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少5 3 7 0 5 1 西安建筑科技人学硕十学位论文 城市化进程中城乡结合部管理问题研究 兼对珠江三角洲地区城市化道路的探索 专业:管理科学与工程 研 究 生:陈 继 勇 指导教师:罗 福 周教授 庞 永 师副教授 摘要 随着城市化的快速发展， 我国各大城市基本上都面临着同样的问题城乡结合部 对城市化发展的制约。 本文以广州市为例， 从外来流动人口管理、 房屋建设及出租管理、 规划及规划管理及基层管理和管理体制等四个方面， 就其快速发展过程中城乡结合部地 区出 现的问 题进行了详细调查， 并对其存在的社会经济根源进行了 探索和反思， 找出 城 乡结 合部地区最为核心和根本性的两大问题:一是城乡二元体制对城市化发展的制约; 二是城乡结合部土地开发和管理机制的不完善，导致土地利用效率低下。 二元管理体制虽然在特定的历史条件下形成并发挥过积极的作用， 但是随着城市化 的发展，己经不能满足新的发展需求， 如何消除城乡二元壁垒， 推进城乡结合部地区的 可持续发展， 己 经成为城市化进程中城市管理方面必须解决的问题之一。 本文从二元管 理体 制的 形成、 特点、 构成要素以 及功能等方面， 分析和探讨了 其对城乡结合部城市化 发展的影响， 提出了 确定城乡协调发展， 促进城乡一体化的基本战略; 土地作为城市发 展过程中的一种特殊资本， 如何高效、 合理的利用和配置显得尤为重要。 由于我国国情 所致， 政府是城乡结合部城市化过程中 集体土地所有权的唯一购买者和国有土地的 唯一 供 给者， 因此我国的土地市场是一 个垄断市场。 本文通过对目 前城乡结合部地区土地运 行现状及效率的分析，提出了建立和完善城乡结合部土地市场的对策和建议。 城乡结合部管理问 题归根结底是城市化的产物， 城市化发展越快， 其问题也就越多。 因 此 从根本_ l 解决城乡结合部管理问题还要从城市化着手， 本文在最后对珠江三角洲 城乡结合部地区的城市化发展模式进行分析， 提出了珠江三角洲地区城乡结合部城市化 发展的对策，以供有关部门在城市管理中参照。 【 关 键 词】 :城乡结合部城市化二元体制土地管理 【 论文类型】 :应用基础 西安建筑科技大学硕十学位论文 r e s e a r c h o n t h e ma n a g e m e n t o f r u r a l - u r b a n c o n t i n u u m i n t h e co u r s e o f ur b a n i z a t i o n s p e c i a l t y : s c i e n c e a n d e n g i n e e r i n g o f ma n a g e m e n t n a m e : c h e n j i y o n g t u t o r : l u o f u z h o u p r o f e s s o r p a n g y o n g s h i a s s o c i a t e p r o f e s s o r ab s t r a c t wi t h t h e r a p i d d e v e lo p m e n t o f u r b a n i z a t i o n , a l m o s t a l l o f t h e l a r g e c i t i e s i n o u r c o u n t ry a r e f a c i n g t h e s a m e p r o b l e m w h i c h r u r a l - u r b a n c o n t i n u u m r e s t r i c t s t h e d e v e l o p m e n t o f t h e c i t i e s . a c a s e o f g u a n g z h o u c i t y i n t h e p a p e r , fr o m t h e m a n a g e m e n t o f e x t e rn a l fl o a t i n g p o p u l a t i o n , t h e m a n a g e m e n t o f b u i l d i n g c o n s t r u c t i o n a n d r e n t , t h e p l a n n i n g a n d t h e p l a n n i n g m a n a g e m e n t , t h e s y s t e m o f a d m i n i s t r a t i o n a l m a n a g e m e n t , t h r o u g h s u r v e y i n g t h e p r o b l e m s w h i c h a p p e a r e d i n r u r a l - u r b a n c o n t in u u m d u r in g t h e c i t y r a p i d d e v e l o p m e