（行政管理专业论文）我国行政决策听证制度的优化分析.pdf

福建师范大学硕士学位论文 福建师范大学学位论文使用授权声明 2 0 0 5 1 1 0 堡所呈交的论文( 论文题目：毯国征亟迭篡咂逛剑廑的垡丝盆 蚯) 是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果。本人了解福建师范大学有关保留、使 用学位论文的规定，即：学校有权保留送交的学位论文并允许论文被查 阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内容；学校可以采用影印、 缩印或其他复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 学位论文作者签名塞查诂导教师签名塾塑皇墨 签名日期 2 0 0 8 5 2 0 福建师范大学硕士学位论文 摘要 近年来，听证制度开始逐渐进入公众生活的视野。它在政府与公众合作互动的 决策过程中，印证着行政决策的基本标尺民主性和科学性的价值，实践着行政 决策制度的一次重要改革和创新。但是，随着听证会的推行和发展，我们可以发现 其中暴露出不少问题，如听证会秩序混乱、听证效率不高、听证行为缺乏公信力等， 这极大的打击了公众参与听证会的热情，同时对政府召集听证的努力和动机产生质 疑。听证制度要想发挥其在我国行政决策领域的价值功能，就必须加强对于听证制 度本质的研究和认识，从程序规则的理性安排和参与主体的行为选择等方面进行考 虑，寻求进一步发展行政决策听证的途径。 关键词听证制度行政决策 公民参与民主性和科学性 福建师范大学硕士学位论文 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，t h es y s t e mo f p u b l i ch e a r i n g sh a ss t a r t e dt oe n t e rp u b l i cl i f e i nt h e c o o p e r a t i v ei n t e r a c t i o n 埘也t h ep u b l i ci nt h ed e c i s i o n - m a k i n gp r o c e s s ，t h ea d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n - m a k i n gc o n f i r m st h eb a s i cy a r d s t i c k - t h ev a l u eo fd e m o c r a t i ca n ds c i e n t i f i c ，a n d p r a c t i c e st h ep r o c e d u r e sf o ra d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n - m a k i n gs y s t e mt ob er e f o r m e d a n d i n n o v a t e d h o w e v e r , w i t ht h ei m p l e m e n t a t i o na n dd e v e l o p m e n to ft h eh e a r i n g s ，w ec a n f i n dw h i c hh a se x p o s e dan u m b e ro f p r o b l e m s ，s u c ha sh e a r i n gd i s o r d e r ，a n dt h el o w e f f i c i e n c yo fh e a r i n g s ，t h el a c ko fc r e d i b i l i t yo f t h eh e a r i n g ，a n ds oo n t h i sb l o w st h e e n t h u s i a s mo f p a r t i c i p a t ei nt h ep u b l i ch e a t i n g a tt h es a m et i m e ，t h ee f f o r t so ft h e g o v e r n m e n tt oc o n v e n eah e a r i n gh a sb e e nq u e s t i o n e da n dm o t i v a t e d i ft h eh e a t i n g s y s t e mi no u rc o u n t r yw o u l dl i k et op l a yi t sr o l ei nt h ed e c i s i o n - m a k i n ga r e a s ，w em u s t s t r e n g t h e nt h es y s t e mo fp u b l i ch e a r i n g so nt h en a t u r eo ft h es t u d y , a n dm u s tc o n s i d e r r a t i o n a la r r a