（教育学原理专业论文）关于我国民办教育当前发展的研究.pdf

中文摘要 y s 1 3 l l s 我国民办教育在2 0 世纪7 0 年代至8 0 年代的复苏，是与经济体制改革 相适应的教育变革。它的迅速发展得益于政府的大力支持和社会各界的广泛 参与。然而，作为与公办教育截然不同的教育形式，我国民办教育的发展又 受到教育体制内外的各种因素的制约，使得其目前的发展遇到了一系列的难 题。本文以民办教育发展四个方面的内涵为框架，勾勒我国民办教育发展的 现状和问题，分析产生问题的原因，探索解决问题的具体对策，以期对我国 - 民办教育在2 l 世纪的健康发展提供理论指导和政策性建议。 本文分三个部分。 第一部分：民办教育发展的概念界定。文章通过对民办教育、发展的阐 释，导出民办教育发展六个方面的内涵，即规模的扩大；结构的优化：体制 的改革；质量的提高：效益和适应性的增强。 第二部分：我国民办教育发展的现状及存在的问题。本部分从规模、结 构、体制、质量等方面把我国民办教育发展的现状和问题概括为：( 一) 发 展速度较快，初步具有了一定的办学规模，但目前不少学校招生困难：( 二) 结构布局已初步形成，但还需要进一步调整和规划；( 三) 投资体制改革取 得了较大进展，但产权归属不明的问题十分突出；( 四) 管理体制改革进程 因地而异，相对滞后的管理方式普遍存在：( 五) 教育质量参差不齐，教师 队伍结构不合理且不稳定的状况广泛存在。 第三部分：促进我国民办教育健康发展的对策。本部分从思想认识、教 育外部环境、教育内部运行机制三个角度提出了五点具体对策：( 一) 更新 观念，正确认识民办教育的地位和作用；( 二) 转变政府职能，实现政府对 学校的间接和宏观管理；( 三) 健全董事会制度，完善学校的内部管理体制； ( 四) 健全教师社会保障机制，加强民办学校的教师队伍建设：( 五) 加强 教学改革，以质量求生存，以特色求发展。 总之，我国民办教育发展是整体的、综合的过程，是一种整体性努力及 与之相伴随的一种整体性成就。本文旨在从宏观角度把握其现状和问题，并 在此基础上，提出促进我国民办教育健康发展的对策，以期早日迎来我国“公 办学校和民办学校共同发展的格局。” a b s t r a c t t h er e c o v e r yo f p e o p l e - m n e d u c a t i o nd u r i n g19 7 0 st ol9 8 0 si nc h i n ai sa n e d u c 撕o n a lr e f o r mc o r r c s p o r l d i n gt ot h er e f o 硼o fe c o n o m i cs y s t e m g r e a t s u p p o r t o fo u rg o v e n 蚰e n ta n d 、v i d ep a n i c i p a t i o no fd i 彘r e n ts o c i a l f i e l d s p r o m o t ei t sr 印i dd c v e l o p m e n t h o w e v e r ，d i s t i n c t i v e 丘d ms 协t e r u n e d u c a t i o n f 0 册，p e o p l e - n l ne d u c a t i o ni s r e s 啊c t e db ya l lk i n d so ff a c t o r si na n do u to f e d u c a t i o ns y s t e m ，w h i c hp r o d u c e sas e r i e so f p m b l e m st oi t sc u r r e n td e v e l o p m e n t 1 1 l i sa n i c i eb a s e st 1 1 c 舶m e w o r ko nt 1 1 e f b t l rc o r m o t a t i o n so fp e o p j e - n l l l e d u c a t i o n ，o u t l i n e si t sp r e s e n tc o n d i t i o n sa 1 1 dp r o b l e m s ，a n a l y s e s 山er e 韶o n sf o r m e ma r l dc x p l o r e st l l es p e c i f i cm e a s u r e st os 0 i v et l l e ms o 船t oe x p e c tt oo 行h t h e o r c t i cd i r e c t i o n sa i l dp o l i c ys u g g e s t i o n sa b o u ti t sh c a l t t l yd c v c l o p m e n ti nt 1 1 e 2 1 “c e 哪 t h i sa r t i c i ei sd i v i d e di n t ot l r e ep i n s t h ef i r s tp a r te x p l