n t , s e a r c h i n g a n d r e t h i n k i n g t h e s o u r c e o f s o c i e t y a n d e c o n o m y , f in d i n g t h e m o s t c o r e a n d e s s e n t i a l p r o b l e m s i n r u r a l - u r b a n c o n t i n u u m: f i r s t , t h e r u r a l - u r b a n d u a l m e c h a n i s m r e s t r i c t s t h e d e v e l o p m e n t o f u r b a n iz a t i o n ; s e c o n d , t h e m e c h a n i s m o f t h e l a n d e x p lo it a t i o n a n d m a n a g e m e n t i n r u r a l - u r b a n c o n t i n u u m w a s i m p e r f e c t , w h i c h l e a d t o t h e l o w e r u s i n g e ff i c i e n c y o f l a n d . t h e d u a l m e c h a n i s m c a m e i n t o b e in g a t c e rt a i n h i s t o r i c a l c o n d i t i o n a n d m a d e a c t iv e l y e f f e c t , b u t w i t h t h e d e v e l o p m e n t o f u r b a n i z a t i o n , w h i c h c o u l d n o t m e e t t h e d e m a n d o f t h e n e w d e v e l o p m e n t , h o w t o e l i m i n a t e t h e r u r a l - u r b a n d u a l o b s t a c l e a n d p r o p e l t h e s u s t a in a b l e d e v e l o p m e n t h a v e b e e n b e c a m e a p r o b l e m t h a t m u s t b e s o l v e d i n c i t y m a n a g e m e n t d u r i n g u r b a n i z a t i o n . f r o m t h e f o r m, c h a r a c t e r i s t i c , i m p o rt a n d f u n c t i o n o f t h e d u a l m e c h a n i s m, t h e t h e s i s a n a l y z e d a n d s e a r c h e d i n fl u e n c e o f t h e r u r a l - u r b a n c o n t i n u u m s u r b a n i z a t i o n a n d r a i s e d s t r a t e g y o f t h e r u r a l - u r b a n h a r m o n i o u s d e v e l o p m e n t a n d u n i f y . l a n d a s a s p e c i a l c a p i t a l i n t h e c i t y d e v e l o p m e n t , i t i s v e r y i m p o rt a n t t h a t h o w t o u t i l i z e a n d d i s p o s e i t . b e c a u s e t h e s t a t e o f o u r c o u n t r y , d u r in g u r b a n i z a t i o n o f r u r a l - u r b a n c o n t i n u u m , g o v e rn m e n t i s a s o l e p u r c h a s e r o f t h e c o l l e c t i v e l a n d p r o p e rt y a n d a s o l e p r o v i d e o f t h e n a t i o n a li z e d l a n d , s o t h e m a r k e t o f t h e l a n d i s a m o n o p o l i z e d m a r k e t . t h e t h e s i s a