（管理科学与工程专业论文）高校国有资产使用与配置研究.pdf

摘。要 本文在汲取前人研究成果的基础上，对高校国有资产的内容和使用配置状 况、高校国有资产管理体制、具体资产的使用与配置三个层次进行分析。从高 校国有资产使用与配置的现状分析出发，在分析传统高校国有资产管理委托代 理的层次过多、过分依赖行政管理体制、相互缺乏内在联系的基础上，指出传统 高校国有资产管理体制的各种弊病，并尝试构建新的高校国有资产管理体制。 ：根据高校国有资产的功能特性不同，将国有资产分为非经营性资产和经营性资 产，分别对其使用与配置进行分析。重点加强固定资产、无形资产的使用管理， 建立闲置资产调配机制，优化高校资产的配置。目前许多高校的经营性资产的 经营管理尚未从高校的管理体制中分离，校办企业的产权关系不明确，尚未建 立完善的企业运行机制。学校应将经营性资产逐步剥离，使校办产业的资产所 有权和经营权相分离，使校办企业为独立的经济实体，并逐步完善经营性国有 资产的管理体制，促进学校科研成果的转化和产学研合作。本文还就高校国有 资产使用效益评价指标进行了分析，并对中南工业大学国有资产的使用与配置 状况进行了调查研究，结合学校实际情况对资产的使用与配置提出了一些运作 策略j 关键词：高校国有资产管理体制产学研合作 a b s t r a c t o nt h eb a s i so fp a s t r e s e a r c h ，a n a l y s i sa r em a d eo ft h es t a t e o w n e da s s e t si nh i g h e rl e m m i n gi n s t i t u t i o n sf r o mt h r e ea s p e c t s ：i t sc o n t e n ta n da l l o c a t i o ns t a t u s ；i tm a n a g e r i a ls y s t e ma n dt h eu s a g ea n da 1 1 0 c a t i o no tc o n c r e t ea s s e t s h e r en a t i o n a la s s e t sa r ed i v i d e di n t oa p e r a t i n g a n dn o n a p e r a t i n ga s s e t s a n dt h ev i e wp o i n ti st h a te m p h a s i ss h o u l d b ep l a c e do ns t r e n g t h e n i n gt h eu s i n gm a n a g e m e n to ff i x e du n t a n g i n e a s s e t ，s e t t i n gu pa l l o c a t i o nm e c h a r i s mo fi d l ea s s e t s ，a tp r e s e n t ，i nm a n v n l g h e rl e a r n i n g i n s t i t u t i o n s ，o p r e a t i n ga n dn o n o p r e a t i n ga s s e t s h a v e ntb e e ns e p a r a t e df r o mi t sm a n e g e r i a ls y s t e m 0 w n e r s h i po fi n s t i 一 u t l o n r u ne n t e r p r i s e si sn o td e a r ，a n dp e r f e c to p e r a t i n gs y s t e mh a s n tb e e ne s t a b l i s h e d ，t h e r e f o r e ，t h ei n s t i t u t i o n ss h o u l de o m e o f fi t so d e r a t 一 1 n ga s s e t s r e a l i z et h es p e r a t i o no fo w n e r s h i pa n dm a n a g e r i a la u t h o r i t y o fi t sa s s e t s ，m a k i n gi t s e l fi n d e p e n d e n te c o n o m i cu t i l i t y ，p e r f e c t i n gt h e m a n a g e m e n tm e e h a n s i mo fo p e r a t i n gs t a t e o w n e da s s e t s ，i m p r o v i n g t h et r a n s f e r a n c eo fr e s e a r c hr e s u h sa n di n d u s t r y u n i v e r s i t y r e s e a r c h i n s t i t u