a i n sw h a tt h ed e v e l o p m e n to f p e o p l e r u ne d u c a t i o nm e a n s b ye x p o u n d i i l gp e o p l e n m c d u c a t i o na r l di t s d e v e l o p m e n t n l e a r t i c l e p u t s f 0 ，a r dt h cf 0 1 l o 、i n gs i xi n t e n s i o n s ，m a ti s ，e x p i l l s i o no fs c a l e ，o p t i m i z a t i o no f s 妞l c m r e ，r e f o n no fs y s t e m ，i m p m v e m e n t o f q 岫l i 吼e n h a n c e m e n t o fb e n e 丘ta i l d a d a p 仞i b i l 崎 t h es e c o n dp a r tp r e s e n t st h ep r e s e mc o n d i t i o m 缸de x i 蛐gp r o b l e m 5o f p e o p l e r u ne d _ u c a t i o n a c c o r d h gt o 池s c a l e ，s m 圳：嗽，s y s t e i na i l dq i l a i i 吼t l l i s 口a f ts 蚰蚰捌z e si t sc u 腓n tc o n d j 亡i o n sa n dp r o b l 锄s 船f 0 儿o w s ：( 1 ) t 1 1 e 驴e do f d e v e l o d m e mi sr a t h c rf a s t 锄df o n n sac e n a i ns c h o o l a l e ，b u tc u r r c m l ym a l l y s c h o o l ss h o r to fs t i l d e n t s ( 2 ) s 廿i l c t u r e a n dc o m p o s m o nh a v eb e e nf o m e d p r e l i m i n a r i l y b u ts t i l la 觚h e r a d j u s 仃n e n t a i l dp r o 掣锄( 3 ) r e f o mo f i n v e s 缸n e n t s y s t e mh a sm a d eg r e a tp r o 铲e s s ，b m 也ep r o b l e mo fv a g u ep o s s e s s i o no fp r o p e r t y r i g h t si sv e r yp r o j e c t i n g ( 4 ) r e f o m lo fm a n a g e m e n ts y s t e mi sd i f f b r e ma c c o r d i n g t o p l a c e s ，t 1 1 er c l a t i v e l yl a g g i n gm a f l a g e m e n tm e a i l sw i d e i ye x i t ( 5 ) a l s ot h e c o n d i t i o n so f u m i d y e d u c a t i o n q u a j i t ya n du l l r c 鹊0 1 1 乏山i ea n du n s t c a d ys 虮l c t i l r eo f t e a c h e r se x t c n s i v e l yc x i s tt o o t h et l l i r dp a r ti sm c a s u r e st op r o m o t em e h e a j t l l yd e v e l o p m e mo f p e o p l e - r u n e d u c a t i o n h e r ea r ef i v es p e c m cm e a s u r e sc o n c e n l i n g 也r c ea s p e c t s ：m o u g h ta n d r e a l i z a t i o n ，m eo u t s i d es u r r o u n d i n g so f e d u c a t i o na r i dt 1 1 ei n s i d er o u t em e c h a r i i s m o fe d u c a t i o n ( 1 ) r e n e wc o n c e p t sa 1 1 dr e a l i z ei t sp o s i t i o na n dr o l ec o r r e c t l y ( 2 ) t r a n s f b mt h em n c t i o no fg o v e r