n a l y z e d t h e l a n d ru n n i n g s i t u a t i o n a n d u s i n g e f f i c i e n c y o f t h e r u r a l - u r b a n c o n t i n u u m , a n d p r o v i d e d t h e s t r a t e g y t o e s t a b l i s h t h e m a r k e t o f rur a l - u r b a n c o n t i n u u m 2一 西安建筑科技大学硕士学位论文 t h e m a n a g e m e n t p r o b l e m o f r u r a l - u r b a n c o n t i n u u m e v e n t u a l l y w a s t h e r e s u l t o f u r b a n i z a t i o n . u r b a n i z a t i o n d e v e l o p s f a s t e r , t h e r e a r e m o r e p r o b l e m s i n t h e r u r a l - u r b a n c o n t i n u u m. t h e r e f o r e , t o s o l v e t h e m a n a g e me n t p r o b l e m o f r u r a l - u r b a n c o n t i n u u m a t a l l , w h i c h s t a r t i n g w it h u r b a n i z a t i o n . i n t h e l a s t u n i t , t h e t h e s i s a n a l y z e d t h e m o d e o f z h u j i a n g - d e t l a s u r b a n i z a t i o n , p o i n t e d o u t d e v e l o p m e n t s t r a t e g y o f u r b a n i z a t i o n i n r u r a l - u r b a n c o n t in u u m o f z h u j i a n g - d e t l a , t o r e f e r t o c e r t a i n d e v e l o p m e n t i n t h e c i t y ma n a g e me n t . k e y w o r d s : r u r a l - u r b a n c o n t i n u u m , u r b a n i z a t i o n , d u a l m e c h a n i s m , l a n d , m a n a g e m e n t typ e o f t h e s i s : a p p l i c a t i o n f u n d a m e n t 3一 西安建筑科技大学硕士学位论文 卜5 3 7 0 5 1 声明 本人郑重声明我所呈交的论文是我个人在导师指导下 进行的研究工作及取得的研究成果。 尽我所知， 除了文中 特 别加以 标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人己 经发表 或撰写过的研究成果， 也不包含本人或其他人在其它单位已 申请学位或为其它用途使用过的成果。 与我一同工作的同志 对本研究所做的所有贡献均已在论文中作了明确的说明并 表示了致谢。 申 请学位论文与资料若有不实之处， 本人承担一切相关 责任。 论 文 作 者 签 名 :哪日 期 : 3 . 4 ,s 关于论文使用授权的说明 本人完全了 解西安建筑科技大学有关保留、 使用学位论 文的规定， 即: 学校有权保留 送交论文的复印 件， 允许论文 被查阅和借阅; 学校可以公布论文的全部或部分内容， 可以 采用影印、缩印或者其它复制手段保存论文。 ( 保密的论文在论文解密后应遵守此规定) 论 文 作 者 签 “ :怜 够导 师 签 “ :灿日 期 : 7,d 3. 4, 8 注:请将此页附在论文首页。 西安建筑科技大学硕士学位论文 1 . 引言 1 . 1 问题的提出 我国是一个人口众多、土地资源相对贫乏的国家，这种状况决定了我们必须千 方百计地利用有限的土地资源，提高土地使用效益。城市土地既是一种不可再生的 稀缺资源 ( 填海造地毕竟是很少量的) ，也是城市经济和社会生活的基本空间条件 之一，是一种关系到国计民生的全局性和长远利益的资源。随着城市人口的增加和 城市规模的扩张，土地稀缺性的矛盾日 益加剧，如何合理、高效地利用土地资源显 得尤为重要。城市规划和土地管理部门作为城市发展的主要管理部门和专业机构， 近几年来尽管在许多方面取得了较大的进展，但由于长期以来受政府行政计划和土 地性质的约束， 在城市化发展的进程中， 对城市和乡村的结合地带( 即城乡结合部) 缺乏有效的规划与管理， 使得这些地带处于任其自由发展的状况， 呈现出“ 脏、 乱、 差” 等与现代城市格格不入的现象。