t i o n a l s ot h eb e n e f i tas s e m e n ti n d e x s y s t e md fs t a t e o w n e d a s s e t st nh i g h e r l e a r n i n gi n s t i t u t i o n si sa n a l y z e da n ds a m eo p e r a f t o n s t r a t e g i e sa r ep o s e dh e r ea b o u tt h ec s u t k e yw o r d ：s t a t e o w n e d a s s e s t m a n a g e i a ls y s t e mi n d u s t r y u n i v e r s i t y r e s e a r c hi n s t i t u t i o n ，、 1 导论 1 1 国有资产的概念 一、资产的概念 我国拥有数额巨大的国有资产，这些国有资产在国民经济中居主导地位并 发挥着重要作用。在现实生活中，对国有资产概念有着不同的理解，要明确国 有资产的概念，首先必须正确理解资产的概念。 在现代经济中，人们往往会把资产与现实生活中的各式各样的具体内容相 联系，如：建筑物、机器设备、原材料、银行存款、应收款、专利权和商誉等。我国 的企业会计准则中规定：“资产是企业拥有或者控制的能以货币计量的经济 资源，包括各种财产、债权和其他权利”。美国财务会计准则委员会( f a s b ) 发布 的财务会计概念公告) ( s t a t e m e n t so ff i n a n c i a la c c o u n t i n gc o n c e p t s ) ，将资产定 义为“资产是某一特定实体由过去的交易或事项获得或控制的可能的未来经济 利益”。该公告对资产的特征的说明指出，根据资产定义而限定为资产的各个 项目通常也称为经济资源，资产( 经济资源) 的共同特征是服务潜力或未来经济 利益，即为使用资产的实体提供服务或利益的生产能力。在经营性企业中，服 务潜力或未来经济利益最终会导致企业的净现金流人。以上是会计学中的资 产概念。在经济学中，资产被定义为：“由企业或个人拥有并具有价值的有形的 财产或无形的权利”。“资产之所以对于物主有用，或者是由于它是未来事业的 源泉，或者是由于它可用于取得未来的利益”。 资产具有以下几个基本特征：第一，资产为特定的经济实体或个人拥有或 者控制。其产权的控制权归属于特定的经济实体或个人，或形式上虽没有所有 权，但在实际上取得了控制权，能够自由使用、依法处置，并享有和承担与该资 产相关的利益和风险。第二，资产是一种经济资源。资产作为经济资源，具有 服务潜力或贡献潜力。第三，资产能够带来未来经济利益。未来经济利益是指 直接或间接地增加现金和现金等价物的潜力。这种潜力可能是生产性的，是经 营活动的一部分。它也可能采取可以转化为现金或现金等价物的形式，或者采 取能够减少现金流出的形式。对于盈利性经济实体或个人而言，资产的存在目 的也就是为了获取未来的经济利益。至于资产是否能为经济实体或个人带来 经济利益，则取决于资产是否能有效使用。 二、国有资产的分类 国有资产是指能带来经济利益的国有经济资源，它与国家这一特定的经济 实体紧密联系。我国的国有资产在国民经济中占有重要地位，控制着国家的经 济命脉，是社会主义公有制的物质基础。长期以来，对于国有资产的概念、国有 资产的具体构成等问题，我国理论界的观点并不致。有的认为国有资产就是全 民所有制财产或全民所有制企事业单位使用的财产；有的则认为国有资产就是 国有企业拥有和使用的财产。如何界定国有资产不仅关系到各个阶层、各方面 的利益和权益，而且还涉及到如何管理与使用，由谁管理与使用国有资产，使之 既能发挥最大效能，又能保证再生替代。既能实现良性循环又能不断增值，从 而不断壮大国有经济，增强社会主义物质基础。 目前，国有资产的概念有广义和狭义两种不同理解。 第一，广义国有资产。广义国有资产，是指所有权属国家的一切财产。中 华人民共和国国有资产法( 草案) 从广义的角度定义了国有资产，明确指出：本 法所称国有资产，包括国家以各种形式投资形成的财产及其收益，包括拨款、接 受馈赠而形成的资产，包括赁借国家权力取得或者依据法律认定的各种类型的 财产或财产权利。广义国有资产包括：( 1 ) 国家以各种形式形成的对企业投资 及其收益等经营性资产；( 2 ) 国家向行政事业单位拨款形成的非经营性资产； ( 3 ) 国家依法拥有的土地、森林、河流、矿藏等资源性资产。 第二，狭义国有资产。狭义国有资产就是经营性国有资产，是指国家作为 出资者在企业中依法拥有的资本及权益。狭义国有资产包括三个部分：( 1 ) 企 业使用的国有资产；( 2 ) 行政事业单位占有、使用的非经营性资产中，以获取利 益为目的而通过各种形式用于经营的资产；( 3 ) 国有资源中投人生产经营过程 的资源。 本文采用的观点是广义国有资产，即国有资产既包括国家对企业投资及其 收益形成的经营性资产，又包括国家向行政事业单位拨款形成的非经营性资产 以及国家依法拥有的资源性资产。我国国有资产的构成是多渠道、多层次的。 