n g e m e n t so ft h er u l e sa n dp a r t i c i p a t i o ni nt h ea c t i o n so ft h ep r i n c i p a l a n di n t h i sw a yw em a yb ei m p r o v et h ed e c i s i o n - m a k i n gh e a r i n g s k e y w o r d sh e a r i n gs y s t e m e x e c u t i v ed e c i s i o n - m a k i n gc i t i z e np a r t i c i p a t i o n d e m o c r a c ya n ds c i e n c e i i 福建师范大学硕士学位论文 中文文摘 听证制度已经成为我国行政决策过程的重要程序之一而被要求广泛建立和实 行，这实际上标志着我国的决策领域迎来了一个听证的时代。本文主要尝试从行政 决策听证制度的优化设计来思考其发展的路径。 本文主要分为五大部分。 第一章首先从现代公共行政改革和发展的基本特征出发，阐述了研究的背景及 其意义，对国内外学者的相关研究成果进了梳理和评析，同时还简要介绍了本文的 研究内容、方法及拟解决的重点问题。 第二章是行政决策听证的基本理论阐述，包括两方面的内容：一是解释与行政 决策听证相关的概念，包括明确界定听证、行政听证的内涵，同时结合对行政决策 相关定义的认识和限定，阐明行政决策听证的基本含义及与特征；二是探讨听证制 度应用于行政决策领域的可行性，一方面指出了重要的意义和价值，主要是从现代 行政决策体制发展的特征论述引入听证制度的必要性，作为行政决策的两个基本价 值取向：民主性和科学性可以通过听证制度的应用得以更好的发挥，听证制度作为 公民参与政策制定的新的方式，比以往的形式在规范性、法定性上有更大的优势： 而且听证的程序安排能形成一个广泛“集智 和思辩的过程，有利于最终提高决策 的质量，增强政策的理性程度。另一方面也考虑了听证制度在行政决策实践中可能 存在的困扰，包括听证造成行政决策效率低下的问题，一般的公众是否会有足够充 裕的信息来参与这种复杂决策的详细讨论，这些问题都有可能成为听证制度在实际 运行中的障碍。当然，我们认为听证制度的存在是决策过程中必要的选择，但政府 必须有一套合法的规范去防范不良情形的发生，同时也要重视听证过程中各方组织 者、参与者做什么、何时做以及如何做等问题，把它的运行控制在一个合理的范围 之内。 第三章主要分析我国行政决策听证的演进路径。阐述了两方面的内容：第一是 立足于追寻行政决策听证在我国的发展轨迹，对我国公共决策听证的产生背景及现 实历程进行简要的回顾和描述，包括在这一阶段所取得的成效，虽然行政决策听证 制度在我国的发展还处于起步阶段，但从听证范围上看已经有所拓宽，出现在价格 决策、城市规划和环境决策等方面。而且从中央到地方政府无不从理论和实践上对 这- n 度进行了讨论和摸索，价格听证制度发展得比较成熟，听证制度开始逐步进 i i i 福建师范大学硕士学位论文 入公众生活的视野，也折射出公众对听证会制度的态度转变过程及基本评价。第二 是分析了目前我国决策听证存在的严重问题，许多决策听证都无法发挥其应有的作 用，对于最终的决策结果的影响微乎其微，听而不证、听而不取的现象比较突出， 听证流于形式化的问题十分严重，人们对于听证的积极性开始逐渐地消褪，听证制 度有时甚至沦为政府或某些垄断团体实现利益合法化的虚伪的“工具”，政府公信 力也面临着公众的质疑和拷问。因此，通过对决策听证会的典型案例的实证分析， 了解我国公共政策领域应用听证程序的失误和不足，并对此问题进行原因上的分析， 从制度规则的缺失和听证主体的角色失衡等方面进行论述，找到问题的症结所在。 第四章和第五章是论文的主体部分，力图探寻我国行政决策听证制度不断优化、 完善的制度安排和行为选择。 第四章是从程序规则的理性安排的层面提出完善决策听证制度的途径，首先论 述了现代行政法中所蕴涵着的行政程序化的法治精神，以此表明听证制度设计的法 制化要求和程序性安排的倾向。并指出正当合理的程序安排正是听证制度的重要内 核。在行政决策听证中，只有保证程序的合法性、有序性，其中各规则步骤的真实 性、有效性和协调性，才能从根本上促进听证制度的不断发展。 接下来从功能定位的角度分析了行政决策听证制度应遵循的程序安排。对一般 意义的听证功能与行政决策听证功能进行了区分，正是其功能定位的不同决定了一 般性听证与决策听证在规则设计和程序安排上的区别。听证的一般功能主要在于以 类似司法的程序来保护某个当事人的公正感，查清事实性的争议，这就需要非常严 密的准司法的制度安排来保证公正感的实现。而行政决策听证应把功能的重心放在 实现公共决策的合理性和正当性的方面，而不必过于强调司法性的平等权和严格的 程序模式。它更多地是关于一般性事实的价值选择，面对不同的价值选择，我们不 应当通过对峙式的辩论而以一方压倒另一方，而是应该通过协商、谈判、交涉的方 式来加以妥协和权衡，因此，决策听证制度并不适用于正式的、高度司法化的听证 形式，在使用正式听证制度的同时，也必须充分考虑非正式听证形式的大量应用。 