（行政管理专业论文）中国建立“民主治理型”政府回应模式的研究.pdf

摘要 在民主行政引领的今天，政府回应问题是当前行政学研究的重要问题之一， 提高政府回应公众的能力，建立一个负责任的“民主治理型 政府回应模式是当 前各国行政改革的价值取向之一，同样建立“民主治理型”政府回应模式也是当 今中国政府改革的重要问题。 本文分六个部分进行研究： 第一部分引言。首先介绍政府回应问题的研究意义；其次介绍政府回应理论 的国内外研究的现状；最后介绍文章的研究方法和思路。 第二部分是关于政府回应模式的理论分析。首先介绍了政府回应的内涵；其 次介绍了政府回应理论的发展变迁；最后通过对政府回应理论的分析抽象出政府 回应的三种模式，分别是“行政管制型 政府回应模式、“市场服务型”政府回 应模式和“民主治理型”政府回应模式并探讨“民主治理型 回应是未来发展的 趋势。 第三部分，主要考察了国外发达国家的政府回应状况，并借鉴了国外政府回 应方面的先进经验。 第四部分，主要介绍了解放后中国各时期政府回应的模式，并分析出我国现 阶段处于“行政管制型”回应向“民主治理型 回应的过渡阶段，“民主治理型” 回应是中国政府末来发展的趋势。 第五部分，主要分析中国建立“民主治理型 政府回应模式所面临的挑战。 第六部分，探讨中国政府如何建立“民主治理型”政府，笔者认为中国当前 建立“民主治理型”政府应从三个方面入手：第一，建立“民主治理型”政府的 前提条件：切实转变政府职能，建设服务型政府：第二，建立“民主治理型”政府 的重要基点：加强民意表达渠道建设；第三，建立“民主治理型”政府的外力 配合：提高公众的素质。 关键词：政府回应回应模式民主治理型回应模式 t h er e s e a r c ho nh o wt ob u i l du pad e m o c m c y - g o v e m a n c e l ；沁s p o n s em o d e i nc h i n e s eg o v e r n m e n t a b s t r a c t b e c 卸s eo ft h e l e a d i n go ft h ed e m o c r a t i ca d m i n i s t r a t i o n ， t h eg o v e n l i i l e n t r e s p o n s ep r o b l e mi so n eo ft h em o s ti m p o n a n tp r o u e m si nt h ec u r r e n ta d m i n i s t r a t i v e r e s e a r c h i m p r o v i n gt h ea b i l i t yo ft h eg o v e m m e n tr e s p o n s ef u n c t i 咖a n db u i l d i n gu pa r e s p o n s i b l ed e m o c m c y - 9 0 v e m a n c er e s p o n s em o d ea r et h eg o a l so fa uc o u n t r y s a d m i n i s t r a t i v er e f 0 瑚a l lt h es a m e ，b u i l d i n gu pad e m o c r a c y g o v e m a n c er e s p o n s e m o d ei st h ei m p o f t a n ip r o b l e mi nc u r r e n tc h i n e s eg o v e m m e n tr e f o 姗 n l ea r t i c l ei sd i v i d e di n t os i xp a n st oc a i t yo nt h er e s e a r c h 7 1 1 l ef i r s tp a ni si n t f o d u c t i o n f i r s t l yi n t r o d u c e st h es i g n i f i c a n c eo ft h es t u d yo f g o v e m m e n tr e s p o n s e ；s e c o n d l yi n t r o d u c e st h ep r e s e n tc o n d i t i o no ft h ed o m e s t i ca n d j n t e m a t i o n a l r e s e a r c h ；丘n a l l yi n t m d u c e sa n i c l cf e s e a r c hm e t h o d sa n di d e a s t h es e c o n dp a r ti sa b o u tt h ea n a l y s i so ft h et h e o 巧o ft h e9 0 v e m m e n tr e s p o n s e f i r s t l yi n 仃o d u c et h ec 伽n o t a t i o no ft h