从形态上可以分为有形资产和无形资产；从效能上可以分为经营性资产、行政 事业性资产和资源性资产；中华人民共和国国有资产法( 草案) 规定，经营性 资产是指国家作为出资者在企业中依法拥有的资本及其权益。行政事业性资 2 产是指由行政事业单位占有使用的，在法律上确认为国家所有，能以货币计量 的各种经济资源的总和。资源性资产是指在人类现有的知识科技水平条件下， 通过开发能带来一定经济价值的国有资源。从地域上可分为境内资产和境外 资产；从形式上还分为价值形态、实物形态、知识技术形态等多种类型。 三、国有资产的现状分析 截至1 9 9 6 年1 2 月3 1 日，我国国有资产总量为6 5 8 9 4 6 亿元( 不包括资源 性国有资产) 。其中经营性国有资产4 9 9 3 8 9 亿元，占国有资产总量的7 5 ，8 ， 非经营性国有资产1 5 9 5 5 7 亿元，占国有资产总量的2 4 2 。如前所述，国有 资产包括经营性国有资产、行政事业性国有资产和资源性国有资产三部分，以 下重点对经营性国有资产和行政事业性国有资产加以说明。 ( 一) 经营性国有资产 经营性国有资产的分布状况可以分别从产业、行业、企业规模、企业组织形 式、预算形式、行政级次等方面加以描述。 第一，产业分布。我国现阶段经营性国有资产在三大产业的分布状况是： 第二产业所占比例最高，达到5 5 1 7 。其次是第一产业和第三产业，国有资产 所占比例是2 3 8 8 和2 0 9 5 。 第二，行业分布。国有净资产在各行业的分布状况是：工业所占的比重最 大，超过5 0 ；其次为交通、运输、邮电业和贸易、餐饮业，所占比重分别为 1 7 3 和1 2 8 ；地质勘查及水利业、社会服务业、建筑业、牧渔业、房地产业等 所占比重较低，各占2 - - 3 ；教育文化广播业、科学研究业、卫生体育业所占 比重甚少，均在1 以下。 第三，企业规模分布。国有企业资产在大、中、小型不同规模企业的分布 是：大型企业数量占3 ，资产总额占6 2 ，净资产占6 6 ；中型企业数量占 1 3 ，资产总额占2 1 ，净资产占1 9 ；小型企业数量占8 4 ，资产总额占 1 7 ，净资产占1 5 。 第四，预算形式分布。国有净资产在不同预算形式企业中的分布状况是： 预算内企业占8 7 8 ；预算外企业占1 2 2 。 第五，行政级次分布。国有净资产在不同行政级次企业的分布状况是：中 央企业净资产占4 1 2 ；t g 方企业净资产占5 8 5 。 ( 二) 行政事业性国有资产 3 目前，我国乡、镇以上( 含乡、镇) 国家行政事业单位( 不包括企业、部队所属 事业单位) 8 2 4 4 9 6 户。其中，行政单位2 2 6 5 5 1 户，事业单位及社会团体5 9 7 9 4 5 户。行政事业单位财产主要分布在事业单位。按照清查实数，行政单位的财产 是2 1 8 0 8 0 亿元，占财产总数的2 6 1 ；事业单位及社会团体的财产是6 1 8 3 9 9 亿元，占行政事业单位财产总数的7 3 9 。行政事业单位财产的来源是多渠道 的，有国家财政预算拨款、基建投资、单位的组织收入、无偿调入和接受捐赠的 财产，也有借入、暂存等财产、资金。由国家财政预算拨款形成的财产是行政事 业单位财产的主要组成部分。全国行政事业单位的国有财产清查核实数为 7 1 3 3 4 0 亿元，占其全部财产8 3 6 4 7 9 亿元的8 5 3 。 随着改革开放和市场经济的发展，行政事业单位有一部分资产用于从事经 营活动，由非经营性资产转为经营性资产。全国行政事业单位非经营性资产转 为经营性资产总量1 8 3 1 7 亿元，占行政事业单位资产总量的2 2 。其中出租 固定资产3 4 3 亿元，占非转经资产总量的1 8 7 ；借出款2 3 3 亿元，占非转经 资产总量的1 2 7 ；用于内部经营的资产1 2 5 5 亿元，占非转经资产总量的 6 8 6 。非经营性资产转为经营性资产全年计提折旧2 7 亿元，年平均折旧率 为2 4 ，全年累计收支相抵净收益为1 8 2 亿元，用于事业发展的为8 9 亿元， 占4 8 8 5 。 1 2 国有资产管理的现状分析 在计划经济体制下，我国形成了与之协调一致的国有资产管理模式，即由 政府统收统支并直接经营管理、调拨使用，所有者职能、经营者职能与社会经济 管理职能和所有权、经营权与处置权高度集中统一。这种管理方式与共和国成 立初期的社会状况和生产力状况是相适应的，也发挥了巨大作用。随着社会主 义经济建设的发展和改革开放不断深化，这种管理模式的缺陷和弊端愈益显 现，与社会主义市场经济建设的客观要求愈益不相适应：国有资产配置不合理， 不仅在一定程度上制约了劳动者积极性的提高和社会经济的发展，而且限制了 国家资产效能的发挥，造成国有资产呆滞闲置现象严重，甚至造成了大量国有 资产的流失。当前国有资源利用率低、消耗高，造成的损失十分严重。根据有 关资料显示，我国每年仅能源开采、使用、回收等不合理浪费折算煤至少1 0 0 0 万 吨以上；全国矿产资源利用、回收率仅为3 0 - - 5 0 ，比发达国家低1 0 - - 2 0 ， 4 能耗多数比发达国家高4 - - 8 倍，能耗对国民生产总值的产出率仅为世界平均水 平的1 7 ，为日本的l 1 2 ；对部分工业企业调查发现，生产过程中的不良品率约 占产值的1 0 ，每年因此造成的经济损失超过2 0 0 0 亿元。