如果这些问题不能有效的解决， 将会对城市的 更进一步发展产生不利的影响和制约，对土地资源也是一种严重的浪费，甚至对国 民经济的发展和社会进步产生阻碍作用。 在城市化水平不断提高， 城市规模向周边地区扩张的过程中，城乡结合部地区 原来的村庄变成了 “ 城市” ，田野耕地变成了楼房，农民变成了无地可耕的 “ 城市 流民” 。在城乡结合部改革的过程中，由 于农民 对土地补偿不满意而引发的“ 拆迁、 补偿官司” 问题， 最近几年来一直有增无减， 如果政府管理部门不引起足够的重视， 将会对社会稳定造成更大的负面影响，不可低估! 广州， 作为我国南部地区的现代化的都市之一， 在改革开放以来，进入了快速 的发展时期，但是在其快速的发展过程中，同样也面出现了城乡结合部地区进一步 阻碍城市发展的问题。在城乡结合部地区，由于传统的城乡分割管理体制，城乡之 间不同的利益结构， 缺乏有效的统一规划管理机制，导致管理体制混乱、土地利用 混乱、城乡用地矛盾突出、环境污染严重等诸多问题。在这些问题中，最为核心和 带有根本性的问题是城乡原有的二元管理体制对城市进一步发展的制约和城乡结 合部地区土地利用效率低下两个方面的问题。怎么样解决这些问题，己经严重制约 了广州市的进一步发展，同时，这些问题的解决也关系到能否实现广州市政府提出 的 “ 一年一小变、三年一中变、十年一大变”的发展目 标。本课题是在广东省教委 立项， 属 于 儿喇二舒珊 郸形 准 贱倾目 ， 从 这 一 点 来 洗 这 些 问 题 的 研 究剔剔嫦脚寸 。 西安建筑科技大学硕士学位论文 1 . 2 研究的意义 城乡结合部管理问题是伴随着城市化水平的不断提高以及城市规模的不断扩 大而形成和产生的，是最近几年来形成的新课题。从某种意义上来说，它是多学科 性的课题。由于我国城市化的发展， 在建国初期走了一些弯路， 在新中国成立以后， 为了追赶发达国家，快速实现国家工业化，我国走向了一条重工轻农的国家工业化 道路，国家着力发展重工业，而重工业作为资本密集型和技术密集型的工业，一开 始就排斥就业，不能大量解决农村剩余劳动力人口的就业和转移，这样使得我国城 市化发展远远滞后于工业化的发展。然而，西方国家工业化、城市化发展的历史表 明，工业化与城市化应当是同步进行的。 在改革开放以后，特别是进入二十世纪九 十年代，随着房地产业的蓬勃发展，我国的城市化进入了高速发展时期，城乡结合 部存在的问题已经成为阻碍城市更进一步发展的 “ 瓶颈” 。因此，对城市化进程中 城乡结合部管理问 题的研究显得非常迫切和需要。 本文就广州市城市化进程中城乡结合部管理问题进行了调查和研究，也是对城 市化问 题进行研究的一次尝试。 对于指导珠江三角洲地区管理及其发展具有一定的 理论意义和重要的现实意义。 1 )通过对广州市城乡结合部现状的调查和研究，有助于正确认识和理解现实 中存在的主要问 题，为政府有关部门制定决策、 采取措施解决存在问题提供依据。 同时， 对于加快广州市城市发展， 实现广州市政府在二十世纪九十年代末提出的“ 一 年一小变、三年一中变、十年一大变”的发展目 标提供指导意义。 z )城市化的快速发展，要求我们正确的把握城市化，把加强城乡联合提上日 程， 开辟 “ 城乡一体化”的发展新途径: 加强城乡联合，发展城乡经济在城乡融为 一体共同发展的广阔天地中进一步促进城市化发展。 本文通过对城乡二元管理体制 的形成原因、特征以及功能等因素的分析，有助于进一步认识城乡二元管理体制对 城市化发展的制约作用，对于消除城乡二元壁垒，实现珠江三角洲地区城乡一体化 发展具有指导意义。 3 )本文通过对城乡结合部地区土地市场运行现状及其运行效率的理论分析， 深入地探讨了在市场经济体制下建立健全城乡结合部土地开发管理机制所涉及到 的一些问题。这些问题的探讨和分析，对于建立完善的城乡结合部土地运行机制， 发展集约型的土地利用方式，提高土地使用的效率， 走可持续发展道路具有一定的 指导意义。 4 )通过调查研究，对于解决城乡结合部的 “ 三农”问题农业、农村、农 民，加快小城镇的发展与乡镇企业工业化发展起指导性作用。“ 三农”问题是我国 西安建筑科技大学硕士学位论文 社会主义现代化建设中不可忽视的重大问题，这正如党的十五届三中全会决议 中 共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定中所言:“ 贯彻落实党的十五大 提出的战略部署，实现我国跨世纪发展的宏伟目标，必须保持农业和农村经济的持 续稳定发展。十二亿多人口，九亿在农村，是我国的基本国情。农业、农村和农民 问题是关系到改革开放和现代化建设全局的重大问题。没有农村的稳定就没有全国 的稳定，没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农民的现代化就没有整个国 民经济的现代化。 ” 1 . 3 研究的主要内容 除了引言之外，本文的内容共分为四大部分: 第一部分即本文的第二章，是关于广州市城乡结合部现状的调查和反思。