r 髓e n ta n dr e a l i z ei t si n d i r e c ta 1 1 dm a c r o s c o p i c m a n a g e m c n t ( 3 ) s t r e n g c h e nt h ed i r e c t o r - b o a r di n s t i m t i o na j l dp e 彘c tt l e i n s i d e m a n a g e m e n ts y s t c m ( 4 ) a m p l i 黟m es o c i a je n s u r em e c l 啪i s mo f t e a c h e r sa 1 1 d s t r e n g t l l e n m ec o i l s t l l l c t i o no f t e a c h i n g 乜d o p s i n p e o p l e - n l n s c h o o l s ( 5 ) r e i n f o r c et e a c l l i n gr e f o 姗t oa i ma te x i s t e n c eo nq u a l i t y 觚dd e v e l o p m e mo n c h a r a c t c r i s t i c i n s h o r t ，t h ed c v e l o p m e m o fp e o p l e - m ne d u c a t i o ni s 缸e “r ea n d c o m p 叫_ l e n s i v ec o u r s e ，i s as y n t h e “c a j i ye 肋r ta i l d 龃a c c o m p a l l y i n g ，h o j e a c l l i e v e m e m t l l i sa r t i c l ea i m sa tm t e r i n gi t sp 糟s e n tc o n d m o ma r l dp r o b l e m s m a c r o s c o p i c a l l y 锄da c c o r d i n g l yp o i n t so u tm e m e a s i l r e st op r o m o t ei t sh e a l t l l y d e v e l o p m e n t ，e x p e c t i n gt 0 s e tu pt h ep a n e mt 1 1 a ts t a _ t e - o w n e da n dp e o p l e - m s c h o o l sc 姐a d v 强c et o g e 血e r 器e a r l y p o s s i b l cmc l l i l 仇 2 关于我国民办教育当前发展的研究 引言 我国有着悠久的民间办学传统。最早可以追溯到春秋战国时期，近现代民间 办学产生于清末，兴于民国，1 9 4 9 年中华人民共和国成立后，被合并于公立学校。 经过三十年左右的沉寂，我国民办教育在2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初伴随改革开 放的春风得以复苏，并迅速发展。这是与我国经济体制的改革相适应的。民办教 育的发展大大推动了教育的多样化，增加了教育投入，促进了公办学校与民办学 校的竞争。它的重要作用和地位得到了国家政府的认可。在1 9 9 9 年召开的全国第 三次教育工作会议上，朱总理指出：“要进一步改变政府包办教育的状况，鼓励社 会力量的多种形式办学，形成以政府办学为主体，公办学校和民办学校共同发展 的格局，凡符合国家法律规定的办学形式，都可以大胆试验，在发展民办教育方 面可以迈出更大的步伐。”o 从规模和速度上看，我国民办教育在8 0 年代中期至9 0 年代中期，由于民间 办学的积极性在长久的压抑后突然得以释放，如灌满的水库被突然开闸，其冲击 力就显得非常大，此时处于卖方市场，所以发展较快。而进入9 0 年代末期以来， 我国民办教育由卖方市场进入买方市场，其发展速度放慢，在激烈的竞争中，不 少学校正面临生存和发展的困境，些学校纷纷倒闭。可以说，我国民办教育进 入2 0 世纪9 0 年代末以来，走到了发展中的关键期，能否顺利地渡过这个时期， 不仅关系到民办教育自身的发展，而且关系到我国教育改革的前景。鉴于此，笔 者以民办教育发展的理论为指导，立足于我国民办教育发展的现状，寻找其当前 所遇到的问题，分析其原因，探索解决问题的对策，以期对我国民办教育在2 l 世 纪的健康、稳步发展提供一些理论指导和政策建议。 一、民办教育发展的概念界定 。转引自胡卫、丁笑炯主编：聚焦民办教育立法) ，教育科学出版社，2 0 0 1 年版，代序第1 1 页 1 ( 一) 民办教育 目前，在我国与“民办教育”有关的概念表述有“社会力量办学”、“民办学 校”、“私立学校”等，但严格说来它们的内涵与外延并不相同。“社会力量办学” 源于1 9 8 2 年的宪法中关于“国家鼓励集体经济组织、国家企事业组织和其他社会 力量依照法律规定举办各种教育事业”的条款。