最后借鉴西方国家听证制度的做法，寻求其对我国行政决策听证发展中的适用 性，在我国国情的基础上，分别从制定统一的行政决策听证法规、充分发挥非正式 听证程序的作用以及合理定位正式听证会的程序制度等三个方面来论述。 第五章是决策听证参与主体的行为选择政府、公众和专家的角色平衡。行 政决策听证的完善，不仅取决于听证制度形式的规定，还取决于制度环境的建设， i v 福建师范大学硕士学位论文 如听证参与主体的角色定位、现代化行政文化的构建等。作为决策过程的一种重要 的民主协商形式，听证要求管理者、不同利益主体和专家充分关注管理过程、参与 管理，表达各自利益，在讨论协商的基础上产生公共政策或为决策提供依据。 首先实现行政决策听证的参与者理念上的更新，进一步丰富其价值内核。实现 最大程度的信息公开和交流、信息对称，这是听证活动顺利有效进行的前提，也是 保障听证双方平等地位重要条件。同时，准确定位政府、公众及专家在行政决策听 证中的各自的角色，合理地配置听证制度中不同参与者的权力和作用，改变政府在 传统公共政策中的垄断地位，特别是突出专家和民间组织在决策听证中的作用，保 证合作互动的决策模式的形成，这是改善公共决策听证的关键途径。具体地说，政 府是行政决策的主体，理应成为决策听证的基本力量和组织者，对听证的发起、过 程和结果都负有主要的责任。政府还应形成一种重要的教育性功能，培养公民权， 教育公众认识其权利和义务，逐步提高公众整体的专业知识水平和价值判断能力， 帮助公众建立起以社会公共利益为出发点的参与理念。公众特别是昕证代表，也应 明确认识自身参与听证的各项基本权利，如知情权、参与权和寻求救济的权利，以 更好地维护和保障所拥有的合法权益。专家们要尽量以独立的职业操守为自己的言 行负责、以此来决定价值取向的选择，并且以真实的专业判断提供准确的资讯，保 证对公共决策的有效影响力。当然，为了防止专家的偏私和不公正信息的出现，法 律还必须对此进行监督，专家对其所提供的知识和技术支持应承担独立的法律责任。 另外还要尊重和发挥非政府组织的作用。 v 第1 章导论 1 1 选题背景 第1 章导论 现代公共行政发展的突出特征是行政权的迅速扩张，其明显标志是行政机关自 由裁量权的不断扩大，由此产生了对扩张的公共权力进行监督和限制的需求；同时， 西方国家率先推行的公共行政改革浪潮，使民主参与成为公共行政的基本价值取向， 这都推动了听证制度在行政管理领域的运用。在公共决策领域中引入听证制度，改 变了以往听证制度大多适用于司法、立法、行政执法领域的做法，以更加崭新的理 论视角分析行政决策机制的运行过程，从而丰富了公共政策领域的研究。并且，随 着社会分工的细化，政策制定者在政策抉择中可能缺乏相关的专业知识，需要社会 民众及专业人士提供必要的信息和意见，同时社会经济的发展推动了利益的分化， 不同的利益诉求和多元化选择都需要在政策制定过程中得到平衡。听证制度通过其 合理的程序设计，能在某种程度上满足社会发展对公共政策领域提出的要求。因此， 深入研究行政决策领域的听证制度具有重要的意义。 从目前的情况来看，我国行政决策听证得到了一定程度的发展，在价格决策、 城市规划方面的听证会更是层出不穷，听证的程序意义和制度价值开始为行政机关 和广大公众所认可。但是，由于我国听证制度应用于政策领域不过是短短几年的时 间，关于行政决策听证制度的研究还不成熟，还处于理论借鉴和学习的阶段。反映 到实践中即听证会流于形式，听证效果也不理想，许多地方举行的听证活动被认为 是象征意义超过了其实际意义，因而被视为政治性的演示活动。这说明行政决策听 证制度无论在理论还是实践层面都有较大的改进和创新的空间。本文将围绕这一问 题展开论述，力求对此有较为系统的把握，积极追寻行政决策听证制度优化的途径， 使听证程序的功效得以充分的发挥，从而实现我国公共决策机制朝着更加正当化、 合理化的方向发展。 1 2 当前学术界的研究现状综述 听证制度源自西方一些法制比较健全的国家，它最初主要被运用于司法领域， 随后又成为行政程序和立法程序中重要的组成部分。如今，这些国家已经在行政领 域普遍实行了听证制度。因此，西方的听证制度的发展和研究相对比较成熟，包括 了以明确的成文法形式的建立的行政程序法对昕证制度的详细规定，如美国在1 9 4 6 祸建师范火学硕= j ：学位论文 年公布的联邦行政程序法。听证制度经过长期的运作和实践以后，已经不存在对 具体程序、组成结构的争议，听证作为公民参与行政决策、决定的一种重要的形式 在公共政策领域发挥着稳定的作用。所以听证程序本身并不会成为西方研究者关注 的中心话题，“他们更关注的是各方在听证游戏中如何能够取得最大收益， n 1 以及 普通公众对于听证会的心理满意度等问题的研究。 相比之下，听证制度在国内的实践则刚刚起步，关于听证制度的学术研究还处 于相对浅显的阶段。但是，听证制度在我国政策领域的作用和影响要远远大于西方 国家，这是因为我国民主建制与西方国家相比还存在着一定的差距，听证制度作为 实现行政民主的局部尝试和创新，必将有力地推动着我国民主化的总体进程，对公 共决策领域的整体变革也具有重大意义。因此，国内学者对于听证制度的研究热情 比较高涨，研究角度也较为多元化。 1 一部分学者从行政法学的角度探讨行政听证制度。