主要 就广州市城乡结合部地区存在的问题从外来流动人口管理、房屋建设及出租管理、 规划及规划管理以及基层管理管理体制等四个方面进行了调查和研究，分析了城乡 结合部存在问 题的特点、社会经济背景和根源以及对城市更进一步发展的影响。 通 过分析之后， 得出影响城乡结合部地区发展的原因。城乡结合部地区存在的诸多问 题中，从总的方面来讲， 最为核心和最为根本的问 题主要有两个方面:一是我国原 有的城乡“ 二元管理体制” 对城市化发展的制约;二是城乡结合部地区土地开发与 管理机制的不完善，导致其土地利用低下. 第二部分即本文的第三章和第四章， 主要就城乡结合部的二元管理体制和城乡 结合部地区土地开发与管理机制进行了分析和探讨.其中，第三章就二元管理体制 的特点、成因、构成要素及功能特点等进行了分析， 探讨了二元管理体制对城乡结 合部地区发展的制约，提出要消除城乡二元管理体制，推进城乡结合部地区可持续 发展的道路;第四章主要依据国家有关的法律法规和市场经济运行的原则， 探讨了 建立健全城乡结合部地区的土地开发与管理机制， 提高土地利用效率的建议。 第三部分即本文的第五章，主要就珠江三角洲地区的城乡结合部城市化发展模 式与对策进行了分析和研究。因为城乡结合部地区出现的问题是城市化发展的必然 结果，是随着城市的发展而出现的。因此，本章就珠江三角洲的城乡结合部地区城 市化的特征、形成机制以及模式进行了分析，探讨了该城乡结合部地区城市化发展 的对策，这样将会有助于避免在城乡结合部地区出现制约城市化更进一步发展的一 些问题。 第四部分即本文的第六章， 也是本文的结论部分。 通过对前面内容的归纳总结， 提出了城乡结合部地区可持续发展的一些建议。 西安建筑科技大学硕士学位论文 1 . 4 研究中涉及到一些概念的界定 为了使研究能在比较严格的意义上顺利进行，我们需要对研究中涉及的主要概 念做出 解释。 本论文的研究中主要涉及到三个概念: 城乡结合部、城市化以 及城乡 二元结构，分别做出解释。 1 . 4 . 1 城乡结合部 自 1 9 3 6年德国地理学家赫伯特 路易斯( l . l o u i s ) 最早涉及到城乡结合 部概念以来，国内外许多学者不断对城乡结合部的各个方面进行研究。法国 的著名经济学家佩鲁认为，经济增长并非同时出现在所有的地区。而是按照 不同强度首先出现在大城市或中心区域，然后再由大城市或中心区域向周边 区域不断扩散。由于大城市或中心区域一般不是孤立地居于沙漠中的绿洲， 而往往是与乡村地区相毗邻的，因而，大城市或中心区域的经济增长向外扩 散，就是向广大农村地区的向外扩散，于是就产生了一种新的经济地理区域 一一城乡结合部。当然，国内的许多经济学家、地理学家也对城乡结合部进 行了研究。 简而言之，城乡结合部是指城市与乡村相结合的地区，它既不同于单纯 的城市区域，又不同于纯粹的农村区域，而是既有城市风貌，又有乡村特点 的交错区域。城乡结合部脱胎于传统的农业村民点，其经济结构、价值观念、 生活方式、人口素质和物质形态等，正全方位的向城市转化、正处于一个从 量变到质变的动态过程中。广州市城乡结合部的范围主要有两种代表性的划 分，一种是广州市城市规划局的划分;另一种是广州市公安局的划分。1 9 8 8 年，广州市规划局在 广州市关于城乡结合部管理范围的意见中首次在全 国提出划分城乡结合部的原则，并以此原则对广州市城乡结合部进行划分。 这四个原则是:一是近期城市建设发展的地段;二是城市居民和农民混居的地段; 三是处于城市重点控制地区附近的农民居住地段;四是城市主要出入口公路两旁各 5 0 米的控制地段。 依次原则划分出来的城乡结合部主要集中在天河、 海珠和白云区， 面积3 7 . 7 4 平方公里，为城市核心区的4 0 . 6 % 。广州市公安局划分的城乡结合部包 括天河区、芳村区、黄浦区的全部，海珠区远郊区部分，白云区的南部、东部和中 部，共 3 6个镇，面积 5 2 0 . 7 9平方公里，常住人口 1 3 5 . 5万，外来暂住人口月 6 0 万，外来未申 报的流动人口约7 0 万。 本文采用广州市规划局的划分方法。 根据广州市规划局对城乡结合部的划分原则，广州市城乡结合部的形态 类型可分为如下几种: 西安建筑科技大学硕士学位论文 1 )全包围型:旧日的村舍全部被楼房所包围，成为名副其实的都市里的 村庄。如广州市天河区的大部分村庄属于这种类型。 2 )半包围型:即相交型。村庄的一部分与都市型外貌景观相融合，一部 分仍然保持村庄型外貌景观。 比如广州市白云区的一部分村庄属于这种类型。 3 )外切型:村庄与市区边缘线相切，常常因一条河之隔，一条铁路线之 隔，甚至一堵墙之隔，两边具有不同的风貌。比如广州市白云区的一部分村 庄就属于这种类型。 4 )飞地相邻型:与城区外围飞地 ( 如技术经济开发区)相比邻。或者在 新开发区的工业区出入口很快形成自由贸易服务型的第三产业棚户村。比如 广州市花都区和番禺区的大部分村庄属于这种类型。 5 )相离型:村庄尚属于独立的居民点形态，通过一些高速公路或国道线 与城区有密切的联系，仍在市区职能的规划范围之内。比如位于广深高速公 路旁边的村庄就属于这种类型。 6 )内切型;与内含全包围型相似。与前面( 1 ) , ( 2 ) , ( 3 ) 三类型一样，都 属于外延性的城市化形态。 1 . 4 . 