此外，国有资产的盲 目投资与重复建设与引进，造成国有资产的大量闲置报废和积压沉淀。例如， 全国现有彩电生产能力闲置达5 0 ，棉纺生产能力闲置达l 3 ，相当于1 5 0 亿元 投资不能发挥作用，国家用巨额外汇引进的1 5 0 台挤压机的利用率仅为2 0 ； 目前我国卫星通讯网比世界通讯发达的美国还多1 5 ，但利用率不到2 0 ；城市 建设用地约4 5 处于闲置状态，4 0 为低效率利用，以此测算每年损失约 8 0 0 亿元。国有资产的资产结构不合理，也限制了国有资产的使用效能的发挥， 尤其是国有资产投资的技术构成不合理，高科技含低。目前，我国省部级以上 科技成果转化为生产力的不足1 0 ，现有国有工业企业设备中技术性能较先进 的仅1 3 ，其中达到国家先进水平的仅1 3 ，国有企业经过全面技术改造的仅 2 0 ，大量的闲置、低效的国有资产存在严重抑制了国有资产使用效能的发挥， 如何提高国有资产的质量，最大限度地发挥国有资产的使用效益是国有资产管 理的最重要的问题。 随着经济体制与经济增长方式的转变，国家初步确立“国家统一所有，政府 分级管理，企业自主经营”的新的管理方式，即国家在依法统一行使所有者权力 的前提下，授权各级政府及国有资产管理机关，代表国家采取多种方式，运用多 种手段，通过多种渠道，对国有资产配置、运营、保护、效益状况和国有资产产权 及其收益情况等，进行的管理、控制和监督。其目的是充分发挥市场在国家宏 观调控下对资源配置的基础性作用，实现存量资产的合理流动，增量资产的有 效投入和资产结构的不断优化。监督国民经济各方面和社会再生产各环节合 理、高效地使用国有资产，以最大限度地发挥其效能，在保证国有产权及其收益 不受侵害的前提下，实现最大限度的增值，以不断增强社会主义现代化建设的 物质力量。 1 3 高校国有资产的使用与配置分析 一、高校国有资产的内容 行政事业单位国有资产管理办法规定：“行政事业资产是指由行政事业 单位占有、使用的、在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的 总和”。高等学校财务制度将高校资产定义为：“资产是指高等学校占有或者 使用的能以货币计量的经济资源，包括各种财产、债权和其他权利”。高校国有 资产是国有资产的重要组成部分，是我国科技事业和高等教育事业藉以存在和 发展的物质基础。尤其在现代科学技术发展1 3 新月异的今天，科教文化事业的 发展，不仅直接为科学技术发展提供了培养人才和传授知识的条件，而且直接 为全社会的发展提供了人才培训条件。发展和壮大高校国有资产，能够直接促 进科教文化等各项事业，从而又直接间接地促进社会经济的发展，为整个国有 资产更好地发挥其效能创造条件。 高校国有资产具有国有资产的共性，又具有其个性，高校国有资产不同于 一般企业的经营性国有资产，它具有以下特点： 第一，配置领域的非生产性。高校是培养人才和进行科学研究的重要基地， 高校国有资产是为高校的教学和科研两个重点服务的，主要是非经营性资产。 并非所有的高校国有资产都是非经营性国有资产，高校国有资产有一部分参与 经营性活动，可能使这些国有资产有效地发挥其效能。 第二，使用目的的服务性。高校国有资产使用的结果不可能如同在生产领 域中使用经营性国有资产的结果那样，直接生产出物质财富，其作用在于：保证 高校的各项工作顺利开展，保证整个社会正常运转；支持社会经营性资产的营 运。 第三，资金补偿、扩充的非直接性。大部分高校国有资产使用后消耗的补 偿和为适应高校工作开展而扩大资产规模的资金，不可能从高校国有资产使用 的结果中获得，而只有来源于经营性国有资产的收益转移和各种财政收入的教 育科研经费预算，只有少部分转为经营的国有资产依靠自身的保值增值得到价 值补偿。 第四，占有、使用的无偿性。由于高校国有资产在使用目的上是有广泛的 服务性。对于高校大部分非经营性资产在占有使用过程中的重点是保证其实 物形态的完好无损，以满足顺利、有效开展学校教学、科研工作的需要。对于高 校经营性国有资产则要求其实现国有资产保值增值。 高校国有资产包括高校由国家财政从预算集中资金分配拨付形成的国有 资产；高校根据国家有关政策规定，有偿提供服务、进行产品生产、对外投资和 租出资产等取得收入形成的资产；以及无偿调入、接受捐赠和其他经济法律确 认国有所有的资产。按资产存在的形态不同，高校国有资产可以分为固定资 产、流动资产、对外投资和无形资产。固定资产是指一般设备单位价值在5 0 0 元 以上，专用设备单位价值在8 0 0 元以上，使用期限在一年以上，并在使用过程中 基本保持原有物质形态的资产。单位价值虽未达到规定标准，但耐用时间在一 年以上的大批同类物资，作为固定资产管理。固定资产可以分为以下六类：( 1 ) 房屋和建筑物，包括学校办公用房、职工住宅、学生宿舍、仓库以及各种附属设 施等；( 2 ) 专用设备，包括各种仪器、电器、机械设备、医疗器械等；( 3 ) 一般设备， 包括家具、用具等其他一般性设备；( 4 ) 文物和陈列品，包括单位保存的文物及 各种展示场所中的模型和陈列品等；( 5 ) 图书，包括学校图书馆资料室藏书和保 存期限较长的各种重要资料；( 6 ) 其他固定资产。