0 1 9 9 7 年的社会力量办学条例 进一步将“社会力量办学”限定为“企业事业组织、社会团体及其他社会组织和 公民个人利用非国家财政性教育经费，面向社会举办的学校及其他教育机构的活 动。”o 因此，只要不是国家和政府机构，只要利用的不是国家财政性教育经费， 所举办的学校或教育机构均在社会办量办学范围之内。“民办学校”的概念来自于 “民办高等学校系指除国家机关和国有企事业组织以外的各种社会组织以及公民 个人，自筹资金，依照本规定设立的实施高等学历教育的教育机构”。o 这里设置 者排除了“国家机关和国有企事业组织”，经费来源界定为“自筹资金”，实旌教 育的性质规定为“学历教育”，即正规教育。因此，其外延比“社会力量办学”小 得多。“私立学校”专指个人出资兴办的学校，其外延最小。 在有关法律法规条例之外，教育理论界对“民办教育”的界定主要有以下几 种观点：一是产权观。这种观点把“民办学校”与“公办学校”的“办”字理解 为“举办”和“经办”两层含义，举办是指所有权，经办是指管理权和经营权， 区分学校的性质应把学校的所有权和经营管理权相分离。学校的性质，即学校究 竟是民办学校还是公办学校应由其所有权来决定，谁举办，谁就是法人代表。二 是根据学校经费来源区分公办学校和民办学校，认为凡是主要依靠国家财政拨款 所办的学校属公办学校，除此之外，均为民办学校。不管学校是谁办的，只要是 用非财政性教育经费，就是民办的。三是认为界定民办学校应有定性和定量两个 方面的标准。所谓定性标准，即学校使用的为非国有资产；所谓定量标准，则针 对目前大量存在的公、民合作办学现象，要求限定资产比例，投资数额达到一定 比例的为民办学校。 4 埔。转引自胡卫、丁笑炯主编：聚焦民办教育立法 。教育科学出版杜，2 0 0 1 年版第3 4 2 、3 5 4 、3 4 9 页 本文所探讨的“民办教育”，在内涵上有三点：一是办学主体是非国家政府机 关、非政府教育行政部门、非国有企事业单位；二是办学经费是非财政性教育经 费；三是面向社会招生。从外延上看，包括我国从学前教育至高等教育阶段的各 级各类的民办学校和其他教育机构，在时间跨度上是指改革开放二十多年来民办 教育的发展状况，其中主要探讨的是自1 9 9 7 年以来，我国民办教育发展所面对的 问题及其解决对策。 ( 二) 发展 发展即指一种活动过程，又意味着活动的结果状态。广义的发展指的是变化， 狭义的发展意味着“进步”。发展的主体有多种理解和选择，可以是人，也可以是 社会存在和社会意识，在社会存在中，包括经济发展、社会变迁、政治变革及文 化教育进步等。发展就其动态的意义，是描述人类社会变化的最恰当的词，从静 态的角度来看，发展不可能存在一个终极的、标准的定义，因为人类社会永远处 于变化之中。 工业革命以来，人们对发展内涵的认识经历了三个阶段，形成了三种不同的 发展观。 一是2 0 世纪5 0 年代以前的传统发展观。由于发展的概念首先是从对经济问 题的研究开始的，因此传统发展观和经济学紧密联系在一起，它认为：经济增长 就是经济发展，经济发展就是数量指标的增长。 二是5 0 年代至8 0 年代末的整体性发展观。这种发展观的形成以弗朗索瓦佩 鲁的新发展观的出版为标志，佩鲁指出：“发展同作为主体和行为者的人有关， 同人类社会及其目标和显然正在不断演变的目的有关。一旦接受了发展的概念， 就可望出现一系列新的发展，与之相应的是人类价值观念方面的相继变革，在历 史上，这些价值观念正是以这种方式转化为行为和活动的”。这种新发展哲学主 张发展应以社会和人的发展为中心，认为发展的出发点应该是社会和人的需要， 这不仅包括物质的而且包括与民族文化价值和传统相一致的社会文化和精神需 。转引自房剑森著：高等教育发展论广西师范大学出版社。2 0 0 1 年敝，第2 6 2 7 页 3 要。总之，整体性发展观认为发展是一个整体的、综合的、内生的过程，是一种 整体性努力及与之相伴随的一种整体性成就，是为一切人的发展和人的全面发展。 三是9 0 年代以来的可持续发展观。尽管人们对可持续发展概念的理解和定义 很不相同，但一般公认的是挪威首相格布伦特兰的“既满足当代人的需要，又 不致损害子孙后代满足其需要之能力的发展”。o 可持续发展的基本原则有三点： 一是发展的持续性，这是其原生的也是其基本的含义，即要把当代的发展与未来 的发展有机地结合起来，要以未来发展的可能性作为制定当代发展战略的前提； 二是发展的整体性，人类社会是一个整体，发展也必然是一种整体性发展，任何 一部分的滞后，都将波及到整体；三是发展的协调性，发展应是人类与自然、发 达国家与发展中国家、物质和精神协调与和谐的发展。可持续发展观同样表达了 一种整体性的要求，但它又超出了在同一个层面上谈论发展的整体性问题，而是 从纵向的角度保证人类具有长远的持续发展的能力。 从发展的历史演变可以看出，其内涵在不断地被深化，经历了从单纯的物质 经济增长这一指标“点”到多个指标的整体“面”，再到考虑未来的时空“立体” 两个大的转变过程，但这三点不是相继替代而是内涵不断扩大、包容性更强的概 念演进过程。 ( 三) 民办教育发展的内涵 基于以上对民办教育和发展的考察，笔者认为民办教育作为一种社会存在， 其发展是民办教育的“进步”过程，是一个从低级向高级，由一个较低的水平或 地位提高到一个较高的水平或地位的运动过程，它不是指单纯某个方面的进步而 是指多个方面的共同发展，是一个综合的、系统的、全面的发展过程。