2 城市化 对于城市化这个概念，从不同的角度有不同的定义，譬如:从人口学、 经济学、社会学、生态学等角度都可以进行界定。但从其本质上来讲，城市 化是一个丰富的概念，它是由工业化发展引起的、伴随着现代化过程而产生 的在空间社区上人口、社会、经济、文化、政治、思想等领域变迁演化的一 段承前启后的历史分化过程。城市化的核心是人口就业结构、经济产业结构 的转化过程和城乡社会空间结构的变迁过程。 从城市化与工业化的起步关系来看，城市化的发展类型可以分为以下两 种:一是工业化一城市化同步型;二是工业化一城市化滞后型。其中，工业 化一城市化同步型又分为两种，即西方传统型与外力推动型。 1 )工业化一城市化同步型。城市化是由工业化的发生、发展而引起，在西方 发达国家发生工业革命之时，由于其工业发展首先从劳动密集型的工业部门开始 的，如纺织业、皮革业、食品业等轻工业，因此，这种工业化就能容纳大量的农村 剩余劳动力，工业化发展与农村剩余人口转移同步，剩余人口的就业、生活、居住 等逐步城市化，这就是西方传统型的城市化发展类型。而在第二次世界大战以后， 许多发展中国家也快速走向了工业化、城市化的道路，他们采取了一种 “ 超越”的 战略，借助发达国家的力量，以外来资本、外来市场等来发展外向型工业，吸收了 西安建筑科技大学硕士学位论文 大量的农村剩余劳动力，使得城市化与工业化同步发展，这种发展形式称之为外力 推动型的城市化发展类型。 2 )工业化一城市化滞后型。第二次世界大战以后，许多发展中国家，为获得 国家的独立与民族的解放，为了在经济上尽快摆脱附属地位，一开始就选择了一条 以重工业为主的工业化发展道路。而重工业作为资本密集型和技术密集型的工业， 一开始就排斥就业，不能大量的解决农村剩余劳动力人口的就业和转移，反而使大 量的农村剩余劳动力滞留在农村，城市化发展较为缓慢，滞后于工业化的发展。 1 . 4 . 3 城乡二元管理体制 二元管理体制现在已经成为对中国城乡关系和城乡格局的概括性表述。它指的 是城市社会为一元、农村社会为另一元的城乡分离状态。城乡二元管理体制是建国 初期“ 重工轻农、 优城压民” 政策的产物。 在短缺经济年代， 城市居民有各种补贴， 农村没有，农民进城务工经商受阻，农业结构单一，使城乡之间无形中存在一道不 可逾越的屏障。在改革开放以来，虽然二元管理体制发生了很大的松动， 但是由于 我国国情所致，二元管理体制对我国城乡发展造成的影响还深深的存在，城乡二元 管理体制客观上有刚性和解决不易性及长期性的特点。城乡二元管理体制己经成为 我国城市化发展和实现城乡一体化发展目 标的最大障碍因素之一。在城乡结合部地 区，城市化的发展速度远远超过了人们思想意识的转变，使得在城乡结合部地区因 二元管理体制造成的矛盾和冲突更为显现。 西安建筑科技大学硕士学位论文 2 . 广州市城乡结合部现状的调查与反思 2 . 1 广州市城乡结合部存在的主要问题的调查 改革开放以来，广州作为中国最具有发展活力的大都市之一， 社会经济一直保 持着高速的发展态势。但在城乡结合部地区，由于传统的城乡分割管理体制，不同 利益结构，使得城乡之间缺乏有效的统一规划管理，导致土地利用效率不高、基础 设施不完善、社会治安混乱等诸多问题制约着广州市的进一步发展。只有从问题的 本身入手，深入调查和分析问 题背后隐藏的社会经济根源，才能把握问 题的本质。 对于广州市城乡结合部现状的调查， 我们主要从事大方面入手: 外来流动人口 管理、 房屋建设及出租管理、规划及规划管理、基层管理及管理制度等方面来进行调查， 通过对这些问题的社会经济根源进行探讨， 得出影响城乡结合部发展得最为核心和 最为根本性的问题:一是我国原有的城乡 “ 二元管理体制”对城市化发展的制约; 二是城乡结合部地区土地开发与管理机制的不完善，导致其土地利用低下。 2 . 1 . 1 城乡结合部外来流动人口管理方面的问题 ( 1 )外来流动人口在城乡结合部聚集及其主要原因分析 近年来，城乡结合部已经成为外来人口的寄身之地，大量的外来 “ 打工族”聚 集在城乡结合部地区，主要原因可以归结为以下几个方面: 1 )区位优势 从客观上来讲，与城市中心区比较，城乡结合部有如下吸引人口的地理区位上 的优势: 居住或者经营费用低于广州市中心区，即生活成本相对较低; 常住人口 相对稀少，有大量的农民出 租房作为寄居地，适宜流动人口 成群 结伙的聚集; 交通较为方便，适合流动人口的出入，适宜作为商贩们货物的中转、 集散 和仓储等。 2 )管理相对松散 城乡结合部地区从地缘上来讲，已 经随 着城市的不断扩大逐渐被城市化， 但是 其管理体制和模式基本上仍然是原来的村委会管理模式， 这种农村的基层政权组织 管理模式基本上发挥不了作用。在旧的传统价值观念、生活方式和管理体制逐渐被 一 7 一 it安建筑科技大学硕士学位论文 瓦解，而新的价值观念和管理体制尚未形成之前，就城乡结合部的管理体制和模式 而言，对本地区的流动人口的约束较小，容易出现某些方面管理上的 “ 盲区” ，而 成为城市管理的最薄弱的环节。 ( 2 )城乡结合部外来流动人口的分类及其特点 1 )分类 通过对广州市城乡结合部地区一些村庄的调查，发现聚集在城乡结合部地区的 外来流动人口主要有两类:一类是在流入地以谋取经济利益为目的而流动的经济型 流动人口;另一类是在流入地不是以谋取经济利益为目的而流动的社会型流动人 口。