流动资产是指可以在一年以 内变现或者耗用的资产，包括现金、各种存款、应收及暂付款项、借出款、存货 等；无形资产是指不具有实物形态而能为使用者提供某种权利的资产，包括专 利权、商标权、著作权、土地使用权、非专利技术，商誉以及其他财产权利；对外 投资是指高等学校利用货币资金、实物、无形资产等向校办产业和其他单位的 投资。按功能特性不同，可以分为非经营性国有资产和经营性国有资产。非经 营性国有资产是指高校为了完成教学科研任务和开展日常工作所占有、使用的 资产；经营性资产是指高校在保证完成本单位正常工作的前提下，按照国家有 关政策规定用于从事生产经营活动的资产。 fff 现金 l 存款 f 流动资刊应收及暂付款 f 借出款 【存货 f 房屋及建筑物 l 专用设备 忙资叫戛揣藻列品 | 按存在形态l 图书 高校国有资刊 【其他固定资产 f 专利权 l 商标权 障资刊茎笾褊权 i 非专利技术 【商誉 l【对外投资 鬟蓁羹鋈 【按功能特性 斐誓霪荽霉产 表1 1 高校国有资产分类表 二、高校国有资产使用与配置存在的问题 建国以来，我国高校经过多年的积累和发展，已经形成了数额巨大的国有 资产。长期以来，在传统高校国有资产管理体制下，高校国有资产被视为非经 营性国有资产，不以国有资产的保值增值为目的，其补偿扩充的资金完全依靠 国家财政拨款，其使用是无偿的。随着改革开放的不断深入，国家对教育的投 资力度不断加大，高校国有资产的来源、数量、结构和使用方面都发生了很大的 变化，出现了国家办学为主和社会各界办学相结合的新机制，其来源呈现出多 渠道、多形式。同时高校在保证完成本单位正常工作的前提下，为弥补教育科 研经费不足，投资兴办各类校办产业，有力地促进高校科技成果的产业化。高 校沿用单一的资产管理模式在很大程度上限制了高校国有资产的有效使用和 合理配置。在新形势下，高校国有资产的使用与配置存在许多问题迫待解决。 1 国有资产管理体制不顺，约束机制不健全 传统管理体制下，国家在各级政府设立专门机构，通过行政系统，采取行政 手段，对高校进行垂直领导。高校作为行政机构的附属机构，丧失了其对占有、 使用的国有资产的决策自主权。而在行政管理系统中，各部门、各地区的条块 分割和多头管理，直接导致高校国有资产产权不明晰、责任主体不明确、对国有 资产缺乏有力的产权约束。在高校内部没有专门的国有资产管理机构对全校 国有资产统一管理和监督。许多高校的国有资产由学校各职能部门分散管理： 财务部门负责资金核算；设备部门负责教学科研部分物资设备管理；总务部门 负责行政办公、生活用物资设施以及土地房屋的管理；科技部门负责专利、著作 权、版权等无形资产的管理；产业部门负责校办产业的资产管理等。从而形成 多头分散、条块分割的管理格局。而代表高校负责全校国有资产产权管理的责 任主体缺位，与高校国有资产管理相适应的财务管理责任制和国有资产使用效 益评价考核制度不完善，无法对国有资产的使用运营状况进行考核和评价j 无 法对国有资产使用单位实施有效监督和约束。 2 国有资产使用效率低下，闲置、浪费严重 行政机构的条块分割导致各地区、各部门的国有配置不合理性。地区、部 门之间无法组织有效的产权流动和重组，必须导致资产闲置与短缺并存，阻碍 了资源的优化配置。而在高校内部，学校对各资产使用单位缺乏有力的监督和 约束。各使用单位从自身利益出发，追求小而全的资产配置模式，对资产购置 缺乏长远规划和全校范围的统筹安排，致使一些资产闲置，资产使用效率低下， 造成国有资产价值和使用价值的隐性流失。1 9 9 7 1 9 9 8 年度，教育部对十所直 属高等学校贵重仪器设备发挥效益考核( 如下表i 2 ) ，由考核结果分析可知，平 均使用机时数9 5 1 6 小时台，其中闲置数3 9 台，占5 6 ；使用机时数1 7 9 9 为3 6 4 台，占5 1 9 ；使用机时数8 0 0 1 1 9 9 为1 2 7 台，占1 8 1 ；使用机时数 1 2 0 0 以上为1 7 1 台，占2 4 4 。考核结果表明高校贵重仪器设备使用效益还有 待提高。目前，国有资产产权交易市场尚不完善，高校内部还未建立一套完善 的资产余缺调剂制度，难以有效地盘活资产存量，促进资产的产权流动和重组。 3 高校国有资产管理基础薄弱 长期以来，高校国有资产管理意识较为淡薄，普遍缺乏产权登记、产权界 定、产权管理、产权保护等责任意识。许多高校尚未建立国有资产管理制度，对 高校国有资产的资产清查、登记、统计汇总及日常的监督检查等基础管理工作 无法有效实施。高校国有资产普遍存在帐实不符，帐帐不符，帐卡不符、帐外设 帐的现象。高校国有资产管理部门对所占有使用的国有资产的缺乏清楚准确 的了解，有些国有资产甚至脱离高校国有资产管理部门的管理监督，资产状况 长期得不到反映，造成了国有资产的流失。 4 对资产处置缺乏有效约束 一些高校在进行国有资产报废，有偿调出和变卖时缺乏严格的报批手续及 必要的技术鉴定和价值评估，以低价调出或变卖，造成国有资产的流失。虽然 国有资产管理局在1 9 9 5 年颁布的行政事业单位国有资产处置实施办法中规 定：行政事业单位处置资产( 包括调拨、转让、报损、报废等) ，应向主管部门或同 级财政、国有资产管理部门报告，并履行审批手续，未经批准不得随意处置。