eg o v e m m e n tr e s p o n s et h e o r y ； s e c o n d l y i n t r o d u c et h et h e o r y0 ft h e9 0 v e m m e n tr e s p o n s ea n dt h ed e v e l o p m e n t0 ft h et h e 0 巧； n i r d l yt h r o u g l lt h et h e o r e t i c a la n a l y s i so ft h eg o v e 珊m e n t sr e s p o n s e ，t h ea n i c l e a b s t r a c t st h et h r e el 【i n d so fg o v e m m e n t m o d e s ， o n eb yo n ei no r d e ri s锄 a d m i n i s t r a t i v e c o n t r o l g o v e m m e n tr e s p o n s em o d e ， m a r k e t - 硎e n t e d g o v e m m e n t r e s p o n s em o d e ， ad e m o c r a c y g o v e m a n c e r e s p o n s em o d e ， a n ds u m su pt h a ta d e m o c r a c y g o v e m a n c er e s p o n s em o d ei st h et r e n do ft h eg o v e m m e n tr e s p o n s e 7 1 1 l et h i r dp a r tt h ea n i c l ed i s c u s s e st h es u c c e s s f u le x p e r i e n c e so ft h ed e v e l o p e d f o r e i g nc o u n t r y sg o v e m m e n tr e f o 瑚 t h ef o u n hp a nm a i n l yd i s c u s s e sc e n a i np e r i o do fc h i n e s eg o v e m m e n tr e s p o n s e m o d e ，a n d 锄a l y s i st h a tc u l l r e n tc h i n e s eg o v e m m e n ti so nt h es t a g ew h i c hi si nt h e a d m i n i s t r a t i v e c o n t r o lg o v e m m e n tr e s p o n s em o d et ot h ed e m o c r a c y g o v e m a n c e r e s p o n s em o d e ；ad e m o c r a c y - g o v e m a n c er e s p o n s em o d ei st h ec h i n e s e9 0 v e m m e n t s f u t u r ed e v e l o p m e n tt r e n d 1 i 1 h ef i n hp a n m a i n l ya n a l y s i st h ec o n s t r a i n t so fb u i l d i n gu pad e m o c r a c y _ 9 0 v e r n 卸c er e s p o n s em o d ei nc l l 盯e n tc h i n a t h es i x t hp a nd i s c u s s e sh o wt 0b u i l dt h ed e m o c r a c y 9 0 v e m 锄c er e s p o n s em o d e t bb u i l du pt h ed e m o c r a c y - g o v e m a n c er e s p o n s em o d e ，t h ea u t h o rb e l i e v e st h a tt h r c e a s p e c t ss h o u l db ed o n e ：f i r s t ，t ot r a n s f o 肌g o v e m m e n tf u n c t i o n s ，b u i l d i n gas e r v i c e o r i e n t e dg o v e m m e n ti st h ep r e c o n d i t i o n0 fb u i l d i n gu pt h ed e m o c r a c y g o v e m a n c e r e s p o n s em o d e ；s e c o n d ，s t r e n 舀h e nt h ec o n s t n l c t i o