（中国近现代史专业论文）欧洲电子政务建设研究.pdf

苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名：壶聿整日期：坌堕： 宰 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名： 导师签名： 圣扭日 期： 日期： 欧洲i u 了政务矬改i i j l _ 究中立姓璺 中文提要 2 0 世纪9 0 年代以来，以实现低成本运行和高效率服务为目标的电子政务成 为世界各国政府改革和创新的热点，并逐渐形成了北美、欧洲地区在世界电子政 务发展过程中的领跑格局。本文以辩证唯物主义为指导，结合管理学、信息学、 政治学等多种学科，采用理论探讨、实证剖析等研究方法，勾勒和分析了欧洲电 子政务的基础建设，详细阐述和评价了欧洲政府电子化服务的举措和得失，揭示 和评估了欧洲电子政务建设面临的社会问题及应对之策。倬能引以为鉴，对我国 电子政务建设有所启示。 关键词：欧洲：电子政务：服务 作者：李章程 指导教师：王铭 o n e u r o p e a ne g o v e r n m e n t c o n s t r u c t i o n a b s t r a c t s i n c e19 9 0 s ，i no r d e rt or e a l i z eo p e r a t i o nw i t hl o wc o s ta n ds e r v i c ew i t h e f f i c i e n c y , e - g o v e r n m e n th a sb e e nt a k e na sg o a lo ft h eg o v e r n m e n t s r e f o r ma n d i n n o v a t i o na l la r o u n dt h ew o r l d a n dh a sf o r m e dt h ep a t t e mo ft a k i n gt h el e a di nr a c e i nt h ec o u r s eo f e g o v e r n m e n td e v e l o p m e n to f t h ew o r l do f n o r t ha m “c aa n de u r o p e d i r e c t e db yd i a l e c t i c a im a t e r i a l i s m ，c o m b i n i n gw i t hm a n a g e m e n ts c i e n c e ，i n f o r m a t i o n s c i e n c e ，p o l i t i c ss c i e n c e ，e t c ，t h et h e s i st r i e st os t u d yt h eb a s i cp r o b l e m so fe u r o p e a n e - g o v e r n m e n t ，i n c l u d i n gs k e t c h i n ga n da n a l y s i n g t h ec a p i t a lc o n s t r u c t i o no fe u r o p e a n e g o v e r n m e n t ，e x p l a i n i n ga n da p p r a i s i n gt h eg o v e r n m e n t se l e c t r o n i cs e r v i c e si nd e t a i l a sw e l la sp o i n t i n go u ta n da s s e s s i n gs o c i a lc o n c e ma n dc o u n t e r m e a s u r e so fe u r o p e a n e - g o v e r n m e n t w i s ht op u tf o r w a r de n l i g h t e n m e n tt o o u rc o u n t r y se 。g o v e r n m e n t d e v e l o p m e n t s k e yw o r d s ：e u r o p ee - g o v e r n m e n t s e r v i c e l i w r i t t e n b yl iz h a n gc h e n g s u p e r v i s e db yw a n g m i n g 欧洲i 乜了政务建设研究 引言 如果把国家定义为一个组织系统，政府系统则是这个组织的最核心部分，它 是一个国家或社会整个资源优化配置的中枢系统，也是形成整个国家竞争力的关 键要素之一。正因此，在2 0 世纪最后2 0 余年，为迎接全球化、信息化、国际竞 争加剧的挑战以及摆脱财政困境和提高政府效率，西方各国相继掀起了“政府再 造”的改革热潮。