具体而言， 笔者认为民办教育发展主要体现在以下六个方面。一是教育规模的扩大，主要指 学校数量的增加，办学规模的扩大，教育者和受教育者人数的增加。二是教育结 构的协调与优化。三是教育体制的改革，主要指投资体制和管理体制的改革。四 是教育质量和水平的提高。五是教育系统后劲的增强，即系统具有一定的活力和 。转引自房剑森著：高等教育发展论) ，广西师范大学出版社。2 0 0 1 年版第3 l 页 4 较高的效率。六是适应性的增强，即民办教育的规模、结构、体制、质量、效益 要与当时的政治经济发展水平相适应。民办教育发展这六个方面之间的关系是： 一是前者是后者的基础，没有前者就无所谓后者。二是后者是前者的递进，或者 说，后者应该包含了前者。三是民办教育质量和效益是两个综合性的概念，是多 种因素共同作用的结果，民办教育的适应性是一个更具综合性的概念，它的实现 集中体现在其前五个指标的完成上。因此，本文在探讨民办教育的发展时，主要 从民办教育规模、结构、体制、质量几个方面入手。 但是，在研究中，还需要明白的一个问题是：既然把民办教育发展作为一个 过程，就必须明白其发展的正确方向，符合该方向的发展才是进步的，否则，就 是退步的。那么，确定民办教育正确发展方向的标准是什么昵? “发展研究”把为一切人的发展和人的全面发展作为说明发展本质的基点。 1 9 8 7 年，世界环境与发展委员会的报告又将发展推向了一个新的高度，它认为： “满足人的基本需要及其进一步的愿望，应当是发展的目标，它包含着经济和社 会的有成效的变革”。o 这一发展观把人在精神和社会生活方面的全面发展放在重 要的位置，以满足人的基本需求和消灭贫困作为发展的目标：把发展看成对人类 的最终关怀，把人这一社会经济活动的主体看成是社会经济发展的最终目的。教 育作为人的发展的有力手段，其目的在于促进人的全面发展，这已是一个不争的 事实。民办教育作为整个大教育系统的一个子系统，其出发点和归宿也必然在于 促进一切人的自由而全面的发展。尽管中国民办教育在2 0 世纪7 0 一8 0 年代的复 苏和快速发展得益于政治经济体制改革等外力的催生。但是这一外在条件的成熟 并不必然地形成民办教育大发展的历史洪流，其发展的最根本动力还是来自于人 们的教育需求，是现行教育供给无法满足人们受教育需求的必然结果。因此，笔 者认为我国民办教育的发展。其基本功能既不是弥补了教育经费之不足，又不是 促进了教育体制的改革，而是增加了教育供给和促进了教育的多样化，使人们强 烈的多样化的教育需求得到了一定程度的满足，从而促进了尽可能多的人的发展 和人的全面发展。 。转引自陈庆德著：发展人类学引论) ，云南大学出版社2 0 0 1 年敝，第2 7 2 8 页 5 二、我国民办教育发展的现状及存在的问题 改革开放以来的我国民办教育经过二十多年的发展，走过了一个从无到有， 从小到大，从单到多样的快速发展和不断壮大的过程，从而以一种全新的姿态 活跃于中国的大地上，为我国的教育改革注入了无限的生机和活力。可以说，没 有民办教育在2 0 世纪末的崛起，就没有今日教育改革中百花齐放、百家争鸣的局 面。然而，事物总是在矛盾中发展，我们既要看到其取得的成绩也必须直面其问 题，通过探究问题产生的原因，为找到解决问题的对策提供基础。 ( 一) 发展速度较快，初步具有了一定的办学规模，但目前不少学校招生困 难 从办学类型上看，可以把我国民办教育自1 9 7 8 年以来的发展分为这样三个阶 段：1 9 7 8 一1 9 8 5 年的整顿恢复及孕育阶段：1 9 8 5 一1 9 9 2 年的起步发展及探索阶段： 1 9 9 2 年至今的积极发展及规范阶段。在第一个阶段，主要是一些非学历的和职 业培训性质的以成人为主要对象的业余学校陆续出现，并得到了初步发展。在第 二个阶段，除了非学历教育的职业学校和业余学校得到进一步的发展外，民办中 小学也获得了较大的发展。1 9 9 2 年底，我国有民办学校2 万余所，其中，中小学 1 6 0 0 多所，在校生近2 0 万人。o 在第三个阶段，除了非学历教育的继续发展之外， 以学历教育为主的民办中小学开始大规模地出现，同时国家审批的民办高等学历 教育学校也不断增加。 截至2 0 0 0 年底，我国共有各级各类民办学校和教育机构“2 9 8 所，在校学生 6 9 9 4 1 万人。其中，幼儿园4 4 3 1 7 所，占幼儿园总数的2 5 2 ；小学4 3 4 1 所，占 小学总数的0 7 8 ；普通中学( 含初中、高中) 3 3 1 6 所，占普通中学总数的4 3 ； 民办职业中学9 9 9 所，占职业中学总数的1 1 3 ；在高等教育阶段，具有独立颁 发学历文凭资格的民办高校4 3 所，民办非学历高等教育机构1 2 8 2 所，其中，实 施高等教育学历文凭考试试点的民办高等教育机构3 7 0 余所。o 这表明，我国民办 。胡卫主编：民办教育的发展与规范) ，教育科学出版牡2 0 0 0 年版，第1 0 页 o 钱淑嫒t 私立学校综论，教育评论 ，1 9 9 4 年第2 期，第l 卜2 0 页 o 引自2 0 0 1 年1 月1 日中国教育报) 6 教育在各个办学阶段都占有了一定的比例，初步具有了一定的办学规模。 