no fp u b l i ce x p r e s s i o nc h a n n e l si s t h ek e yp o i n to fb u i l d i n gu pt h ed e m o c r a c y - g o v e m a n c er e s p o n s em o d e ；t h i r d ，t o i m p r o v et h eq u a l i t yo ft h ep u b l i ci s t h ee x t e m a ls u p p o r t0 fb u i l d i n g u p t h e d e m o c r a c y g o v e m a n c er e s p o n s em o d e k e y w o r d s ： g o v e m m e n t r e s p o n s e ，r e s p o n s em o d e ， d e m o c r a c y g o v e m a n c e r e s p o n s em o d e l i i 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。 本人允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研 究所等机构将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它 相关数据库。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：垒羞量：指导教师签名，： 刎年莎月口日妒r 年月p 日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本论文不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书面 使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文储虢冬磊乎 跏5 年月，。日 1 己i 吉 i l 口 1 1 问题的提出及意义 首先，在某种程度上说，“行政国家 的出现使社会科学的主导论题从“探 讨统治阶级和政府的关系过渡到公共行政和国家公民之间的关系问题上 。如 今，政治公民的主权者身份和作为行政公民被管理者角色之间存在的冲突，即在 严密而成熟的公共行政体制下，公民如何有效地表达、实现和维护自身意志和利 益的问题显得愈加激烈。 其次，在学术界，自公共行政象征性地脱身于政府范畴之时，其介于政治权 力和公民社会之间的地位和公共事务管理的职责就决定了对“回应性”问题研究 的必然性。这种“必然 源自政府公共管理“社会性 的本质内涵；现在，“回 应性 已经成公共行政学研究的一个热门话题，国际行政院校联合会2 0 0 0 年年 会就以“回应性”作为主题之一。 最后，政府回应的成熟是在政府和公民社会之良好合作关系的空间得以实现 的。西方古典主义经济学下的“守夜人”政府和我国计划经济模式下“全能政府” 都极力否认政府于社会和市场的交和互动的存在合理性，因而不具有政府回应能 力成长的理论和实践空间。反向思考之，对政府回应能力的关注和培育不仅可以 促进公共管理体制的完善，更重要的是对公权领域和公民社会相互理解、合作的 促进作用和对以“善治”为愿景的公共治理机制的呼唤意义。 因此在这种背景之下，对中国“政府回应”模式进行探讨，并继而探索当前实 践的阙如，已经成为重构政府自身回应体制，引领中国行政发展的一个重要主题。 1 2 国内外研究综述 从上个世纪末到本世纪初，如何提升政府回应能力、完善政府回应建设，成 为各国政府和行政学界共同关注的重要课题。西方和我国的学者对这一问题都进 行了较为深入的探讨，从不同的角度提出了各种理论和方案。 1 2 1 国外的研究综述 西方学者比较有代表性的观点主要有： ( 1 ) 重塑政府理论。美国学者戴维奥斯本( d a v i do s b o r n e ) 和特德盖 布勒( t e dg a e b l e r ) 所提出的著名的重塑政府理论认为，政府的功能是随着时代 演进而不断变化的，时代演进的历史就是不断重塑政府的历史。要求美国政府做 出相应的反应和调整，以适应新的社会经济形势和公众愿望。1 ( 2 ) 无缝隙政府理论。美国学者拉塞尔林登( r u s s e l l m l i n d e n ) 在他的无 缝隙政府一书中指出：政府的每一项资源投入、人员活动、公共产品或服务的 提供等，都应真正有效地符合顾客的需求，政府在何时何地都要能够对公众的需 求做出有效的四应。他认为，政府只有坚持公共管理的顾客导向、竞争导向和结 果导向才能真正实现这一目标。无缝隙政府为政府回应能力提升提供了公共机构 迫切需要的东西一种为顾客提供无缝隙产品和服务的方式，种面向未来的 公共机构改造模式。2 ( 3 ) 最小政府理论。美国学者肯尼斯阿洛( k e n n e t h a l o n ) 从知识经济时代 美国政府面临的挑战出发，提出了最小政府理论。