但 在许多高校实际实施过程中无法严格执行，资产处置随意性大，使高校国有资 产的合法权益得不到有效保护。 5 对非经营性资产转经营性资产缺乏有效的管理 许多高校利用其占有、使用的国有资产通过投资人股、合资、合作等形式兴 办各种类型的校办产业，将高校部分非经营性资产转为经营性资产，盘活了部 分资产存量。在非经营性资产转经营性资产过程中，由于高校内部产权责任主 体缺位，缺乏有效的运行机制和外部产权约束机制，不能对非经营性资产转经 营性资产实施有效管理。有些高校在转化过程中未按国家规定办理审批和产 权登记手续，以及科学的资产评估。尤其对高校投入校办产业的无形资产的评 估标准难以确定。致使有些高校将其占有、使用的国有资产低价转移甚至无偿 提供给校办企业使用，造成校办企业的产权归属不清、责任不明，导致大量国有 资产流失。 9 l o u 圣 。 两 型 凸 一 一 高 。o 赋 鲤 凸 畦 犀 卜 曾 塞 寸 o n 一 哩警 譬 蜊蓦 n 蓁冀 喜薹 g n o o o 蒜凑舞 耱芝 皇 州蜜 封 譬 、。譬n 籁 - 一 世 是 姐 扑扑扑扑扑 龌扑+ 外扑扑k扑 斗 长 斗士 妖噬- kk斗 蚓 长h昭 割 1 瞄抖 皿l 煺制目斟杈h 婶 u 匝蜒蛾匠嶷箍 导 稍 证d 乜n 哥 一 抖 魍 岳 僻躅；囊磐褶较杰；划啦魁椎基恻啦辎朴枯俺噬埘箍怔瓣鹊奸朴心乱h心h q h 琳 2 构建新的高校国有资产管理体制 2 1 传统高校国有资产管理体制的主要弊病 长期以来，国家对高校国有资产实行的是传统的行政管理方式和产权管理 体制。在计划经济条件下，这种管理方式和体制对高校国有资产的使用与配置 和科技教育事业的发展发挥了重要作用。但随着改革的不断深入和市场经济 的不断发展，科学技术与经济日益密切结合，传统的高校国有资产管理体制越 来越不适应市场经济运行规律的要求，并显露出了许多弊端，具体体现在以下 方面： 一、高校国有资产缺乏人格化的代表，国有产权虚置和缺位 传统的行政管理方式和产权管理体制下，高校国有资产的最高决策权集中 于中央政府。而中央政府又以行政授权方式将高校国有资产的决策权交给自 己的代表机构代为行使，这种代表机构可以分为两类：一类是按产业性质和宏 观管理划分的中央各部委；另一类是各级地方政府。高校国有资产的所有权和 使用权被各种行政系统、行政层次条块分割，没有人格化的代表，造成了以行政 管理为主的多头多级管理。这种产权不清、多头多级管理的现象，必然导致地 区、部门之间的争权夺利，形成对国有资产都管都不管的现象。各部门都可以 是高校国有资产的所有者，都可以行使管理职能，又都可以不承担国有资产所 有者的相关责任。正是由于高校国有资产产权关系不明确，也就缺乏国有资产 所有者的责任、权力和利益的明确界定。 二、行政干预过多，高校缺乏活力 传统高校国有资产管理过分依赖行政管理体制。其结果必然是行政干预 过多。行政主管部门和各级政府部门都以国有资产委托人的身份直接干预国 有资产的使用与配置，对高校控制过死，致使高校缺乏应有的经营自主权。高 校只作为政府行政机构的附属单位，缺乏根据市场需求和经济建设的需要自我 决策、自我横向收集信息、自我收缩和扩张的内在组织机制。在国有资产的使 用与配置上缺乏决策的自主权，从而也会失去自我发展、自我创新的内在动力。 三、高校国有资产配置不合理，资产运营效率低下 传统管理体制下，高校国有资产名为国家所有，但实际被各地区和部门割 据。行政机构的条块分割使得高校国有资产分割在各地区和各部门，并以实物 资产管理为主，严重影响资产的流动和重组，导致增量配置不当，存量不能合理 流动。各地区和各部门往往从自身的局部利益出发，重复建设、盲目投资，追求 资产占有最大化。而忽视了对国有资产所有者权益的保护、国有资产存量的合 理流动和有效配置以及国有资产使用效益的提高。致使高校国有资产的配置 偏离经济规律的要求，资产运营效率低下。 四、监控不力，所有权约束软化 由于传统高校国有资产管理体制中，高校国有资产缺乏人格化的产权代 表，各产权责任主体不明，国有资产管理部门的职责不清，对高校国有资产使用 与配置弱化，真正意义上的所有权约束尚未建立。由于监控不力，对高校国有 资产使用者缺乏必要约束，导致大量国有资产脱离国有资产管理部门的管理和 监督，高校国有资产流失现象严重。 由以上分析可知，传统的高校国有资产管理体制已无法适应现代形势的要 求，无法使高校国有资产的使用效益得到充分发挥。因此，建立与社会主义市 场经济相适应的新的高校国有资产管理体制已日益重要。 2 2 高校国有资产管理的委托代理分析 一、国有资产管理必然采取委托代理制 国有资产的所有者是全体劳动人民。由于共同占有所导致的普遍“搭便 车”行为，所有者人数过多而导致过高的协调费用等，决定了国有资产管理必然 采取委托代理这一资产经营形式。这是由国有资产的公共特点决定的，也是所 有权和经营权相分离的必然要求。委托代理制是指所有者将其拥有的资产根 据预先达成的条件委托给经营者经营，所有权仍归出资者所有，出资人按出资 份额享有剩余索取权和最终控制权，经营者在委托人授权范围内，对出资者投 入的资产行使占有、支配、使用和依法处置的权力。所有者是委托人，经营者是 代理人，所有者与经营者之间是通过预先达成的契约将双方的权责利作了明确 的界定，从而形成相互制约、相互激励的组织机制。