在中国法学会行政法学研 究会2 0 0 3 年年会中，与会者主要围绕中华人民共和国行政程序法( 试拟稿) 提出 意见或建议，将听证制度作为行政程序法的核心部分来加以讨论，指出“一个正式 的行政听证制度必须有完备的制度体系，它包括告知和通知制度、回避制度、委托 代理制度、质证制度、主持人制度、监督制度、案卷排他制度等在内的制度体系。 建立符合我国国情的听证制度，将是成功地制定行政程序法的关键。但是我国目前 这些制度体系还很不健全，有些制度法律根本就没有规定。 ( 中国法律年鉴2 0 0 4 ) ) ， 应松年、张治宇) 行政法学界是从要件设置和法律规范的角度来分析听证程序的， 以高度的法制化和严密性来定位行政听证程序。主要的学术论著都在行政法学和行 政程序学的相关著作中体现出来，较有代表性的学术著作有：章剑生行政程序法 学，中国政法大学出版社2 0 0 4 年版：姜明安行政程序研究，北京大学出版社 2 0 0 6 年版； 台 罗传贤行政程序法基础理论，五南图书出版公司印行1 9 9 3 年 版。 2 从中西方比较借鉴的角度为我国的听证制度发展提供丰富的资源。当前，行 政听证制度比较完善的是美、德、日等国。王名扬的英国行政法、美国行政法， 南博方日本行政法( 中译本) 中介绍了该国关于听证的详细规定和做法。应松年 的比较行政程序法用对比的方法列举了各国在听证制度方面的具体模式和差异。 一些学术论文也从这个主题出发专门地比较了美、德、日等国家的行政听证制度， 1 彭宗超、薛澜、阚珂著 听证制度清华大学出版社2 0 0 4 年版，第6 页 2 第1 章导论 以便对我国的行政听证研究提供借鉴。 3 从行政决定和决策机制的突破和创新的角度来谈听证制度的功能作用和存在 价值。大多数研究者对听证意义的分析基本上是从科学化、民主化和法制化的角度 出发，指出当前听证程序存在的失范问题，并试图从完善听证程序组成构件等方面 来促进听证作用的充分发挥。这类研究一般以学术论文的形式出现，专门论述的相 关著作还很少，值得一提的是彭宗超、薛澜、阚珂等人合著的听证制度透明 决策与公共治理，它从价值性功能和技术性功能对听证制度的功能进行了较为完整 的定位，并以治理理论这个更广阔的理论与现实视角对中国公共决策听证制度的未 来发展与完善提供有益的建议。同时，由于目前我国决策听证的范围还比较狭窄， 主要是在价格昕证方面的应用比较广泛，许多研究都是围绕着价格决策听证情况展 开实证分析，如听证于民中国首次铁路票价听证会聚焦、中国物价出版社 2 0 0 2 年版，这对于我国听证实践的进步和成熟起到了一定的推动作用。 由以上的分析可知，现有的关于听证制度的研究，界定于行政学和法学的边界 之间，融合和包含了这两个学科的相关知识，以试图完善这一制度在实践中的应用 能力。而且从听证制度本身发展的情况来看，司法听证与立法听证已是源远流长， 而听证程序只是到了2 0 世纪的稍晚时候，才正式地运用于行政领域并获得巨大发 展，在我国更是仅有短短的几年时间：因此，关于行政听证制度的研究是一个在理 论上和实践上尚需不断探索的问题。 1 3 本文研究的重点和方法模式 本文将重点研究听证制度在行政决策领域的运用。虽然听证制度在我国的发展 还处于初级阶段，但是它已成为我国行政决策领域制度性创新的一次重要尝试，我 们必须高度重视对这一制度的研究，尤其应运用现代公共决策和公共管理的前沿理 论来推进它的理论创新和发展。同时，还应加强实证研究的力度，深入的认知和把 握具体的听证实践，使我们在更广阔的理论视野和现实背景上进行研究，进而推动 我国公共决策领域的听证制度创新和发展。本文将着力于探讨行政决策听证程序得 以完善的主要途径。这也是决策听证发展中亟待解决的一个重点和难点。由于目前 提出的各种改善途径主要集中于听证会制度本身的程序问题，如听证主持人的中立 性，听证会代表的选择、听证适用范围的扩大、听证记录的法律约束力等，这些措 施有利于推进行政听证制度运作的规范化建设，但是对于解决公共信任危机却难以 稀建师范大学硕二b 学位论文 产生明显的影响。因此，本文不仅是从听证程序各组成部分规范化的角度促进行政 听证制度的建设，而且从决策听证背后的决策体制结构的调整，特别是政府和公民 的在听证中的作用定位，来思考行政决策听证存在的问题及优化途径，从而进一步 实现听证实践在我国的迅速发展。 本文还将采取比较研究的方式，在结合我国的行政决策状况和听证实践的基础 上，分析西方听证制度可以为我所用的方法、模式，为我国决策听证制度完善和发 展提供重要的制度参照。 4 第2 章行政决策听证的基本理论阐述 第2 章行政决策听证的基本理论阐述 2 1 听证的概念及内涵界定 2 。1 1 昕证的源起 听证作为一种重要的程序化制度形式，在法理学上的依据主要来源于英美法系 中的自然公正( n a t u r a lj u s t i c e ) 和正当法律程序( d u ep r o c e s s ) 的原则。自然 公正原则是英国皇家法院对下级法院和行政机关行使监督权时，要求它们公正行使 权力的原则。它包括两个最基本的程序规则：( 1 ) 任何人或团体在行使权力可能使 别人受到不利影响时必须听取对方意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利。 ( 2 ) 任何人或团体不能作为自己案件的法官。跚自然公正原则最初适用于司法程序， 要求法官在做出判决前，必须通过公开审判；就事实问题和法律问题，听取当事人 和证人的意见。