在涉及到提升政府的回应能力 时，他认为，由于知识经济时代社会和公民的“自主性空间”不断扩大，因此， 与此相适应，政府应该削减机构和人员，减少目标，将主要精力集中于少数几个 最重要的目标上，并实现决策的集中化等。上述举措的实施，一方面可以扩大社 会和公民的“自治领域 ，一方面又能够使政府对知识经济时代重大的社会问题 和公众最为强烈的愿望、要求给予有效的回应。3 1 。2 2 国内的研究综述 我国学者对政府回应的研究起步较晚，近年来，我国学者在政府回应方面的 研究也取得了一定成绩。国内学者的研究主要涉及到政府回应的内涵，政府回应 的公众环境，中介组织在政府回应中的作用，政府回应的机制研究，地方政府的 1 戴维奥斯本、德特盖布特：改革政府一企业精神怎样改革着公共部门，周教仁等译，上海译文出版社 1 9 9 6 年版，第1 5 1 6 贞 2 拉塞尔m 琳登：尤缝隙政府，汗大海、吴群芳等译，中国人民人学出版社2 0 0 2 年版，第8 9 页 3 转引自公共行政学。竺乾威主编，复旦人学版社，2 0 0 4 年版，第9 7 9 9 页 2 回应等多个方面。 俞可平( 1 9 9 9 ) 认为，回应性是善治政府应具有的六个基本要素中的重要一 点。政府能否及时对公众的意见做出负责任的反应，及时迅速地提供优质高效的 服务是衡量善治程度的重要内容，政府的回应性越强，善治的程度也就越高。但 他并未就该问题作进一步阐述。何祖坤( 2 0 0 0 ) 指出，现阶段加强我国政府回应 能力建设有着重要的实践意义。他认为加快推进政府上网工程，同时加强政府回 应的制度建设，是现阶段我陶政府回应能力建设的关键。余敏江、杨军( 2 0 0 0 ) 从发展和完善中介组织的角度来改善中国政府回应所存在的政府失灵。陈水秘 ( 2 0 0 1 ) 从政府管理理论的变迁和公共行政模式擅变的角度，对政府回应作了较为 深入的理论分析，并在此基础上提出，我国政府需要进一步调整其职能，树立现 代民主的政府管理理念，加强法律和制度建设以增强我国政府的回应能力。郑文 静( 2 0 0 1 ) 从系统论、行政生念学的角度分析指出，政府行政效率的高低、回应 能力的强弱深受其行政环境的影响，提出期待并接受回应的公众是行政环境中的 一个重要因素全面提高公众素质，才能增强政府回应的效能。刘权、黄岩( 2 0 0 3 ) 借鉴西方新公共管理理论，探讨了政府为什么要回应公众的问题，分析了我国政 府回应公众的现状。谭亦玲( 2 0 0 4 ) 结合我国的实际情况，从官僚机构的弊端、 市民社会的不完善、政治参与的困境三方面分析了中国政府网应面i 临的严重挑 战，但并未指出应对挑战的具体对策。王枫云( 2 0 0 4 ) 在其“提升我国县级政府 回应能力的途径研究”_ 文中指出，知识经济的冲击使中国县级政府的旧应能力 大幅下降，中国县级政府面临着严重的信任危机和权威危机，县级政府回应能力 的提升要通过行政理念、行政组织结构、政府运作方式的创新来实现。李伟权在 其政府回应论( 2 0 0 5 ) 一书中把政府回应制度和政府回应决策结合起来研究， 通过公民参与政府公共决策的过程来实现政府回应性，对现代政府公共政策的机 制及制度提出了要求。李述章、龙双喜( 2 0 0 6 ) 从善治的视角出发，探讨了政府 回应与政府形象的关系，指出政府应通过强化其回应能力来改善自身的形象。黄 乔松( 2 0 0 7 ) 提出和谐治国理念反映在政府与公民关系层面上，最重要的是政府 与公民的良性互动，而这有赖于政府在行政过程中增强自身的回应性。作为一种 政府管理理念的回应性行政与党提出的和谐执政理念在理论逻辑、价值意蕴和现 实层面上具有某种内在契合。可以说，回应性行政是沟通政府与公民之间联系的 3 桥梁和纽带，其功能是弥合政治领域与社会领域由于社会转型所形成的断裂带。 1 2 3 评述及结论 上述中外学者基于不同的政治制度、文化背景和社会发展水平提出的各种理 论、观点和具体措施，为我国政府回应建设方面提供了相应的理论和实践借鉴。 但其在不同程度上也存在着各自的局限性。比如西方学者某些提升政府回应能力 的方案以其特有的政治制度为前提，显然并不符合中国的社会现实。而大多数中 国学者的研究往往局限于某个角度，其提出的对策方案虽符合中国国情，却不够 全面。尤其是关于政府回应模式方面的研究更加少，王巍( 2 0 0 5 ) 和游海疆( 2 0 0 6 ) 在文章中都总结了政府回应发展过程中的变迁模式，其中也提到了建立“民主治 理型 政府回应，但是对中国如何建立“民主治理型”政府没有做系统的阐述。 本文在这些前辈的研究成果上尝试对政府回应的模式进行分析、整理，并系统探 讨中国政府如何建立“民主治理型”政府回应模式。 1 3 研究方法和思路 1 3 1 研究的主要方法 本文拟以定性分析方法为主，具体采用文献分析法，比较分析法和系统分析 法、历史分析方法等。 在收集大量文献材料的基础上寻找政府回应的理论基础；其次采用历史分析 方法分析各时期公共行政理论的发展，并抽象出政府回应的主要模式；然后在对 这三种模式进行比较分析归纳出政府回应的发展趋势。在对当前我国政府回应模 式建立中采用系统分析法结合当前中国的实际环境，使思路具有现实性。 1 3 2 研究的大体思路 文章从公共行政发展视野中政府回应理论的发展和公共行政学理论范式转 换这两条线索的把握出发，抽象出“行政管制型”、“市场服务型”、“民主治理型 这三种处于渐进更替发展过程中实现“政府回应”意义的“理想模式”。