对于环境污染来说， 也具有不可逆转性，如燃烧含铅汽油所排放的含铅废气，根据美国国际援助署和 国家环保局的研究表明：这种废气污染会造成儿童血液中含铅浓度的提高，从而 它会延缓儿童的智力发育。那么，受这一污染影响的儿童将来发展能力的损失和 国家发展潜力的损失，并不能通过在发展的后期阶段使用无铅汽油而逆转。 第二章可持续发展概述 经济发展 图2 一l 环境库兹涅茨曲线 所以，研究环境库兹涅茨曲线所蕴含的发展路径的道理，对于我们中国这样 的发展中大国具有更加深远的意义。我们不仅要清醒地认识到：随着经济的发展， 一定程度的生态环境恶化是不可避免的，不切实际的环境要求会阻碍经济的发 展；同时，我们更应该积极地制定适合中国国情的政策和制度，在不阻碍经济发 展的前提下使环境库兹涅茨曲线变得低平，提前实现经济增长与生态环境改善的 同步。 2 1 3 建立绿色税收是可持续发展对税制建设的要求 2 1 世纪的税制改革，主要是消除现行税制中对实现可持续发展不利的部分， 要对现行税制建设中的效率原则和公平原则进行重新认识。如现行税制建设中的 所谓效率原则，就是不应使税收成为影响经济发展的障碍。这种效率原则在传统 的经济增长和经济发展中，体现为有利于国民生产总值或人均国民收入的提高， 但在可持续发展的思想指导下，效率的概念不能简单的表现在收入的提高上，而 是体现在经济和社会的全面进步上；从税收的角度看，传统的税收公平观主要考 虑的是当代人之间分配税负的问题，而不考虑当代人和后代人之间的公平，新的 发展观下要使税收的公平更要考虑到代际公平。 作为经济发展基础的资源，其消费要均匀和适度，不仅要保证当代人生产和 生活的需要，而且还要保证子孙后代的利益。英国经济学家a c 庇古早就认为： “政府有责任保护子孙后代的利益。为了扭转人类这种用于当代的自然资源过多 而留给未来的自然资源过少的趋势，政府应该通过税收、国家贷款和利率等经济 手段，来保护一国的可耗损资源免遭草率的、不计后果的掠夺。”尽管现行全球 9 第二章可持续发展概述 税制在某种程度上对资源的有效利用是有刺激作用的，但实际上这种作用主要源 于市场机制本身对企业和消费者的约束。它考虑的仅仅是在个人利益最大化的基 础上对税收等经济政策所做出的反应，在涉及自然资源的可持续利用及环境保护 等问题时，市场机制往往缺乏相应的作用。如对自然资源的定价问题，其市场价 格通过正常的市场机制无法体现其真正的成本，这种成本只体现了私人成本，而 没有考虑到社会成本，这时就需要通过税收等手段将社会成本考虑进去，在代际 公平中，税收的这种作用更是显而易见的。 从上面的分析可以看出，现行税制中的效率和公平观与可持续发展观念中的 效率与公平观是有矛盾的。因而现行税制也必将按可持续发展观进行调整，其重 要的内容就是绿色税收模式将有可能最终取代现行税制，至少在一定程度上绿色 税收体系将在现行税制体系中占一定的地位。如果说2 0 世纪的税制是以经济增 长为核心的税制，那么2 1 世纪的税制将是以可持续发展为核心的税制。在这种 税制模式中绿色税收将占有重要地位，现在还较难把握其力度究竟如何，但作为 一种趋势是肯定的。我国的税制结构调整也应该考虑到可持续发展对税制的这种 要求。 2 2 可持续发展的政策工具选择 2 2 1 可持续发展政策工具选择的理论依据 外部性理论是生态环境可持续发展的理论基础。外部性理论一方面揭示了市 场经济活动中，一些低效率资源配置的根据，另一方面又为如何解决环境外部不 经济问题提供了可供选择的道路。