后来法官成功通过判例将这一原则贯彻到合法权利或地位受到行政 权侵害的所有案件中，成为约束行政机关行政活动的程序规则。f 3 3 因此，自然公正 原则适用的范围很广，是一种最低限度、最基本的公正原则，只要成文法没有排除 或除另有特殊情况外，行政机关都必须遵守。而且，自然公正原则和理念还通过具 体的法律条文得以体现和应用，英国1 2 1 5 年自由大宪章第3 9 条规定：“自由民 非依据国法予以审判者，不得逮捕或禁锢，也不得剥夺其财产，放逐外国，或加以 任何危害。刀其后的1 3 5 4 年自由律也规定：“任何人不论其财产和身份如何，不得未 经过正当法律程序，加以逮捕、禁锢、剥夺继承权，或处以死刑。 这一法律精神维 持了一个公正的判决程序的最低要求，有效地防止行政机关的专横行为，成为英国 普通法的核心。 随后，美国在制定宪法时也接受了自然公正原则，并把它发展成为正当法律程 序。联邦宪法修正案第5 条规定，“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由 和财产。 第1 4 条也规定：“任何州不得未经正当的法律程序而剥夺任何入的生命、 自由和财产。一上述规定分别适用于联邦政府机关和各州政府机关。宪法上正当法律 程序的意义就是要求权力公正行使，行政机关在对当事人做出不利决定时，必须听 取当事人的意见，这就在宪法的高度上肯定了古老的自然公正原则的价值和意义。鲫 2 王名扬著：英国行政法中国政法大学出版社1 9 8 7 年舨，第1 5 1 - 1 5 2 页 3 皮协纯著：听证程序法比较研究中国人民公安大学出自版社2 0 0 0 年版，第2 0 3 页 4 张树义著：行政法学北京大学出版社2 0 0 5 年版，第3 9 - 4 0 页 福建师范大学硕寸：学位论文 2 1 2 听证制度的内涵 正是在自然公正原则和正当法律程序原则的支配下，听证制度开始应运而生。 听证的基本内涵是“听取当事人的意见”，指决定者在做出任何决定之前，通过一定 方式听取受决定影响之人的意见，这从本质上体现了自然公正原则的要求。听证制 度最初运用于司法领域，成为司法审判活动的必经程序，称之为司法听证，随后又 被立法活动和行政活动所采纳，是权力运行的基本程序规则之一。特别是2 0 世纪 以后，伴随着行政权力的不断扩张，行政机关还具有了行政的立法权和司法权，政 府机关在事实上拥有了巨大的权力。一个巨大的权力如果被专横地行使，那将成为 一个不能忍受的暴力。为了有效地制约行政机关的活动，法律中就必须规定行使行 政权的程序，因此听证越来越多地应用于行政领域，形成了现行的行政听证制度， 并被视为行政程序法的核心制度。 目前，听证已成为各国行政程序法的一项基本制度。不过由于具体国情不同， 行政昕证所指的范围有所不同，主要分为广义和狭义两种。广义的听证是泛指行政 机关听取当事人意见的程序。例如美国将“听取利害关系人意见的程序统称为听 证。葡萄牙行政程序法第5 9 条是关于听证的一般规定：“行政机关可以在行政 程序的任何阶段，通过利害关系人所定的期间，以便利害关系人提出任何问题。”狭 义的听证特指行政机关以昕证会的形式听取当事人意见的程序，是一种正式的听取 当事人意见的形式。如韩国将行政机关听取当事人意见的形式分为三种：听证、公 听会和提出意见，分别适用于不同情况。日本也将行政机关听取当事人意见的形式 分别规定为听证、公听会、辨明等几种形式。同时，为了更好地明确、区分行政听 证的性质，有时还应对听证程序采取详细的分类。如根据听证是否以听证会的方式 进行为标准所划分的正式听证( 审判型听证) 和非正式听证；以听证举行的时间在 作决定之前还是之后为标准的事前听证、事后听证和结合听证；以及以当事人陈述 意见的方式为标准的书面听证和和口头听证等。本文为了讨论的需要，取其广义之 意，即行政听证，是指行政机关在做出决定前，听取当事人和利害关系人意见的一 种重要形式。 2 2 听证制度应用于行政决策领域的可行性分析 西蒙提出过“管理就是决策 的著名观点，但就人类的基本行为而言，我们也 6 第2 章行政决策听证的基本理论阐述 可以说“选择就是决策”。嘲由此角度出发，决策是一种选择性行为，其中最关键的 环节莫过于对各种决策备选方案的抉择过程。在此过程中，决策不仅涉及的是对事 实的判断，而且体现了一种价值判断和伦理选择。决策者的价值取向在很大程度上 决定了决策过程的基本走向和最终的选择结果。因此，作为履行公共管理职责的行 政决策，是为了满足全社会的公共利益及要求而存在的，则应更加注重关乎社会长 远发展、合乎民意的普遍的价值取向。就这个意义而言，行政决策的价值取向有两 个基本的要求：一是科学决策；二是民主决策。科学决策要求的是决策符合客观事 实、符合事物发展的规律；而民主决策要求的是决策符合大多数人的意愿。尤其是 民主决策，它是现代公共决策所遵循的最重要的价值取向，民主价值的缺失将直接 影响政策的公平性和执行效果。 然而，这些基本的价值观念作为一种理想追求，却并不一定能体现在现实的决 策行为之中。更何况，即使决策者遵循了这些价值准则，在具体的决策过程、决策 分析环节中还可能面临着许多价值冲突的困境，如民主与效率的冲突。只有通过制 度的规范作用才能从根本上解决这一矛盾。合理的制度设计在价值理念的传输和赋 予方面有着重大的作用，并且有益于化解价值冲突。