而2 0 世纪末的电脑科技和全球互联网络技术的迅猛发展则为此 提供了有力的技术支撑。这样，作为政府活动的一种新形态的电子政务便应运而 生。 一、欧洲电子政务建设概况 2 0 世纪9 0 年代初以来，欧洲电子政务建设经历了几个主要发展阶段： 1 9 9 0 1 9 9 4 年，主要着眼于中央级政府部门的电子政务工作；1 9 9 4 1 9 9 8 年，开 始面向公民、企业以及所有行政机关的信息交换：1 9 9 8 2 0 0 2 年，向政府职能整 合的较高层次的电子政务发展。近几年来，欧洲电子政务发展很快，正致力于向 全方位的网上事务处理阶段迈进。 欧洲电子政务建设沿着两条主线展开：一是欧盟组织致力于“电子欧洲”计 划的推行，制定和实施确保成员国电子政务顺利发展的指导方针和半年度评估， 从整体上宏观统筹欧洲的电子政务建设；二是欧洲各国既根据本国国情来制定电 子政务发展战略，又同“电子欧洲”计划相衔接。这样，一个目标在两个相互贯 通、融合的行为主体上实现了有效的互动，形成了欧洲电子政务建设的显著特色。 就全球而言，欧洲电子政务发展水平仅次于北美地区( 美国、加拿大) ，其在 战略部署、计划实施、信息获取等方面都是先驱者及领先者。9 5 的欧洲国家在 政府关键部门，即卫生、教育、社会服务、劳动就业和财政部门都已达到了双向 互动和事务处理阶段。较为领先的国家有英国、芬兰、爱尔兰、德国、法国等。 联合国和国际著名的咨询公司如爱森哲对欧洲电子政务建设皆给予了相当高的评 。奉史所说的欧洲，是基于政治地理概念埘言的，土蔓指欧盟组织发，e 成员国；奉文所论述的欧洲u 子政务 矬世，是指成就较为突出的、有代表性的欧洲固家的l u 了政务建砹。 l 欧洲l u 了政务建设研究 价。如，2 0 0 3 年1 1 月，联合国发布对其1 9 1 个会员国的“联合国全球电子政府 调查”报告6 2 0 0 3 年全球公共领域报告：处在十字路口的电子政府。报告 显示，在电子政府准备指数方面，欧洲明显走在前列。除美国以o 9 2 7 拨得头筹 外，在第二至第十一名的国家中，即瑞典、澳洲、丹麦、英国、加拿大、挪威、 瑞士、德国、芬兰、荷兰，欧洲就占了8 个。o 当然，欧洲电子政务建设在人力资 源建设、政府网站的隐私权保护、安全基础设施建设等方面仍有待提高和完善。 二、本研究课题国内外已有文献综述 国外对欧洲电子政务建设的研究较为成熟。一些国际著名的研究机构如爱森 哲咨询公司、世界市场研究中心与布朗大学、联合国与美国行政学会等基于不同 的研究标准，评估了各国或地区的电子政务发展水平，公布和出版了相关的系列 研究成果。其中，对欧洲电子政务建设研究较有代表性的是由思科公司赞助的默 门顿研究公司对欧洲8 国电子政务建设的调研报告( n e ti m p a c t2 0 0 4 ：f r o m c o n n e c t i v i t yt op r o d u c t i v i t y ) ) ( 网络影响2 0 0 4 ：从联网到生产率) 。该报告通过 翔实的调查数据，分析了当前欧洲国家在电子政务建设方面的最新进展，揭示了 电子政务建设与成功的服务型政府之间的关系，总结出成功实施电子政务的种种 方式和方法，如投资于先进的网络基础设旋，在部署应用前改造业务流程以提高 效率，部署正规的衡量系统以跟踪运作效率，使政府部门的文化向流程改进和服 务供应的方向发展等。并得出一个电子政务实施公式：“网络+ 应用+ 流程+ 文化”。 此外，欧盟基于公共服务的电子传递等方面每半年对其成员国的信息化发展进行 一次正式评估，以促进各国的相互交流，力争解决信息化进程中的问题与挑战。 2 0 0 4 年2 月，公布了“e e u r o p e 2 0 0 5 ”计划的中期评估结果( e e u r o p e 2 0 0 5m i d t e r m r e v i e w ) ，总结了“电子欧洲”计划自2 0 0 2 年来的进展状况，提出了电子政务今 后需努力的方面。并在随后提出“e e u r o p e 2 0 0 5 ”计划的1 5 个改进建议( e e u r o p e 2 0 0 5 a c t i o n p l a n ：a n u p d a t e ) 。英国、荷兰则有自己独立的电子政府测评体系，主要针 对本国的发展评估，但亦包括本国与其他国家的发展比较。 我国对欧洲电子政务建设的系统研究处于刚刚起步阶段。目前己出版的电子 政务专著、报刊和网络上发表的电子政务论文及相关研究机构的研究成果皆从不 。固井i 毡子政务案例分析，互联网周刊，2 0 0 4 年第2 0 期，总第2 7 5 期- 2 欧洲l u 了政务建破刖f 究，j i 击 同角度、不同层次、不同领域对欧洲电子政务建设进行了追踪报道、或深或浅的 研究，略具一定规模，但多以介绍性为主，深入、全面、系统的研究和探讨则比 较缺乏。国内对欧洲电子政务建设的研究，有代表性的专著为焦宝文、薛晓户主 编的全球电子政府发展概况。全书以一半的篇幅介绍了欧洲1 1 个国家的电子 政府发展状况，较为详细地分析了这些欧洲国家构建电子政府的战略规划、实簏 步骤和具体措施，并附有各具特色的电子政务工程案例。