然而招生不足是目前不少民办学校面对的首要生存问题，它直接影响到民办 教育规模的扩大。这在民办高等教育阶段尤其突出。如广东省2 0 0 1 年8 所参加全 国高校统一招生的民办高校计划招生8 5 9 3 人，实际到校数只有3 5 5 3 人，只占招 生计划数的4 1 。如私立华联学院这样的广东首家民办高校，有一定的声誉，计 划招生9 5 0 人，实际到校也只有4 2 0 人。o 一些非学历教育和专修学院更因招不到 学生而停办。招生不足，使得民办高校的规模普遍较小，这样民办学校就无法形 成一定的规模效益，一方面造成现有资源的巨大浪费，另一方面也使学校无法走 内涵式发展的道路，无法实现办学质量的不断提高，甚至使一些民办学校走向倒 闭。在基础教育阶段，民办学校的招生情况也并不乐观。由于招生不足，截至 2 0 0 1 年上半年，全国已有9 9 所民办学校倒闭，其中，广东有i i 所，山西有5 6 所，2 0 0 0 年北京个别民办学校一学期仅招收一个班或十几个学生。国 造成民办学校招生不足的原因既有外部的，又有民办学校自身的原因。外部 原因主要有：一是基础教育阶段独生子女政策已在教育领域日益显效。我国入学 儿童和青少年日益减少，到2 0 0 4 年将进入低谷，受这一因素影响，学校的数量也 在减少。近年我国小学总数已由6 8 万所减为6 0 万所，仅北京2 0 0 0 年就减少了 7 0 0 所，相当于总数的四分之一。初中校则减少了o 6 1 3 。o 二是“转制学校”的 冲击。近年来，一些公办学校纷纷借助原已形成的品牌优势，在政策的支持下， 采取增加招生名额、开办分校等形式，扩大招生规模，抢占生源市场，更有甚者， 出借自己的品牌给刚冈4 成立的学校，使民办学校之间的竞争趋向不平等化。三是 高校扩招对民办高等教育的冲击也很大。四是一些人为的招生“屏障”也阻碍了 民办高校的招生。如，民办高校跨省招生遇阻，没有专业设置自主权等。民办学 校自身的原因主要有：一是民办学校自身缺乏科学合理的规划和布局。在京津沪， 民办中小学曾以每年十几倍的速度发展。北京2 0 0 0 年底才暂停审批和受理民办学 校的办学申请。二是一些学校办学质量和管理存在许多问题，在发展和竞争中被 。引自中华职业教育社阿站：幽曲面5 q 噶姐 引自2 0 0 1 年7 月2 0 日生活时报 淘汰是民办教育自身发展的必然结果。我国的民办教育事业在经过了二十年的发 展之后如今已由规模效益进入规模效益和质量效益并重的阶段。 ( 二) 结构布局已初步形成，但还需要进一步调整和规划 从层次结构上看，办学领域广泛，已经形成了多层次的办学格局。与公立学 校相比，除了无研究生阶段的教育外，我国的民办教育已涉及到了所有的教育层 次和类型，从幼儿园、小学、中学到大学，有学历教育和非学历教育，既有普通 教育，又有职业教育，既有正规教育也有非正规教育。2 0 0 0 年底，我国民办幼儿 园占全国幼儿园总数的2 5 2 ，民办小学在校生1 3 0 8 l 万人，占小学阶段在校生 总数的l ：普通中学( 含初中、高中) 在校生1 4 9 4 7 万人，占普通中学在校生总数 的2 。民办职业中学在校生3 0 3 4 万人，占职业中学在校生总数的6 0 3 ；在高 等教育阶段，具有独立颁发学历文凭资格的民办高校在校生比上年增加2 万余人。 民办非学历高等教育机构注册学生数9 8 1 7 万人。回从各个阶段民办教育在校生占 整个阶段学生的比例来看，义务教育阶段，主要由国家投资，这一块民办教育所 占比率较低，民办教育在幼儿园阶段和高等教育及职业成人教育阶段的比率相对 较高，这符合私立教育发展成熟国家的总体走势。 未来十年我国民办教育发展的重点将向非义务教育及非正规教育拓展。这是 因为随着“普九”进程的基本完成，高中入学压力大大增加。另外，知识经济时 代的到来，也要求高等教育规模不断扩大，这需要很多资金的投入，而政府的资 金主要应投向重中之重的基础教育。人们对高中及高等教育的需求与政府对其投 入不足之间的巨大空白地带就是民办教育发挥作用的最好场所。这种趋势在经济 发达城市已成事实。在上海，民办高中1 9 9 6 年是3 9 所，1 9 9 7 年增加到6 9 所， 1 9 9 8 年增加到9 1 所，到2 0 0 0 年7 月，在上海的高中生中，民办中学学生所占比 例已达1 9 ，位居全国首位。o 从区域结构上看，地区发展很不平衡。由于我国的中西东部地区的经济发展 水平不同，民办教育在这三个地区的发展也呈现强烈的不平衡，具体表现为：东 。引自2 0 0 1 年1 月1 日中田教育报) 。引自中墨民办教育网站：幽6 盥! 西丛：q 匝。蛆 部地区民办教育在各个阶段都发展迅速，发挥的作用也越来越大；中部地区，民 办中学和民办高等教育机构发展较快，呈现上升势头：西部地区，民办小学形成 了一定规模，但中等和高等教育发展缓慢。民办教育地区发展不平衡是各地政治 经济发展不平衡的直接结果。对此，笔者认为不能简单地强求划一，而应采取非 均衡发展战略。非均衡发展至少包括两个方面：一是分区域发展。贫困地区和欠 发达地区仍以政府办学为主，民办教育在高中阶段和高等教育阶段的比例均不应 过高。而在沿海发达地区，在高中阶段应鼓励民办教育和公办教育平分秋色，在 高等教育阶段，民办教育可超过公办教育。