按其流动原因划分主要有以下四种类型: 经营型流动人口:此类流动人口主要在流入地从事商业、服务等经济活动， 有一技之长或有一定的资本。 劳务型流动人口: 此类流动人口在流入地以纯粹提供各种各样的劳务为主， 如建筑业、城市各行各业的临时工和合同工。主要来源于农村闲散劳动力。 公务型流动人口:主要是指在城市中从事政治、经济、文化、科技交流、 调查研究等活动的流动人口。 这类流动人口 通常滞留于城乡结合部地区的宾馆、 招 待所，具有较高的文化素质，但占比 例比 较小。 社会型流动人口:是指从事经济活动和公务活动以外的其他社会活动的流 动人口，包括探亲访友、寄养寄读、治病疗养、旅游、盲流等。 2 )特点 聚集在城乡结合部地区的外来流动人口， 有如下几个显著的特点: 流动人口增长快，比重高。近几年以来，城乡结合部地区的外来流动人口 比重大大超过本地区户籍人口的数量。下表 ( 2 - 1 )是我们对一些城乡结合部地区 村庄流动人口的结果。表中所列的流动人口 数据仅仅是办理暂住证的流动人口，没 有包括未办暂住证的流动人口， 如果包括没有暂住证的流动人口在内，流动人口的 数量会更多。 表:2 - 1外来人口统计表 扮#fl 白云区天河区 连边村三元里村石 牌车 r 龙 洞黄 村 流动人口 ( 人) 7 5 0 01 3 0 0 03 1 0 7 38 0 0 09 0 0 0 3 0 0 0 户籍人口 ( 人) 3 1 2 42 6 7 58 7 3 82 0 0 04 3 2 54 6 7 5 来源:作者调查资料 西安建筑科技大学硕士学位论文 滞留时间长，并有继续逐年延长的趋势。城乡结合部地区的大多数流动人 口 长年累月在此居住，完全以该地区常住居民的面目出现。 地域性、帮派性强。同一聚集地的流动人口，往往来源于同一个流出地， 它们之间或是亲朋、或是同乡，其浓厚的亲情、乡情，助长了帮派势力的形成。 就业比例大，聚集地既是流动人口的生活起居地，又是他们从事经济活动 的场所。大部分外来流动人口都基本上全部在城乡结合部地区就业，主要在该地区 的乡镇企业上班或者在该地区经商等等。 素质相对较低，法制观念淡薄。一部分城乡结合部地区的流动人口文化素 质比较低、缺乏应有的社会公德观念，而且私欲性较强，一有触发因素，便会对社 会治安造成危害。 ( 3 )城乡结合部外来流动人口带来的问题 外来流动人口在城乡结合部地区的大量聚集，给本地区带来了建设和管理上的 困难，主要表现在以下几个方面: 功 造成城乡结合部地区管理上的混乱 在城乡结合部地区，由于流动人口 数量大，流动性也较强，一些 “ 黑人” 、 “ 黑 户”不断增加，加之城乡居民混居，形成了具有我国户籍管理制度特色的“ 二元管 理体制”现象。 2 )环境卫生差和市容面貌问题严重 城乡结合部是城市发展过程中从农村地区逐渐演变过来的， 原来在这些地区根 本没有城市的环卫设施，但由于人口 密度低、污染物质少， 所以市容和环境卫生面 貌都构不成大的问题。但是，当大量的外来流动人口聚集在此以后，使环卫和市容 问题接踵而来。由于没有环卫设施，基础设施又差，因此城乡结合部地区的环卫面 貌脏、乱、差的现象十分突出。 3 )社会秩序和社会治安问题突出 如前所述， 聚集地是一些素质比较低、 法制观念淡薄、 私欲性较强的流动人口， 所以他们成为地区社会不安定的主要因素。 如帮派之间争地皮、 争生意的打架斗殴、 盗窃、 抢劫、 赌博、吸毒贩毒等案件时有发生。 这不仅伤害了流动人口自 身的利益， 而且还严重干扰了常住居民的正常生活。 4 )户籍及人口管理处于无序状态 对于城乡结合部地区而言，部分当地居民由于不满居住环境而在异地购房居 住，但户籍又不迁移;而一些长期在该地区居住的外来流动人员，因为是农村户口 不能自由的转为城市户口 ，使户口长期得不到变更，形成了城乡结合部地区 “ 人 西安建筑科技大学硕士学位论文 在户口不在，户口在人不在”的一大户籍管理特色，严重违反了“ 人户一致”的原 则，给该地区人口管理带来了极大的困难，使基层组织的建设和发展、计划生育、 税收等工作处于无序状态。 2 . 1 . 2 城乡结合部房屋建设及出租管理方面的问题 ( 1 )城乡结合部房屋建设及出 租管理方面存在的问题 我们通过对广州市白云区和天河区城乡结合部地区出租屋的调查发现，在这些 出租屋里居住着大量的外来流动人口，由于在管理制度和管理机制上的不完善，在 这些地区已经引发或潜在引发着一系列具有明显地域特点的社会问题，成为城市管 理的薄弱环节，这些问题主要表现在以下几个方面: 1 )房屋租赁市场管理混乱 城乡结合部地区的出租屋，大部分没有办理租赁登记手续，从而造成房屋租赁 市场的管理混乱，违法出租现象普遍存在，不仅造成国家大量的税收流失，而且引 发当地居民的纠纷，给城乡结合部地区的治安带来很大的困难，有些出租屋甚至变 成一些违法犯罪活动的场所和犯罪分子藏身之地。 2 )出租房屋安全使用监管不严 在城乡结合部地区，相当一部分出租屋，没有进行安全质量鉴定，不具备出租 条件。而承租人又忽视安全使用，所以存在大量的事故隐患，一旦发生险情，将会 给当事人带来不堪设想的后果。 