另一本较有代表性的专 著是人民出版社2 0 0 4 年1 月出版的由吴爱明主编的中国电子政务理论与实 践，该书汇总了众多报刊、网络及专著上有关欧洲电子政务建设部分的内容，以 一定的篇幅阐述了1 1 个欧洲国家电子政务的发展过程、特色和成果。其它欧洲电 子政务建设的相关介绍和研究成果则散诸于报刊、杂志和网络上，有代表性的报 刊和网站有科技情报与经济开发、电子政府思想库( w w w 1 s t e g o r g ) 、电子信息 网( w w w e t i r i t o m o n ) 、中国电子政务信g n ( w w w g r p t o m o n ) 等。 三、本文所要解决的问题 本文从信息网络设施建设、管理体系建设、法律法规建设、人力资源建设、 资金投入几个方面勾勒出欧洲电子政务的基础建设状况。通过对政府电子化服务 内涵的分析，具体阐述了欧洲政府电子化服务的举措：电子化公共服务的完善度、 电子化公共服务流程的系统构建、社会参与度及环境变革度，并对其所取得的成 就及存在的不足作了评价。基于公民隐私和数字鸿沟两方面，揭示出欧洲电子政 务的社会问题，评析其所采取的应对之策。隐私方面：技术和立法；数字鸿沟方 面：政府重视，电子商务、电子政务、远程教育作为最有效手段的运用，信息技 术教育和培训。 欧洲i 乜了政务建殴研究 第一幸欧洲l u 了政务的桀础迎设 第一章欧洲电子政务的基础建设 欧洲从信息网络设施建设、机构( 主管部门) 建设、法律法规建设、人力资 源建设、资金投入几个方面加强了电子政务的基础建设，冀以此来营造一个有利 于电子政务发展的环境。 一、信息网络设施建设 以互联网为基础设施来构造和发展电子政务是世界范围内电子政务发展的明 显特征之一，这主要是因为互联网的迅速普及和发展使人们看到了它的巨大潜力 及其在帮助政府实现与企业和居民的互动方面所具有的不可替代的优越性。即， 构建良好的信息网络设施是发展电子政务的最基础条件。欧洲从电信、互联网接 入等方面加强了信息网络设施建设。 电信。电信业是信息网络基础设旌建设的重点领域，对网络服务的普及有着 不容置疑的重要性。欧洲国家对电信的发展给予了很大的关注，从政策的制定和 环境的改善方面为其发展提供了便利。如，打破电信的垄断，将其引入市场竞争。 欧盟于1 9 9 8 年全面开放其电信服务市场以来，竞争更加激烈，而竞争的结果则是 电信服务价格下降，服务质量提高；在标准方面，欧共体委员会批准建立的电信 标准化组织e t s i 为实现统一的欧洲电信大市场、促进电信基础结构的综合、确保 网络和业务的协调、制定高质量的欧洲电信标准等做出了贡献。此外，加大对设 备更新、新技术应用的投入，以提高网络普及率和推出新的网络信息服务。这些 措施有力地促进了欧洲电信的发展。2 0 0 3 年，欧洲移动电话普及率达到7 0 ，；2 0 0 4 年，欧洲开始正式大规模推出3 g 网络服务，从而大幅度降低了语音通讯成本，实 现了无线高速上网和前景广阔的多媒体应用。 宽带。宽带能传输多重信息，包括播送有线电视节目、上网、通话、视频点 播、网上购物、电子银行、远程医疗等服务内容，它的发展对国家竞争力的增强 具有极其重要的意义。因此，宽带的应用作为一项战略计划受到了欧洲国家的特 别重视和大力支持，如英国曾发布英国在线：宽带未来计划书，以实现到2 0 0 5 年将英国建成全球最广泛的宽带市场的目标。欧盟委员会亦曾表示，更广泛地应 。 2 0 0 3 年敞洲移勤鼋新普及率7 0 ，网际l 叫络应用与发展资讯e 蒯搬，2 0 0 3 7 1 4 。 。郭大仆编砰：欧洲l b 信业阐收成本3 g 开始大舭模投入使用，博客中国( w w w b l o g c h i n ac o m ) 2 0 0 4 - 6 - 2 5 。 4 欧洲i 乜了政务业驶1 l j = 宄 第一章欧洲i b 了政备的璀础矬世 用宽带技术和信息安全技术是实现“电子欧洲”行动计划的关键所在。 欧洲尤其是西欧的宽带早已起步，并具备一定的市场规模。近几年来，在欧 洲各国的强有力的支持下，宽带获得了更快的发展。2 0 0 3 年，欧洲接入宽带互联 网的家庭和企业的数量增长了8 0 。o 截至2 0 0 4 年1 0 月，欧洲有5 4 5 0 万互联网 用户接入了宽带，较1 2 个月前的3 4 1 0 万增加了6 0 。并且，发展速度已超过了 信息产业领袖美国。j u p i t e r 研究公司据此声称，如果欧洲的宽带市场能继续保持 现有的增长速度，那么到2 0 0 7 年，欧洲将完全取代美国的地位。并预测，到2 0 0 8 年，欧洲将有超过1 4 的欧洲家庭装有宽带互联网接入，从而超过美国的宽带普及 率。虽然截止到2 0 0 3 年年底，新加入欧盟的十国的平均宽带普及率只有1 9 ， 但这十国连同整个东欧地区仍被普遍认为是潜力巨大的市场。 互联网接入。为保证所有人都能通过电子方式同政府交流、获取信息和服务， 欧洲国家加强了互联网接入方面的努力。西班牙、德国等发起了“全民上网”运 动，力图促使更多的居民和企业接入互联网，并掌握相关的应用技能：法国等国 实施了“互联网在学校”计划，在学校普遍安装电脑；英国等国设立了社区因特 网接入点，以便利购买不起电脑或无法接近因特网服务的居民上网，等等。