对于环境外部性，从经济学上看，就是社会净 产值与私人净产值的不一致，或社会边际成本与私人边际成本的不一致。从理论 上看，解决环境污染外部性存在着两种截然不同的途径。其一是来自庇古的思路， 认为解决环境问题，必须依靠政府干预，例如由政府增加税收或发放补贴，对私 人决策产生附加影响，从而改变私人行为；其二是遵循科斯定律，认为市场外部 性来自于市场本身的不完善，只有通过市场的发展深化才能解决，在科斯看来， 重要的是明晰产权。我们首先从理论上分析哪种政策更适合可持续发展。 ( 一) 利用科斯定理合理界定产权从而实现可持续发展的可能性 环境配置的产权分析方法是由科斯( c o a s e ) 提出的。科斯定理( c o a s e t h e o r e m ) 表示为：“如果产权是明确的，同时交易成本为零，那么无论产权最 1 0 第二二章可持续发展概述 初是如何界定的，都可以通过市场交易达到最优配置。换句话说，在产权明确， 交易成本为零的前提下，通过市场交易可以消除外部性。例如，自愿协商制度、 污染者与受污染者合并、排污权交易制度等等”。“科斯定理可以用图2 2 表示 m n p b 是污染者的边际私人纯收益曲线，m e c 是污染受害者受到的损失。 假定污染者有权排污，则出于自身利益考虑，会将排污量定于q 1 ，此时，受害 者的边际外部成本高于污染者的边际私人纯收益。这时受害者为减少损失，就会 与污染者谈判，要求污染者减少排放量，污染者因减少排放量而遭受的损失由受 害者补偿；反之，假定污染者能否排污取决于受害者，那么受害者从自身利益出 发，就会要求污染者将生产规模保持在零边际外部成本的水平，在图中。就意味 着停产，这种情况下，污染者为减少损失，就会找受害人谈判，要求受害者允许 污染者排污，受害者由此遭受的损失由污染者给予补偿。假定在上述两种情况下， 交易成本都为零，那么污染者和受害者双方谈判的结果，将使生产规模和相应的 污染物排放量保持在m n f b = m e c 水平上，即图中q e 这一最优污染水平上。也 即是社会纯收益最大化水平。 图2 _ - 2 科斯定理示意图 科斯定理得出通过契约来解决外部性问题的作用范围是极其有限的。首先， 科斯定理成立时的假设前提是交易成本为零，但事实上交易成本为零的条件是根 本不存在的，有些环境问题( 比如流动资源的空气污染) 与很多污染者和受污染 者有关，大量的相关参与者阻止谈判，最终达到契约的方法也会产生增加交易成 本的风险，也会产生免费搭车的行为；其次，科斯定理还认为，只有产权明晰， 资源与环境经济学，p7 2 1 1 第二章可持续发展概述 才可能消除外部性，但由于资源和生态环境属于公共财产，公共财产的产权是模 糊的和非排他性的。其使用权名义上属于公众，实际上任何人都可以自由使用公 共财产而无须争得他人的同意或缴纳相应费用，例如污染物载体的空气和水就是 典型的公共财产。明确产权即使在理论上说得通，在现实中也根本做不到，即使 能做到明确产权，除了当代人以外的受害者谁也无法亲自维护自身的利益。环境 污染和生态破坏往往具有长期影响，从可持续性的原则出发，后代人对今天的环 境和生态资源无疑有其定的权利，换句话说，当代人对环境和生态资源的使用 应该以不损害后代人的相应权益为前提。但是，后代人现在还没有出生，因而在 发生涉及后代人权益的环境与生态问题时，科斯等人关于通过市场交易( 谈判) 来解决外部性问题的设想根本没有可行性。 