在国有资产的委托代理制 中并非只有一个层次的委托代理关系，而是包含着多个层次的委托代理关系。 为了对委托代理制的代理效率进行分析比较，将西方国家股份公司的典型公司 冶理结构表示为：股东董事会经理工人。而将传统高校国有资产 管理体制表示为：全体人民人代会( 全国和地方) 中央和地方各级政府 1 2 主管部门高校负责人学校职工。 二、传统高校国有资产委托代理制的特点 传统高校国有资产委托代理制与西方国家股份公司委托代理制相比，至少 有以下三个特点： 1 委托代理的层次多 在委托代理层次上，传统高校国有资产委托代理制明显多于西方国家股份 公司委托代理制。在传统体制下，高校国有资产的经营授权是依据行政体制进 行的。各政府职能部门和地方各级政府条块分割、层层授权、层层代理，导致委 托代理的层次特别多，严重影响了委托代理效率。在信息传递上，代理层次越 多，自上而下的信息传输越可能延滞和失直，由上而下政策执行也越可能被扭 曲和误解。此外，代理层次越多，信息流越长，监督成本也越大。而且过多的代 理层次也模糊了每一级委托人与代理人的责、权、利关系，加剧了机会主义行为 和信息不对称的可能性，导致激励弱化和“败德行为”，加大了代理成本。在其 他条件相同的情况下，传统高校国有资产委托代理制的代理成本要远大于西方 股份公司委托代理制，委托代理的效率要低于西方股份公司委托代理制。 2 过分依赖行政管理体制 西方股份公司的委托代理关系实质上是市场关系，委托人和代理人之间是 平等的交易关系。而传统高校国有资产委托代理制完全依赖于政府的行政管 理体制。委托人与代理人并不具有平等地位，其代理关系是建立在各级政权的 层层隶属关系之上，是一种行政上下级关系。委托人并不是在市场中购买代理 人的服务，而是用行政指令干预代理人，强迫其执行计划目标。市场性委托代 理制遵循的是“平等交易”思路，是我可以购买或不购买，委托人可以对代理人 “用手投票”，代理人也可以通过另谋高就，对委托人“用脚投票”。双方都可以 退出，退出权成为代理效率的有效约束，既减少了代理成本，也约束了委托人的 违规行为。而行政性委托代理制则遵循上下级之间的“管制”思路，是我来管你 或不管你。双方是行政隶属关系，不存在退出权。委托代理双方的博奕由重复 性博奕变为一次性博奕，代理人的“偷懒”行为得不到有效惩罚，而委托人也有 过度干预的动机。委托人对代理人的激励与约束是通过行政性的“收放权”来 进行的。 3 各层次间缺乏内在的联接机制 1 3 在委托代理关系中，委托人将资产经营权授予代理人，以拥有剩余索取权 和最终控制权为条件。代理人取得资产的经营权是以享有与其贡献匹配的劳 动报酬与较高的经营业绩评价为条件的。而这些责权利关系是通过预先达成 的契约来实现的，所有者与经营者共同以契约条款为依据分担责任并分享收 益，实现所有者产权目标与经营者行为目标的均衡。传统高校国有资产委托代 理制下，委托人与代理人之间的责、权、利关系是依靠行政隶属关系相维系的， 缺乏实现双方目标均衡的经济契约。委托代理层次之间缺乏内在的联接机制， 从而导致激励机制上存有缺陷，使委托代理关系中代理人的动力不足。与西方 国家股份公司委托代理关系相比，其代理收益也明显要低，委托代理的效率也 要低。 三、高校国有资产委托代理制的改革思路 为解决传统高校国有资产管理体制所存在的各种弊病，我们提出以中介理 论来构建新的高校国有资产委托代理制。中介理论的基本内容是：作为国有资 产所有者的国家不应直接管理高校国有资产，国家对高校国有资产的所有权管 理职能与国家对高校的行政管理职能应先从机构上分离，国家对高校国有资产 主要通过中介性机构来实施。 中介机构存在于政府国有资产管理部门与高校之间，是联系两者的纽带。 它们不直接从事教学、科研和生产活动，而是在国有资产管理部门授权范围内 专门从事资产经营和资产投资业务，确保国有资产在价值形态上保值增值。中 介机构是具有法人资格的经济实体，它对国有资产拥有占有、使用、收益和处理 的权利，是国有资产管理部门的代理机构，对上接受政府国有资产管理部门的 监督和控制，对下负责高校国有资产的运营和监管。中介机构作为国有资产所 有者量化的代表，比较好地量化和界定了国有资产所有权，使得国有资产形成 比较独立的经济利益，所有者权益和经营者的权利能落实到微观的经济实体 上，国有资产所有者的利益与政府行政利益脱节。在中介理论中，高校国有资 产的资产管理权由中介机构来行使，政府只保留对高校的行政管理权，有利于 政府行政管理职能与国有资产所有权管理职能相分离，这样既能减少政府对高 校的行政干预，又能明确国有资产责任主体。 2 3 高校国有资产管理体制的可选模式 一、基本原则 1 4 通过对传统高校国有资产管理体制的分析，我们认为在构建与社会主义市 场经济相适应的高校国有资产管理体制时应遵循以下原则： 1 产权明晰原则 产权明晰，即明确指定国有资产的所有者，建立必要的所有权约束。所有 权约束是指国有资产的所有者对国有资产有剩余控制权和完成各项合同之后 的剩余收入索取权。所有权约束的法律表现是资产所有者对资产运营和资产 收益分配的决策权。资产所有者对资产拥有占有、使用、收益和处置的权力，而 资产使用者对出资者提供的资产享有占有、使用和依法处置的权利，同时承担 保证这些资产安全完整和有效使用的责任。