这些 措施的采取在实践中取得了一定的效果。如，以互联网使用者人数较少的德国为 例，1 9 9 8 年，德国互联网使用者仅1 4 0 0 万人，只有1 5 的学校接入互联网；到 2 0 0 1 年，互联网使用者增加到3 0 0 0 万人，6 0 的家庭使用个人电脑，其中大多数 接通了网络，并且，所有学校都实现了互联网接入。其中，成就尤为突出的是北 欧四国( 瑞典、丹麦、挪威和芬兰) ，它们具有全球最高的电脑普及率、互联网使 用率以及手机拥有率。“在一份由国际专业i t 调研公司i d g 对全球各国的信息经 济调查报告中，除芬兰在2 0 0 2 年从2 0 0 1 年的排名第三下滑至第八位以外，其他 三国都连续三年( 2 0 0 0 2 0 0 2 ) 占据了全球前五的位置”。欧洲国家在互联网接 入方面的努力为公民提供了更多的利用因特网的机会，有利于“电子公民”目标 的实现和政府电子化服务的普及和应用。 政府信息网络。政府信息网络是政府信息化的基础，具体可分为政务专网、 政务内网和政务外网三个基本的应用层次。政府信息网络对于政府内部的公文流 转、信息资源共享、公共信息的发布、政府与民众的互动等方面有着重要的作用， o 英宁：欧洲宽带用户数量已超咂太中国仍夸球居冠，博客中国( w w w b l o g c h i n a c o r n ) r 2 0 0 4 - 1 0 - 0 4 。 o 欧洲网民突破1 亿大关，国际金融搬，2 0 0 4 - 1 2 - 7 第六版。 o m 光编详：欧洲宽带发腱速度超过羹国家庭普及率很高，中国信息产业网( w w w c n i lb o l l e t a ) ， 2 0 0 4 5 1 2 。 ”熊宝文，薛晓户主编：全球f u 于政府发展f | i f 况。中国财政经济版_ _ 】：，2 0 0 3 年1 月笫1 版第l 7 6 负。 。焦宝文，薛晓户土编：伞球j 也子政府发展概批，中国财政经济i i 版 ：，2 0 0 3 年1 月第i 版，第1 0 8 耍。 5 欧洲 u 了政务迎垃研究 第一章欧洲l u 了政井的娃础建设 是政府部门内部、政府机构之间及政府与外界沟通的桥梁和纽带。欧洲国家政府 的信息网络建设已具备一定的规模。德国、意大利等在政府部门内建立了信息管 理系统，实现政府各部门之间的数据交换和协同管理。法国还实现了政府内域网 所有服务在外观、感觉及功能上的一致性。在政府外域网建设方面，欧洲国家将 政府内部的办公职能面向公众延伸，广泛丌展了网上申报、审批、采购等业务活 动，加强了电子化公共服务的应用，提高了工作透明度，树立了政府的良好形象。 并且，为使政府的管理更加规范化、高效化和透明化，2 0 0 3 年，在欧盟“电子政 府”非正式部长级会议上，欧盟国家的科技部长们一致同意在全欧洲范围内建立 一个统一的“电子政府”网络。 经过多年的努力，欧洲的信息网络设施建设取得了较大的成就，完善的基础 设施、星罗棋布的公共上网点、用户看不见的网络和数据库等共同构成了分工协 作、信息共享的电子政务发展的“高速公路”。这就为欧洲电子政务的发展打下了 坚实的基础。 二、管理体系建设 电子政务管理体系建设是电子政务建设中至关重要的一个组成部分，它的成 功运转和有效推动与否将在很大程度上决定电子政务建设的成败。 电子政务是政府管理方式的革命，它不仅意味着具有生产力性质的政府管理 工具的创新，而且，这种新的生产力工具的使用将不断改变政府的管理结构和管 理方式。事实上，电子政务发展较好、较快的国家大都首先源于国家或政府领导 人敏锐的洞察力、强烈的政治意愿和有力的领导。越来越多的国家政府领导人已 经认识到电子政务对于国家生存和发展的重要意义，并从政治上确定了电子政务 的目标和勾画了其所应实现的蓝图。其中，特别重要的是明确地定义电子政务的 目标，以及通过采取哪些措施或完成哪些项目来达到这些目标。此外，解决诸如 各种利益的协调、各种社会阻力的克服及资金、人才、法律的支持等方面的问题 最终都要靠政府高层的政治决心和有力支持。因此，政府高层的重视和强有力的 支持是发展电子政务的政治保障。欧洲多数国家的领导如英国首相布莱尔、德国 总理施罗德、法国总理拉法兰等对此有着十分清醒的认识，直接倡导并推动了本 国的电子政务建设，从而为电子政府的发展提供了强大的政治支持。 在提供政治支持的同时，欧洲国家又设立电子政务的专职管理机构，如法国 政府设立了“电子与通讯技术局”，意大利政府成立了“技术与革新部”，爱尔兰 。杨爱国：欧盟决定建赢欧洲“i 乜予政府”蹦络，解放军报( 网络版) ，2 0 0 3 7 一i o 。第5 版。 6 欧洲i b 丁政势缱设研究第一章欧洲1 u 了政务的捧础建世 政府组建了“联络局”，等等，负责规划、实施和协调方面的事宜，彼此之间分工 清晰、职责明确。