二是分阶段发展。各地区可以在本地 现有民办教育基础上，以5 年为一个阶段，每阶段以一定的比例逐步提高民办教 育规模。 ( 三) 投资体制改革取得了较大进展，但产权归属不明的问题十分突出 与公办学校单一的国家投资相比，我国民办学校在投资体制改革中取得了很 大的进展，主要体现在以下三点：一是投资主体多元化，有经济回报要求的投资 者比例较大。民办学校举办者的成分比较复杂，包括企业、事业组织、社会团体、 公民。既有独办的，也有合办的，目前合办多于独办。从举办者投入资金的性质 来看，有捐赠、借贷和投资三种。目前我国民办教育的投资人大多希望有一定的 经济回报。这是因为虽然我国改革开放已进行了二十余年，民间资本有了一定程 度的发育，但真正的大企业家还极少，能像邵逸夫、陈嘉庚、田家炳这样捐资教 育的人就更少，甚至没有。因此，投资民办教育者要求有一定的经济回报，这是 我国在近几十年必须面对的事实。否则，一味地强调教育是公益事业，从而在政 策上给予太多的限制，将不利于民办教育的成长和壮大。 二是“转制学校”成了民办学校与公办学校之间的过渡地带。我国自1 9 9 3 年 在个别省、市开始试点公立学校“转制”，到1 9 9 8 年底已有l o o o 家公立“转制” 学校在1 2 个省、市开办，而且在未来的几年中还将保持快速发展的势头。公立学 校“转制”是指：7 全民所有制公办学校由具有法人资格的公民个人或社会团体依 法承办后形成的以资产公有、日常经费自筹、办学自主为特征的办学体制。1 它占 9 有了两种体制的共同优势，在与“国有公办”学校的竞争中，它可以筹集社会基 础教育投资，可以在学校与教师之间形成灵活的双向选择机制，从而扩大教育资 源增量，极大地改善办学条件，保证办学质量。在与“民有民办”学校的竞争中， 它有较好的教师福利制度和一定的基础设施，从而使师资队伍比较稳定，并且可 以用积累资金不断改善办学条件，吸引到更多的生源。“转制学校”的上述明显优 势，就使得它与民办学校、公办学校之间处于不平等的竞争之中。然而，学校改 制是教育体制改革的一部分，改制的出发点是对自身的扬弃，目的是增强现有公 立学校的活力，加速薄弱学校建设，保证教育的顺利实施。转制是办学体制改革 过程中的产物，具有存在的合理性。如美国2 0 世纪8 0 年代以来，出现的特许学 校、二次机会学校、选择性学校都属于这种非公非民的学校。但必须指出的是， 由于转制学校产权不明，转制只是一个中间阶段，它的终极目标是通过赎买或租 赁的形式，使产权关系明确起来。 三是教育股份制、教育集团模式、中外合作办学将成为民办教育发展的新趋 势。教育股份制1 9 9 6 年发源于浙江省台州市的台州教育股份实业有限公司。它的 所有权和经营权分离保证了学校办学的自主权，有利于学校按教育规律办事，同 时投资者有从股权中获得资产收益和有转让股权的权力，但不能抽回属于他的那 部分资产，这一特点为学校的健康发展提供了安全稳定的资金来源。因此，教育 股份制这一新的办学体制。具有典型意义，只要股份充分细化，它对单个投资人 资金实力的要求几乎可以不受当地经济发展水平的制约，这一集小钱办大事的办 学方式，具有在全国范围内推广的价值。教育集团办学是我国办学体制改革中出 现的一种全新的办学模式。它凭借其产业群的丰厚收益和充足的资金流量进行规 模化投资，采取前瞻性规划设计和高标准设施配套，创设一流的教学环境，引进 现代化的管理机制，形成高投入、高起点、高标准、高速度、高效益的办学特点。 因此，在日益强烈的教育竞争中，教育集团办学有着强大的生命力，是我国民办 教育发展的必然选择之一中外合作办学近几年来发展十分迅速，已成为中国教 育对外交流与合作的一种重要形式。加入w t d 以后，中外合作办学将得到加强。 对此，笔者认为，我们既要完善相应的政策法规，加强对中外合资民办学校的监 1 0 督、管理，还应不断提高我国民办教育的质量，增强其国际竞争力。 我国民办学校由于其投资主体的多元化、投资方式的多样化( 实物形式的校 舍和设备、资金形式的捐资和股份、政策性的优惠土地和税收减免等) ，又加上在 初创时期，没有明确学校的产权归属及有关政策法律的模糊性，目前民办学校产 权归属不明的问题十分突出，它严重地制约和影响着民办学校的发展。据业内人 士说，1 9 9 6 年、1 9 9 7 年前后是民办高校发生利益官司的高峰期，有举办者之间打 官司的，有举办者和管理者打官司的，不一而足。学校产权不明是我国民办学校 发展的最大阻力，一方面，它破坏了学校领导班子之间的团结，使学校的正常发 展受到极大的破坏，甚至破产：另一方面，它打击了投资人的积极性，使学校无 法吸收更多的资金来实现规模扩张，而只能处于低水平的重复办学之中，这大大 阻碍了学校教育教学质量的不断升级，这也是我国目前无法出现与公办名牌大学 齐名的民办高校的原因之一。 造成产权不明的根本原因从政策上讲是1 9 9 7 年3 月颁布的社会力量办学条 例。该条例第6 条规定：“社会力量举办教育机构，不得以营利为目的。”第3 7 条规定：“教育机构的积累只能用于增加教育投入和改善办学条件，不得用于分配， 不得用于校外投资。”第4 3 条规定：“教育机构清算后的剩余财产，返还或者折价 返还举办者的投入后，其余部分由审批机关统筹安排，用于发展社会力量办学事 业。” 