在构建新的高校国有资产管理体 制时，应明晰各层次的产权关系，使高校国有资产产权人格化，并明确界定资产 委托代理关系中委托人与代理人的责权利关系。 2 政资分开原则 政资分开，即政府机构的行政管理职能与国有资产所有者管理职能相分 离。高校国有资产管理体制应严格区分政府的双重职能，明确界定政府管理事 项的含义，区别对待。在政府中应设立两类机构：( 1 ) 行政管理职能部门，通过 政府的行政权力和宏观调控手段，对社会经济进行有效管理，促进社会经济协 调有序地发展；( 2 ) 国有资产管理职能部门，凭借政府拥有的国有资产所有权对 国有资产进行管理。 3 实行分类管理原则 高校国有资产包括非经营性资产和经营性资产，功能特性不同，其管理目 标，管理方法都存在差异，沿用单一的非经营性资产管理模式是不可取的。在 具体构建高校国有资产管理体制时，针对国有资产功能特性差异，实行分类管 理，制订不同的政策，实施不同的目标和管理方法。 4 重点扶持，优胜劣汰原则 建立一套科学合理的资产使用效益评价考核指标体系，定期对资产使用单 位进行考核、检查、分析、评价，对资产使用效果好的单位给予重点扶持，对资产 使用效果差的单位，要进行清理整顿、不符合条件的，予以撤消，促成优胜劣汰 的内部竞争机制。 二、构建高校国有资产宏观管理体制 新的高校国有资产管理体制在机构、投资、经营、分配等方面应是一种相互 1 5 营者职能、管理者职能；从产权关系上划分可以为国家所有者、国家委托的产权 代表者，高校法人产权经营者；从投资体制上可以划分为国有资产总投资者国 育部分资产的授权委托投资者，国有资产投资的接受者；从收益分配上可以划 分为国有资收益的总代表，国有资产收益的分代表、国有资产收益的高校法人 实体。因此，高校国有资产宏观管理体制目标模式的构想是：( 1 ) 统一由国务院 代表国家行使国有资产所有权；( 2 ) 中央政府和地方政府分别设立专门的国有 资产管理机构，分级进行监督管理；( 3 ) 国家把国有资产交由国家授权经营的国 有资产运营机构运营；( 4 ) 高校作为国有资产经营的法人实体，依法自主经营国 家授予其经营管理的国有资产。高校国有资产管理宏观体制的目标模式可以表 示为：“政府国有资产管理机构国有资产运营机构高校”。 第一层次：政府国有资产管理机构 政府国有资产管理机构是国家管理国有资产的专职管理监督机构，依据法 律授权行使国有资的所有者的职能。国有资产管理机构在性质上是行政性机 构，其工作人员政府雇员，不能动甩国有资产股权的分红收入和国有资产股权 的出让收入，而是依靠国家财政预算拨款维持。设立专司国有资产管理机构作 为国有资产所有权代表，是政府社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开 的需要，有利于明晰国有资产的产权关系。 对于国有资产管理机构设置的问题，目前存有不少争论。有的主张单设一 个机构或委员会统一管理国有资产，有的认为可以通过经济综合部门管理国有 资产。有的则认为可以让行业主管部门管理国有资产。我们认为在确定国有资 产管理机构设置方案时，应当遵循“政资分开”的原则。目前我国的社会经济管 理和国有资产产权管理的规则不很清晰，经济综合部门和行业主管部门的权限 广泛，两类机构设在同一部门很难保证政府的两种职能相分离。因此，国家有必 要在各级政府内设立国有资产管理委员会，管理该级政府拥有的国有资产、国 有资产管理委员会的基本职责是：( 1 ) 决定对国有资产的各种经营方式，选择国 有资产代表，决定国有资产的委托授权；( 2 ) 考核国有资产的运营绩效；( 3 ) 负责 国有资产收益管理，保证国有资产的保值增值。国有资产管理委员会由同级政 府委任，是真正的委员会，由委员投票决策，而不应成为一个事实上实行省长负 责制的办事机构或政府经济部门的联席办公会议。国有资产管理委员会的工作 受同级人民代表大会监督，每年应向全国人大报告工作和资本运营情况。 国有资产管理办公室，其主要职责 方案准备工作，并承担决策和执行 任务；( 2 ) 代表国有资产管理委员会行使日常行政管理职能；( 3 ) 对国有产权经 营者和法人财产所有者进行监督；( 4 ) 负责国有资产管理的基础性工作。 第二层次：国有资产运营机构 国有资产运营机构是指由国家依法独资设立，对国家授权范围内的国有资 产具体行使所有者权利，以持股运作方式从事国有资本运营的企业法人或机关 法人。它是产权量化的国有资产代表，它与高校的关系是以国有资产为纽带的， 是资产所有者与资产经营者的关系，它是以提高资产运营效益为目标，按照市 场经济规律通过产权经营约束高校。它的主要职责是：( 1 ) 以国有资产所有者代 表的身份对高校国有资产进行产权管理，负责登记、管理存量资产；( 2 ) 通过向 全校派产权代表参与组成董事会监事会，并参与高校重大决策，监督国有资产 的使用；( 3 ) 对经营性国有资产的收益进行管理，维护国有资产所有者权益，并 为科技教育事业发展提供良好的经济条件和环境；( d ) 通过各种有效方式和途 径，协调高校国有资产的使用，促进高校国有资产合理配置；( 5 ) 向国有资产管 理委员会及教育主管部门负责报告国有资产经营管理和保值增值情况，并接受 国有资产管理委员会的监督和控