欧洲电子政务专职管理机构主要由领导机构、管理实施机构和 协调机构三部分构成，其中，领导机构一股为内阁办公室或财政部，在政治和财 政上确保电子政府的建设；管理实施机构负责电子政府的整体规划、项目审批和 评估以及专项资金管理等；同时，吸纳相关部门的主要官员来建立专门的协调机 构，以避免各级政府和不同行政部门在电子政府建设中“条块分割，各自为政”， 并确保不同建设项目的数据共享和跨平台建设，从而有利于电子政务整体建设的 有效运行。欧洲电子政务管理体系建设较有代表性的国家是英国。其电子政府建 设直接由内阁办公室领导，并建立电子专员办公室；发展规划和具体决策主要由 “电子大臣”( e m i n i s t e r ) 和电子专员共同负责，二人同时向英国首相提交国家信 息化进展的月度报告和年度报告；在具体执行和协调方面，主要由e c h a m p i o n s ( 国 家信息化推进和协调委员会，主要由各部部长组成，并由电子专员兼任主任) 负责。 同时，为了明确责任，政府首席信息官制度也逐渐受到各国的重视，如英国 设立了部长级的“电子特使”，目的是使最高决策层拥有具有专业知识和丰富经验 的、合格的、得力的信息化建设助手。 随着欧洲国家电子政务管理体系构建的不断完善，其电子政务建设呈现出越 来越强劲的发展势头。 三、法律法规建设 信息技术的发展给社会生活的各方面带来了前所未有的变化，对以前的法律、 法规体系也带来了一定的冲击。作为新生事物的电子政务建设是一项系统工程， 它的启动、进展促使国家要根据实际形势的变化来调整既存的法律、法规，从而 在制度层次上对之进行有力的保障。 就欧洲整体来说，欧盟陆续发布了一系列用以规范和指导各国信息化发展的 “指令”，初步建立了欧盟的信息法律体系，其中包括：欧洲电子商务提案、关 于数据库法律保护的指令、关于内部市场中与电子商务有关的若干法律问题的 指令、协调信息社会中特定著作权和著作邻接权指令、著作权出租权指令、 远程消费保护指令、电信部门的隐私保护指令、卫星广播指令、软件保 护指令，。等等。 同时，欧盟各成员国作为主权国家，在欧盟统一法律规范的指导下，根据各 d 欧荧 乜子政府管理体系之经验与借鉴。中国科技信息劂( w w w , e h i n a i n f o g o v e n ) ，2 0 0 4 4 - 2 9 a 。欧焚国家i b 子政务与信息化政策法律环境发鹱的启示。中国科技信息刚( w w w c h i n a i n f 0 g o v c n ) + 2 0 0 4 1 2 - 2 9 。 7 欧洲i u 了政务建漩研究 筇一章欧洲 u 了政务的早础矬世 自的实际情况，调整、修改和废除不适应电子政务发展的f t 法律、法规，制定旨 在促进本国信息化发展的新的法律规范体系。这包含两个方面：一方面，与传统 政务相比，通过信息网络传输政务信息的电子政务应该更安全、更可靠，除技术 上保证外，电子政务安全问题的彻底解决必须依靠法律的完善来保证。如，英国 制定了专门的电子政务安全法律法规官方信息保护法：德国对数据保护、信息 公开法等法律、法规进行了修改，颁布了信息与通讯服务法和数字签名法； 法国建立隐私条约和安全条约，保障用户数据隐私，并保证电子交易的安全性。 另一方面，电子政府离不开信息资源，只有信息资源的不断开发和利用，才能使 电子政府具有实质性的内核。信息是电子政府实施的沟通桥梁，信息本身也可以 成为电子政府的有关内容。规范信息资源的开发和利用，出台相应的信息法 是电子政府发展所必需的。欧洲不少国家制定了政府信息公开条例。 欧盟法律指导各成员国的法律，各成员国的法律服从和补充欧盟的法律，从 而构成了由欧盟统一的法律规范和各成员国各自的法律规范两个层面的法律规范 所组成的特有的法律规范体系。这些法律、法规体系体现了完善电子政务与信息 化发展的基础环境、技术中立、注重全球一体化的原则，重视信息化发展过程中 信息服务内容的管制和净化、网络隐私权的保护等，从而在电子政务的发展过程 中起着极其重要的引导和创造先决条件的作用。 当然，欧洲不少国家的电子政务法仍分散在有关计算机系统、数据保护、信 息安全、行政程序、电子签章等单行法之中，属分散立法模式，缺乏统一的电子 政务法。如，德国的电子政务法就分散在数据保护法、联邦行政程序法、电 子签章法之中。而分散立法模式的缺隙主要是没有统一的原则和标准，各自为 政和规范冲突现象严重，电子政务的特性不能突出，实施效果差。因此，欧湘有 关电子政务方面的法律仍需在实践中不断地加以调整和完善。 四、人力资源建设 人力资源是指人体在先天的基础上，经过人力资本投资和有差别性的生活与 社会实践所形成的劳动能力，包括脑力和体力两个方面。从管理的范围或管理的 层次来分，可分为宏观人力资源管理和微观人力资源管理。宏观人力资源管理主 要指社会或政府对社会人力资源进行开发和配置的管理。微观人力资源管理，即 一个组织取得、开发、配置和利用人力资源的一切活动，其目的是实现组织、社 i f i i 家仆：论l 乜子政务法，中圈法学，2 0 0 3 年第4 期。 8 欧洲i 也于政务矬砹研究 第一章欧洲l u 了政务的毓础锉驶 会和员工个人的共同发展。人力资源建设对经济的发展、社会的进步和国家竞争 力的增强都具有无可比拟的重要意义。 而人力资源匮乏恰恰是欧洲各国电子政务建设过程中遇到的一个棘手问题， 法国、西班牙、意大利尤其是北欧四国的政府部门信息技术人才较为短缺。