在归纳 4 各模式独有的内涵要件的基础上，得出“民主治理型”政府回应是政府发展的趋 势；随后文章分析了中国各时期政府回应的模式，认为“民主治理型”政府回应 也是中国政府未来的发展趋势；接着文章探讨了现阶段政府建立“民主治理型” 回应模式所面临的挑战；最后形成了中国政府建立“民主治理型 政府的思路。 2 政府回应模式的理论分析 2 。1 政府回应理论的内涵 回应一词，就是对某种行为、愿望、思想相应的反应与回馈。政府回应又称 政府反映性，它有政府应答、反应的意思，“就是现代政府公共管理的过程中， 对公众的需要和所提出的问题做出的积极敏感的反应和回复的过程”。4 其皋本意 义是“公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应，不 得无故拖延或没有下文，在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释 政策和回答问题。 它在一定意义上是责任性的一种体现。 2 2 政府回应的理论基础 2 2 1 政府回应性研究的起点：系统论 对政府回应性的研究是系统论与行政生念学结合的产物。政府回应实质上强 调的是政府与公众之间的关系。以系统理论来研究政府公共管理，可以发现，相 对于整个社会大系统而言，有层级的政府组织是一个子系统，它实施着巩固政权 职能、管理经济、文化以及各种社会公共事务的职能，而实际上，这一系列的职 能的发挥仅仅依靠政府部门及其工作人员是不够的，这些职能需要整个社会尤其 是以公众为主体作为主要载体，需要公众配合。因而公众实际上成为了政府行政 的土壤，成为政府行政系统的外部环境。5 良好的社会公共管理实际上是公众与 政府公共治理的结果，政府回应也是政府与公众所构成的大系统中的结构关系。 4 何祖坤关注政府州应 j 中国行政管理，2 0 0 0 ，7 5 郑文静论政府回应的公众环境 j 理论探索，2 0 0 l ，2 5 2 2 2 政府回应理论发展变迁 ( 1 ) 政府回应理论的发展变迁之一：从官僚制理论到新公共管理理论 任何国家的政府改革通常都要考虑三个因素：历史因素( 传统政府是怎样形 成的) 、社会要求( 目前社会现实对政府提出了什么要求) 、现实状况( 目前政府运 作的状况) 。在考虑传统政府是如何形成的问题时，总是要考虑当时的社会历史背 景和条件，又要考虑当时的指导理论等。 2 0 世纪初期流行的“理性人”是韦伯官僚制理论的哲学基础。韦伯认为：人 类社会的发展就是由神秘阶段不断向理性阶段演化的过程。人类社会的理性化是 人类社会发展的依据，并提出这种理性化的社会，应建立一种以自身为特征和基 础的官僚制。他将官僚制度看作是一种建立在权威和理性基础上的最有效率的组 织形式，这一制度在指挥和控制现代社会方面发挥着主导作用。这种官僚制度的 主要特征是：劳动分工、层级结构和对事不对人的法规，强调行政与政治分离，行 政切忌为个人私利和感情所左右。由此可以看出，韦伯的官僚制的基本原则与其 同时代的泰勒的科学管理理论是一致的：效率至上。事实上，这种政府也曾经是高 效的强有力的政府。它在医治战争创伤，恢复经济建设，保持社会稳定，促进社会 繁荣和发展等方面的确发挥了很大的作用。然而到了7 0 年代后期，一系列新的 因素汇成了对韦伯官僚制政府理论的冲击。这些新的因素主要有：一是韦伯官僚 制政府实际上导致政府扩张，机构臃肿，全面干预使公共服务部门几乎为政府所 垄断，且效益低下。二是政府任务过重，公务员过多，造成财政负担严重超载。三 是政府内部结构虽然层级分明，却难免死板僵化而无法适应急剧变动的社会。四 是供职于政府的各级官员和公务员更多地是服从和执行上级的指令，慢慢地变成 了只会照章办事的“机器”。这一方面压抑了他们的自主性和创造性，另一方面造 成官僚主义、文牍主义盛行和工作效率低下。诸如此类的原因，再加上当时出现 的以高失业、高通胀和低增长为特征的“滞胀”现象，引发西方政府改革的浪潮。 与此同时，对韦伯官僚制政府理论的批评声浪持续了整个8 0 年代。 正是在政府的实践和理论发展的推动下，公共管理理论悄然而至。新公共管 理理论认为，现在公众要求政府提供更多更好的服务，而政府却面临越来越严重 的资源短缺和财政困难，使得对财政进行限制成为必要“而对通过高度福利化的 6 官僚机构满足公众要求的关注开始减弱。 在这种情况下，政府一方面要向私营部 门学习，在公共行政管理中采用竞争机制、利益原则，另一方面通过承包合同的方 式直接让私营部门承担一部分社会公共服务职能。只有这样，才能提高行政效率， 减少公共开支，从而解决公众要求政府提供更多更好的服务与政府越来越严重的 资源短缺和财政困难的矛盾。公共管理理论“在提供公共服务上宁要小规模机构 而不要大规模机构的倾向；要私人企业或独立企业而不是官僚体制作为提供服务 工具的倾向。”正是公共管理模式与韦伯官僚制政府的分野，也是这一模式中的政 府回应能力提升的致因。所谓船小好调头，就是这个道理。 美国、英国所进行的“企业家政府”改革，强调政府改革要和经济改革中的 市场化潮流相吻合，强调政府管理和服务的“市场导向”和“消费者导向”，明显 贯穿着新公共管理理论的思想，并且效果很好如英国撒切尔夫人政府上台后，实 行改革，缩小政府规模，裁减公务员1 7 万人，大大提高了政府公共服务的质量。 