总而言之，由于在一般情况下通过市场机制解决环境问题所需要的交易成本 过高，同时在某些条件下( 例如涉及后代人利益时) ，市场机制根本不能发挥作 用，所以在解决环境污染与生态破坏而导致的问题时，通常需要国家进行干预。 ( j 用庇古手段实现可持续发展的可能性 庇古手段就是侧重于政府干预的方式解决环境问题的经济手段。例如环境资 源税、环境污染税或排污收费、环境保护补贴、押金退款制度等。 庇古手段的主要工具是庇古税，我们通过对庇吉税的分析( 有关庇古税的理 论基础我们将在下章进行分析) 来讨论用庇古手段实现可持续发展的可能性。庇 古税源于“人类行为在存在外部性而现有的自由市场经济制度又无法自主的使这 种外部性内部化，为了克服市场机制天生的不足，解决人类行为的外部性问题， 需要政府采取某种措旌“ 。通过庇古税的刺激，要么外部性产生的社会边际成 本会逐渐内部化，要么外部性所产生的社会损害将为庇古税所补偿。总之，庇古 税通过价格信号，从而通过供求关系，调节人们的决策与行为。庇古税的确能解 决市场机制在外部性问题上的功能性缺陷。 从理论上说，实旖庇古税是保护环境，实施可持续发展的有效措施，但同科 斯定理一样，庇古税也面临着产权无法界定、环保责任无法划分的情况，国单 纯实施庇古税反而会有面临某种经济与福利上的风险损失的可能性，所以这只是 一种理论上的税收。但是通过政府干预，采用税收这一财政政策来改变市场外部 ” 资源与环境经济学，p9 1 第二章可持续发展概述 性措施是各国制订环境政策的理论依据。 庇古手段和科斯手段的共同之处，是它们的目的都是为了将环境问题的外部 效应内部化。但两种手段的实施途径和效果是不同的，主要表现在： ( 1 ) 庇古手段较多的依赖政府干预，而科斯手段则更多的依赖市场机制。在 不存在“政府失灵”的情况下两种手段都是可行的。但如果依靠政府干预，出现 企业向政府寻租、下级向上级寻租的情况时，科斯手段将明显优于庇古手段，因 为按科斯手段政府是市场秩序的维护者，不必直接介入市场。 ( 2 ) 庇古手段需要政府来实施收费和补贴，政府的管理成本较大。而科斯手 段需要政府来界定产权，在污染企业数量较多的情况下，企业之间的交易费用较 大。按照科斯定理，在产权明确界定的条件下，无需政府干预，可以通过自愿协 商的方法来解决：但环境问题的难点正在于环境资源产权的界定和保护是很难 的，因此这会使科斯定理大打折扣。 ( 3 ) 庇古手段的实施，除了使社会获得环境收益外，政府还得以获得经济收 益。科斯手段的实施，如果许可证是以赠与的方式分配的，那么只有社会才能得 到环境收益；但如果许可证是通过拍卖方式分配的，那么政府还可以获得一定的 拍卖收益。 两种手段各有利弊。选择的依据是如果在其他条件不变的情况下，特别是当 两种能达到相同或类似的环境目标的情况下，环境经济手段的使用则取决于每种 手段的边际管理成本和边际交易费用的大小。 2 2 2 可持续发展现实政策工具的选择 ( 一) 环境管制手段 无论是发达国家还是发展中国家，管制手段一直是环境管理的基本手段，政 府明显倾向于借助强制执行标准、颁布许可证和监督制裁来控制各种污染活动。 管制手段通常是制定环境标准，环境标准的依据通常来自自然科学领域。例如空 气中二氧化硫含量超过某一浓度，就会影响农作物的生长或影响人们的健康，因 而制定相应的环境标准，规定二氧化硫排放浓度必须在某一标准之下，否则就对 污染者进行罚款或勒令停产。 