而对 电子政务建设来说，人力资源匮乏解决不了，就不可能有健康、正常的发展。面 对这样一个紧迫的问题，欧洲采取了加强人力资源管理和建设的措施。 提高政府部门人员的素质。电子网络状态下的政府管理与传统政府管理相比， 无论是管理手段、管理行为，还是管理理念都有很大的差别。这就对政府工作人 员的思想观念、行为倾向、知识结构、知识应用能力等都提出了很高的要求。因 此，要确保电子政府的顺利实施，就必须提高政府工作人员的素质。欧洲各国根 据自身的国情采取了相应的对策。一是完善制度，提高行政运作效率。德国在行 政部门中招募并保留更具有积极性、素质更高的政府雇员；意大利在行政事务改 革中建立公共经理制，由公共经理负责具体行政事务，公共经理被赋予更广泛的 权力、更丰厚的薪水，也肩负更大的责任，薪资与绩效挂钩。并制定公务员法， 力争政府公共管理与好的私有企业一样具有相同的竞争力，以促进公务员提升工 作效率及专业技能，等等。二是针对各级公务员的不同特点提供专门的培训课程。 如，英国在全面实施电子政务之前就决定针对政府部门人员的具体需要而全面及 时地展开培i ) i l ，任用赫赫有名的“电子特使”、著名的电子政务专家阿里克斯- 阿 兰( a l e x a l l a n ) 来指导英国政府各部和机构实施电子政务；瑞典政府则制定计划 加强对政治家们的i t 培训，使他们可以充分运用信息技术为公众服务。各国的做 法尽管不尽相同，但都加强了行政部门人员的组织、配备和管理，不同程度地提 高了政府部门工作人员的素质，并在实践中收到了一定的成效。如，成立于2 0 0 3 年4 月初的英国电子技能委员会( e s k i l l s u k ) 与教育部门和相关机构合作，共同 提高i t 、电信部门和联络中心员工的技能水平。经过一段时间的实践，员工信息 通信技能不足的问题比前几年有所好转。9 通过教育培养后备人才。当前欧洲不仅把教育网络化和现代化视为确保欧洲 高等教育资源得到最大限度发挥其功能的重要任务，不断投入巨资以更新电脑设 备和加快各种通讯设施的建设步伐，而且把教育网络化视为其在世界范围内抢占 制高点，确保其国际科技、文化、教育领导地位的战略任务加以对待，纷纷开展 了学校信息技术的普及和应用，培养和造就相关的专业人才，以满足不断发展的 。刘蒙：人力资源管理科学化探讨，呼伦肌尔学院学 l i ，2 0 0 4 年第l 期。 。英国公布( 2 0 0 3 年) 5 月份英国在线战略进展报告信息化动态，2 0 0 3 年第7 期a 9 欧洲l ur 政务建改研究 第一章欧洲i u 了政务的幕6 出矬鹾 人力资源需求，发展社会经济，增强国家实力。这就为电子政务发展注入了强大 的、持续的、新鲜的活力，避免“青黄不接”的不利境地，即发展电子政务后继 力量的储备得到了保证。 引进国外人才。为解决信息通信技术和其他高科技行业人爿短缺的问题，欧 洲不少国家实行“绿卡”制度。如，瑞典实行“积极的移民政策”，大力从他国招 揽本国短缺的高技术人才；芬兰的移民政策虽历来保守，但对国外高技术人才却 是尽量降低门槛：德国则向来自非欧盟国家的高科技专家伸出了橄榄枝，吸引他 们到德国工作，等等。这种“筑巢引凤”的办法在一定程度上缓解了高科技人才 短缺的困境，有利于加强人力资源建设，进而为电子政务的发展创造了便利条件。 五、资金投入 电子政务是一个长期的、连续的过程，它需要强大的资金投入来确保其稳定、 渐进的推进。欧洲国家在资金方面的投入可谓不吝巨资。 据欧洲信息技术了望的一篇报告称，2 0 0 2 年，欧盟各国用于电子政务方 面的资金增加了2 8 ，达6 6 亿欧元。市场研究公司i d c 称，欧洲电子政务开支 在2 0 0 3 年预计将继续快速增长。欧洲电子政务开支2 0 0 3 年将达到2 8 亿美元，增 长率为1 3 。鬯0 0 4 年2 月1 7 日，欧盟委员会宣布，将在今后3 年内投入1 6 3 亿 欧元的资金，用于欧盟各国的网络内容( “电子欧洲”计划的一部分) 的建设，以 满足网上用户的需求和促进宽带业务的发展。 具体到某个国家来看，投资亦颇为巨大。英国在2 0 0 0 年度评审中，中央政府 投入1 5 亿美元进行电子政府建设；2 0 0 2 年，进行预算案执行情况的评估，计划在 今后三年为电子服务项目注入3 0 亿英磅资金，其中1 0 亿英磅将用于提高刑事审 判系统的效率、5 亿英磅用于支持地方政府开展电子服务、2 亿英磅用来开发海关 与货物税务署的电子服务项目。仅2 0 0 1 年一年间，法国政府就投入了5 5 亿法郎 以发展公共部门的信息系统，并为2 0 0 1 - 2 0 0 3 年网络新行动计划拨款4 0 亿法郎。 2 0 0 0 年，爱尔兰财政部建立了信息社会基金会，主要是在2 0 0 0 2 0 0 3 年间，对国 家的电子政府建设提供财政支持。该基金会在2 0 0 1 年一年问就投入2 2 0 0 万英磅 发展一系列电子政府工程。 。欧盟成员国行政管理机构将使用开放式软件信息化动态，2 0 0 2 年第1 l 期。 。