“在决策分析过程中，涉及备 选方案的相对完备性、制约条件与可能条件的双重考虑、方案失败或受挫后的紧急 应对举措分析等要保证决策分析的科学与效率，就不能没有合理的制度以及顺 应情势发展而做出的有效制度变迁的保障。”嘲良好的制度对于行政决策权的配置、 备选方案的分析和选择程序的规定，使行政机关和公众对于公共决策的伦理诉求得 到充分的满足，以保证现代行政决策发展民主化、科学化的基本价值方向。 听证制度作为现代行政程序法的重要组成部分，在行政决策领域，特别在行政 决策方案选择过程中的合理运用，改变了政府主体一元选择的行为模式，开拓了公 众参与公共政策制定的渠道，创造了公共决策运行的新机制，体现了现代民主国家 在公共决策领域建设和发展的崭新形式。政府加快实施公共决策听证制度的步伐， 对促进公共决策的正当性和合理性具有重要的意义。我们有理由相信将听证制度普 遍地应用于公共决策领域是符合时宜的。 第一，听证制度是实现公民参与政策制定的创新形式，有利于进一步实现行政 决策的民主化、公正性。相对于以往政策制定过程中的座谈会、调查访谈等方式， 5 江美塘著 制度变迁与行政发展天津人民出版社2 0 0 4 年版，第1 8 5 页 6 江美塘著制度变迁与行政发展天津人民出版社2 0 0 4 年版，第1 7 8 页 7 福建师范大学硕士学位论文 听证制度有着法定化、程序化的优势。听证制度通过法律法规的形式得以确立，这 就决定了它必将作为公共政策的制定中一个必不可少的程序得以保障，并且在实际 的应用中应严格地遵循基本的步骤和程式。而且，行政听证使所有公众都有机会参 与到政策制定当中，公众以发表意见、辩论的形式与行政机关进行沟通互动，公众 的听证意见最终能体现在决策结果中，这一系列的程序形式就改变了以往行政决策 征求意见时的主观随意性，听证意见仅仅凭借决策者的主观偏好，缺乏固定化的制 度安排的做法，从制度上保证公民参与的效能，在这里公民不再是被动的管理对象， 而成为了积极有效的参与者，特别是通过参与和自身有利害关系的政府行政决策过 程，公民的民主参与权利和其他合法权益得以实现和维护。这就极大的满足了公民 的参与期望，提高了公民对决策的心理满意度，体现了行政民主的精神。因此，听 证制度在促进决策制度的公正性、规范性上都是一种进步。 第二，听证制度能确保信息的完整和充分的论辩，提高行政决策的质量。在公 共决策领域，从决策主体来看，任何政府都不可能是全能政府，而只能是有限政府。 这里的有限不仅指其权力是有限的，而且也包括其知识的有限性，即政府决策的理 性能力是有限的。“没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所 需要的全部知识与信息；也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有 效的工具。” 7 3 从决策对象来看，现代公共政策涉及的内容复杂、影响面非常广泛 并且常常与公众的切身利益直接相关。这两方面决定了政府决策需要借助社会各界 的力量获取充分、全面的信息，以保证最终决策的科学性。听证制度正是这样一种 制度形式，能在决策过程中听取社会各界、利益集团、专家和普通公民的合理意见， 形成一个广泛“集智”和思辩的过程。一方面，受公共决策影响的利害关系人和普 通公众从维护自身利益出发，对行政决策方案中不利于自己的内容进行辩驳，提出 不同的意见，并积极提交证据说明理由，以证明自己的观点，各种有关决策的不同 意见在此过程中充分地显现出来并得以详细的讨论。另一方面，相关领域的专家、 民间咨询机构从其专业的角度出发提供权威化的信息、分析决策的利弊得失，这些 智力因素是现代行政决策分析过程中不可或缺的一个环节。听证制度在获取有效信 息，促进多元观点的讨论等方面具有非常重要的价值，有利于增强最终决策的准确 性，提高政府决策的理性程度。 但是，我们还应该看到听证制度在行政决策实践中可能存在的困扰。听证作为 7 美 彼得斯著吴爱明等译政府未来的治理模式中国人民大学出版社2 0 0 1 年版第6 8 页 8 第2 章行政决策听证的基本理论阐述 一种规范化的法律制度，体现了过程的完整性和周密性，政府在组织参与的过程中 必然要耗费一定的人力、物力和财力，并且还要有充足的时间来保证运行。这种时 间和资源的耗费是否意味着损害行政效能? 公众想要参与决策听证，但他们也要求 政府能果断、迅速地采取行动，从而提高行政效率。听证会不会进一步延缓行政决 策的过程，并成为政府行为充斥着繁文缛节的一种理由? 一般的公众是否会有足够 充裕的信息来参与这种复杂决策的详细讨论? 这些问题都有可能成为听证制度在实 际运行中的障碍。 因此，要解决这些问题，政府必须有一套合法的规范去防范此种情形的发生， 同时也要对听证过程中各方组织者、参与者做什么、何时做以及如何做等问题从法 律上加以限制。而且，政府与公众都有必要达成这样一种共识。“听证制度的这种 民主优势以及解决政策问题所产生的创新理念，使得额外花费的时间和资源具有了 正当性。 嘲具体的说，听证制度作为二_ 种政策的事前救济的形式，它广泛地探求 社会中的真知灼见，可以有效地提高决策的质量，避免政府决策的失误，并降低由 此带来的行政成本。同时，相对广泛的参与还可以增强公众对政府决策的可接受性 和认可度，提高政策执行的效率。