3 )市政设施及公共设施不配套 城乡结合部虽然位于城市边缘地区，但大多数在地域上己经归属于城市，但这 些地区不仅房屋管理、卫生管理、市政管理均不到位，市政设施及公共服务设施不 配套，而且社会秩序较为混乱，环境卫生差，居民的基本生活条件得不到保障，这 种状况有损于现代化都市的整体形象。 ( 2 )存在问题的原因分析 1 )政府的宏观调控措施不到位 在城乡结合部地区缺乏总体规划、土地权利主体不明确等问题处处存在，这样 就导致了村民自由建设。如果政府提前做好各地区的总体规划和分区规划， 村民就 会对本地区的建设有章可循。 这也是在城乡结合部地区出现乱搭乱建得最主要的原 因之一。 2 )基层管理人员管理力度不足 西安建筑科技大学硕士学位论文 长期以来，由于历史的原因，城乡结合部地区的各基层管理部门 对村庄的管理普遍 重视程度不够，对村民的乱搭乱建视而不见，再加上管理阶层人员水平有限，缺乏 有效管理措施，使城乡结合部成为社会管理的薄弱环节，导致的村民建房不需要任 何手续，随心所欲的建设，最终的结果是城乡结合部地区的违法违章建筑严重，管 理失控。 3 )村民只顾眼前利益而忽视长远利益的思想意识所致 城乡结合部地区大都处于城市快速发展的地段，随着乡镇企业在该地区的发 展，大量的外来人口涌入，使得该地区的房屋租赁出现了供不应求的状况。在这种 情况下，村民就在自 家的宅基地上进行自由 建设，以 用于出租。而村民在建房的过 程中，很少考虑到将后长远的利益，只顾将自己的房子建高，以获得更多的租金收 入 。 2 . 1 . 3 城乡结合部规划及规划管理方面的问 题 ( 1 )城乡结合部地区规划及规划管理中存在的问题 据调查， 广州市的城乡结合部地区在规划及规划管理上存在以下几个方面的主 要问题: 1 )城乡结合部地区 “ 两违” 建筑多 城乡结合部地区的房屋，大部分是城市郊区的农民 在自 家的宅基地上建设 的房屋，由于城市规划管理不到位，建设管理不力，乱盖乱建、违法违章建筑十分 普遍。道路狭长曲折，无法满足人流、 物流及消防的基本要求;排水排污设施不成 系统，导致经常性的 “ 内涝” 。 建设布局混乱， 建设密度大， 居住环境差。 房屋通风采光不足， 阴暗潮湿; 墙挨着墙，基础旁边打基础，导致头上 “ 一线天” ，眼下 “ 黑洞洞” ;阳台靠阳台， 形成窄巷的 “ 握手楼” ;窗户对窗户，形成亲如一家的 “ 接吻楼” ，为得到更多的建 筑面积，高耸十层貌似 “ 烟囱” 宅基地审批、分配、建设和管理混乱，基本处于无序状态。据有关管理部 门 统计，全市历年积累下来的“ 两违建筑” 多达6 6 0 万平方米，其中大部分集中在 城乡结合部地区;1 9 9 8 年6 月份以 来， 仅在白 云山风景名胜区保护区范围内， 就发 现农民 违章宅基地建房2 2 2 宗， 建筑面积5 2 1 5 6 平方米。 城乡结合部地区的村民为眼前利益所诱惑， 大量兴建临时建筑和违章建筑， 盲目 发展 “ 马路经济”和 “ 围墙经济” 。 一些村千部或者村民利用手中的权利和当 前集体土地权利主体模糊的空子，以发展集体经济为名，肆意兴建集资厂房，发展 西安建筑科技大学硕士学位论文 乡镇企业， 不仅减少了城乡结合部地区耕地数量， 而且还使得本地区的环境污染越 来越严重。 2 )城乡结合部地区基础配套设施不完善，绿化面积少。 在城乡结合部地区，由于人们受经济利益的驱使，再加上建设方面缺乏规划， 因此在其发展的过程中很少考虑到本地区的基础设施的建设，然而由于大量的外来 人口的涌入，使得本来很紧缺的基础设施，显得更加不能满足目前的需要。以三元 里为例，它的原农村人口只有2 6 7 5 人，而外来人口 却多达 1 3 0 0 0 人，几乎为原农 村人口的五倍。在这种状况下，村内的基础设施严重缺乏，绿化面积少，生活环境 条件差。 ( 2 )城乡结合部地区规划及规划管理中存在问题的成因分析 对于城乡结合部地区规划及规划管理方面的问题，就其成因，主要有: 1 )城乡结合部地区规划不到位 在我们走访的一些城乡结合部地区，只有部分地区有政府制定的总体规划， 而 这些地区的详细规划基本上都由镇或村等基层的管理部门制定，这样势必就造成了 这些地区规划的落后以及规划的操作性差等问题， 这也是这些地区出现所谓的“ 一 线天， 、 “ 握手楼”等状况的最为根本的原因。 2 )规划的实施缺乏监督机制 虽然有些地区有比较完善的详细性规划， 但是在规划的实施过程中缺乏监督机 制， 使得本地区的详细性规划得不到严格的执行。比如，像天河区车破村，天河区 规划分局在市规划局的总体规划的指导下， 制定了车阪村的较为详细的规划， 但是 在基层具体的执行过程中，由于缺乏有效的监督机制而使得详细规划得不到贯彻和 落实。 3 )城乡结合部基层规划管理部门的人员缺乏规划知识 在城乡结合部地区， 大多数基层规划管理人员一般由原先的村镇干部担任， 而 这些村镇干部受的教育程度一般是高中水平，甚至初中水平，根本没有规划方面的 知识，就连上级部门制定的规划文件不能透彻的理解和把握，更不要说制定详细的 规划。 4 )地理位置的区位优势 城乡结合部地区村民规划意识淡薄， 建筑品位低，虽然城乡结合部地区己 经进 入城市化，但村民的意识还停留在 “ 小农经济”水平，凭借优越的地理位置，在未 作科学规划的条件下，对有限的土地进行高强度、超常规的建设，而且村内的房屋 设计大多数经不起推敲，有的甚至采用