i d c 撤告：2 0 0 3 年欧洲1 乜子政务开支将增1 3 ，企业信息化( i 乜子期刊) ，第3 8 娟，2 0 0 3 一3 - 2 6 。 w w w 9 6 1 1 2 c o m e n c o m p a n y q y x x h q y x x h 0 1 , 3 7 9 hm l 。刚l 帆：欧盟投臣资用于网络内容的建驶( i t ) 囝断金融拙，2 0 0 4 - 2 1 9 ，第四版。 。英国公布( 2 0 0 2 年) 8 月份侍息化进展搬告，信息化动态，2 0 0 2 年第1 2 期。 欧洲i u 了政打建址究第一章欧洲l br 政务的堆础矬世 除由政府直接提供财政支持外，欧洲国家还积极探索电子政务的市场化和资 金筹措模式。，尤其注重加强同企业的合作，共同出资或由企业投资来保障电子政 务的持续发展。如，英、法等国的电子政府工程大部或主要是通过业务外包的机 制完成的，这在政府信息化过程中发挥了颇为重要的作用，并使政府通过更少的 成本向社会提供更优质的服务，做到了政府、企业和公众三赢。 。电子政务的市场化与资金筹措模式大致有五种：伙伴关系、外办外包、政企整合、发行债券、广告筹资 欧洲i b 了政务建址研究 第二二幸欧洲i u 了政务的公共服务 第二章欧洲电子政务的公共服务 电子政府的理想模型是e g = s g i t ，以s 服务为导向；以g 政府管理服务流 程优化、再造为根本：以i 信息标准经处理、t 技术集成应用为手段。可见，电 子政务的服务应用是这一模型的出发点，亦是电子政务的生命力之所在。社会契 约论也认为，政府是由公民让渡自己的权利，通过订立契约而成立的，政府应代 表公意，为公民提供服务，即“民主政府是为他们的公民服务而存在的”。因此， 服务是发展电子政务的第一要务，也是建设电子政府的主要目的之一。 互联网的发展为政府服务提供了前所未有的理想平台，如何利用这个平台为 社会公众提供简单、实用、可靠、个性化的政府电子化服务已成为世界各国政府 共同关心的问题，与之相关的理论研究与实践应用正成为全球政府服务创新的一 个热点。 近几年来，欧洲诸国以调整政策法规和促进政府服务电子化为突破口，把“电 子服务供给”( e s d ) 作为电子政务的核心，纷纷制定本国的e s d 目标，并且有些 国家( 如英国) 对服务电子化过程还有定期的监测和评估，从而加快了电子政务 的建设步伐。 一、政府电子化服务概述 ( 一) 政府电子化服务的内涵 政府电子化服务是指政府基于“客户导向”的理念，利用以互联网为核心的 信息技术，多途径、多渠道、全天候地向公民提供优质、高效、时效的信息和服 务。相对于官僚主义办事低效的、服务技术手段落后的、整齐划一的单向供给型 服务的传统行政服务而言，网络时代下的政府公共服务则具有可选择性、普遍性、 跨时空性以及一视同仁、无偏私的公正性与公平性。 ( 二) 政府电子化服务的分类 一是按服务对象来分类，可分为三大类：g 2 b ，g 2 c ，g 2 g 。若再细分，以 g 2 c 为例，还可分为专门对儿童、老人、外国人、弱势群体和社会求助者等。 二是按服务种类来划分，可分为信息服务、网上办公和咨询三类。信息服务： ol 乜予政府理想模式透析。f 乜子政府思想库，e 9 1 c n d t r s z o n g | u n l i x i a n g m o s h ih t m a 。道格拉斯c ，诺思：经济史的结构i ；变迁。三联书礼，1 9 9 6 年版，第2 0 甄- 1 2 坠型! 些至堕堑些坠! 唑塑 塑三至坠塑! ! 璺堑堕竺茎竖竺 主要为服务对象提供他们需要的信息：网上办公：主要是通过网络完成事务性处 理：网上咨询：主要是通过网络进行互动交流。 三是按服务的发展态势来看，可分为传统服务网络化与网络服务甸新。通常 分为两个方面：一是初步的单个环节、单个部门或单个功能的服务上网；二是网 络服务的整合与创新。首先是服务上的整合、精简和完善：其次是服务形态、方 式的多样化，享受的机会更多，如全天候服务，享受的方式更多，如网络( 无线) 与传统方式均可；再次是产生一些新服务，如远程教育，网络资金拨付，政府网 上集中采购等。 ( 三) 政府电子化服务的阶段划分 第一阶段，网上公布信息( p o s t i n go f i n f o r m a t i o no n l i n e ) 。政府仅在网站上发 布公共服务的信息，该阶段也是公共服务电子化最普遍的形式。 第二阶段，单向沟通( o n e w a yi n t e r a c t i o n ) 。在该阶段，政府除了在网上发布 与政府服务项目有关的动态信息外还向公民提供更便利的服务。典型的案例是， 公民可以从网站上下载政府的各类表格，如报税表。但沟通仅仅是单向的，公民 在此阶段无法将填写完毕的表格通过网络传输到相关的部门。 第三阶段，双向互动( t w o - w a yi n t e r a c t i o n ) 。在此阶段，政府能够与公民在 网上进行双向互动。典型的案例是，公民在此阶段不仅可以从网上下载政府的各 类表格来填写，还可以将填写完毕的表格通过网络传输到相关部门。政府可根据 需要，随时就某事项或议题在网络上征询公民的意见，使公民更好地参与政府的 管理与决策。