环境经济手段 2 0 世纪7 0 年代，发达国家遇到了经济不景气，低水平经济增长以及政府财 第二章可持续发展概述 政预算压力等问题，在这些因素的综合作用下，环境政策发生了显著变化，即把 经济手段作为管制手段的一种补充，替代和组合的手段，使管制手段和经济手段 组合使用，从而为环境管制的实施提供资金，为排污者提供更强的经济刺激和技 术创新的动力。 环境经济手段是各种人工设计的机制。这些机制的特点，就是利用各种经济 因素，调动人们的积极性，以鼓励人们保护环境。环境经济手段是目前世界各国 所采取的主要环境政策，主要有环境收费、补贴、押金退款制度、排放权交易、 强制刺激等几大类，所应用的领域包括污染控制、自然资源保护、资源利用、流 域或区域综合环境治理、区域和全球环境问题。( 具体手段见图3 1 ) 税收与其他经济手段的比较 环境保护税作为环境保护的经济手段之一，无论是与政府管制相比还是和排 污收费、出售污染权、财政投资、财政补贴等经济手段相比更加具有灵活性。在 我国，主要采用的是税收、政府管制和排污收费铝i 度，因此我们着重用这三者进 行比较，从而得出环境治理上，采用税收手段是最有效的手段。 ( 1 ) 环境保护税与政府管制相比较 与税收的灵活性相比，政府管制具有更大的局限性。首先，政府管制需要较 高的监督和制裁措施。由于管制一般采取较为严厉的制裁手段，因此必须辅助以 较为严格的管理和监督措施，而这一切必须有高昂的成本予以保证，这就使其局 限性较为明显。政府管制一般采取较为简单的办法，即对不同治污水平的企业并 不加以区别，而往往要求所有污染性企业对某种污染物的排放量做同一比例的减 少。如果环境法规的处罚太轻，就有可能放任污染行为的发生，如果太重，将使 厂家失去生产的动机，而导致得不偿失的经济损失。而环保税则不同，对不同治 污能力的企业根据其排放量的不同，可以适用不同的税率，从而使其所缴纳的税 收与其产生的外部成本相一致，从而起到很好的激励作用 ( 2 ) 环境保护税与排污收费制度相比较 从本质上说，无论是环保税还是排污收费，其所起的作用都是相同的，但无 论是从实际的征收和效果来看二者又存在区别。首先，税与费的强制程度不同。 税收是国家对纳税人收入的一种分配和再分配，它具有一定范围内的强制性，是 收费所不能比拟的。与税收相比，收费更易引起厂商或个人与政府之间的讨价还 1 4 第二章可持续发展概述 价和寻租的出现。其次，排污费的征收具有明显的滞后性的特点。以我国现行的 排污费的征收为例，无论是太湖流域还是淮河流域的治理来看，走的都是“先污 染后治理”的路子。排污费的来源是排污行为或环境污染行为，由于环境监测手 段落后，对污染源缺乏必要的监控，企业追求短期行为，环保部门征收排污费的 时候，一个地区的环境状况已经恶化。而环保税则不同，由于一种税收的开征需 要经过立法机关的制定和通过，因此可以作为企业和个人进行生产决策时考虑的 一个前提，因而有利于发扬其事前的导向作用，因为环境污染的治理成本在不同 的阶段是不同的，等到出现环境不可逆转时，再通过收费来达到治理环境的目的， 其代价可能过于昂贵。 第三章绿色税收政策的理论与实践 第三章绿色税收政策的理论与实践 绿色税收是为了保护环境，合理开发利用资源，推进清洁生产，实现绿色消 费而征收的税，即可持续发展税收。自1 9 8 7 年联合国环境与发展世界委员会发 表了我们共同的未来，明确提出可持续发展的概念，经济社会可持续发展便 成为全人类的共同要求。我们不仅需要重新认识经济增长的含义，加强资源环境 保护意识，更需要加强政府的宏观调控。税收政策作为政府重要的宏观调控手段， 可以影响人们的生存状态和经济行为选择。