克林顿上台后，即废除联邦人事管理手段，放松了管制，给 j | 人单位更多自主权， 联邦政府的主要职能从管制走向服务，公务员人数减少2 8 万，节省了行政丌支， 也提高了工作效率。6 ( 2 ) 政府回应理论的发展变迁之二：公共行政民主化过程 早期的传统行政学认为，行政与政治相分离，是“价值中立 的领域，强调以 行政效率为中心，为了确保行政效率的实现，必须有一个权力主导中心。依据上述 理念设计而成的“官僚行政”模式曾在西方国家盛行一时，时至今日，这种以“效 率”为唯一的、根本的价值取向的公共行政模式却被证明恰是公共行政缺乏效率 的症结所在。人们从对“官僚行政”模式的反思中发现，传统的公共行政忽视了 民主政治因素对公共行政过程的影响，认为通过管理技术和量化方法就能解决行 政问题，而对公共行政生活的根本价值、目的、伦理缺乏从系统的高度进行反省， 这样反而是欲求效率却不得。于是各国的公共行政改革开始引入权力下放、公众 参与、顾客至上等具有民主取向的基本价值观念，通过建立“民主行政”模式， 以实现当代公共行政的宗旨和目标。 2 0 世纪2 0 、3 0 年代资本主义经济的全面危机，使凯恩斯主义成为战后西方 6 李伟权政府回戍论 m 北京：中国社会科学；l j 版社，2 0 0 5 7 国家制定经济政策的理论基础。从此，政府不再满足于消极行政，而是主动谋求对 社会和经济生活进行干预。在这种趋势下，政府规模开始扩大，行政权力日益膨胀， 国家的权力结构模式也由议会至上演变为行政主导。行政权力的扩张及外在制约 的削弱必然导致以侵害公众权益、威胁政治民主为结果的腐败。民主本质上是一 种权力的分配与运行方式，国家权力的结构变迁是民主形式发展的外在根据。沿 着这一思路，民主政治的外延必然向公共行政领域延伸，人们开始意识到，把行政 排除在政治范围之外，只能导致民主政治被架空。公共行政绝不仅仅是政策、法 律执行与管理的工具，它还必须承担起维护公共生活的根本价值、目的、伦理的 责任，促进民主政治的落实，并以此推动公共利益的实现，为公众提供服务。 政府回应是政府与公众的一种双向互动过程，是公共管理的民主化的具体表 现。政府管理的过程，不仅仅是政府自主性扩张和能力的展现过程，更重要的是， 它是政府与社会、政府与公众之间互动的过程。也就是说，行政权力的运行不仅 取决于自身的强制性、支配性和惩罚性，在某种意义上还取决于作为相对人即社 会公众的同意。现代政治哲学正是将公众同意视为政府合法性的一个不可或缺的 层面。社会发展不可逆转的趋势就是人在整个社会系统中主导地位的提升。当人 们惊呼“上帝死了”的时候，也就宣告了基于领袖魅力的合法性标准已经退位， 以尊重人的能动性与个性为宗旨的民主参与已经成为现时代政治合法性的基本 标准。在这一时代背景下，公共行政只有建立在民主的基础上，才能取得公众的同 意；同时，只有在民主行政下，公众的利益意志表达的机制才能得以建立，才会有 快捷表达的渠道，公众的利益才能得以实现。7 2 3 政府回应模式的变迁 官僚制理论、新公共管理理论及民主行政理论是西方政府改革的三个阶段的 主要理论，这三种理论的变迁也是政府回应理论变迁的主要基础，而且政府的回 应性也是随着政府理论变迁和公共行政模式的发展而发展的。本文据此把政府回 应划分为“行政管制型”、“市场服务型”、“民主治理型”这三个渐进更替发展的 模式，并归纳前两种模式的主要特征及“民主治理型 的发展前景。 7 陈水秘政府回应的理论分析及启迪【j 】地方政府管理，2 0 0 0 ，1 1 8 2 3 1 “行政管制型”政府回应 这是在政府和公民之间管制关系的维度下得以确立，以传统公共行政学为知 识背景的政府回应模式。它的主要特征为：( 1 ) 行为主、客体的“错位”安排。 政府回应理当以“公共性 为自身行为的核心特征，以公共利益为其主导价值方 向。但是，理性主义公共利益理论的传统所信奉的，是经由政治抽象的“公意” 的完整性及价值中立的高效行政行为对于“公意 实现的保障意义；作为回应 主体的官僚牢牢地以技术、信息优势占据着回应关系的核心位置，而真实的公民 利益和意志是很少在行政决策和执行过程中被加以关注的，自然被加以边缘化处 理。( 2 ) 回应的“规范化 。当政府公共管理过程中面临公民希望个人方面的、 人格化的f 当利益诉求时，基于官僚制的传统，政府回应主观期望和现实接受的 依然是来自相对官僚体制上层对于民意的重新整合、规范和些许创新的解释。这 种正规而非人格化的回应特征对回应关系主、客体之问都构成了不同程度的遏制 和压抑。( 3 ) “意见箱”式反馈控制的管理过程。其回应过程的逻辑起点是政府 信息传递的单向关系；政府回应更多地足发挥了意见箱的作用收集政策和 管制过程中出现的异己意志和诉求意愿，最终形成修补原有决策和管理活动的潜 在的可能性建议。行政过程之于公共利益的前馈交流和事中调试，是管制回应 考量之外的事物。 2 3 2 “市场服务型”政府回应 正如同公共行政理论急于解释政府所面临的信任危机、管理危机、财政危机 的困惑所形成的对于传统官僚制理论的扬弃。在回归市场价值和工商管理经验的 基础上，以“管理效果”为主导价值观的新公共管理主义作为知识背景，“市场 服务型”逐渐成为政府回应的主导承载模式，它是在政府和公民之问“企业家一 顾客”关系维度下得以成立的。