因此，要解决民办学校的产权和经费问题，根本的办法是在政策上取得突破 性进展。目前在其它行业都处于买方市场的情况下，只有教育仍处于卖方市场， 按资本的寻利性规律，没有哪个行业，哪个部门是只有强烈的社会需求而找不到 资金、找不到人来投资或消费的。而投资不是捐资，必须要求回报，这是符合产 业的投入产出的经济学基本原理的。如果认可办学是一种投资行为，就要允许合 理回收，否则社会资金投入教育的数量将受到很大的限制。民办教育追求合理的 投资回报，不能与“以营利为目的”混为一谈。以营利为目的，是指投资者“开 学店”，把办学作为弁取暴利的手段，将利润作为个人的收入分配。而追求合理回 报，是指学校利用经营所得，回报投资者或用于滚动发展，或设立基金保障学校 可持续发展。笔者认为从我国国家教育投入的现状来看，只有真正形成了教育市 场，投资回报利益激励机制发挥作用，才能最终解决民办学校经费短缺问题。“鼓 励社会投资，允许合理回报”的教育产业政策的制定势在必行。当然，这需要考 虑教育产业的特殊性和公益性，采取不同于企业的多种回报方式。 ( 四) 管理体制改革进程因地而异，相对滞后的管理方式普遍存在 民办教育管理体制改革包括政府对民办学校的管理体制的改革和民办学校内 部的管理体制的改革两个方面。 第一，政府对民办学校管理体制的改革。政府的支持与鼓励对民办教育的发 展起着举足轻重的作用。各地民办教育发展的不平衡不仅与所在地区的经济及其 它社会状况有关，也在很大程度上体现了所在地方政府或当地教育行政部门在发 展民办教育政策方面的差异。自1 9 9 4 年山东省济南市制定了全国第一个关于民办 教育的地方性法规，到1 9 9 9 年1 月全国已有1 4 个省、市制定了有关民办教育的 地方性法规。有的地方政府积极支持，政策优惠，管理规范，对民办学校征地、 贷款等给予优先、优惠。还有的设立了对民办学校的表彰、鼓励制度。为解决民 办学校的师资问题，还设立了“民办教师流动中心”在这些地方，办学人信心 较足，学校的办学行为比较规范。发展势头良好。 例如：浙江省出台了社会力量办学的“五个允许”： 允许企业、个人投入学校的建设资金税前列支； 允许以股份制形式筹措办学资金； 允许学生家庭以适当形式参与学校建设； 、允许学校按生均培养成本确定收费标准； 允许学校建筑用地按公益事业用地办理，并予以优先安排。 2 0 0 1 年浙江省政府又做出决定，按公用经费2 0 补贴民办学校。其中长白县 教委已决定，为民办学校发放“教育卷”，给义务教育阶段民办学校学生一次性补 贴5 0 0 元，给民办职业学校学生补贴3 0 0 元。由于这些地区的政府对民办中小学 。胡卫主编：民办教育的发展与规范 。弓l 自2 0 0 1 年7 月9 目光明日报1 教育科学出版社，2 0 0 0 年版第2 7 页 1 2 的扶持，在那里已出现了一批上规模、上挡次的民办中小学。 然而，就全国来说，像浙江省这样的做法并不普遍，普遍存在的是另一些情 况。一是只批不管，任其自生自灭，办学者得不到必要的支持，因而怨气颇多。 二是干预过多，管得太死，管理上缺乏服务意识，学校缺乏办学自主权。如有些 地区领导竟视民办学校为“异端”，由行政部门出面限制学生入学，或对家长施加 压力，说民办学校没有学籍，将来国家不允许开办等，有些基层领导甚至采取一 些手段制造公办学校入学不交费的假象，来限制民办学校的发展。 第二，民办学校内部的管理体制改革。民办学校的内部管理体制是指反映民 办学校内部机构设置及其相互关系的各种规章制度体系，它决定了民办学校内部 决策的制定、执行及有关方面关系的民主性、科学性和合理性。国内外的实践证 明：建立科学有效的董事会制度是民办学校内部管理科学化、合理化的关键所在。 但是，目前我国民办学校的董事会制度还十分不健全。据民办高教委对百所民办 高校的调查，成立董事会的占7 1 8 ，未建董事会的占2 8 2 。民办高校尚有较 大比例的学校没有建立董事会制度，对于民办中小学校而言，这个比例数字恐怕 就更低。即使对建立了董事会的学校来说，董事会实际发挥的作用及其与校长的 关系也是千差万别。有的看似董事事会制度，实则采取的是家族式管理，董事会 形同虚设，造成校长如走马灯似的更换。有的民办学校财务上并不真正独立，而 是控制在学校的举办者手中。有的民办学校将资金用于企业发展，有违办学宗旨： 更有甚者，董事会直接参与办学，所有权、管理权合一。出资人、办学人合一， 举办者左右学校重要问题的决策和学校的运作。 除了以上种种不规范运作方式外，我国民办学校中还普遍存在终身制和家族 制的管理方式。公办学校规定满6 0 岁( 最多6 5 岁) 就要退休，但民办学校没有 “第二次退休”机制。很多学校，都是七八十岁的老人在办学。福建某女子学校， 清一色的“余太君”，5 0 多岁的“穆挂英”看不到一个。上海工商学院是1 9 8 6 年 批准的上海第一所民办成人高校，校长8 0 多岁，几个副校长也7 0 多岁。老人办 。全田人大教科文卫委员会教育室、香港大学中国教育研究中心编写；民办教育研究与立法探索 广东高 等教育出版社，2 0 0 1 年版，第5 0 页， 1 3 大学，在过渡时期是可以的，但若没有一个机制来制约，是不行的。再看家族制 问题。公办学校的接班人由政府任命，民办学校只能自己去找，