公民或企业也可以就感兴趣的事项，向政府提出咨询或建议。 第四阶段，全方位的网上处理事务( f u l lo n l i n et r a n s a c t i o n s ，i n c l u d i n g p a y m e n t s ) 。在此阶段，政府公共服务出现全方位的电子化特征。政府通过网络提 供各项公共服务，公民也完全通过网络与政府联系。典型的案例是，公民不仅通 过网络传输表格，还可以直接在网络上完成交税、交费等事项。 欧洲i 乜了政井矬设宄 第一章欧洲i 也了政务的公弛胜务 资科来源：c a pg e m i n ie r n s t & y o u n g so n l i n ea v a i l a b i l i t yo fp u b l i cs e r v i c e s ：h o wd o e s e u r o p ep r o g r e s s ? w e bb a s e ds u r v e yo ne l e c t r o n i cp u b l i cs e r v i c e sr e p o r to ft h ef o u r t hm e a s u r e m e n t o c t o b e r2 0 0 3p r e p a r e db y ；c a pg e m i n ie r n s t y o u n gj a n u a r y2 0 0 4 f o r ：e u r o p e a nc o m m i s s i o n d gi n f o r m a t i o ns o c i e t y , ( 四) 政府电子化服务的优势 政府电子化服务电子方式为主，同时能整合其他服务方式，如电话、传真、 手机、信函和呼叫中心等，使整个服务呈现多途径、多渠道和立体化特点，更加 方便服务对象。 政府电子化服务的主要优势在于人性化( 切近客户的真实需求) ，并能节省成 本和便于创新。它的进一步发展将产生和细化各种服务，以便更能满足客户的个 性化需求，更加贴近用户。 政府电子化服务不只是服务途径、渠道的多样化及服务成本的节约，更重要 的是，它将导致政府部门的结构性调整和政府运行方式的改变，管制型政府向管 理服务型政府转变。 二、欧洲政府电子化服务 ( 一) 电子化公共服务的完善度 1 倡导政府信息公开和信息立法 “开放政府”理论的精神实质表明，政府承认人民有自决权的一个基础是人 民对信息的掌握，因为信息是决策的基础和权衡的标准。政府电子化服务也要求 政府通过电子方式向公众提供其所需的信息和服务。这就提出了，作为整个社会 。粥、徐红：论i u 于政府治理及制度创新，探索2 0 0 1 年第3 期。 1 4 欧洲i u 了政井建设研究 第二章欧洲也了政并的公共服务 信息资源的最大拥有者的政府应将其垄断的信息( 涉及保密的除外) 通过多种渠 道向社会提供，以实现便民服务和信息增值的目的。此外，政府信息公丌应有相 应的制度保障，否则，很难落到实处。因此，倡导政府信息公开和信息立法便成 为政府电子化服务是否完善的重要标志。 欧盟认为，欧洲公共部门信息公开化程度落后于美国的一个重要原因是这个 问题的重要性还未在欧洲地区引起足够重视，因此，需要通过多种途径增强各成 员国政府、企业和公民对公共部门信息公开化的意识。欧盟为此多次广泛征求意 见，并以身作则，大力促进欧盟机构信息的公开化，以求起到示范带动效应。在 欧盟的积极推动下，1 9 9 6 年6 月，在斯德哥尔摩的一次会议上，来自欧洲各国的 代表对促进欧洲地区公共部门信息公开化的问题进行了讨论，并对需要采取的行 动取得了共识。此外，欧盟开展了专门的倡议活动。1 9 9 9 年1 月，欧盟发表了关 于信息社会中公共部门信息绿皮书，号召在欧洲地区开展关于公共部门信息问 题的新的更广泛的讨论，并为该项活动设立了专门的办公室和网址。 倡导公共部门信息公开化的活动，增强了欧洲公共部门信息公开化的意识， 在欧盟成员国以及更广泛地区引起连锁反应，许多欧洲国家的政府都采取了相应 的行动。以法国为例，法国政府规定，政府所拥有的信息，除国防和政府机密外， 原则上都应对外开放，公民有权去查阅政府的所有报告。促进政府垄断的信息资 源的开放与共享，让其最大限度地为社会公众服务，既是政府适应信息社会的需 要，又是国民经济与社会发展的重要推动力量。 促进政府部门信息公开化的关键问题不是收集或发布更多的信息，而是采取 行动使现有的、在原则上可以公开的信息要便于为用户所利用。因此，相关政策 法规的制定已是必不可少。 欧共同体等组织为制定政府信息公开法进行了尝试和努力，制定和通过了一 系列信息公开法律，包括公民有权获取政府的相关信息和政府有义务公布相关的 信息。如，1 9 9 0 年6 月2 3 日，欧共同体通过了关于公共部门信息公开化的最初 的立法提案，这是一个关于自由获取政府部门环境信息的指令：1 9 9 7 年通过的阿 姆斯特丹条约将欧盟公民获取欧洲议会、理事会和委员会文件的权利用法律的 形式确定下来；1 9 9 9 年1 0 月，欧洲委员会组成专家小组，拟定信息自由法