此时，回应意味着政府对作为顾客和消费者的特 定公民所表达的特殊偏好和利益诉求的有效及时反应和加以满足的作为。8 它的 主要特征为：( 1 ) 关注个体利益的行为导向。“顾客”对公民身份的角色替换， 8 【荚】o s b o m e ，d a v i d ，a n d t c d g a e b l e r r e i n v e n 6 n g g o v e m m e n t ： h o wt h ee n t r 印r e n e u f i a ls p i r i ti st r a n s f b 肌i n g t h ep u b l i cs e c t o r r e a d i n g ，m a ：a d d i t i o n w e s l e y ，1 9 9 2 2 0 3 2 0 6 9 使市场型回应具备了直接面对公民利益诉求的行为正当性，也使得政府回应的责 任机制增添了对顾客负责的内涵。在此模式中，回应是围绕不同顾客或者顾客不 同时期的需求贯穿始终的通过对顾客需求的有效反应和回复，公共服务得以提 升自身的质量和效能，同时也获得了自我利益增长的前提要件。( 2 ) 回应过程的 交易特征。作为消费者的公民，“个人被假定为自身利益的最佳决定者他们 有能力确定自己对特定商品或服务的需求量的多寡以及他们为此付出的代价。” 企业化运营的政府，在满足顾客消费意愿的基础上，通过用者付费和绩效预算得 到满足自身存在和发展的利益。市场型的回应实现了对于个别公民或者特定群体 的特定利益诉求的直接高效的反应和回复。( 3 ) 回应服务的垄断性。市场型回应 关注顾客的现实需求，但是否认服务内容的顾客界定权，留给公民的是作为消费 者在回应服务的自l 臼选择权；回应服务是公民以自身消费能力为基础，在众多不 同层次的公芒服务选择机会中理性选择的结果。 2 3 3 “民主治理型”政府回应 市场回应以公共利益作为个体利益聚集的假设和“企业一顾客 的角色关系 认同，实现了政府回应的积极作为和回应视野中公民利益的复活。这种本质上从 非政治化到去政治化的转变路径，虽然解决了回应的滞后、低效问题，但他仍然 无法在公共利益和公民利益之间做出统一的理解，也没有对回应视野中公民角色 有一个规范的合理解释。实践中，市场回应型中的顾客角色假设显然无法有效面 对和满足少数群体，弱势群体的意志和利益要求；而对于管理结果的过度关注所 导致替换，又使政府回应体制陷入价值沦丧的危机中，无法自拔。理论和现实的 压力预示着政府回应模式的转型。民主行政对于政府回应的未来主导模式的转型 提供了理论背景基础。 第一，几乎与“政府再造 运动同时期兴起的“黑堡宣言，以公共性作为 公共行政合法性根源，引起了“重建公共行政”的学术思索。“黑堡学者 们以 公共利益的实质描述了政府在公共事务治理中的角色定位，其中“扮演少数人的 角色，以其专业判断追求公共利益的大成，而非盲目的回应多数人的不当要求； 扮演平衡的角色，回应组织外环境的要求兼顾对专业的责任；为公共利益的目标 1 0 扮演分析者与教育者的角色。9 的系列主张为政府回应提供了不同的角色定位和 功能描述。 第二，公民权理论的复兴不仅肯定了公民作为公共服务的“用者 和“所有 者”找角色，而且还赋予了公务人员作为职业公民的非官僚化的角色特征，库伯 就认为“公民角色 是认识公共行政官员角色的基础。登哈特夫妇则在政府回 应和公民之间的关系上进一步指出“我们所服务的公民是我们的主人。在回应主 人的时候，我们认识到每一个主人对我们的作为有利害关系，并且所有主人的指 导和参与都是需要和适当的，我们不仅仅关注每一个人的自身利益，而且必须要 就更大的公共利益来进行持续的对话。”1 0 第三，后现代公共行政对话理论也为政府回应的转型提供了具有时代特色的 行政哲学基础。福克斯和米勒在后现代公共行政一话语指向中指出，“在官 僚机构中，鲁莽社会行动领域要被合理组织的行动领域所取代。对层级指挥程序 机会从言语上努力界定问题并界定应该就此问题所采取的措施”。换句话说，后 现代公共行政学者主张以“对话”的理念来替换以往的客观测量和理性分析，力 图将公共行政推向一个开诚命公的，通过与公民共享的话语交流来界定问题、解 决问题，导向真正公共利益实现的新局面。 综上所述，政府回应理论伴随着公共行政的发展进入了一个全新的治理 ( g o v e r n a n c e ) 时代。在这里，治理弥补了政治、行政的鸿沟，它意味着“各种公 共利益的或者私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是相互冲 突和不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。”其特征就在于政府和 公民社会之问共同拥有公共事务的治理权威，共同追求善治的目标一公共利益实 质性的实现，其本质上是公共管理权力之于社会的回归。作为善治的治理呼唤从 政府向公民中心化的转移和政府与公民之间服务关系的确立。由此，“民主治理 型回应 就理应成为公共行政“公众回应性”的主导承载模式，它是政府对于依 靠自身信息、技术和诚信优势通过与公民之间善意的对话交流和教导所引领出的 公民理性意志和利益的反应和回复过程。