因此，听证制度的存在是决策过程中必要的选择， 它并不会损害行政效率，关键在于我们要有一种适当的手段来控制，使它的运行处 于一个合理的范围之内。 2 3 行政决策听证的基本含义 2 3 1 行政决策听证的概念 为了准确的界定行政决策听证的概念，我们首先要对行政决策的含义有一个清 晰的认识。从行政学上来说，人们对行政决策的定义不尽相同。如行政决策是决策 的一种，它是行政机关为履行行政职能所作的行为设计和抉择过程。嘲又如行政决 策是指国家行政机关工作人员在处理国家行政事务时，为了达到预定的目标，根据 一定的情况和条件，运用科学的理论和方法，系统地分析主客观条件，在掌握大量 有关信息的基础上，对所要解决的问题或处理的事务，做出决定。n 0 1 但归结起来说， 行政决策主要是指行政机关做出的有关行政事务的决定过程。由于对行政主体和行 政事务缺少必要的限定，行政决策的定义实际上包含的范围非常宽泛，内容比较繁 8 美 彼得斯著吴爱明等译政府未来的治理模式中国人民大学出版社2 0 0 1 年版第6 9 页 9 夏书章著行政管理学中山大学出版社2 0 0 3 年版第1 9 8 页 1 0 张国庆著行政管理学概论) 北京大学出版社2 0 0 0 年版，第2 7 1 页 9 福建师范大学硕士学位论文 杂。因此，如果将听证运用于行政决策中，出于对听证的性质及行政决策效率的考 量的需要，我们就必须对行政决策作一个基本的限定。并不是所有的行政决策都可 以用于听证，本文中的行政决策特指政府部门依据相关法律法规，对直接涉及广大 公众利益的社会事务所做的抉择过程。 结合上文的听证概念，我们对行政决策听证的定义如下：所谓行政决策听证是 指行政机关在做出涉及大多数公民利益的重大行政决策过程中，通过听证会或书面 听证等形式，广泛听取利害关系人、社会公众及有关专家的意见以实现良好治理的 一种制度化设计。从本质上说，行政决策听证是听证规则应用于行政决策过程中的 一种制度形式，也是公民参与行政决策的重要途径之一。与一般的行政听证制度相 比，它有以下的基本特征： 1 涉及对象的非特定性。行政决策听证与行政决定听证、行政执法听证等不同， 听证对象并不仅限于特定的一部分人，听证结果所影响的也并非是特定人的权利义 务。这是由于行政决策事项与大多数公民的利益密切相关，因此所涉及的人数众多， 无法对听证对象的范围做出具体的限定。 2 社会影响面较大。较之具体行政行为，行政决策所产生的规范、政策对社会 公众的影响更大、程度更深，行政政策虽然不具有法律的属性，但是却为社会规范 和社会发展提供了方向，决定着公众的日常行为准则。行政决策听证所产生的社会 反响也就更大，会吸引更多的支持和关注。 3 规则设计的差异。行政机关决策时更多着眼于一般性事实的搜集与研究，以 作为决策的依据，而在做出具体的行政决定时，则需要严格地认定事实的准确性。 这就必须思考二者在具体的规则设计上也应当有相应的区别。 2 3 2 行政决策昕证的构成要件 无论是举行正式听证还是非正式听证，行政决策听证作为一种程序制度，都有 其基本的组成要件，它作为固定化、规范化的形式存在于听证制度之中，保证听证 作用的充分发挥。主要包括听证的参加人、听证的组织准备、听证的形式、听证记 录等。 2 3 2 1 听证的参加人包括受行政行为影响、与行政行为直接或间接相关的所有行 政相对人。具体到行政决策听证来说，其参加人的范围较广，可以包括社会公众、 有关专家和政府部门的工作人员。听证代表通过自愿报名的方式有机会参加听证， 1 0 第2 章行政决策听证的基本理论阐述 由行政机关确定各种不同利益代表的适当比例。听证代表的选择应本着公开、自愿 和比例恰当的原则。 2 3 2 2 听证的组织准备行政机关应当事先在合理的期限内公布拟决策听证事项 的主要内容、说明和主要争议点以及采取的具体听证办法。这些均应以公告的形式 通过大众媒体予以告示，以保证公众对听证事项有基本的了解，并有时间为听证做 充分的准备。 ， 2 3 2 3 听证的形式行政政策的制定过程中，一般以举行听证会或书面听证的形式 广泛听取意见。行政机关采取听证会形式的，应严格遵循听证会的具体程序展开， 通常包括通知、预备、听证主持人主持会议、律师协助和代理、会上的论辩发言等 环节，以确保步骤的完整和公开。采取书面听证的，则应将拟听证的行政规范或政 策草案在政府公报、网站上发布，供公众了解、讨论，并通知公众在一定时间内将 讨论和评论的意见、建议予以回应。 2 3 2 4 听证记录无论是采取何种形式的听证，最终的听证结果都必须包含听证记 录。听证机关要对行政相对人通过各种形式所提出的意见进行整理、归纳，并及时 地提交行政机关，作为行政机关决定的基本依据。听证纪录对行政机关的最终决定 应具有重要的约束力。 第3 章我国行政决策听证的演进路径 第3 章我国行政决策听证的演进路径 3 1 我国行政决策引入听证的基本背景 从我国经济体制改革的现有情况看，随着计划经济向市场经济的转变，我国社 会开启了经济领域的一次重大变革。各种独立的市场主体从传统体制的束缚中解放 出来，期望拥有自由、平等、有序的竞争机会和发展环境，追求资源产品和自身利 益的最大化。但是，一定的社会时期所能生产出的资源产品总是有限的，无法满足 人们对资源的日益增长的需求。