实施经济社会可持续发展战略应当构 建与之相适应的税带0 模式，制定相应的税收政策。因此，要通过“绿化”税制， 建立一个有利于经济与环境相协调的“绿色税收”制度。 图3 1 环境保护手段 1 6 第三章绿色税收政策的理论与实践 3 1 绿色税收内涵研究 3 1 1 绿色税收概念提出的动力源泉 绿色税收概念的提出，根源于承载地球生命的生态系统、承载人类社会经 济发展的地球资源与环境系统出了问题。由于环境的污染和人类对自然资源的不 合理开发和利用，支持生命、支持经济与社会发展的生态系统、地球资源与环境 系统出了问题，其直接结果是人类可供利用的自然资源日益匮乏，并开始成为限 制生命、经济、社会系统进一步发展的因素。例如，水资源短缺已成为城市进一 步发展的限制性因素。 绿色税收概念的提出，根源于人类对自身再生产的过度膨胀，对物质再生产 的资源依赖性特征缺乏足够的认识。由于地球上人口的膨胀以及现有生产和生活 方式的缺陷，使人类对资源的需求越来越接近全球生态系统供给能力的临界点。 这种现象的发生给自然环境造成了破坏，削弱了生态系统对人类社会的支持能 力，从而使人类发展面临了一场深刻的生态环境危机。 绿色税收概念的提出还因为我们现行的社会制度，尤其是市场经济制度对环 境保护，对人类不良行为的限制存在天生的缺陷。市场经济制度在公共经济领域 常常存在运作失灵和资源配置低效等问题。环境资源在很大程度上是一种公共资 源。由于市场经济制度无法对企业和私人的外部成本进行内部化处理，从而它不 能自发的引导经济行为朝着有利于环境的方向发展。 目前，经济的全球化、环境问题的国际化使得绿色税收概念的提出从一个很 小的局部问题迅速上升到影响全球的大问题。随着环境问题日益恶化，全人类保 护地球环境的呼声越来越高，绿色税收概念也就变得越来越迫切、越来越重要。 3 1 2 绿色税收含义的国内外比较 自1 9 2 0 年英国经济学家庇古提出环境外部性理论后，西方经济学家、环境 管理学家对绿色税制理论的研究已有8 0 余年，形成了一些经典性理论。我国环 境税理论研究始于上世纪九十年代初期，至今约1 0 余年，而提出“绿色税收” 概念是近几年的事情。 国内外关于绿色税收内涵的研究 1 国外关于绿色税收内涵的研究 1 7 第三章绿色税收政策的理论与实践 ( 1 ) 绿色税收是指投资与防治污染或环境保护的纳税人给予的税收减免或对 污染行业或污染物的使用所征收的税。 ( 2 ) 绿色税收是为了保护环境而向任何消费行为征收的新税种，由国家机构 获取后再投入环境的改良。这并不是为了迫使公司提高商品的售价，其内在目的 是为了消除无节制的追逐更低价格而造成的扭曲，并为买主揭示真正的成本。 ( 3 ) 关于绿色税收，经济学家通常只是简单建议政治家们，必须对污染征收 统一的税收。如果不是这样的话，污染的减少将不会以最低的成本发生。因为社 会通常是通过从高税收污染者向低税收污染者转换责任，以节约环保成本。同一 形式的绿色税收收入将像所得税一样，被用来减少经济扭曲，提高生产。用这种 方式，绿色税收能够以最低成本改善生态，并且降低其他税收的扭曲性，以达到 双赢。 ( 4 ) 绿色税收是个收入中性的税种，从中可以发现三项潜在优势：提高环境 质量；降低税制成本；提高劳动就业率。 2 国内关于绿色税收内涵的研究 ( 1 ) 绿色税收，又称“环境税收”，旨在提高环境质量，通过税收制度来控制 危害环境行为的一种税收。 ( 2 ) 所谓绿色税收，就是为了保护环境，合理开发利用资源，推进清洁