政府回应自此将不再是一个政府垄断的 9 李图强：现代公共行政中的公民参与，经济管理版社2 0 0 4 年版，第1 4 0 页。 1 0 【天】珍妮特v 登哈特罗们特b 登哈特：新公共服务一服务，而不足掌舵，中国人民大学出版 社2 0 0 4 年版，第1 6 6 页。 【荚】珍妮特v 登哈特罗伯特b 登哈特：新公共服务一服务，而不是掌舵，中国人民人学i i j 版 社2 0 0 4 年版，第3 9 页。 单方面作为：第一，它在与公民之间积极善意的对话中，确立和承接了来源于公 民利益升华的真实的公共利益，避免了回应的非理性短期效应。第二，公民作为 公共服务拥有者地位的确立，是回应的责任体系摆脱了之于政治的间接性和市场 的片面性，对公民直接负责、增强了回应的真实感和效度。可以说，治理的回应 实现了对于公共行政“公共性 的回归。 2 3 4 “民主治理型”政府回应的未来发展趋势 ( 1 ) 从工具意义到责任意义。 “行政管制型”回应是一个信奉价值中立的技术过程，它面对的是公共政策 高效贯彻中所产生的非主流意志和公民的个别利益诉求，并以垄断的话语权解释 问题和界定回应的内容。“市场服务型”回应在“公共服务市场 的隐喻中，被 迫积极地对身为顾客的公民加以高效、优质的回应服务，这并非源于捍卫公共的 责任使然，而是使回应乃至整个公共管理活动遵循市场的原则和经济要求，以一 定的服务质量留住客户，在维护社会系统的稳定基础上追求自身的根本利益的实 现。在“民主治理型 的回应中，因为基于真诚对话的合作基础和真实服务关系 的确立，回应承担的是政治、管理、法律责任的集合体，关注的核心是在高效、 科学的公共行政过程中最大限度地捍卫公共利益。正如“黑堡宣言 所宣称的， “公共行政者必须负责任地做出回应，这就是说，对合乎宪法和法律的特定的f 当要求做出凹应。不过，公共行政者对民选官员或公民的回应是有所不同的，不 应该是地震仪，也不是雇用的仆人，更不是忠实的仆人，只有这样，它爿能 在回应这个词中体现最高层次上的负责任。”1 2 ( 2 ) 从被动的单边主义到主动的双边对话。 “行政管制型 意味着政府在回应过程中的垄断地位和对回应内容界定的霸 权，接触公民意志之后的后续作为就是一个绝对的“黑箱”过程，非政治抽象化 的公民意志被认为是片面的、需要加以辅导和纠j 下的个别问题。“市场服务型” 为政府回应的主、客体交流领域营造了一个“超级市场”模式的空间，公民依靠 作为消费者的自由选择权在众多的互为竞争关系的回应服务之间做出权衡，不满 1 2 【美】加罩方斯莱公共行政与治理过程：转变美国的政治对话川中国行政管理，2 0 0 2 ，2 1 2 意则选择退出寻找其他特定的回应服务，但却无权更改服务的内容和发生机制。 “民主治理型”的多元权威主义和话语共享权，打破了政府回应单向性的传统， 回应作为公民中心主义的公共服务一部分，其价值标准来源于多元对话对公共利 益的真实界定，过程中贯彻着通过协作对公共问题的理解；公民话语权成为政府 回应的合法要件，公民积极地从事对政策制定过程和政策内容的界定。它显示公 民在议程的建立、政策选择的拟定以及政策对话的形成中具有平等地位。 ( 3 ) 从个体利益到公共利益关切焦点的转移。 “在传统中公共利益是在决策过程理性化中被发现的，因此它会自动导致公意 的贯彻执行，人的自由裁量权因其被限定为不得超出决策情景而被降低到最低或 者被消除。州3 所以说，“行政管制型”回应作为传统公共行政中一个“必要的变 异”过程，关注的只能是主观认定与公共利益相悖的个体特殊利益，并力图以 政府的自我解释和回复将他们化解，保障政策的高效实施。新公共管理崇尚抽象 公共利益终止论，“市场服务型 回应以公民个体利益之和来取代公共利益的实 现形式，虽然实现了公民个体利益和公共利益形式上的统一，但这种以“众意 取代“公意”假设却深深伤害了公共利益公平、互惠、道德的价值内涵，使强势 集团的意志操纵了公共服务的内容。作为善治的治理否定了政府、利益团体、公 民个体单独对于公共利益做出解释的合法性。因此，政府回应的主导价值观来源 于政府和公民社会之间的诚恳对话延伸出的真实的公共利益，对公民利益诉求的 回应也是对公共利益有机组成部分的反应和回复。所以说“民主治理型 的回应 实现了公民利益和公共利益的实质性政府回应的目光转移到了真实的公共利益 上来。1 4 通过对政府回应的宏观发展趋势的分析，可以看出建立“民主治理型 政府 回应模式是未来各国政府的发展方向，也应该是我国政府回应的目标。首先要考 察一下国外政府回应的状况，这对我国的建立“民主治理型”政府回应模式有借 鉴作用。 1 3 【英】s c h u b e f t ，g l e n d o n 1 n h ep u b h c i i i t c r e s t i n a d m i i l i s t r a i i v ed rc i s i o n m a l 【i l l g ：ne o 化m ，ne o s 叩h y ， o r1 1 le o r y a m e r i c a np o h 五e a ls c i e n c er e v i e w ，1 9 5 7 5 1 ( 2 ) ：3 4 8 七8 1 4 千巍论“政府| 玎j 应”的内涵和主导模式转型fj 】探索，2 0 0