每个人获取资源产品的能力也是不同的，这直接推 动了社会利益主体的多元分化，利益的差别又导致利益的冲突和矛盾。这就需要政 府运用各种政策手段来调节人们的利益矛盾，满足不同的利益诉求。听证程序为政 策制定提供了一种行之有效的制度安排，使不同的利益要求能在政策制定过程中得 到平衡。“它作为一种制度性利益表达渠道，在为社会公众的政治参与和利益表达 提供正常、正式制度安排的同时，也在防范和杜绝因缺乏正常的制度性利益表达渠 道或者制度性利益表达走不通、不见效而导致的影响社会安定团结的非常规性、非 制度性的利益表达方式。n 妇它从根本上适应了我国现阶段构建社会主义和谐社会 的基本要求，有利于缓解社会发展所带来的各种矛盾、危机，从而维护社会的稳定 安全。 ： 而在我国的行政管理领域，我国社会经历了长达几千年的封建统治，在自然经 济、小农生产方式、宗法制的家国同构以及意识形态化的儒家学说基础上形成了一 套传统的、封闭的行政文化，包括集权主义的思想、人治与礼治的原则、等级化的 层级机制和官僚主义的作风。因此，长期以来，我国政府在政策的制定过程中一直 扮演着主导者的角色，决策基本上由政府一手包办，层级命令代替平等协商，内部协 调代替公开讨论，很少公开、广泛地听取公众的意见和要求。社会利益的表达和综 合都是由政府内部的权力系统通过分析、研究和调查将他们所认定的公共利益输入 到公共政策中去的，这就很难避免政府部门乃至某些官员个人的利益代替群体利益 进入到公共政策体系中，无法真正地体现公共政策的价值和作用。同时，“我国社会 中非规则化的传统使社会的思维方式和内容中对普遍行为规则没有真正的需求和遵 守的愿望，在社会行为中习惯于以非正式的约定取代正式的规则。 n 2 1 政府部门的 c 1 1 宁国良听证在公共政策选择中的作用 j 湘潭大学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 2 ( 6 ) 1 2 傅小随著中国行政体制改革的制度分析 国家行政学院出版社1 9 9 9 年版。第6 3 页 福建师范人学顶二j 二学位论文 行为选择也是如此，在政策制定过程中缺乏开放性参与制度，即使有一些调研、座谈 会等形式来听取意见，也没有形成制度化的规定，而多是按政策制定者的主观意志来 掌握和决定政策的走向，并没有给公众提供主动和自愿参与的制度性渠道。因此，在 我国的公共政策领域中引入听证制度，是当前行政决策体制改革的必然产物。 此外，从技术的角度来看，通讯业及互联网的发展也为决策听证准备了物质的 条件。“互联网以其独特的优势，广泛而深刻地影响着政治生态，冲击着传统的政 治思维。 n 3 1 网络环境造就了低成本的、相对均等的民众信息获取机会，也培养了 公众对社会事物的知情能力和评论能力。公众对于社会生活和社会决策的介入程度 不断提高，公众的直接性的决策参与和意见表达应成为现代民主行政的基础性环节。 综上所述，行政决策听证制度正是在我国政治、经济和社会领域不断发生变革 的背景下应运而生的，它是公众参与行政活动的一种重要形式，并且以法律化、制 度化的形式保障了公共决策的理性程度，是我国政府发挥行政管理职能的一种积极 的、创新的制度形式。 3 2 产生过程和现状分析 改革开放以来，我国在借鉴西方先进管理经验的过程中引入了听证制度，并将 其应用于社会管理的许多领域。但是，行政决策听证制度在我国的形成和确立的时 间还比较短，从听证范围上看，我国目前的行政决策听证制度主要集中于价格决策、 城市规划和环境决策等方面。 1 9 9 8 年施行的价格法首次将听证制度纳入到行政决策领域，原国家计委于 2 0 0 1 年7 月至1 2 月间又相继发布了政府价格决策听证办法、关于公布价格决策 听证目录的通知和政府制定价格行为规则，后又于2 0 0 2 年1 1 月制定了政府 价格决策听证办法，政府价格决策的昕证规则得以具体化。此外，各省、自治区、 直辖市、大部分市委会城市及一些有地方立法权的城市都制定了有关价格听证的实 施细则。随着价格听证法律的施行，各种价格听证会层出不穷。全国各地物价部门 在涉及到法律规定的商品和服务的价格决策时，都积极按照法律规定举办了公众听 证会，而广东省2 0 0 1 年的公路春运价格听证会和2 0 0 2 年1 月的全国首次铁路票价听证 会更是借助央视的平台使价格听证会成为热点话题。正是借助于频繁召开的各种价 格听证会，人们开始逐渐地熟悉听证这一重要的制度形式。 1 3 毛寿龙“网络政治”带来了什么 j 人民论坛，2 0 0 7 ( 1 4 ) 1 4 第3 章我国行政决策听证的演进路径 在城市规划方面，关于正式听证制度的规定虽然不如价格决策来得完善，但在 相关的法规中也明确地表达了听证的基本要求。建设部第七部委于2 0 0 2 年针对各地 房地产开发中的问题时，下发通知规定“房地产开发项目规划方案一经批准，任何 单位和个人不得擅自变更。确需变更的，必须按原审批程序报批：城市规划行政主 管部门在批准其变更前，应当进行听证 。一些地方政府还规定城市商业网点的确 定要进行听证。如上海市制定的开设大型超市听证办法、江苏省制定的江苏 省历史文化名城名镇保护条例中规定，关于历史文化名城、名镇和历史文化保护 规划，必要时也应当举行听证会。 2 0 0 2 年9 月开始施行的环境影响评价法则在环境行政决策中规定了听证制度， 并规定“对可能造成不良环境影响